財政資金績效評價的探討

曠 晨

(吉安縣財政局，江西 吉安 343100)

1 財政資金績效評價概述

黨的十九大報告中習(xí)近平總書記指出：“要加快建立現(xiàn)代財政制定，建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理?！?018年，國務(wù)院相繼印發(fā)了《關(guān)于實施績效管理的相關(guān)意見》，解讀了績效的觀念和績效工作的重要性，并且強(qiáng)調(diào)要建立一套科學(xué)合理的指標(biāo)體系。特別是在2020年全球暴發(fā)新冠肺炎疫情，對我國的財政收入支出帶來嚴(yán)重影響，同時面臨一個巨大挑戰(zhàn)，財政資金的績效評價顯得尤為重要。

(1)績效評價的概念。財政績效評價是對財政資金使用的評價，即政府支出績效評價。通過相關(guān)的評價方法、量化指標(biāo)及評價標(biāo)準(zhǔn)對每一項目的財政資金的使用情況進(jìn)行評價。項目的資金基本是政府各部門在使用，所以在對政府各部門制定好預(yù)算及績效指標(biāo)后，對資金的使用程度和實現(xiàn)的效果進(jìn)行評價，具體可以細(xì)化到每一時間段的評價。一些政府部門會存在這樣的誤區(qū)，認(rèn)為財政績效評價就是財政部門的事情，和自己沒有關(guān)系，其實不然。

(2)財政資金績效評價的目的。績效評價是解決資金分配與管理者追求的價值與公共價值目標(biāo)實現(xiàn)之間的矛盾和沖突，并激發(fā)行為主體的高效行動，反映財政資金對社會產(chǎn)生的效益?？冃гu價的目的一切都是從公共利益出發(fā)，激勵預(yù)算單位的責(zé)任感與能動性，檢驗預(yù)算執(zhí)行使用資金是否達(dá)到理想的效果，同時為預(yù)算管理提供指導(dǎo)方向，將有限的財政資金合理運用，創(chuàng)造更多社會價值，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定、健康有序的發(fā)展。

(3)財政資金績效評級的作用。前面已經(jīng)說過，績效評價是針對項目的資金使用進(jìn)行考核，其作用就是不僅能夠監(jiān)督政府項目的進(jìn)度和資金使用情況，還能對檢驗項目實施后的結(jié)果是否達(dá)到預(yù)定的需求。有些預(yù)算單位對執(zhí)行的項目本身的目標(biāo)不一定有很清楚的認(rèn)識，通過績效評價可以解決這一問題，對預(yù)算單位形成約束，指導(dǎo)預(yù)算單位按要求完成項目資金的使用。

(4)財政資金績效評價的意義。財政績效評價工作的開展，不僅是對自身工作的檢查，更是增加了政府的公信力。財政績效評價作為公共財政建設(shè)的一項基本要求，不僅要遵守科學(xué)規(guī)范的原則，還要做到真實客觀。其目的是提高政府管理效率、資金使用效益和公共服務(wù)水平。財政績效評價工作的開展，大大提高了財政資金使用的透明度，推動了項目建設(shè)，并能夠及時獲得相關(guān)信息，可以說是在一定程度上達(dá)到了監(jiān)管的作用，使得政府各部門自覺合理規(guī)劃資金的使用，充分發(fā)揮資金的最大化效益。這與過去的財政資金使用效率相比，是一個質(zhì)的提升。

2 財政資金績效評價出現(xiàn)的問題

財政資金績效評價處于發(fā)展階段，績效評價的手段相對落后，專業(yè)的績效評價人才比較缺乏，預(yù)算單位的主觀能動性較差，部門與部門之間的聯(lián)系度不夠。需要加強(qiáng)財政管理制度，相關(guān)績效評價機(jī)制還需建立健全，績效評價結(jié)果的運用有待提高。

(1)近一段時間以來，財政資金績效評價工作不斷加大實施力度，但是績效評價的宣傳工作不到位，剛開始在縣級財政開展績效評價工作的時候，大家對此很陌生，甚至不理解為什么會新增一項這樣的工作，不知道它的意義和目的所在。所以工作開展起來相當(dāng)被動，甚至有些部門單位帶著抵觸情緒。

(2)相關(guān)制度比較欠缺，雖然大部分項目資金明確了評價指標(biāo)，但是評價結(jié)果的反饋不明朗，相關(guān)的問責(zé)機(jī)制未完善，目前大部分預(yù)算部門單位的思想還沒有轉(zhuǎn)變，認(rèn)為自己部門的預(yù)算項目資金的使用和管理主要責(zé)任在財政部門，顯得非常被動，導(dǎo)致財政部門一頭熱而預(yù)算單位的參與力不足。而且績效評價沒能與下一年度的預(yù)算相融合，預(yù)算管理也未能發(fā)揮好其自身的作用。

(3)目前，開展績效評價工作較常見的形式是財政部門聘請第三方對預(yù)算單位的項目資金進(jìn)行考核評價，但是預(yù)算部門對此比較被動，而第三方機(jī)構(gòu)并未深入了解預(yù)算項目的實質(zhì)性內(nèi)容，導(dǎo)致績效評價的結(jié)果簡單地呈現(xiàn)出資金的使用進(jìn)度和流向，績效評價目的之一是通過評價結(jié)果推進(jìn)預(yù)算單位提高項目資金的使用效率，達(dá)到激勵效果，與這一點還是有差距的。

(4)財政資金績效評價重視程度較高，但評價手段有限。主要表現(xiàn)在缺乏科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)和促進(jìn)手段、運用不靈活，評價結(jié)果難以應(yīng)用?？冃гu價在執(zhí)行過程中偏重資金使用進(jìn)度，忽略了其本身的實質(zhì)性要求，評價目標(biāo)不明確，如果說績效評價只是注重規(guī)范形式就無法實現(xiàn)其作用和價值?？冃гu價作為財政改革的手段之一，應(yīng)發(fā)揮其重要的作用，強(qiáng)化可操作性。

(5)資金績效評價還只是表面功夫，舉個例子大部分績效評價指標(biāo)雖然引入了滿意度，但未實質(zhì)性去針對該項目實施完成后進(jìn)行滿意度調(diào)查，而且一些項目的開展只是一味地追求“績”，針對百姓的需求和達(dá)到的效果沒有深入調(diào)查，忽視了“效”。對于這些情況還需要職能部門進(jìn)一步鉆研，各部門間鼎立配合，與財政部門協(xié)力合作?？冃гu價不是一項獨立的工作，前期的各項工作鋪墊關(guān)系著績效評價的順利進(jìn)行。

3 對財政資金績效評價的問題分析

財政資金績效評價是一門綜合性的工作，需要預(yù)算單位之間密切聯(lián)系與配合，充分發(fā)揮績效評價的價值所在?？冃гu價的人力資源相對匱乏，預(yù)算管理和績效管理的信息不對稱也會造成績效評價工作的滯后性。績效評價工作需要一套科學(xué)、規(guī)范、系統(tǒng)、統(tǒng)一的方法和評價指標(biāo)去支撐，保證評價結(jié)果的公正合理性。

(1)績效評價工作的開展離不開宣傳工作的推動，這是重要前提條件?？v觀績效評價工作的開展過程，宣傳工作還是做得不夠，宣傳手段也比較單一。宣傳工作的目的是傳播正確的政策解讀，認(rèn)同改革的目的，我們?yōu)槭裁匆@么做。宣傳工作有助于績效評價工作的開展，并反過來指導(dǎo)績效評價工作當(dāng)前及今后的實踐。

(2)任何一項工作的開展都是邊摸索邊完善，不斷發(fā)現(xiàn)問題不斷進(jìn)步。績效評價的范圍較廣，涉及的項目眾多，評價方法較單一，缺少制度保障，宣傳工作沒有其他部門做得好。所以應(yīng)當(dāng)落實責(zé)任制，加強(qiáng)宣傳，強(qiáng)化預(yù)算單位的法定職責(zé)。從制度上推進(jìn)預(yù)算單位形成自我約束，增強(qiáng)履職意識，變被動為主動。

(3)財政資金績效評價的涉及面非常廣泛，涵蓋了社會的各個領(lǐng)域。這要求績效評價人員不僅需要具備相關(guān)的財政知識，還需具備各領(lǐng)域的專業(yè)知識，績效評價對此類人員的要求比較高，工作人員的業(yè)務(wù)能力水平也是推進(jìn)績效工作的保障，配備多樣化人才的隊伍是很有必要的，不僅可以把績效工作做到細(xì)化，還可以精準(zhǔn)把握一些工作中出現(xiàn)的問題，并及時有效地解決問題。

(4)財政資金績效評價圍繞績效目標(biāo)指標(biāo)開展，并沒有深入預(yù)算單位資金的使用責(zé)任和管理，一些事務(wù)都是財政部門被動承擔(dān)。所以必須要強(qiáng)化預(yù)算單位的資金使用責(zé)任，提升資金使用效率，花好錢辦好事，真正達(dá)到“四兩撥千斤”的作用?？冃гu價作為一種資金使用效率的激勵手段的本身兼具科學(xué)性和導(dǎo)向作用，而且還具有監(jiān)督作用。從圖1可以明確地看出，項目的實施是由預(yù)算單位負(fù)責(zé)，而資金的規(guī)模和數(shù)量在財政部門，但是，真正使用錢的是預(yù)算單位，所以落實好部門單位資金使用責(zé)任很關(guān)鍵，財政部門則需要將預(yù)算分配的工作做好，而預(yù)算分配的工作離不開資金績效評價，兩者是共同依賴的關(guān)系。做好績效評價的工作可以打破預(yù)算單位盲目的“伸手要錢，多多益善”的現(xiàn)象。

(5)要想在多方面全面實施績效評價確實比較困難，績效評價是一項龐大的系統(tǒng)性工程，關(guān)系到方方面面,構(gòu)建一個這樣的體系，績效評價的前期工作要做好，比如不同項目的指標(biāo)設(shè)計和評價標(biāo)準(zhǔn)。舉個例子，社?；鹂冃гu價涉及多個險種的績效考核，每個險種的效果和目的又不盡相同，在這樣一個大范圍下就必須細(xì)化多個險種的考核指標(biāo)，這些都需要科學(xué)地深入調(diào)研項目的內(nèi)涵，每個項目要達(dá)到什么樣的效果，資金怎樣才能最大化的使用，確實是一項很復(fù)雜的工程。很多時候，績效評價的工作只是停留在表面，這需要一個過程去推進(jìn)拓展，并不斷地完善方法和總結(jié)問題吸取經(jīng)驗，沒有說哪一種方法是一勞永逸的，不同的項目績效評價指標(biāo)也是有差異的，今天的成果并不代表明天的成果，我們需要不斷地更新，進(jìn)一步去適應(yīng)變化。

圖1 預(yù)算和績效評價導(dǎo)向流程

4 對財政資金績效評價的建議

需要充分發(fā)揮績效評價的價值所在，科學(xué)建立績效評價指標(biāo)體系，從多個維度出發(fā)滿足評價的要求，建立各行各業(yè)的績效指標(biāo)分析庫，從上到下共享績效考核指標(biāo)，對同一項目可以使用同一套考核指標(biāo)體系，節(jié)約人力物力和時間成本。財政部門之間的工作也要銜接好，避免出現(xiàn)信息不對稱致使績效評價的前期工作反反復(fù)復(fù)的現(xiàn)象。

(1)財政部門要從上至下宣傳講解績效評價的重要性，不僅在財政部門傳達(dá)，還要在預(yù)算單位深入貫徹績效評價的重要性。宣傳工作還應(yīng)向社會宣傳推廣績效評價工作，讓老百姓了解財政資金的經(jīng)濟(jì)性以及政府是如何監(jiān)管使用好財政資金為社會創(chuàng)造高效的資金價值。

(2)不可否認(rèn)完善相關(guān)制度是前提，制度是保障工作實施開展，加快法律對績效評價的建設(shè)，增強(qiáng)績效評價的約束力，形成一個比較權(quán)威、統(tǒng)一、規(guī)范、有實施力度的績效評價方法?？茖W(xué)的制定評價指標(biāo)，針對不同的項目資金制定符合項目本身的評價指標(biāo)，評價內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計要詳細(xì)規(guī)范，有針對性和指導(dǎo)性，讓評價過程和操作流程順暢。

(3)財政資金的使用范圍大，專業(yè)的評價機(jī)構(gòu)如果僅限于會計師事務(wù)所還是比較乏力的，針對這樣的機(jī)構(gòu)不可能做到面面俱到，所以在聘請第三方的時候可以考慮由該項目本身具有專業(yè)性質(zhì)的機(jī)構(gòu)或者具有綜合性質(zhì)的評價機(jī)構(gòu)參與評價，評價方法多樣化，比如因素分析法、專家評價法、調(diào)查問卷法等。這樣在評價的過程中容易發(fā)現(xiàn)問題，發(fā)現(xiàn)問題提出改進(jìn)建議，推進(jìn)績效評價工作的高質(zhì)量發(fā)展。

(4)要明確預(yù)算單位是“見事算錢”而財政部門是管事分配資金，提高預(yù)算單位的主動性，避免出現(xiàn)為了省事躲避績效考核預(yù)算單位“見事”不申報項目資金。評價標(biāo)準(zhǔn)的合理與否直接影響績效評價本身，可以建立評價指標(biāo)數(shù)據(jù)庫，從財政管理、結(jié)構(gòu)、效益三個方面去設(shè)計指標(biāo)，通過外部因素和內(nèi)部工作環(huán)境的需要優(yōu)化評價標(biāo)準(zhǔn)。財政資金績效評價主要是針對預(yù)算單位實現(xiàn)目標(biāo)和資金使用的效率，不僅要落實預(yù)算單位的資金責(zé)任，還應(yīng)提高預(yù)算單位的主觀能動性，引入專家判斷，在一定程度上體現(xiàn)預(yù)算單位花錢辦事的能力，實現(xiàn)價值最大化。財政部門應(yīng)科學(xué)調(diào)配資金，把握資金的有效使用，可以通過圖2看看其流程。

圖2 預(yù)算單位項目職責(zé)與績效流程

(5)面對日益突出的財政收支矛盾，績效評價工作的開展顯得尤為重要。目前，正在探索和擴(kuò)展事前、事中、事后的績效評價模式，預(yù)算單位自我評價和財政部門評價相結(jié)合。在這個過程中，發(fā)現(xiàn)問題及時反饋及時糾正，事前財政部門要深入了解項目，資金是否可行；事中監(jiān)督，防范風(fēng)險；事后利用評價結(jié)果為下一年預(yù)算提供指導(dǎo)。實施過程中，不斷提升財政資金使用部門的資金效能意識。現(xiàn)在不少地方財政開始編制部門整體支出績效評價，從單個項目延伸到部門整體，更有利促進(jìn)職能合理有效規(guī)范的使用資金?，F(xiàn)階段，預(yù)算與績效一體化正逐步實施，績效評價和預(yù)算必須相結(jié)合，績效評價離不開預(yù)算，預(yù)算是前提，做好預(yù)算進(jìn)行績效評價，達(dá)到花好每一分錢的效果。那么如何才能真正發(fā)揮出績效評價的價值作用呢？首先要清楚一點，預(yù)算管理目標(biāo)的落實情況可以通過績效評價來考核，這與過去相比，可以大大提高公共資源的配置率，也就是說績效評價管理與預(yù)算管理相結(jié)合，兩者產(chǎn)生聯(lián)動機(jī)制，將績效評價作為預(yù)算管理的手段。

5 結(jié)語

綜上所述，財政資金績效評價其實質(zhì)是運用評價結(jié)果客觀公正地對財政資金的使用效果進(jìn)行評判，并將其結(jié)果有效地運用?？茖W(xué)合理的績效評價指標(biāo)不僅能夠判斷項目的經(jīng)濟(jì)效益，還能判斷社會效益。政府職能的轉(zhuǎn)變更是需要財政資金績效評價有力實施，而財政資金績效評價迫使職能單位高效使用資金，同時淘汰效率低下的項目。財政資金績效評價工作不是一朝一夕的事，希望文章能對財政績效評價工作有所幫助。