集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)：障礙及實(shí)現(xiàn)路徑

陸紅，陳利根，李思玟

(1.南京農(nóng)業(yè)大學(xué) 人文與發(fā)展學(xué)院/公共管理學(xué)院，南京 210095；2.江蘇徐淮地區(qū)徐州農(nóng)業(yè)科學(xué)研究所，徐州 221131)

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地“入市”中的政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)，是指依據(jù)法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，政府有優(yōu)先于其他市場(chǎng)主體購(gòu)買集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的權(quán)力[1]。作為農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度改革的試點(diǎn)內(nèi)容，政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革過(guò)程中發(fā)揮了價(jià)格調(diào)節(jié)和規(guī)劃調(diào)節(jié)作用。立法方面，2019年新修訂的《土地管理法》通過(guò)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地和國(guó)有建設(shè)用地在土地市場(chǎng)上“同地、同價(jià)、同權(quán)”流轉(zhuǎn)的法律規(guī)定，打破了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的困局，行使政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)，可以避免農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地不合理低價(jià)轉(zhuǎn)讓等問(wèn)題。本文對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市中引入政府購(gòu)買權(quán)存在障礙以及改革進(jìn)路加以探討，以期提升對(duì)該制度的認(rèn)識(shí)及適用。

一、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)的立法設(shè)計(jì)及存在歧義

《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》明確了國(guó)有建設(shè)用地的政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)；《土地管理法》及《土地管理法實(shí)施條例》為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地入市“同地、同價(jià)、同權(quán)”鋪平了道路，上述法律法規(guī)為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)構(gòu)筑了法律平臺(tái)。

(一)政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)的立法設(shè)計(jì)

一是關(guān)于政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)的立法，我國(guó)《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》(下文簡(jiǎn)稱《條例》)第26條規(guī)定：“土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)格明顯低于市場(chǎng)價(jià)格的，市、縣人民政府有優(yōu)先購(gòu)買權(quán)。土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的市場(chǎng)價(jià)格不合理上漲時(shí)，市、縣人民政府可以采取必要的措施?！边@是土地政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)的首次立法表達(dá)，體現(xiàn)了干預(yù)性、優(yōu)先性、合法性三個(gè)特點(diǎn)。2016年最高法民申2373號(hào)民事裁定書認(rèn)為，該《條例》規(guī)定的立法目的“在于更有效地強(qiáng)化對(duì)國(guó)有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)格合理范圍的控制”。值得一提的是，該案標(biāo)的物為國(guó)有建設(shè)土地使用權(quán)。根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的轉(zhuǎn)讓可以參照國(guó)有建設(shè)用地市場(chǎng)，據(jù)此《條例》被視為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓可以參照國(guó)有建設(shè)用地的法規(guī)依據(jù)。

二是通過(guò)修訂《土地管理法》，進(jìn)一步明確集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地在市場(chǎng)交易中與國(guó)有建設(shè)用地享有同等法律地位。2019年《土地管理法》第63條規(guī)定，符合條件的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以依法進(jìn)行出讓和出租，該法創(chuàng)新性掃除了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市障礙，規(guī)定集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地和國(guó)有建設(shè)用地可以“同地、同價(jià)、同權(quán)”進(jìn)入市場(chǎng)，歷史性也奠定了“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”的基調(diào)。 2021年通過(guò)的《土地管理法實(shí)施條例》對(duì)該第63條規(guī)定進(jìn)行細(xì)化，明確集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的出讓、出租條件、規(guī)劃條件、方案編制、審查、合同的簽訂以及登記等事項(xiàng)；在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地二級(jí)市場(chǎng)方面，規(guī)定可以通過(guò)轉(zhuǎn)讓、出租等方式獲得集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)，以合法渠道再次流轉(zhuǎn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的使用權(quán)，具體做法主要參照?qǐng)?zhí)行國(guó)有建設(shè)用地相關(guān)規(guī)定?！冻擎?zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》和《土地管理法實(shí)施條例》為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)制度的構(gòu)建打下了基礎(chǔ)，促進(jìn)了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地政府購(gòu)買權(quán)由理論構(gòu)想轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫痊F(xiàn)實(shí)。

(二)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市中引入政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)的歧義

對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市中的政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)，學(xué)者們?cè)谡J(rèn)知上存在歧義。例如，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市本身是為了保障農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，如果引入政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)制度，是否可能導(dǎo)致政府對(duì)土地市場(chǎng)的變相壟斷，使其變質(zhì)為政府征收，背離《土地管理法》修改的初衷？

關(guān)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市中是否應(yīng)當(dāng)引入政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)這一問(wèn)題，有兩種相反的觀點(diǎn)。一是反對(duì)在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市中引入政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)的觀點(diǎn)。本文實(shí)地調(diào)研中，有村級(jí)干部認(rèn)為，根據(jù)現(xiàn)有法律的規(guī)定，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以進(jìn)入市場(chǎng)自由流轉(zhuǎn)，應(yīng)當(dāng)由市場(chǎng)機(jī)制在土地交易中發(fā)揮作用，而不應(yīng)允許利用政府之手干預(yù)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地交易市場(chǎng)，否則可能導(dǎo)致政府的變相壟斷，這實(shí)質(zhì)上等同于以往的政府征收，損害集體和農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，將政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)制度引入集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地中的意義也就不大。二是在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市中引入政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)的觀點(diǎn)，主要基于兩點(diǎn)理由：其一，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市立法先行，政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)的行使，有利于政府通過(guò)合法程序合理地開發(fā)利用土地，實(shí)現(xiàn)整體利益和集體、個(gè)人的利益共贏；其二，政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)的作用不僅在于承擔(dān)政府的公共職能，通過(guò)購(gòu)買土地實(shí)現(xiàn)土地再流轉(zhuǎn)，而且對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市中的價(jià)格投機(jī)行為進(jìn)行改正，保障農(nóng)村集體和個(gè)人的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益[2]。胡祖才[3]提出，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市是釋放土地價(jià)值的試金石，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)突破口，應(yīng)依法允許就地入市或異地調(diào)整入市，并允許廢棄的集體公益性建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市。集體或個(gè)人無(wú)法通過(guò)個(gè)人力量實(shí)現(xiàn)土地的“異地分配”，只有以國(guó)家調(diào)節(jié)權(quán)的形式，行使政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)，才能實(shí)現(xiàn)土地資源的異地再分配，從而提高土地資源利用效率，做到地盡其用。

上述觀點(diǎn)其實(shí)是基于對(duì)政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)價(jià)值功能的看法不同。本文認(rèn)為，在《土地管理法》修改后，盡管集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地在符合公共利益時(shí)仍有被征收之可能，但是政府征收是行政行為，根據(jù)行政行為法定原則，只能在特定的法定條件下實(shí)施，不可能由各地方政府自行制定；而政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)是對(duì)平等主體交易的干預(yù)行為，政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)的實(shí)施條件必須符合《土地管理法》以及其他法規(guī)及各地規(guī)定，不存在背離《土地管理法》立法精神的情況。例如基于招標(biāo)、拍賣和掛牌等公開競(jìng)價(jià)的方式取得土地[4]，即通過(guò)合法程序形成合理對(duì)價(jià)進(jìn)行的交易行為，是政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)合法行使的程序保障。政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市后的政府與市場(chǎng)互動(dòng)中處于比土地征收更優(yōu)越和更靈活的地位，是更好發(fā)揮政府作用的必要選擇[5]。

(三)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市中政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)的合法性和正當(dāng)性

土地政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)是公權(quán)還是私權(quán)，決定了政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)的法律屬性，也決定了該權(quán)利的合理性和合法性。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地通過(guò)政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)達(dá)到調(diào)節(jié)土地交易的目的，那么集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市政府購(gòu)買權(quán)是公權(quán)還是私權(quán)？

1.政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)具備經(jīng)濟(jì)法權(quán)利屬性。目前學(xué)者對(duì)政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)的權(quán)利屬性有爭(zhēng)議。一是認(rèn)為政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)具備公法屬性。胡曉華[2]提出政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)本質(zhì)上是一種公權(quán)力，屬于行政法的范疇。戴孟勇[6]認(rèn)為政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)是市、縣級(jí)人民政府代表國(guó)家行使優(yōu)先購(gòu)買權(quán)，該權(quán)利應(yīng)當(dāng)稱為國(guó)家對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的優(yōu)先購(gòu)買權(quán)。該觀點(diǎn)并未強(qiáng)調(diào)政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)是公權(quán)或私權(quán)。從法理來(lái)說(shuō)，行政法是公法，行政權(quán)力不能干預(yù)以自由交易為基礎(chǔ)的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市行為，因而以上觀點(diǎn)存在局限性。二是認(rèn)為政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)具備私法屬性。有學(xué)者從民法視角分析，認(rèn)為政府部門是自由交易行為的平等主體，因此政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)具備私法屬性。田峰[7]提出土地流轉(zhuǎn)的政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)是法定物權(quán)，即私權(quán)，認(rèn)為政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)的產(chǎn)生是基于法律的規(guī)定，其主體、內(nèi)容和效力均由法律規(guī)定，當(dāng)事人在不動(dòng)產(chǎn)買賣合同中不得約定排除政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)。該觀點(diǎn)把政府部門作為自由交易行為平等主體來(lái)分析，忽視了政府在土地交易中的優(yōu)先性。三是強(qiáng)調(diào)政府干預(yù)性。為保證建設(shè)需要的土地，政府可以采取優(yōu)先購(gòu)買權(quán)，以防止土地使用權(quán)交易雙方采取虛假、瞞報(bào)地價(jià)，逃避或少繳土地交易稅費(fèi)，維護(hù)和穩(wěn)定土地市場(chǎng)秩序，并不在于政府盡量多地低價(jià)購(gòu)買土地[8]。

如何看待政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)是私權(quán)的觀點(diǎn)？田峰[7]認(rèn)為政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)是物權(quán)，政府是交易行為的平等主體，但是該學(xué)者又認(rèn)為國(guó)家優(yōu)先購(gòu)買權(quán)是貫徹國(guó)家政策的手段，借助政府法定先買權(quán)，國(guó)家可以有條件對(duì)土地實(shí)施干預(yù)，將土地用于特定的目的。本文認(rèn)為，地方政府土地優(yōu)先購(gòu)買權(quán)是對(duì)土地市場(chǎng)秩序的合法干預(yù)，權(quán)利實(shí)現(xiàn)過(guò)程中政府部門是優(yōu)先主體，不是自由交易行為的平等主體，因此不是私權(quán)。最高法民申2373號(hào)民事裁定書指出，政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)的立法目的在于“有效地強(qiáng)化對(duì)土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)格合理范圍的控制”，體現(xiàn)了政府干預(yù)價(jià)格行為的特殊性。“私法說(shuō)”忽略了政府在土地交易中的優(yōu)先性和干預(yù)性，是不成立的。如何看待學(xué)者提出的政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)是公權(quán)的觀點(diǎn)？一方面，根據(jù)孟德斯鳩的理論，行政權(quán)沒(méi)有調(diào)節(jié)市場(chǎng)的功能；另一方面，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市主體是村集體經(jīng)濟(jì)組織和實(shí)體經(jīng)濟(jì)組織，如公司法人、合伙企業(yè)或個(gè)人私主體。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市以簽訂合同的方式進(jìn)行，是民事行為，基于行政不能干預(yù)經(jīng)濟(jì)的理論，政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)是公權(quán)力的觀點(diǎn)是不當(dāng)?shù)?。朱新帥等[9]認(rèn)為，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的目的不僅在于保護(hù)土地市場(chǎng)主體的交易自由，更在于保障農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)利益，完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)，從而維護(hù)社會(huì)公共利益。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府為實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體利益的價(jià)值目標(biāo)實(shí)施政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)，該權(quán)利兼具公權(quán)和私權(quán)特點(diǎn)，而這正是經(jīng)濟(jì)法的主要內(nèi)涵，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)具備經(jīng)濟(jì)法權(quán)利屬性。

2.集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市中政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)是政府調(diào)節(jié)權(quán)。政府調(diào)節(jié)權(quán)是從傳統(tǒng)的行政權(quán)中分離出來(lái)的一種新型權(quán)力，政府調(diào)節(jié)權(quán)是指為了權(quán)衡、確認(rèn)和保障社會(huì)整體經(jīng)濟(jì)利益，一些具備國(guó)家公權(quán)力的機(jī)構(gòu)出于調(diào)控市場(chǎng)需要，對(duì)微觀市場(chǎng)行使一定的公權(quán)力，對(duì)相關(guān)市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)節(jié)，這是國(guó)家職能和市場(chǎng)演進(jìn)的產(chǎn)物[10]。在深化農(nóng)村土地制度改革的背景下，2020年《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于抓好“三農(nóng)”領(lǐng)域重點(diǎn)工作確保如期實(shí)現(xiàn)全面小康的意見(jiàn)》提出，農(nóng)村集體建設(shè)用地可以通過(guò)轉(zhuǎn)讓、入股、租賃等方式直接用于發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市正是體現(xiàn)了該政策導(dǎo)向。由此可見(jiàn)：其一，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的有償使用和流轉(zhuǎn)應(yīng)通過(guò)主體之間的轉(zhuǎn)讓合同或入股行為完成，這些行為受民商法調(diào)整，體現(xiàn)了私主體之間的權(quán)利義務(wù)法律關(guān)系，因此具有私法的特點(diǎn)。其二，在現(xiàn)有法律規(guī)定中，政府出于控制轉(zhuǎn)讓價(jià)格和規(guī)劃管制、穩(wěn)定土地市場(chǎng)秩序的目的，行使政府購(gòu)買權(quán)，其目標(biāo)是提高土地資源配置效率、合理設(shè)置土地發(fā)展權(quán)以及控制土地交易社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)[11]，以彌補(bǔ)價(jià)格和規(guī)劃方面的不理性行為，實(shí)現(xiàn)政府、集體和集體成員之間的利益協(xié)調(diào)與平衡[12]。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)制度設(shè)計(jì)體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)性和社會(huì)整體利益的雙重權(quán)利屬性。其制度設(shè)計(jì)體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)法的價(jià)值目標(biāo)，在發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用的同時(shí)，還側(cè)重維護(hù)社會(huì)整體經(jīng)濟(jì)利益，避免土地市場(chǎng)亂象。綜合政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)的性質(zhì)和功能來(lái)看，本文認(rèn)為政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)應(yīng)當(dāng)屬于經(jīng)濟(jì)法的范疇，政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)是政府調(diào)節(jié)權(quán)。

3.集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)具備合法性?！稐l例》第26條第1款規(guī)定“國(guó)有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)格明顯低于市場(chǎng)價(jià)格的，市、縣人民政府有優(yōu)先購(gòu)買權(quán)”，《條例》的規(guī)定不能直接適用于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)，但是2020年《土地管理法實(shí)施條例》為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地和國(guó)有建設(shè)用地同等條件進(jìn)入土地交易市場(chǎng)作出基本規(guī)定，結(jié)合《土地管理法實(shí)施條例》第43條規(guī)定“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的出租、集體建設(shè)用地使用權(quán)的出讓及其最高年限、轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈(zèng)與、抵押等，參照同類用途的國(guó)有建設(shè)用地執(zhí)行，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外”，據(jù)此國(guó)有建設(shè)用地、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的二級(jí)市場(chǎng)的轉(zhuǎn)讓，可以適用政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)。

政府對(duì)國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓有優(yōu)先購(gòu)買權(quán)，與其是國(guó)有建設(shè)用地所有權(quán)的代表行使主體不無(wú)關(guān)系，但是政府并非農(nóng)民集體建設(shè)用地所有權(quán)代表行使主體，賦予政府優(yōu)先購(gòu)買集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的正當(dāng)性是什么？《土地管理法》第23條規(guī)定：各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)土地利用計(jì)劃管理，實(shí)行建設(shè)用地總量控制。該規(guī)定表明，政府擁有總量控制的職責(zé)，無(wú)論國(guó)有建設(shè)用地，還是集體建設(shè)用地(包含集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地)，都應(yīng)當(dāng)納入計(jì)劃管理和總量控制，其調(diào)節(jié)主體是各級(jí)人民政府。當(dāng)然，現(xiàn)行立法及政策規(guī)定的政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)行使主體存在一定差異：依照《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)行使主體為市、縣級(jí)政府，而集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的地方試點(diǎn)政策，大多原則性規(guī)定由政府行使優(yōu)先購(gòu)買權(quán)，但未明確是哪一級(jí)地方政府；依照《農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理暫行辦法》規(guī)定，由縣級(jí)政府行使優(yōu)先購(gòu)買權(quán)。本文認(rèn)為，政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)行使主體為市、縣級(jí)政府，2018年中央一號(hào)文件首次允許縣級(jí)政府通過(guò)村土地利用規(guī)劃調(diào)整優(yōu)化村莊用地布局，因此，為實(shí)現(xiàn)市、縣、鄉(xiāng)村的區(qū)域統(tǒng)籌和城鄉(xiāng)融合發(fā)展，由市、縣級(jí)政府行使優(yōu)先購(gòu)買權(quán)更有利于發(fā)揮規(guī)劃的調(diào)控功能，也便于對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村集體的違法流轉(zhuǎn)行為進(jìn)行監(jiān)督和約束。省級(jí)政府雖負(fù)有土地市場(chǎng)宏觀調(diào)控的職能，但鑒于鄉(xiāng)村規(guī)劃管制具有很強(qiáng)的屬地性，省級(jí)政府難以直接把握鄉(xiāng)村土地用途和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相關(guān)信息，也無(wú)力參與具體的地方土地交易個(gè)案，由其行使優(yōu)先購(gòu)買權(quán)不具可操作性。

二、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)的實(shí)踐考察

如何處理政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地自由流轉(zhuǎn)的關(guān)系，是學(xué)界討論的重要問(wèn)題。在現(xiàn)有法律條件下，實(shí)踐中一些創(chuàng)新做法值得歸納并進(jìn)一步改進(jìn)。

(一)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)的實(shí)踐及分析

《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第26條的立法規(guī)定，是我國(guó)土地政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)的主要條款；2002年國(guó)土資源部《關(guān)于印發(fā)〈土地資產(chǎn)管理“十五”計(jì)劃綱要〉的通知》提出“建立土地交易價(jià)格申報(bào)制度，充分運(yùn)用政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)”，該通知并沒(méi)有區(qū)分國(guó)有建設(shè)用地和集體建設(shè)用地，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的國(guó)家優(yōu)先購(gòu)買權(quán)自此正式確立。近十年來(lái)，政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)的立法相對(duì)停滯，立法層級(jí)不高，以“條例”“辦法”等條例和政策性文件體現(xiàn)出來(lái)(表1)。自政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)確立以來(lái)，這項(xiàng)制度的優(yōu)勢(shì)并未得到充分有效的發(fā)揮，實(shí)踐中政府行使優(yōu)先購(gòu)買權(quán)干預(yù)土地市場(chǎng)的案例較少。2015年2月以來(lái)，國(guó)家在33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)開展“三塊地”即農(nóng)村承包地、宅基地和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地制度改革，試點(diǎn)地區(qū)的“政府主導(dǎo)模式”表明，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市中的政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)進(jìn)入實(shí)踐階段。

表1 立法實(shí)踐涉及政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)的條例和政策性文件以及行使條件

1.試點(diǎn)地區(qū)“政府主導(dǎo)模式”的創(chuàng)新性實(shí)踐。政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)主要體現(xiàn)在政府委托土地資產(chǎn)公司購(gòu)買集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地這個(gè)環(huán)節(jié)。例如，由地方政府委托區(qū)一級(jí)國(guó)有土地資產(chǎn)公司購(gòu)買集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，然后政府通過(guò)土地指標(biāo)再分配的形式推動(dòng)土地指標(biāo)化流轉(zhuǎn)。上海松江地區(qū)作為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市33個(gè)試點(diǎn)之一，2015年開始集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的轉(zhuǎn)型。調(diào)研顯示，為了盤活集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的利用，松江地區(qū)累計(jì)調(diào)整了1000余家企業(yè)，騰出了18400余畝土地和583萬(wàn)平方米的廠房面積，由于多年的城鎮(zhèn)化發(fā)展趨向，加上土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的不斷提高，集體土地征收推進(jìn)較快，但是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地“入市”動(dòng)力明顯不足。政府通過(guò)回購(gòu)形式，委托松江區(qū)國(guó)有土地資產(chǎn)公司購(gòu)買土地，推動(dòng)了土地的二次開發(fā)，具體做法是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)辦不下去、土地碎片化嚴(yán)重的情況下，由政府委托國(guó)有土地資產(chǎn)公司以市場(chǎng)價(jià)購(gòu)買集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，然后換成土地指標(biāo)，引導(dǎo)有權(quán)取得集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的主體購(gòu)買土地，滿足日益增長(zhǎng)的土地需求，例如集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地在二級(jí)市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓后建設(shè)租賃住房。其特點(diǎn)在于：一是具有探索性，作為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)地區(qū)，國(guó)有資本購(gòu)買集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，推動(dòng)了改革，作出了示范；二是政府主導(dǎo)性，由政府主導(dǎo)推動(dòng)區(qū)級(jí)國(guó)有土地資產(chǎn)公司出資收購(gòu)，嘗試在法規(guī)允許下的市場(chǎng)化運(yùn)作集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓；三是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地指標(biāo)化，國(guó)有土地資產(chǎn)公司收購(gòu)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地后細(xì)分成土地指標(biāo)，向本區(qū)或跨區(qū)有土地指標(biāo)需求的公司流轉(zhuǎn)這些指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的市場(chǎng)化二次開發(fā)。值得注意的是，“政府主導(dǎo)性模式”下，由政府推動(dòng)并委托國(guó)有土地資產(chǎn)公司收購(gòu)是優(yōu)先購(gòu)買權(quán)的行使，但是國(guó)有土地資產(chǎn)公司首先是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的平等法人，舉例來(lái)說(shuō)，在二級(jí)市場(chǎng)租賃集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地用作草莓基地，或者租賃集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地后再轉(zhuǎn)租等，這些行為不具備優(yōu)先性和特殊性，不是優(yōu)先購(gòu)買權(quán)的行使，而是公司法人作為平等主體實(shí)施的一般性市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)交易活動(dòng)。

2.政府優(yōu)先購(gòu)買是否意味著政府財(cái)政部門直接出資收購(gòu)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地？法理上，區(qū)縣一級(jí)土地資產(chǎn)公司是國(guó)資委履行出資人職責(zé)的國(guó)有公司，表明國(guó)家購(gòu)買土地的形式是“間接出資”。區(qū)政府作為土地資產(chǎn)高效配置保值的主要落實(shí)機(jī)構(gòu)，委托土地資產(chǎn)公司購(gòu)買集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，一是通過(guò)法律和經(jīng)濟(jì)等手段，走市場(chǎng)化和公司化的路徑，以資產(chǎn)管理理論維護(hù)和提升以經(jīng)濟(jì)價(jià)值為主的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地資產(chǎn)價(jià)值；二是以委托理論落實(shí)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用者權(quán)益，各級(jí)土地主管部門是主要落實(shí)機(jī)構(gòu)，以“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地指標(biāo)再分配”等方式實(shí)現(xiàn)土地資產(chǎn)高效配置，從而避免土地信息不對(duì)稱、土地配置不專業(yè)、價(jià)格和規(guī)劃不到位等問(wèn)題的產(chǎn)生。

本文認(rèn)為村級(jí)土地股份合作社(或類似村級(jí)經(jīng)濟(jì)組織)不能成為政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)實(shí)施主體。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以入股村級(jí)土地股份合作社，集體經(jīng)濟(jì)組織可以委托土地股份合作社實(shí)施集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓行為，然而土地股份合作社不能成為政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)主體，原因是土地股份合作社是受集體經(jīng)濟(jì)組織委托的轉(zhuǎn)讓方，在法律上沒(méi)有土地購(gòu)買優(yōu)先權(quán)，在邏輯上村級(jí)土地股份合作社不能購(gòu)買自己所有的土地，在實(shí)力上沒(méi)有雄厚資金實(shí)現(xiàn)購(gòu)買行為。

3.政府“間接出資”避免了行政干預(yù)和收購(gòu)資金的濫用。政府間接出資本質(zhì)上仍然是政府出資，在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地試點(diǎn)實(shí)踐中，地方政府土地資源部門均為主要推手，引導(dǎo)成立國(guó)有土地資產(chǎn)公司收購(gòu)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，土地入市主體層級(jí)上移，體現(xiàn)政府土地資源部門所具有的不可替代的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)功能。政府以“間接出資”方式引導(dǎo)土地按照市場(chǎng)規(guī)律轉(zhuǎn)型升級(jí)，避免了行政干預(yù)；國(guó)有資本公司化的運(yùn)作方式，追求國(guó)有公司的保值和增值，依法經(jīng)營(yíng)土地資源，避免了國(guó)家收購(gòu)權(quán)的權(quán)力尋租和收購(gòu)資金的濫用。值得注意的是，目前農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市需要大量資金，而政府籌措的風(fēng)險(xiǎn)基金有限[13]，即使是在經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的松江地區(qū)也是如此。試點(diǎn)過(guò)程中政府推動(dòng)國(guó)有公司收購(gòu)?fù)恋?，上海市松江政府出資的國(guó)有土地資產(chǎn)公司收購(gòu)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，既是政府實(shí)施的價(jià)格和規(guī)劃調(diào)節(jié)，也是市場(chǎng)化改革的嘗試，因而并不等同于我國(guó)《土地儲(chǔ)備管理辦法》規(guī)定的“行政委托”行為。

(二)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)在實(shí)踐中發(fā)揮價(jià)格和規(guī)劃調(diào)節(jié)作用

基于國(guó)有土地流轉(zhuǎn)中政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)的理論和實(shí)踐，政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市中的主要功能有兩個(gè)方面：防止集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市中的價(jià)格投機(jī)行為，維護(hù)公平有序的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境；維護(hù)社會(huì)公共利益，利用土地招商引資，即政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)制度在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)中具有價(jià)格和規(guī)劃調(diào)節(jié)功能。

一是政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)具有價(jià)格調(diào)節(jié)功能，可以有效避免集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)中的低價(jià)交易行為。低價(jià)交易是以土地轉(zhuǎn)讓價(jià)格明顯低于標(biāo)定地價(jià)進(jìn)行交易的行為，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)實(shí)踐中，有的地方核定集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地地價(jià)時(shí)，相同土地用途、相同區(qū)域位置的地塊，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地地價(jià)水平只相當(dāng)于國(guó)有土地的60%[1]，低價(jià)交易形成的原因：一是通過(guò)壓低土地交易價(jià)格偷逃稅款；二是交易一方為了自身的利益損害交易相對(duì)人的合法權(quán)益，包括土地產(chǎn)權(quán)人以及其他權(quán)利人的利益。交易價(jià)格同基準(zhǔn)地價(jià)的差異大小是政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)啟動(dòng)的衡量標(biāo)準(zhǔn)，相關(guān)職能部門可以通過(guò)行使政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)取締低價(jià)交易，從而實(shí)現(xiàn)價(jià)格規(guī)制的功能。

二是政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)具有規(guī)劃調(diào)節(jié)功能。政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)的規(guī)劃調(diào)節(jié)功能在許多國(guó)家得到體現(xiàn)，例如法國(guó)《城市規(guī)劃法典》(2017年1月1日修訂)對(duì)政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)進(jìn)行了明確限定：政府行使優(yōu)先購(gòu)買權(quán)應(yīng)當(dāng)基于城市整體利益，主要情形包括環(huán)境衛(wèi)生治理、危房改造、城市更新以及歷史遺跡等[5]，在整理及規(guī)劃“優(yōu)先城市化區(qū)”的過(guò)程中，政府有權(quán)以在劃定“優(yōu)先城市化區(qū)”的前一年確定的土地價(jià)格優(yōu)先購(gòu)買[14]。荷蘭《優(yōu)先購(gòu)買權(quán)法》將適用范圍從城市地區(qū)拓展至需要發(fā)展的區(qū)域，甚至某年68% 的市鎮(zhèn)政府都在行使優(yōu)先購(gòu)買權(quán)[15]。我國(guó)關(guān)于政府土地優(yōu)先購(gòu)買權(quán)的規(guī)定建立在價(jià)格管制功能的基礎(chǔ)上，即行使政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)的必要條件是土地交易價(jià)格明顯低于基準(zhǔn)地價(jià)[16]。調(diào)研顯示，我國(guó)試點(diǎn)地區(qū)有關(guān)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的相關(guān)規(guī)定，無(wú)一例外強(qiáng)調(diào)入市流轉(zhuǎn)必須符合規(guī)劃調(diào)節(jié)管制。隨著改革的推進(jìn)，中國(guó)國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)發(fā)布《2020年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》，提出全面推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接入市，出臺(tái)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市指導(dǎo)意見(jiàn)，允許農(nóng)民集體妥善處理產(chǎn)權(quán)和補(bǔ)償關(guān)系后，政府依法收回集體建設(shè)用地使用權(quán)，按照國(guó)土空間規(guī)劃確定的經(jīng)營(yíng)性用途入市，將農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地納入總體規(guī)劃。

綜上所述，在調(diào)節(jié)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)交易、控制農(nóng)村土地交易社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)等價(jià)值目標(biāo)方面，政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)發(fā)揮了價(jià)格調(diào)節(jié)和規(guī)劃實(shí)施等功能，《土地管理法實(shí)施條例》第37條也鼓勵(lì)鄉(xiāng)村重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目使用集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，發(fā)揮政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)的規(guī)劃調(diào)節(jié)和價(jià)格調(diào)節(jié)職能，為鄉(xiāng)村振興貢獻(xiàn)力量。從國(guó)外視角來(lái)看，法國(guó)、荷蘭等歐洲國(guó)家均較早地建立了土地市場(chǎng)交易的政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)制度，其功能定位主要有保障規(guī)劃的實(shí)施、促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展以及實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益，本質(zhì)是為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益而非增加政府的利益，這也是政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)同政府行政征收的本質(zhì)區(qū)別。

三、實(shí)現(xiàn)政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)過(guò)程中存在的障礙

目前集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)的實(shí)踐尚不成熟，例如：政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)的行使要件之一“轉(zhuǎn)讓價(jià)格明顯低于市場(chǎng)價(jià)格”，由于不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在差異，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的市場(chǎng)基準(zhǔn)價(jià)格在實(shí)踐中存在較大不同，有些地區(qū)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)不完善，甚至尚未形成市場(chǎng)基準(zhǔn)價(jià)格，政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)在實(shí)現(xiàn)過(guò)程中仍然存在阻礙。

(一)《土地管理法》及其實(shí)施條例相關(guān)規(guī)定關(guān)注不足

2019年修訂的《土地管理法》關(guān)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的規(guī)定主要集中在第63條。該法修改前，城市土地屬于國(guó)家所有，相關(guān)主體必須進(jìn)行申請(qǐng)并經(jīng)過(guò)政府批準(zhǔn)才能使用國(guó)有土地進(jìn)行建設(shè)活動(dòng)，政府通過(guò)征收農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，將其轉(zhuǎn)為國(guó)有土地以進(jìn)行城市建設(shè)；該法修改后，實(shí)體單位出于需要，可以通過(guò)轉(zhuǎn)讓、租借等方式直接取得集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，而非必須使用國(guó)有土地進(jìn)行建設(shè)。在這一情況下，政府的土地儲(chǔ)備量將無(wú)疑減少，土地儲(chǔ)備增加速率也會(huì)降低，這也導(dǎo)致理論界認(rèn)為政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)制度的說(shuō)服力并不強(qiáng)，甚至一些觀點(diǎn)認(rèn)為政府行使優(yōu)先購(gòu)買權(quán)是變相的“與民爭(zhēng)利”。

2020年《土地管理法實(shí)施條例(修訂草案)》第四章專門規(guī)定了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的相關(guān)內(nèi)容。比如：集約使用集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、控制集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地規(guī)模的擴(kuò)大；對(duì)《土地管理法》第63條的規(guī)定進(jìn)行了細(xì)化，明確了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的出讓、出租條件、規(guī)劃條件、方案編制、審查、合同的簽訂以及登記等事項(xiàng)；在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地二級(jí)市場(chǎng)方面，通過(guò)出讓、出租等方式獲得集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)，以合法渠道再次流轉(zhuǎn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的使用權(quán)。2021年正式出臺(tái)的《土地管理法實(shí)施條例》沒(méi)有具體規(guī)定政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)的實(shí)施細(xì)則，有一定缺憾。為回應(yīng)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市這一重要的土地變革趨勢(shì)，建議立法授權(quán)國(guó)有土地資產(chǎn)公司購(gòu)買集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，既明確該權(quán)利的實(shí)施條件，也可依法防止權(quán)利濫用。

(二)政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)的行使要件不明晰

1.主體范圍方面。關(guān)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市中政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)行使主體，學(xué)界尚未達(dá)成一致意見(jiàn)，實(shí)踐中不同地區(qū)對(duì)此也存在爭(zhēng)議，沒(méi)有統(tǒng)一的做法。一般而言，優(yōu)先購(gòu)買權(quán)的行使主體主要包括土地所有權(quán)人和具體自然資源部門，因此，政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)的行使主體應(yīng)當(dāng)是政府和具有相應(yīng)職能的單位。

我國(guó)現(xiàn)有相關(guān)法規(guī)對(duì)于政府土地優(yōu)先購(gòu)買權(quán)行使主體的規(guī)定也較為模糊，導(dǎo)致學(xué)界對(duì)政府土地優(yōu)先購(gòu)買權(quán)性質(zhì)產(chǎn)生分歧。雖然學(xué)界有觀點(diǎn)贊同政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)的行使屬于經(jīng)濟(jì)法上國(guó)家調(diào)節(jié)權(quán)的范疇，是國(guó)家調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的行為，但在實(shí)踐中政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)一般由地方人民政府行使。作為經(jīng)濟(jì)法主體的土地調(diào)節(jié)機(jī)構(gòu)即自然資源管理部門無(wú)法成為權(quán)力行使主體，使得政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)實(shí)質(zhì)上成為一種行政行為，這是違背法理的。正如上文所述，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)不同于行政征收，也不同于《土地儲(chǔ)備管理辦法》規(guī)定的行政委托行為。

2.客體范圍方面。明確政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)的客體，有利于防止行政機(jī)關(guān)權(quán)力的濫用。我國(guó)關(guān)于政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)行使的客體范圍，在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的過(guò)程中，政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)只能起到輔助作用而非主導(dǎo)作用，是對(duì)“市場(chǎng)機(jī)制對(duì)土地資源市場(chǎng)起決定作用”的矯正，因此在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的背景下，必須明確政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)適用的客體范圍，以期實(shí)現(xiàn)規(guī)范化。政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)適用的客體范圍是出于實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的目的[17]，或者是出于規(guī)范市場(chǎng)、防止價(jià)格投機(jī)行為之目的而行使優(yōu)先購(gòu)買權(quán)的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地[18]。

(三)現(xiàn)有法規(guī)未對(duì)基準(zhǔn)地價(jià)作出相應(yīng)規(guī)定

2019年修訂的《土地管理法》以及2021年出臺(tái)的《土地管理法實(shí)施條例》未對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)體系作出規(guī)定。在現(xiàn)實(shí)中，存在土地轉(zhuǎn)讓雙方簽訂“陰陽(yáng)合同”以規(guī)避國(guó)家稅費(fèi)的情況，例如某省兩家公司簽訂了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓合同并在自然資源管理部門登記備案，其名義轉(zhuǎn)讓價(jià)格為5255.08萬(wàn)元，實(shí)際轉(zhuǎn)讓價(jià)格為6058.3萬(wàn)元，這種情況是否形成政府行使優(yōu)先購(gòu)買權(quán)的條件？基準(zhǔn)地價(jià)是按名義價(jià)格判定還是按實(shí)際價(jià)格判定？根據(jù)政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)的相關(guān)規(guī)定，自然資源管理部門應(yīng)當(dāng)對(duì)雙方簽訂并備案的轉(zhuǎn)讓合同進(jìn)行價(jià)格監(jiān)管，判定其是否低于標(biāo)定地價(jià)的20%，再?zèng)Q定是否報(bào)地方政府適用優(yōu)先購(gòu)買權(quán)。

屬于試點(diǎn)地區(qū)之一的晉江市于2017年發(fā)布的《晉江市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市管理暫行規(guī)定》提到，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市交易時(shí)，應(yīng)當(dāng)載明入市價(jià)格，且標(biāo)底和底價(jià)不得低于基準(zhǔn)地價(jià)，投標(biāo)及競(jìng)買保證金均不得低于起始價(jià)的20%，但是規(guī)定中并未對(duì)基準(zhǔn)地價(jià)作具體規(guī)定，缺乏衡量地價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)。由此可見(jiàn)，由于地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，有些地區(qū)土地市場(chǎng)發(fā)育不健全，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地政府優(yōu)先權(quán)購(gòu)買權(quán)的地方性政策無(wú)法對(duì)基準(zhǔn)價(jià)格區(qū)間或基準(zhǔn)價(jià)格作出規(guī)定。由于地區(qū)差異對(duì)政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)的市場(chǎng)基準(zhǔn)價(jià)格構(gòu)成挑戰(zhàn)，本文建議集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以借鑒國(guó)有土地政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)的行使條件——轉(zhuǎn)讓價(jià)格明顯低于市場(chǎng)價(jià)格。

四、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市中政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)的實(shí)現(xiàn)途徑

在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)入市中行使政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)，應(yīng)當(dāng)明確行使政府土地優(yōu)先購(gòu)買權(quán)的行使要件。建議出臺(tái)《土地管理法》相關(guān)司法解釋對(duì)土地政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)進(jìn)行回應(yīng)，優(yōu)化集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)的實(shí)現(xiàn)要件。

(一)政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)的行使由“行政委托”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺墒跈?quán)”

法律授權(quán)是立法機(jī)關(guān)通過(guò)法律、法規(guī)或規(guī)章直接賦予一定的機(jī)構(gòu)行使有關(guān)的權(quán)力。《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》規(guī)定的政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)，帶有“行政委托”的性質(zhì)，《條例》對(duì)當(dāng)時(shí)政府職能的定位尚沒(méi)有當(dāng)前倡導(dǎo)的“法治政府”那么清晰。2021年中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2021—2025年)》，強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持法定職責(zé)必須為、法無(wú)授權(quán)不可為，著力實(shí)現(xiàn)政府職能深刻轉(zhuǎn)變。在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)改革過(guò)程中，政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)的行使出現(xiàn)了由“行政委托”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺墒跈?quán)”的改革方向，被授權(quán)的機(jī)構(gòu)以自己名義獨(dú)立行使職權(quán)，也獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任。在土地市場(chǎng)化改革條件下，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)的行使，如果通過(guò)“行政委托”方式強(qiáng)制實(shí)施，將不符合市場(chǎng)化要求。本文建議通過(guò)出臺(tái)《土地管理法》司法解釋，以土地改革市場(chǎng)化為導(dǎo)向，將政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)的“行政委托”轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲摹胺墒跈?quán)”。在法律授權(quán)下，被授權(quán)機(jī)構(gòu)(例如松江區(qū)土地資產(chǎn)公司)將在市場(chǎng)引導(dǎo)下以自己名義獨(dú)立行使土地收購(gòu)權(quán)，并獨(dú)立承擔(dān)相應(yīng)法律后果。

(二)由政府“直接優(yōu)先購(gòu)買”轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有資產(chǎn)公司“間接優(yōu)先購(gòu)買”

只有將“行政委托”變?yōu)椤胺墒跈?quán)”，才能解決權(quán)力行使的合法性問(wèn)題，才能正確把握政府的功能定位，實(shí)行政事分開，防止政府在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)“權(quán)力尋租”或黑箱問(wèn)題，讓政府及其直屬機(jī)構(gòu)從土地項(xiàng)目的直接經(jīng)營(yíng)中退出來(lái)，轉(zhuǎn)為土地市場(chǎng)化的推動(dòng)者。上海市松江等地的實(shí)踐表明，市、縣(區(qū))兩級(jí)政府是有權(quán)行使優(yōu)先購(gòu)買權(quán)的主體，政府委托國(guó)有的土地資產(chǎn)公司收購(gòu)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，采用市場(chǎng)化方式，建設(shè)符合規(guī)劃的城郊租賃房，符合松江地區(qū)土地規(guī)劃要求，符合農(nóng)民土地利益要求。具體的改革措施，本文建議對(duì)接2022年國(guó)務(wù)院《全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制試點(diǎn)方案》(1)根據(jù)2022年國(guó)務(wù)院《全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制試點(diǎn)方案》精神，以委托理論落實(shí)和維護(hù)全民所有自然資源資產(chǎn)權(quán)益，各級(jí)自然資源部門在委托代理中是主要落實(shí)機(jī)構(gòu)，任務(wù)是依法行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者權(quán)，促進(jìn)資產(chǎn)高效配置和保值增值。該方案將以試點(diǎn)實(shí)踐的方式加以推進(jìn)，對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的資源配置具有借鑒意義。，行使地方政府的土地優(yōu)先購(gòu)買權(quán)，因?yàn)樵凇锻恋毓芾矸ā番F(xiàn)有規(guī)定下，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地實(shí)現(xiàn)了和國(guó)有建設(shè)用地“同地、同權(quán)、同價(jià)”入市的資格，所以在界定集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)邊界后，地方政府可以合法授權(quán)委托國(guó)有資產(chǎn)公司購(gòu)買集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，即由政府“直接優(yōu)先購(gòu)買”轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有資產(chǎn)公司“間接優(yōu)先購(gòu)買”，政府部門則在規(guī)范和完善法律授權(quán)程序、公示程序及監(jiān)督機(jī)制等方面發(fā)揮作用，使權(quán)力的行使更加透明化[19]。

(三)政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)適用的土地范圍

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市過(guò)程中，不僅關(guān)注土地價(jià)格，還要保證建設(shè)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的完整性，而且政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)的范圍不宜擴(kuò)大，否則可能淪為被用于排擠潛在用地競(jìng)爭(zhēng)者的工具，進(jìn)而損害潛在用地人及土地所屬集體利益。并非所有的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地都屬于政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)的客體，根據(jù)《土地管理法》和《土地管理法實(shí)施條例》的規(guī)定，只有符合出讓、出租、轉(zhuǎn)讓等流轉(zhuǎn)條件的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，才能入市流轉(zhuǎn)。根據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)定，本文建議應(yīng)該區(qū)分集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的一級(jí)市場(chǎng)和二級(jí)市場(chǎng)。2021年通過(guò)的《土地管理法實(shí)施條例》第43條規(guī)定闡明了二級(jí)市場(chǎng)的法律適用問(wèn)題，即集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的二級(jí)市場(chǎng)參照國(guó)有建設(shè)用地執(zhí)行。在二級(jí)市場(chǎng)即集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓過(guò)程中，包括買賣、交換、出資以及司法處置、資產(chǎn)處置、法人或其他組織合并或分立等形式涉及的建設(shè)經(jīng)營(yíng)性用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，且只有在土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)格明顯偏低的情況下，才能行使政府土地優(yōu)先購(gòu)買權(quán)。

(四)政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)適用的程序要件

以何種程序行使政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)才合法有效？新修訂的《土地管理法》增加了有關(guān)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市須經(jīng)三分之二以上集體成員或集體代表同意的條件，以保證集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地符合政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)適用的客體要件。按照《土地登記規(guī)則》要求，交易雙方應(yīng)該向土地登記部門申報(bào)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地成交價(jià)格。在《條例》和《土地管理法實(shí)施條例》等實(shí)體性規(guī)定下，中國(guó)各地農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地?cái)?shù)量、質(zhì)量各異，各地基準(zhǔn)地價(jià)存在不一致的情形，在不與上位法產(chǎn)生沖突的條件下，建議市、縣(區(qū))級(jí)人民政府根據(jù)實(shí)際情況制定本市、縣(區(qū))級(jí)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)之地方性程序性文件，報(bào)請(qǐng)上級(jí)省、 市人大、政府批準(zhǔn)或備案[5]。本文以圖示方式解釋政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)適用的程序路徑(圖1)。

圖1 政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)的行使

(五)政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)的價(jià)格要件及其監(jiān)管

國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》規(guī)定，以不高于或不低于標(biāo)定地價(jià)20%為交易雙方申報(bào)交易地價(jià)的變動(dòng)范圍。關(guān)于如何判定其是否低于標(biāo)定地價(jià)的20%以上，現(xiàn)實(shí)中一些地方也面臨著難題，原國(guó)土資源部《關(guān)于整頓和規(guī)范土地市場(chǎng)秩序的通知》規(guī)定，基準(zhǔn)地價(jià)原則上應(yīng)每3年更新一次，然而某些地方未能做到，土地二級(jí)市場(chǎng)標(biāo)定地價(jià)時(shí)，沒(méi)有專業(yè)機(jī)構(gòu)認(rèn)定土地轉(zhuǎn)讓價(jià)格是否明顯低于基準(zhǔn)地價(jià)或標(biāo)定地價(jià)。

在地價(jià)體系和土地二級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管體系還不夠完善的情況下，政府很難實(shí)施優(yōu)先購(gòu)買權(quán)，據(jù)此，本文建議出臺(tái)相關(guān)司法解釋，促進(jìn)基準(zhǔn)地價(jià)體系的建設(shè)，為政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)制度的發(fā)展打下基礎(chǔ)。第一，向土地登記部門申報(bào)成交價(jià)格，行使優(yōu)先購(gòu)買權(quán)的價(jià)格要件是“國(guó)有土地使用權(quán)申報(bào)價(jià)低于基準(zhǔn)地價(jià)20%以上”，按照新修訂的《土地管理法》以及《土地管理法實(shí)施條例》規(guī)定，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以參照?qǐng)?zhí)行。第二，條件具備的地區(qū)，可以用申報(bào)的宗地價(jià)作為優(yōu)先購(gòu)買實(shí)施的標(biāo)準(zhǔn)。第三，對(duì)一些按照地區(qū)政策規(guī)定需實(shí)施優(yōu)先購(gòu)買權(quán)，由于各地情況千差萬(wàn)別，建議集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)的行使，縣級(jí)或區(qū)級(jí)政府可以參照國(guó)有建設(shè)用地行使政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)的相關(guān)規(guī)定，在原有“低于基準(zhǔn)地價(jià)20%以上”基礎(chǔ)上進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。作為監(jiān)管部門，行使政府調(diào)節(jié)權(quán)的地方自然資源管理部門應(yīng)當(dāng)審查土地買賣合同，對(duì)轉(zhuǎn)讓價(jià)格予以監(jiān)管，在遵守市場(chǎng)規(guī)律條件下，實(shí)施價(jià)格調(diào)節(jié)。

五、結(jié)語(yǔ)

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是農(nóng)村土地制度改革的重要組成部分，為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)起到重要作用，但是在實(shí)行政事分開過(guò)程中，政府在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地“入市”中的法律地位、政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)的行使條件等問(wèn)題，還需要進(jìn)一步深入研究。

政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)引入土地市場(chǎng)是經(jīng)濟(jì)法價(jià)值理念的實(shí)現(xiàn)，體現(xiàn)了社會(huì)本位原則[20]。通過(guò)明確政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)的主體、客體、實(shí)施程序以及監(jiān)督機(jī)制，實(shí)現(xiàn)制度的規(guī)范化、法律化，發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)，從而平衡集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市和政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)的關(guān)系，促進(jìn)土地價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。隨著土地市場(chǎng)改革的進(jìn)行，改革將向市場(chǎng)化方向推進(jìn)，例如集體經(jīng)濟(jì)組織在不喪失集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)的前提下，利用證券市場(chǎng)將不可移動(dòng)、不適合小規(guī)模投資的土地轉(zhuǎn)化成可流轉(zhuǎn)的金融資產(chǎn)[21]，市場(chǎng)化的土地資產(chǎn)證券化等創(chuàng)新性金融制度將更為常見(jiàn)，但是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化過(guò)程中，政府優(yōu)先購(gòu)買權(quán)在降低交易風(fēng)險(xiǎn)、克服信息不對(duì)稱、避免低價(jià)轉(zhuǎn)讓農(nóng)村土地造成損失以及實(shí)現(xiàn)公共利益等方面，仍然是有效的合法調(diào)節(jié)手段。