日本修法的他山之石

文/本刊記者 黃柳

按照新修訂的相關法律，日本政府與醫(yī)療機構簽訂協(xié)定，對疫情中的病床使用、發(fā)熱門診等工作進行法律約定。

根據(jù)共同社報道，日本眾院全體會議于2022年11月通過了規(guī)定地區(qū)核心醫(yī)院有義務確保病床的《感染癥法》等修正案（以下簡稱《新感染癥法》）。除《新感染癥法》外，日本政府此次還一攬子修改《醫(yī)療法》《預防接種法》《檢疫法》等。

戴上“緊箍咒”

根據(jù)修訂后的新法，在疫情蔓延時，不僅醫(yī)生和護士，牙醫(yī)和臨床檢查技師等也被允許為群眾注射疫苗。此外將創(chuàng)設罰款法則，比如，疑似感染的回國人員接到檢疫所長要求居家等隔離的指示后，若不照做將予以處罰。

為防備給國民生命和健康造成重大影響的傳染病，修正案寫明了都道府縣與各醫(yī)療機構事先簽訂協(xié)定的機制。對于作為地區(qū)核心單位的公立及公共醫(yī)院、大學醫(yī)院等“特定功能醫(yī)院”等，則規(guī)定有義務在傳染病蔓延時提供病床。若不遵守，都道府縣可發(fā)出“勸告”和“指示”。若仍不配合，將撤銷特定功能醫(yī)院等許可，這相當于收入的“診療報酬”將減少。此外，醫(yī)院名稱還有可能登上一份有負面效應的名單。

在簽訂的協(xié)定中，除了病床，還對發(fā)熱門診、應對居家療養(yǎng)者、接納康復患者等工作也作出規(guī)定。協(xié)定將明確地區(qū)的醫(yī)療機構職責分工。普通的私營醫(yī)院也必須響應與都道府縣的磋商，但由于是否簽署協(xié)定為自愿，因此能得到何種程度的配合成為難題。

緊急出臺《新冠特別措施法》

2021年日本新冠疫情時緊時松，先后經(jīng)歷了1月、4月和5月以及7月、8月、9月三波傳染高峰，最嚴重時全國單日新增確診病例一度接近26000人。根據(jù)《法治日報》駐日記者的報道，日本為此依據(jù)《新冠特別措施法》分別在1月、4月、7月三次發(fā)布“緊急事態(tài)宣言”和“蔓延防止等重點措施”，疫情嚴重的東京、大阪等城市相關措施綿延數(shù)月，直到9月30日疫情緩解后才徹底解除。

疫情中，日本一方面采取措施減少人流以降低傳染風險，另一方面普及疫苗接種以盡快形成群體免疫。

降低人流方面，2021年2月，日本政府對新冠疫情防控相關的《新冠特別措施法》和《傳染病法》作出修改，重點增加了處罰條款，增強法律效力。修改后的《新冠特別措施法》對疫情已經(jīng)出現(xiàn)迅速蔓延勢頭、尚未達到發(fā)布“緊急事態(tài)宣言”的階段，設置了“蔓延防止等重點措施”，賦予都道府縣知事要求或命令商業(yè)設施等縮短營業(yè)時間的權限。對不遵守命令的個人或團體，法律規(guī)定可處以金額不等的罰款。

根據(jù)當時初步修改的《傳染病法》規(guī)定，新冠患者如拒絕住院或擅自出院，可處以50萬日元以下行政罰款，如無正當理由虛假報告或拒絕報告?zhèn)€人情況，可處30萬日元以下罰款。

在疫苗接種方面，日本2020年底修改《預防接種法》賦予民眾接種新冠疫苗的義務，并在2021年2月逐步啟動對醫(yī)療工作者、65歲以上老人等的接種。截至2021年11月15日，日本總人口的75%和78%分別完成兩針和一針接種。自2021年12月開始，日本展開第三針疫苗接種，并計劃2022年9月完成對所有有意愿人群的接種。

提供病床

對于作為地區(qū)核心單位的公立及公共醫(yī)院、大學醫(yī)院等“特定功能醫(yī)院”等，則規(guī)定有義務在傳染病蔓延時提供病床。

依據(jù)《新冠特別措施法》，日本政府分別在2022年1 月、4 月、7月三次發(fā)布“緊急事態(tài)宣言”和“蔓延防止等重點措施”。

《法治日報》記者表示，2022年到來后，日本政府正通過強化醫(yī)療體系等，防止新一波疫情來襲。但顯然，這一年疫情中的醫(yī)療救治槽點頗多，如車禍后患者因新冠檢測疑似陽性輾轉(zhuǎn)多家醫(yī)院急診不得收治，老年人染疫后無醫(yī)院床位接收……至年底，一攬子的修法完成并在11月獲得眾議院通過，或能彰顯該國在傳染病立法事項上的持續(xù)先進性。

《傳染病預防法》的基石作用

1897年，也就是明治30年《傳染病預防法》通過對傳染病種類、傳染病的報告主體和執(zhí)行主體、防治措施、污染物的處理、地方長官的職權、傳染病經(jīng)費的來源、衛(wèi)生費用的追繳及罰則7個部分的規(guī)定,使得日本傳染病防治法制初具規(guī)模，明確了傳染病防治的核心內(nèi)容，形成了較為科學的體系。

華東政法大學學者表示，當時日本薄弱的法制基礎、民眾落后的衛(wèi)生觀念以及濃厚的迷信思想等構成了傳染病立法和實施的阻礙。

李錦元等學者列舉，社會民眾與傳染病法制的矛盾主要有三個方面，一是傳統(tǒng)觀念與新醫(yī)療的矛盾，二是患者與警察強制措施之間的矛盾，三是漢方醫(yī)與西醫(yī)之間的對立。圍繞這些矛盾，明治初年的日本政府一方面注重對民眾衛(wèi)生知識的宣傳普及，出版專門刊物，如《虎列刺預防論解》，并采用假名注音等方式力求通俗易懂；另一方面，加強傳染病預防法制建設，出臺傳染病醫(yī)院設立標準，完善患者就醫(yī)環(huán)境，修改《傳染病預防規(guī)則》等相關法規(guī)，強調(diào)在衛(wèi)生行政的同時不斷倡導自治團體的建設。

以1887年（明治20年）《虎列刺病預防消毒心得書》修改以及1890年（明治23年）《傳染病預防消毒心得書》頒布為標志，將以前的以警察為傳染病法制實施中心的模式轉(zhuǎn)換為以地域居民組成的自治組織為中心的“自治衛(wèi)生”模式，即以衛(wèi)生組合以及醫(yī)師為傳染病防治法制執(zhí)行主體。

對于當時的民眾而言，新法的頒行，一方面更新了民眾傳統(tǒng)的健康觀念，使得民眾能夠正確認識和對待傳染病，發(fā)揮了法律的教育和指導作用，另一方面《傳染病預防法》為公權力介入“私”的領域提供了法律依據(jù)，使民眾的健康水平得到前所未有的提高，促進了私人健康；對于日本國家而言，一方面，《傳染病預防法》刪除了以往外國人所享有的特殊對待條款，為傳染病防治、檢疫等規(guī)定在日本境內(nèi)全面適用打下了基礎，是對1897年日本陸續(xù)收回治外法權的回應，這在一定程度上為國家主權的行使提供了法律依據(jù)。與此同時，對傳染病的有效治理，保護了最大多數(shù)民眾的生命健康，維護了社會運行秩序，為經(jīng)濟的平穩(wěn)發(fā)展創(chuàng)造了條件，促進了國家繁榮?！秱魅静☆A防法》是順應時代需求的產(chǎn)物，其先進的法律制度能夠適合明治時期傳染病防治的需求，促進了時代的發(fā)展。

至新冠疫情暴發(fā)，在日本《傳染病預防法》施行的100多年間雖有一些條文的改動，但大體內(nèi)容未變，其影響力不僅限于明治時期，也影響了現(xiàn)今日本正在施行的法律制度，如《新感染癥法》。該法以現(xiàn)代醫(yī)學知識、技術為支撐，在《傳染病預防法》基礎上進行更為科學化的修改，在內(nèi)容上保留了諸如“指定傳染病”“傳染病報告”“貧困者救助”“國家、府縣對基層防疫工作補貼”等，擴充了諸如法定傳染病種類等的規(guī)定。此前，王小萬等學者在2013年的研究中指出，相比較美國、加拿大、新加坡等國未將法定傳染病進行分裂，日本于2008年將法定傳染病病種擴展為八類，將霍亂、細菌性痢疾、腸傷寒等從二類調(diào)整為三類傳染病。

德國衛(wèi)生法制理念以及“醫(yī)事警察”的概念在19 世紀啟迪了日本的衛(wèi)生立法

衛(wèi)生法制的最直接目標是為了保障人和社會的健康以及道德秩序，其內(nèi)核包含了個人、家庭、社會以及國家。德國學者為中央集權的國家衛(wèi)生管理體系提供了理論上的支持，如，喬安·彼得·弗蘭克的《醫(yī)事警察的完整體系》、愛德華·萊克的《衛(wèi)生的體系》等，對政府負責衛(wèi)生的總體計劃進行了描述:其中“擁有醫(yī)學以及法學博士學位的弗蘭克，認為不應將討論局限在醫(yī)者與患者之間的醫(yī)療活動，他認為，醫(yī)學與警察、國家或者行政有著重要的聯(lián)系，并將這類警察翻譯為‘醫(yī)事警察’。”弗蘭克設想發(fā)展一支醫(yī)事警察，負責排除問題、監(jiān)控傳染病疫情、執(zhí)行防疫以及監(jiān)督公眾執(zhí)行防疫措施。

1871年在日本使節(jié)團訪德期間，愛德華·萊克的《衛(wèi)生的體系》一書剛剛出版,在該書體系中,愛德華提出了國家應關注的四種類型的衛(wèi)生,即道德衛(wèi)生、社會衛(wèi)生、飲食衛(wèi)生和衛(wèi)生警察。在日本學者長與專齋等人看來，德國的這種由中央統(tǒng)一領導，強調(diào)警察在具體衛(wèi)生事務中的作用的模式，符合衛(wèi)生法制基礎較弱的日本需求，對于明治時期的日本來說，無論是推行傳染病防治法制還是構建整潔的環(huán)境，衛(wèi)生都需要一個強大的權力中央及高效的執(zhí)法隊伍,并且這種由上至下垂直管理的集權模式也能夠為日本的保守派官僚所接受。

《新感染癥法》剖析

《新感染癥法》最大的特色在于對人權的保護，具體有5處條文:分別為前言、第2條、第3條、第4條以及第9條，要求國家、政府以及公共團體在傳染病防治過程中必須注重人權保護,同時呼吁國民也要尊重患者的人權。

李錦元表示，從國家、團體以及個人三個層面規(guī)定保護人權的法律義務,這是《傳染病預防法》所未曾規(guī)定也無法規(guī)定的內(nèi)容，是對當下這個時代人權需求的反饋。但，《新感染癥法》也并不完美，對民眾隱私權等權利的過度保護，限制了該法的約束力，比如強制住院的規(guī)定以及緊急狀態(tài)在全國范圍的施行規(guī)定，這些規(guī)定并不以具體傳染病疫情變化情況為依據(jù)，法律對此設置了明確的適用期間，超出法定期限即構成違法；此外就當下而言，個人信息無法被精確地掌握，做不到隨時隨地疫情信息監(jiān)控，而這些也加大了政府對當下的新型冠狀病毒疫情防控的難度。

學者們表示，從整體來看，1897年《傳染病預防法》與此次疫情中發(fā)揮主要作用的《新感染癥法》，前者側重維護國家集體利益，后者注重個人權利保護，兩者都反映了各自時代的法治要求。

新型冠狀病毒所體現(xiàn)的突發(fā)性重大公共衛(wèi)生安全事件，對當下社會造成的影響已經(jīng)顯露出風險社會的端倪。

第一，根據(jù)目前可知的信息，新冠病毒借助現(xiàn)代化、全球化的快速交通方式將病毒迅速傳播至人類社會，造成籠罩全人類的疫情“陰霾”。

第二，新冠疫情具有難以預測性的特征，首先，我們尚無法確切知曉疫情結束的時間，截至目前，在現(xiàn)代醫(yī)療技術水平下，我們所掌握的針對新冠的治療方式并不穩(wěn)定，也無法完全把握病毒變異規(guī)律;其次，傳染病并不論人的貧富差距如何，在重大公共衛(wèi)生安全事件面前，所有人都受到影響。重大公共衛(wèi)生安全事件的發(fā)生，正好印證了德國社會學家烏爾里?！へ惪怂f“風險社會的驅(qū)動力則可以表達為‘我害怕’，焦慮的共同性代替了需求的共同性”。促進社會發(fā)展的驅(qū)動力的微妙變化，即需求的變化，力促新的法律制度誕生。

在重大公共衛(wèi)生安全事件影響下，華東政法大學學者表示，我們應當對未來的法律制度設計提出新的設想，就傳染病風險的防范而言，面對未來更具破壞性的風險，傳染病的防治法制推進需要基于過去的法制歷史進行總結性思考。