宅基地上房屋買賣的權利構造

丁宇峰，付堅強，王宇

(南京農業(yè)大學 人文與社會發(fā)展學院/馬克思主義主義學院，南京 210095)

一、引言

宅基地房屋買賣在我國諸多農村土地問題中是非常棘手的一個問題，這源于相關法律制度的體系性不夠。一方面，宅基地作為農民建造住宅的土地，具有公法上社會保障的意義，在宅基地主體資格、土地用途、房屋購買者等方面受到嚴格的限制。另一方面，隨著《民法通則》《合同法》《物權法》到《民法典》的實施，個人對房屋擁有所有權并可自由處分的觀念已深入人心。于是，公法上的保障限制與私法上的自由處分之間形成了沖突，其焦點問題即表現(xiàn)為宅基地房屋買賣的法律處理。

宅基地房屋流轉的制度障礙降低了農房財產(chǎn)的利用效率，不能充分發(fā)揮閑置房屋的效用。宅基地制度制約農房財產(chǎn)效用的現(xiàn)狀亟需改革。黨的十八屆三中全會產(chǎn)生了宅基地“三權分置”政策的思想萌芽，后經(jīng)過一系列宅基地制度改革試點，2018年1月，《關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》首次提出探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”。隨后的試點改革和相關研究取得了一定成果[1]，但宅基地房屋買賣中規(guī)范與實踐銜接的問題尚需進一步探究。《民法典》及其實施前的《物權法》均將宅基地使用權轉讓的規(guī)定轉介至《土地管理法》等法律法規(guī)，未能解決宅基地房屋買賣的權利配置問題，從而未能兼顧宅基地保障作用和房屋的財產(chǎn)作用，充分提高閑置房屋(1)《農村綠皮書：中國農村經(jīng)濟形勢分析與預測(2018—2019)》調查結果顯示，2018年全國農村宅基地空置率為10.7%，面積則超過200萬公頃。而《中國農村發(fā)展報告2020》則預測2025年我國農村向城鎮(zhèn)轉移人口將新增8000 萬人，宅基地房屋閑置問題將更為嚴重。的利用效率。本文將沿著這條路徑，闡述符合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略精神的宅基地房屋買賣法律適用。

二、農房買賣司法現(xiàn)狀與宅基地制度改革

本文以江蘇省法院裁判農村房屋買賣合同糾紛的案例為樣本，考察宅基地房屋買賣的司法實踐現(xiàn)狀。選取江蘇樣本是因為該省近3年由拆遷等經(jīng)濟因素引發(fā)的農村房屋買賣糾紛案例相對較多，具有一定統(tǒng)計和分類價值。另外，常州市武進區(qū)、溧陽市等地所進行的宅基地制度試點改革，對解決農村房屋買賣糾紛具有一定的借鑒意義。

(一)基礎數(shù)據(jù)與初步分析

1. 2018—2020年案件總數(shù)

在北大法寶案例庫進行檢索，輸入“江蘇省”“農村房屋買賣”字段，時間選擇2018年1月1日至2021年4月13日，檢索出農村房屋買賣合同糾紛一審、二審案例共152件。表1反映出，在2018年中央一號文件提出試點宅基地“三權分置”制度改革后，2019年江蘇地區(qū)法院處理的農村房屋買賣糾紛有所增長，而2020年案件數(shù)量受新冠疫情影響有所下降。

表1 2018—2020年農村房屋買賣案件數(shù)量

2. 案件審理程序

江蘇省近3年的農村房屋買賣合同糾紛案件中，一審審結的案件為113件，占比74.34%，二審審結的案件為39件，占比25.66%，沒有案件進入再審程序。農村房屋買賣合同糾紛案件基本上由基層法院一審，中級人民法院二審。

3. 裁判結果

買受人是本集體經(jīng)濟組織成員的案件為69件，占45.39%，買受人是本集體經(jīng)濟組織之外的案件為83件，占比54.61%。外部成員作為買受人的比例高出內部成員近20%。而以效力裁判結果作為因變量，以買受人身份作為自變量，農村房屋的買受人為本集體經(jīng)濟組織成員的，法院認定合同有效案件57件，占比82.61%，認定合同無效案件12件，占比17.39%；農村房屋的買受人為本集體經(jīng)濟組織之外的，法院認定合同有效案件9件，占比10.84%，認定合同無效案件74件，占比89.16%。由此可見，如果買受人為本集體經(jīng)濟組織之外的主體，合同被認定為無效的情況十分普遍，面臨著較高的因合同無效而返還房屋的風險。

(二)買受人區(qū)分下裁判思路

本文152份判決書的裁判理由進行研究，依據(jù)買受人的身份進行分類，歸納出法院裁判的主要理由如表2：

表2 法院裁判理由及數(shù)量

在對相關案例進行梳理后，得出相關法院認定農村房屋買賣合同有效依據(jù)和無效依據(jù)。

有效認定依據(jù)主要體現(xiàn)在以下兩點：第一，禁止前的行為，即農村房屋買賣合同簽訂在國辦發(fā)〔1999〕39號通知頒布之前。如“高某某、李某某與陸某某農村房屋買賣合同糾紛”(2)參見江蘇省啟東市人民法院(2018)蘇0681民初6347號。便是如此。啟東市法院認為國辦禁止城鎮(zhèn)居民購買農村房屋的通知發(fā)布于1999年，而原告與被告之間的買賣合同簽訂于1987年，根據(jù)法不溯及既往原則，該合同應認定有效。此類案件數(shù)量相對較少。第二，主體身份轉變，即買受人購買房屋后成為本集體經(jīng)濟組織成員。如“陸某某與楊某某農村房屋買賣合同糾紛”(3)參見江蘇省射陽縣人民法院 (2018)蘇0924民初4467號。中，射陽縣法院認為被告楊某某在簽訂買賣合同時雖與原告陸某某不是同一集體經(jīng)濟組織成員，但之后遷入原告所在的集體經(jīng)濟組織，故合同有效。此類案件數(shù)量較多。

無效認定依據(jù)因買受人是否為本集體經(jīng)濟組織成員而有所不同。在買受人為同一集體經(jīng)濟組織成員的案件中，法院主要以買受人違反《土地管理法》第六十二條規(guī)定的“一戶一宅”而認定合同無效。在“江某某與江某某農村房屋買賣合同糾紛”(4)參見江蘇省海門市人民法院(2018)蘇0684民初3072號。中，海門市法院認定原告江某某和被告江某某雖為同一集體經(jīng)濟組織成員，但被告江某某已經(jīng)擁有一處宅基地，因農村房屋買賣合同違反《土地管理法》第六十二條規(guī)定的“一戶一宅”而無效。

當買受人為本集體經(jīng)濟組織外的主體時，相關案例中的法院依然以宅基地使用權的身份屬性為中心，認為農村房屋的買賣必然導致宅基地使用權之轉讓，而該權利只能由本集體經(jīng)濟組織成員享有，將宅基地使用權轉讓給本集體經(jīng)濟組織外的主體，違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定。法院在判決書中闡述裁判理由時會援引國辦禁止城鎮(zhèn)居民購買農村房屋的通知提供支撐，而在判決依據(jù)中卻很少援引國辦的該規(guī)范性文件，只是援引《物權法》《土地管理法》等法律條文。此類案件的判決有兩個共同點：一是遵循“房地一體原則”，認定農村房屋買賣必然伴隨宅基地使用權轉讓；二是以違反《合同法》第五十二條第五項，即違反法律、行政法規(guī)強制性規(guī)定而無效。往往引用的法條為《民法典》第三百六十三條、《土地管理法》第二、八、十、四十三、四十四條和第六十三條等條文。

(三)宅基地改革未完全破解司法困境

如上所述，司法裁判面臨宅基地使用權和房屋所有權受讓主體的限制困境，無法保障房屋所有權人的自由處分權。究其根源，在法律層面上，私權與公權混于一處，導致權利界分不明；而在政策層面上，國家一方面要保障農戶居住，另一方面又要設法盤活閑置宅基地。保障居住雖然是通過分配實現(xiàn)了社會公平，但這會造成身份與財產(chǎn)的捆綁。財產(chǎn)流轉的限制又導致宅基地及房屋閑置，這種資源浪費反過來又會影響國家的分配正義。

當效率需求優(yōu)于分配時，政策上便要求對宅基地制度進行改革。江蘇省對常州市武進區(qū)、溧陽市、昆山市、盱眙縣、泗陽縣、沛縣等地進行了改革試點。常州武進區(qū)探索創(chuàng)新了政府貼息宅基地建房按揭貸款金融服務制度，全面推行宅基地有償使用制度(5)參見常州市武進區(qū)農業(yè)農村局：《武進曬出一年宅基地制度改革成績單》，網(wǎng)址：http://www.wj.gov.cn/html/czwj/2021/FAOKPMFH_1107/393531.html，訪問日期：2021年11月8日。。溧陽市和沛縣都實現(xiàn)了首批農戶宅基地和農民住房使用權上線流轉，即按“房地一體”原則，將閑置宅基地及地上農房使用權委托村集體經(jīng)濟組織利用農村產(chǎn)權交易平臺公開流轉，流轉方式包括一定年限的轉讓、出租、入股合作等(6)參見溧陽市人民政府：《我市首批農戶宅基地和農民住房使用權流轉順利成交》，網(wǎng)址：http://www.liyang.gov.cn/html/czly/2021/IQKPQDDP_0909/160587.html，訪問日期：2021年10月8日。。昆山市在實踐房地一體確權工作，對農村宅基地使用權及地上的建筑物、構筑物實行統(tǒng)一權籍調查、統(tǒng)一確權登記、統(tǒng)一頒發(fā)房地一體不動產(chǎn)權證書(7)參見昆山市千燈鎮(zhèn)人民政府：《我鎮(zhèn)首張農村房地一體確權登記證發(fā)出！》，網(wǎng)址：http://www.ks.gov.cn/kss/qzkx/202105/9209bbe883ec409db80b506a733ee2da.shtml，訪問日期：2021年11月8日。。盱眙縣則在穩(wěn)步推進宅基地有償退出工作(8)參見盱眙縣人民政府：《關于印發(fā)〈2021年度官灘鎮(zhèn)農房改善和農村宅基地自愿有償退出工作實施方案〉的通知》，網(wǎng)址：http://www.xuyi.gov.cn/col/1158_255456/art/16250688/162702536631807Ih7CfS.html，訪問日期：2021年11月8日。。泗洪縣則在做實宅基地所有權、保障宅基地資格權和放活宅基地使用權方面進行了積極的探索。如在閑置農房流轉盤活方面出臺了“房票”制度，農民將閑置農房入股到專業(yè)公司、農民合作社等經(jīng)營主體，用于開發(fā)文旅、康養(yǎng)、民宿等經(jīng)營性項目。經(jīng)營主體出具份額憑證即“房票”給農民，農民獲取租金或股份分紅(9)參見泗陽縣人民政府：《泗陽“三個融合”探索宅改路徑》，網(wǎng)址： http://www.siyang.gov.cn/siyang/mtjj/202109/325dfd3411e54627aecc2a67423c9413.shtml，訪問日期：2021年11月8日。。

由上可見，江蘇省的改革試驗在宅基地使用權和房屋所有權處分方面進行了各種嘗試，包括統(tǒng)一確權、農房入股、宅基地有償使用等措施。然而，這些試點缺乏系統(tǒng)性，大部分屬于“盤活宅基地”的對策性工作，既沒有從權利界分上厘清宅基地使用權與集體使用權之間的關系，又沒有為閑置宅基地的充分利用打開通道。故而，對于農房買賣只能產(chǎn)生方向上的仰望，尚無法破解糾紛的司法困境。

三、宅基地房屋買賣的法解析

宅基地房屋買賣裁判類型的多樣化體現(xiàn)了該類案件在法律適用上存在著解釋偏差，具體包括以下方面：所有權自由；主體資格中心問題；“一戶一宅”規(guī)定的適用；“房地一體”與“房地分離”選擇。宅基地房屋買賣中的權利構造可依以下法理邏輯進行分析：將主體是否具備集體成員資格作為區(qū)分點，可以在私權自由和公法社會正義之間劃出界限；物權平等保護和“一戶一宅”是兩者在宅基地制度方面的具體體現(xiàn)，而“房地一體”和“房地分離”則是兩者在制度邊界上的交鋒。

(一)所有權自由

無論宅基地制度被賦予多少行政管理的色彩，房屋所有權都應遵從民法所有權自由的原則。所有權自由不僅是民法的基石，也是奠定整個法律體系的基礎。蘭蓋曾經(jīng)提出的“法的精神就是所有權”，馬克思對此給予了高度肯定[2]。所有權自由是由意志自由延展而來的。黑格爾曾將所有權和意志的關系總結為：“人把他的意志體現(xiàn)在物內，這就是所有權的概念?！盵3]意志自由作為現(xiàn)代社會的基本特征，在財產(chǎn)方面體現(xiàn)為所有權自由，這也完全吻合歷史唯物主義關于人的自由的基本觀點，即“人的自由本質集中體現(xiàn)在創(chuàng)造性的勞動實踐即物質生產(chǎn)活動中，因而與生產(chǎn)資料的所有權高度相關”[4]。回到宅基地房屋買賣問題上，農民對房屋享有完整的所有權，理應享有自由處分的權利。

然而，受制于宅基地使用權和“房地一體”的思維，宅基地房屋所有權人卻無法行使該項權能。雖然所有權自由的限制已成為現(xiàn)代社會的共識，但這種限制不應是常態(tài)的，而應是審慎和謙抑的。在私法層面，應限于防止權利濫用、相鄰關系等保護、關照他人之目的；公法方面則應出于公共利益之緣由[5]。顯然，宅基地房屋買賣并不涉及私法權利濫用的問題，而在公法上的限制實已超出了其必要范圍。首先，從國家推行鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略來看，效率已在農村問題的價值序列中提升到優(yōu)先級。在城鎮(zhèn)化加速推進中，農村房屋大量閑置，從效率角度出發(fā)，亦應保障房屋所有權的處分權能，促進財產(chǎn)的流轉。其次，在宅基地房屋處分中可能出現(xiàn)的集體土地流失是一個立法技術問題，而不是公法上的公共利益保障問題。保持集體對土地的所有關系，并通過法律制度予以保障，這個問題便可迎刃而解。最后，政策上所擔心的城鎮(zhèn)居民炒房問題，在實踐中既未完全阻止購買，亦未見因購買而導致農村房屋市場的畸形樣態(tài)。由此可見，農村宅基地房屋所有權能的公法限制應退回到應有的界域內，防止其對所有權自由形成不當干預。

(二)“一戶一宅”的適用

《土地管理法》的“一戶一宅”并不是嚴格的法律規(guī)范，因此法院對相關案件適用存在不同的理解，導致同一案件會出現(xiàn)截然相反的結果。

在“徐某某與應某某農村房屋買賣合同糾紛”(10)參見江蘇省鹽城市鹽都區(qū)人民法院 (2019)蘇0903民初1646號。中，鹽都區(qū)法院認為《土地管理法》第六十二條中的“一戶一宅”是指一戶農民只能申請一處宅基地，同時該規(guī)定是農村集體土地的管理性規(guī)定，并非規(guī)范農村房屋買賣合同的效力性規(guī)定，故，是否違反一戶一宅原則并不影響農村房屋買賣合同的效力。此類案件中，法院認為“一戶一宅”原則屬于管理性強制性規(guī)定，僅適用于申請階段，只對宅基地的原始取得進行規(guī)制。

在“岳某某、張某某與張某某、張某某農村房屋買賣合同糾紛”(11)參見江蘇省徐州市銅山區(qū)(2019)蘇0312民初544號 。中，銅山區(qū)法院認為原告岳某某、張某某已有一處宅基地，其再次購買宅基地，違反了法律的強制性規(guī)定，合同無效。在此類案件中，法院認為《土地管理法》第六十二條確立的“一戶一宅”原則屬于效力性強制性規(guī)定，違反之，即屬違反法律效力性強制規(guī)定，合同應無效。

由此可見，“一戶一宅”究竟是管理性規(guī)定還是強制性規(guī)定并沒有形成統(tǒng)一的認識。此外，“一戶一宅”作為宅基地分配的規(guī)定，它是否以及如何適用于分配后的買賣法律關系也是需要明確的問題。

(三)主體資格中心

法律所要求的宅基地使用權及房屋所有權主體資格是實現(xiàn)宅基地分配目的的制度安排，意即占有使用宅基地并擁有其上房屋者應為本集體經(jīng)濟組織的成員。從分配正義的角度來看這是理所當然，但無法解釋效率正義。集體成員取得宅基地使用權后土地資源即實現(xiàn)了分配正義，至此公法意義上的主要任務已然完成。其后宅基地及房屋如何流轉應交給市場，由市場對宅基地進行資源的二次配置。市場是不應對交易主體進行過多限制的。然而，與私人財產(chǎn)不同的是，宅基地屬于集體所有。宅基地權利轉移至集體以外任何人，都不能脫離與集體的關系，其財產(chǎn)性權利應受該關系的制約。

這個以主體資格為中心的法律關系更多強調的是地權的法律關系，其原因是地權從配置之初便帶著保障分配的目的。然而，房權是可能并且可以脫離集體關系的。如果仍將房屋財產(chǎn)權限定在集體關系內，勢必造成產(chǎn)權轉移的阻礙和財產(chǎn)利用效率的低下。故而，在處理以房權為主導的關系時，應當放寬對主體資格的限制。事實上《土地管理法》第二、八、十和四十四條均未顯示宅基地使用權的受讓主體限于本集體經(jīng)濟組織。

(四)“房地一體”與“房地分離”

“房地一體”抑或“房地分離”，不僅影響著裁判結果，更決定制度構造的不同路徑，是解決農村房屋買賣合同裁判案件中展現(xiàn)的司法觀點沖突的前置性問題。

“房地一體”普遍體現(xiàn)在買受人為本集體經(jīng)濟組織外的主體的74個無效案件中。法院大多援引《物權法》《土地管理法》中的有關規(guī)定，合依《合同法》第五十二條第五項，認定農村房屋買賣合同無效。當然，依據(jù)這些認定合同無效并不充分：第一，《土地管理法》第四十四條只規(guī)定農民建房可以申請集體土地，并未規(guī)定宅基地使用權可以轉讓與否，也不涉及本集體經(jīng)濟組織外的主體能否通過買賣獲得宅基地使用權，僅能表明禁止本集體經(jīng)濟組織外的主體在本集體經(jīng)濟組織申請宅基地。第二，原第六十三條(12)參見《中華人民共和國土地管理法》(2019年第三次修訂)。規(guī)定集體所有土地不得以出讓、出租等方式用于非農業(yè)建設。該規(guī)定“體現(xiàn)用途管制。但是，合法取得的宅基地本身就是建設用地，將宅基地使用權轉讓并未違反用途管制”[6]。盡管如此，“房地一體”作為我國處理土地和房屋問題的一貫做法，已成為司法在習慣和法理上所秉持的理由。然而，“房地一體”在宅基地使用權上的類推適用應考慮宅基地使用權與建設用地所有權之間的差別，不應機械套用。

“房地分離”意在將宅基地使用權從房屋交易中剝離出來。有學者認為出賣人在出售農村房屋時，實際上含有放棄宅基地使用權的意思表示，其交易的僅是農村房屋，并不涉及宅基地使用權[7]。這一理念會影響買受人為本集體經(jīng)濟組織外的主體簽訂的農村房屋買賣合同的效力。細究之下，“房地分離”思路并不能充分解釋宅基地房屋買賣案件。宅基地使用權是農戶對集體土地的用益物權，其表象是農戶對宅基地的支配，實則離不開農戶與集體之間的土地分配關系。農戶不能繞開這個關系，以空中樓閣的方式與買受人完成對接。如果此類案件中合同被認定為有效，買受人在取得房屋所有權之后，其房屋所占的土地權源應當予以補正。即在本集體經(jīng)濟組織外的主體取得農村房屋后，集體經(jīng)濟組織該如何處置該宅基地？這些問題從“房地分離”的角度恐難以回應。

四、內部買受主體時的權利構造

當買受主體是集體內部主體時，權利配置應在確認合同之債的基礎上，以有償使用、有償退出等方式共同建構物權體系。首先，此時宅基地房屋買賣合同效力不應因違反“一戶一宅”而被否定。其次，宅基地使用權應通過宅基地有償使用和有償退出等模式，對其類型和內容予以擴充。

(一)“一戶一宅” 不應影響權利轉移

《土地管理法》第六十二條確立了“一戶一宅”原則，但對其屬于管理性強制性規(guī)范或效力性強制性規(guī)范有不同理解。綜合立法目的、宅基地分配現(xiàn)狀等因素，“一戶一宅”原則應屬管理性強制性規(guī)定，僅是對宅基地申請分配環(huán)節(jié)的規(guī)制。其目的在公法上是確保宅基地的分配公平，在私法上是對創(chuàng)設取得宅基地使用權的限制，但并非對轉移取得宅基地使用權限制[8]。

首先，宅基地使用權具有保障性、福利性、身份性的特征，只有本集體經(jīng)濟組織成員可以無償取得，并可以無期限使用。這種福利性權利是基于成員權而獲得的集體共有財產(chǎn)，同因身份權相聯(lián)系的福利分配相關聯(lián)[9]。然而，分配上的福利性，不能抹殺其私人的財產(chǎn)屬性。農民通過分配取得宅基地使用權，即屬于其私人財產(chǎn)權，原則上法律對民事主體擁有這一用益物權的數(shù)量不應當予以限制，因而農民在保有環(huán)節(jié)可以擁有多處宅基地。其次，“農村村民實行一戶一宅制。即每戶農村村民只能在一個地方擁有一處宅基地。這主要是對新申請宅基地而言，但因房產(chǎn)繼承等合法原因形成的多處住宅(包括宅基地)原則上不作處理，農村村民可以出賣等方式處理，也可以維護原狀”[10]。這表明，國家最高立法機關認為該條文屬于管理性強制規(guī)范，是對宅基地原始取得環(huán)節(jié)進行規(guī)制，并非規(guī)范農村房屋買賣合同的效力性規(guī)定。最后，既然現(xiàn)實中必然會因繼承這種事實行為而發(fā)生宅基地超出分配標準的情況，那么為什么不能容許買賣這種最基本財產(chǎn)配置方式呢？因此，“一戶一宅”不能成為否認內部主體買賣合同效力的援引規(guī)范，從而不應因此影響權利轉移。

(二)合法超占的權利構造

宅基地超占是超出“一戶一宅”的規(guī)制標準而占有和使用宅基地的行為[11]，其可分為合法性超占和非法性超占。合法性超占主要是基于合法的方式而產(chǎn)生的。本集體經(jīng)濟組織內農村房屋買賣是造成宅基地合法性超占的原因之一，此外還有繼承、贈予等。

1. 合法超占的類型確認

本集體經(jīng)濟組織成員通過有效買賣合同購得農村房屋的，應根據(jù)“房地一體”原則，宅基地使用權也隨之移轉。如果該買受人已經(jīng)擁有一處符合法律規(guī)定標準的宅基地，此時的交易就會造成宅基地超占，而此種超占是有必要合法化的。第一，合法化是對信賴利益的保護。如果將此種超占認定為非法，將損害農民對法的信賴。法律應保護基于信賴基礎的善意行為[12]。第二，《土地管理法》第六十二條第一款是從公平和節(jié)約有限的土地資源角度出發(fā)進行規(guī)制，而對通過合法買賣獲得的宅基地超占進行合法化，具有對農民人身權益和財產(chǎn)權益保護的正當性，如果認定為非法超占，則構成對買賣制度的損害。

無論是事實行為還是法律行為造成的宅基地超占，都是對分配公平的破壞，法律應該對此進行校正。通過法律關系進行主體間權利的重新配置，可以實現(xiàn)宅基地制度分配保障與財產(chǎn)價值的動態(tài)平衡。

2. 有償使用的物權法理與構造

宅基地有償使用制度可以彌補現(xiàn)有制度應對合法超占問題的不足。它是指對使用宅基地收取一定的費用，是解決基于一定合法因素而導致超占問題的有效方法。同時，它可以協(xié)調宅基地制度中配額、現(xiàn)實超占與物權構造缺陷等問題之間的矛盾。其法理基礎體現(xiàn)為對農民私權的尊重，維護宅基地的福利性，有效降低社會成本。具體闡述如下：首先，本集體經(jīng)濟組織成員通過內部買賣農房合法形成超占，法律應保障其信賴利益，同時也是對個人財產(chǎn)權的尊重。在違反“一戶一宅”的管理性規(guī)定時，并不否定私權，而是以有償使用這樣的義務對物權予以限制。其次，宅基地超占使用制度不會加重農民的負擔，反而體現(xiàn)對宅基地福利性的維護。已擁有一處符合法律規(guī)定標準的宅基地的買受人，再通過合法買賣農村房屋擁有的宅基地不具有保障性，僅具財產(chǎn)屬性。故通過有償使用制度可以在福利性和財產(chǎn)性之間實現(xiàn)平衡。最后，宅基地有償使用制度可以在集體經(jīng)濟組織成員之間形成閑置宅基地房屋的有效配置。相比較“一戶一宅”的片面維持，它可以較低的社會成本實現(xiàn)宅基地閑置資源的較優(yōu)配置。

物權構造方面，在權利構造上有償使用可以作為宅基地使用權的一種次類型。其主體仍然是本集體經(jīng)濟組織的成員?？腕w是對集體所有的、超出“一戶一宅”標準的、住宅建設用地。內容上，一方面農戶有占有和使用土地的權利；另一方面有向集體繳納超占使用費的義務。這種物權構造既是對公法“一戶一權”的回應，也是對宅基地使用權物權制度的完善。使用費的確定要區(qū)分集體外成員的有償使用，一方面是作為集體成員而享有的福利，另一方面也是集體社群穩(wěn)定的需要。這種區(qū)分應體現(xiàn)在使用費支付方式、期限和標準上。超占使用費可采用一次性支付的方式，而期限上應與無償使用的宅基地相同，即不設期限。兩者是相匹配的，在無期限的情況下難以按期折算使用費。收費標準應結合戶內人員結構(勞動力多寡)、家庭收入狀況、超占面積、取得路徑等方面綜合評判。

3. 有償退出的物權法理與構造

有償退出機制規(guī)定于2019年修訂《土地管理法》第六十二條第六款，是根據(jù)土地制度改革經(jīng)驗確立的一種解決閑置宅基地問題的方法。但這個方法并沒有上升為一個有效的規(guī)范，也沒有在管理性法規(guī)和私法制度之間建構起有效的橋梁。有償退出可以與有償使用之間形成有效的銜接，成為新的流轉方式。雖然樣本案例中并沒有此類情形(13)應是因2019年修訂的《土地管理法》才正式將該種方式規(guī)定于法律之中。，但其亦可歸為宅基地房屋買賣的一種特殊類型。

具體而言，如果農戶有退出宅基地的意愿，則可以由集體將其收回(或進行購買)。標的包括宅基地使用權和房屋所有權兩個部分。作為宅基地使用權而言，農戶在取得時并未支付對價，那么集體在收回時亦不應有對價。因此，所謂“有償退出”，應是對農戶建造宅基地房屋的補償。至于應按照房屋的市價還是建造成本補償，筆者認為應選擇前者，理由有三：第一，集體與農戶雖有公法上的管理關系，但此處的有償退出應是參照私法上的買賣關系，應遵循市場基本規(guī)律。第二，農戶在有償退出后，則應類推《土地管理法》第六十二條第五款之規(guī)定，其宅基地的再申請將不予批準。這意味著一旦該農戶在城市生活出現(xiàn)風險，將面臨無地建房的風險。彼時，房屋的市價補償將為其提供購買他村或城鎮(zhèn)房屋的保障。第三，集體以市價購買宅基地房屋而促成有償退出，這將在《土地管理法》和《民法典》之間形成有效的銜接，使得第六十二條第六款不至于由應為的法律規(guī)則淪為類政策話語。

在物權構造方面，上述流轉方式將導致宅基地使用權的消滅以及房屋所有權的轉移。土地的權利恢復為完整的集體所有權，而房屋則歸集體所有。在規(guī)范上，這雖屬于宅基地使用權消極構造，但其豐富了宅基地使用權體系。集體在獲得房屋之前、之時和之后都可以將宅基地使用權重新配置給其他農戶，極大地提高了宅基地分配制度的靈活性。另外，這種構造在經(jīng)濟上更能提高財產(chǎn)的利用效率。有研究指出宅基地退出是盤活農村宅基地使用權的關鍵[13]，它將不再承載保障農民居住功能的宅基地，重新轉為他用或在本集體經(jīng)濟組織內進行分配[14]。而將欠缺福利性的宅基地轉化為普通宅基地，又體現(xiàn)了法律的公平正義。

五、外部買受主體時的權利構造

(一)物債分離下的路徑選擇

在買受人為本集體經(jīng)濟組織外的主體的案例中，江蘇法院堅守“房地一體”原則，宅基地房屋買賣合同基本被認定無效。然而，其中許多案件卻判決不返還房屋，這在某種程度上默認了買受人對宅基地享有權益。然而，這些房屋購買者將面臨沒有物權保障的風險：一方面，他們沒有得到法院判決的支持；另一方面，此種情形無法確權登記，因為本集體外的主體一般僅在繼承取得情形下才能進行宅基地使用權確權登記[15]。故此，“房地一體”作為城市商品房的物權變動規(guī)則，其能否類推適用于宅基地房屋，應解決買受人基于房屋所有權而對宅基地的權益問題。

“房地分離”試圖繞開買受人對宅基地的物權問題，而在集體經(jīng)濟組織與買受人之間建立宅基地租賃關系[16]。然而，這種方案存在事實和法律兩個方面的問題。首先，它不符合交易現(xiàn)實。出賣人意圖將房屋和宅基地使用權一并處分給買受人，價款其實包含了房和地，這是“房地一體”在交易中的體現(xiàn)[17]。其次，在租賃關系的法律構造上，我國并沒有法定租賃權，只能依照租賃合同設立租賃之債。在宅基地使用權以登記對抗為要件的前提下，會造成買受人取得的宅基地權益變?yōu)閭鶛嘈宰赓U權的問題[18]。此時如果集體在該宅基地另設一宅基地使用權，那么會造成買受人的租賃權無法對抗他人的宅基地使用權，從而在房權和地權之間形成不可調和的矛盾。“兩害相權取其輕”，如果能夠解決好“房地一體”下買受人對宅基地的權益問題，那么其還是較優(yōu)的選擇。

(二)“房地一體”下的權利構造

“房地一體”只是房屋物權處分時對房權和地權關系的處理，并不是非集體經(jīng)濟組織成員購買宅基地房屋中所涉權利的完整方案。以下將從權利主體、合同效力和權利內容三個方面對權利構造問題進行闡述。

權利受讓主體方面，非集體成員中受到阻礙最大是城鎮(zhèn)居民。無論是政策內容(14)參見國辦發(fā)〔1999〕39號、國發(fā)〔2004〕28號、國辦發(fā)〔2007〕71號等文件。還是試點改革，城鎮(zhèn)居民都被作為禁止對象，故村民不應再從法律上限制其購買。由此在合同效力層面要對非集體成員再行區(qū)分。如果是村民購買則應肯定其效力。這既遵從民法所有權自由原則，也與政策和形式發(fā)展相呼應。若買受人是城鎮(zhèn)居民則應分兩個層面。一方面，在政策立法上的限制應逐步取消，原因有三。其一，禁止購買文件始于國辦發(fā)〔1999〕39號，其目的是嚴禁炒賣土地。該目的并不能充分支持該立法。宅基地一般都散落于田間地頭，難以形成規(guī)模化流通效應，進而無法形成商品市場；就樣本所觀察的實際購買者大多是自住自用，而非炒賣。其二，《鄉(xiāng)村振興法》第六條規(guī)定：“國家建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制和政策體系，推動城鄉(xiāng)要素有序流動、平等交換和公共資源均衡配置。”具體在房屋買賣方面，為何村民買得城市房屋，而市民就買不得農村房屋呢？這種政策顯然不是一種融合發(fā)展的體制。試想一城鎮(zhèn)居民厭倦了城市生活，想用城市房屋置換農村房屋都無有其徑。其三，鄉(xiāng)村振興的一個重要方面是人才振興。而有志于鄉(xiāng)村建設的人才大都有一種田園情懷。所謂“安居樂業(yè)”，城市人才在農村沒有家園又何以扎根，何以樂業(yè)？另一方面，雖有學者對法院判合同無效持反對意見，但目前而言總體上符合法律和習慣。即便如此，法院依然對此可有所作為。一者，法院可以通過不支持返還房屋對買受人予以保護。此類糾紛買賣雙方一般都悉知國家政策，出于交易之需求而默默進行。賣方反悔并非出于突然意識到要維護國家政策，而實欲獲得拆遷補償。正如徐州中院所判：“在涉案房屋可能被拆遷并帶來巨大利益的情況下，(出賣人)主張合同無效，并要求返還房屋，明顯違背誠實信用原則”“即使事后涉案房屋被拆遷，也應當遵循誠信、公平原則，合理分配雙方之間的利益?！?15)(2019)蘇03民終7169號。由此，民法的基本原則得到了捍衛(wèi)。二者，隨著《鄉(xiāng)村振興法》的實施，法院可以根據(jù)該法第六條否定禁止城鎮(zhèn)購買宅基地房屋文件的效力，判斷買賣合同有效。當然，在操作方式上有學者提出由集體作為買賣合同的第三方，對地權進行處分無疑是一種完善措施。“在建立了集體建設用地使用權入市制度的條件下，應當允許房屋所有人與本集體經(jīng)濟組織共同對房屋和宅基地做出處分，包括向市民出賣房屋和宅基地?！盵19]

在權利內容方面應區(qū)別非集體成員因購房而取得的土地權益與典型宅基地使用權。對此有兩種法律上的選擇路徑。第一種是將買受人取得的宅基地使用權建構為集體建設用地使用權，因為集體建設用地使用權的主體不僅限于本集體經(jīng)濟組織成員。其合理性如下：其一，宅基地使用權具有權利主體、用途、流轉限制、期限、使用費用等特殊性。宅基地使用權在立法過程中經(jīng)歷了與集體建設用地使用權的分分合合[20]，說明其就是一種特殊的集體建設用地使用權。在本集體經(jīng)濟組織外的買受人取得宅基地使用權后，該特殊性已經(jīng)喪失，將其恢復為集體建設用地使用權合乎邏輯。其二，根據(jù)物權平等保護原則，集體建設用地使用權應受到國有建設用地使用權的同等保護。在兩者同等入市的背景下，非集體成員合法取得的集體建設用地使用權理應作為一項基本的財產(chǎn)權利進行保護[21]。第二種是建構宅基地使用權另一種次類型。相比較典型的宅基地使用權和超占次類型，它具有以下幾個特點。其一，其目的已不是保障本集體成員的居住，而轉為因財產(chǎn)流轉的需要由非集體成員占有其房屋下土地的權利；其二，此等土地非因分配而是因流轉形成，故而應向集體支付占有土地的費用。有學者建議給予一個免費使用期，其期限可借鑒法律規(guī)定的租賃合同中的20年[22]。這個方案形式上使出賣人和買受人進行了等價交換，卻忽略了出賣人的身份利益不應由買受人享受。該土地權利在時間上可類比住宅類建設用地使用權的期限70年，費用繳納方式參照國有土地劃撥后轉讓補交出讓費的規(guī)定。誠然，以上兩種方案都需要解釋論甚至立法論的配合，以與現(xiàn)有法律有效銜接。無論如何，法律都應逐漸明確非集體成員買受宅基地房屋后對土地的權利，恰如非典型事實擔保在《民法典》中得到物權確認，以緩和嚴格物權法定主義不能回應現(xiàn)實的缺陷。

六、結語

通過對江蘇省近3年農村房屋買賣合同案件的研究，依據(jù)買受人身份不同，可以將之分為本集體經(jīng)濟組織內的買受人和本集體經(jīng)濟組織外的買受人。在買受人為本集體經(jīng)濟組織成員的案件中，結合相關理論和買受人因合法買賣導致宅基地超占而判決合同有效的案件，應明確《土地管理法》有關“一戶一宅”原則屬于管理性強制性規(guī)定，此種情形下的農村房屋買賣合同應認定為有效，但因此導致的宅基地超占可以通過建立有償使用制度和宅基地流轉與有償退出制度來解決。在買受人為本集體經(jīng)濟組織外的主體的無效案件中，均是受制于宅基地使用權身份屬性限制。而一些法院認定合同無效卻不返還房屋的案件，又充分說明宅基地使用權受讓主體的身份限制這一困境是可以克服的。本文在“房地一體”背景下對買受人為本集體經(jīng)濟組織外的主體取得的宅基地使用權權屬登記的制度設計、對集體經(jīng)濟組織參與宅基地使用權收益分配的配套設計，可以為審慎穩(wěn)妥推進宅基地制度改革、充分發(fā)揮農民住房財產(chǎn)權，特別是將農村房屋有計劃、有步驟地轉讓給本集體經(jīng)濟組織外的主體奠定制度基礎。