紐約濱水區(qū)規(guī)劃體系及策略研究*

何柳燕 ，王詩源 ，付彥榮 ，羅言云

城市濱水區(qū)根據不同毗鄰水體，有河濱、江濱、湖濱和海濱等之分。國外濱水區(qū)概念多基于濱海城市提出，而國內對濱水空間的多義界定使濱水區(qū)的空間范圍存在較大差異，但共性特征是指陸域與水域相連的一定區(qū)域，由水域、水岸線、陸域三部分組成[1]，是城市發(fā)展和生態(tài)建設中寶貴而敏感的重要區(qū)域[2]。20 世紀50 年代，始于北美的“濱水區(qū)復興”理念波及全球并產生廣泛影響[3]，此后濱水區(qū)規(guī)劃建設一直是眾多國內外濱水城市建設和更新的重要內容[4，5]，也成為城市規(guī)劃和風景園林領域的研究熱點。針對不同類型的濱水區(qū)，干靚等[6]結合美國、歐洲的實踐案例，探討了高密度城區(qū)濱水生態(tài)空間規(guī)劃管控策略與建設指引要求。劉偉毅[7]通過對國內外濱海、河、湖等緩沖區(qū)實踐案例的分析，制定了武漢城市濱水緩沖區(qū)的空間調控策略，提出編制濱水緩沖區(qū)專項規(guī)劃、建立聯(lián)動管理機制、完善公眾參與決策機制等建議。濱水區(qū)天際線近年來也受到較多關注，陳偉等[8]提出武漢東湖規(guī)劃編制要點和構建精細化管控體系的思路，Orekhova Tatiana[9]建議在政策層面將濱水城市設計導則納入規(guī)劃審查體系中。近年來，游憩化更新是濱水區(qū)高水平建設的重要手段，明確的戰(zhàn)略愿景、多元化的利益相關者博弈和漸進性的更新節(jié)奏被認為是大都市濱水區(qū)游憩化更新機理的核心[10]。鄒錦[11]認為通過具有政府背景的實體機構和獨立的監(jiān)督機構制定系列化的規(guī)制，可保障濱水景觀的可持續(xù)性。然而，目前針對城市濱水區(qū)規(guī)劃和策略的系統(tǒng)化研究相對較少。在中國當前強調城市更新、城市治理現(xiàn)代化和城市高質量發(fā)展的背景下，濱水區(qū)面臨著進一步改造升級和高水平建設管理的迫切需求[12]，本研究系統(tǒng)收集并梳理了近40 年紐約市為建設濱水區(qū)發(fā)布的政策法規(guī)文件、規(guī)劃及設計指南等，深入分析其規(guī)劃體系框架，總結其目標導向的規(guī)劃核心策略內容及具體措施，為中國城市濱水區(qū)發(fā)展和濱水公共空間景觀環(huán)境規(guī)劃建設提供借鑒。

1 紐約濱水區(qū)概況和規(guī)劃政策演變

紐約作為北美最具代表性的港口城市，位于美國紐約州東南部大西洋沿岸，濱水區(qū)長達840km，全市包括14 個海灣，5 條連接海岸和城市的河流，2 個海峽。19世紀早期，紐約市就作為北美重要的港口城市逐漸繁榮，奠定了城市圍繞濱水區(qū)發(fā)展的基礎。然而20 世紀初受產業(yè)結構的調整和外部環(huán)境的影響，紐約市出現(xiàn)逆城市化現(xiàn)象，濱水區(qū)逐漸衰敗。20 世紀30 年代起紐約市陸續(xù)展開了濱水區(qū)復興的嘗試，直到80 年代相關政策法規(guī)和長期綜合性規(guī)劃才陸續(xù)發(fā)布。

在過去的40 年里，基于政策內涵的流變和重要的轉折點，其更新發(fā)展大體可劃分為3 個階段（圖1）：

圖1 紐約市濱水區(qū)相關政策和長期綜合性規(guī)劃梳理

（1）以協(xié)調多方利益促進經濟發(fā)展為導向的探索期。探索期始于20 世紀30 年代紐約市對濱水區(qū)復興的初步嘗試，直到1992 年首個長期綜合性濱水區(qū)規(guī)劃提出，紐約市濱水區(qū)規(guī)劃的探索路徑逐步清晰。

（2）側重于提高濱水區(qū)可達性激發(fā)開放空間活力的發(fā)展期。發(fā)展期為CWP（1992）到2011 年CWP（2020）提出的這段時期，紐約濱水區(qū)規(guī)劃高度重視濱水區(qū)的可達性和景觀資源的保護。

（3）以提高氣候適應性為重要目標的完善期。完善期為CWP（2020）提出至今，濱水區(qū)的生態(tài)保護雖一直廣受關注，但直到完善期才真正在規(guī)劃建設層面受到高度重視，隨著氣候風險的增加，在安全、健康、彈性和可持續(xù)的環(huán)境中生活、學習、工作和娛樂變得尤為重要。

因受到逆城市化、多方利益沖突、全球氣候變化等因素影響，紐約市濱水區(qū)的功能、規(guī)劃目標和具體策略在自然與社會發(fā)展中也逐漸演變,形成了具有前瞻性的濱水區(qū)規(guī)劃體系和規(guī)劃策略，對于眾多尚處于轉型中的濱水城市具有重要借鑒價值。

2 紐約濱水區(qū)的規(guī)劃體系

空間規(guī)劃作為政府管理的工具，其形成和演進與一個國家或地區(qū)的社會經濟、行政結構、法律體系及文化價值密切相關[13]，伴隨規(guī)劃種類的增多，構建合理的規(guī)劃體系成為促進可持續(xù)發(fā)展的重要階段。濱水區(qū)規(guī)劃體系是指用于指導開展濱水區(qū)空間資源保護、空間結構優(yōu)化、空間活力提升、空間權利公平等的制度框架和組織結構，具體包括法規(guī)體系、政策體系和運行體系，分別構成規(guī)劃編制與實施的依據、載體和內容[14]。如今，紐約已形成一套由彈性靈活的法規(guī)體系、針對性的政策體系、上下銜接的運行體系構成的完善濱水區(qū)規(guī)劃體系（圖2）。法規(guī)體系為政策體系形成提供相關依據；針對性的政策體系作為編制和實施的載體傳播政策意圖；多目標導向的總體規(guī)劃及分區(qū)規(guī)劃與自下而上的公眾參與制度通過反饋約束，形成上下銜接的運行體系，并與政策體系相互作用。

圖2 紐約濱水區(qū)的規(guī)劃體系框架圖

2.1 彈性靈活的法規(guī)體系

由于美國聯(lián)邦政府與各州分權而治，地方政府依據州立法而非憲法產生，這使得州政府對地方的影響比聯(lián)邦政府更多。因此，地方政府的規(guī)劃法規(guī)基本上建立在州立法框架之內，聯(lián)邦規(guī)劃則為各州授權地方政府開展分區(qū)規(guī)劃提供依據。紐約依托“聯(lián)邦-州-地方”三級政府的行政體系，形成了集戰(zhàn)略性（聯(lián)邦規(guī)劃法）、協(xié)調性（州規(guī)劃法）、實施性（地方分區(qū)法規(guī)）為一體的彈性靈活的法規(guī)體系，以實現(xiàn)對濱水區(qū)開發(fā)建設的法律約束。

1972 年美國頒布總體規(guī)劃《聯(lián)邦海岸帶管理法（CZMA）》[15]，指示沿海各州制定當地沿海地區(qū)管理計劃，以滿足當地特定需求，紐約濱水區(qū)依據各級法規(guī)條例逐步明確其管轄權、管理辦法和具體規(guī)劃。1981 年，紐約州立法機構頒布《沿海地區(qū)和內河航道濱水區(qū)復興法案》[16]，根據該法案，任何其管轄范圍與紐約州沿海水域或內河航道相鄰的社區(qū)都可以向國務院提交當地濱水復興計劃（LWRPs）。1982 年，受紐約州沿海管理項目鼓勵，紐約市成為該州第一個采用當地計劃的城市，制定和實施了《紐約地方濱水復興計劃（LWRP）》[17]。LWRP 作為規(guī)劃和監(jiān)管工具，必須與州沿海政策相一致，得到當地法律權威支持，獲得批準后，濱水社區(qū)利益相關者將有機會評估當地濱水資源，并制定目標和全面戰(zhàn)略利用這些資源，LWRP 將成為協(xié)調地方、州和聯(lián)邦行動以實現(xiàn)濱水社區(qū)振興目標的基礎。然而，濱水區(qū)復興法案沒有提及LWRP 與當地綜合土地利用計劃和分區(qū)之間的關系。為確保LWRP 適當地融入當地土地利用規(guī)劃和分區(qū)監(jiān)管框架，許多城市已將其批準的LWRP 納入分區(qū)條例，LWRP 政策文件可作為分區(qū)變更的法律基礎和常規(guī)項目的實施條例，使市政當局能夠更加靈活的使用其分區(qū)和場地規(guī)劃審查等廣泛權力，為沿海地區(qū)管理計劃提供更詳細的實施辦法，完善實施機制。1993 年，紐約市又通過了影響濱水區(qū)開發(fā)的特殊分區(qū)法規(guī)《濱水區(qū)劃》[18]，將其作為彈性規(guī)劃工具為具有特定條件的區(qū)域提供法規(guī)保障，加強對于不同濱水區(qū)的法律約束，以此促進和保護公眾健康、安全。濱水區(qū)劃使公眾能夠最大限度地使用和享受城市的濱水資源，同時使沿海岸線的適當重建成為可能。

2.2 針對性的政策體系

《紐約濱水復興計劃（WRP）》制定了紐約市的濱水區(qū)規(guī)劃、保護和開發(fā)項目政策，以確保長期的一致性。該計劃在滿足其他州和地方法規(guī)體系要求的基礎上酌情調整，通過獲得相關機構1）的授權，機構之間協(xié)同合作以協(xié)調多方利益，盡量減少經濟發(fā)展、環(huán)境保護和公眾使用這些目標之間的沖突。截至2020 年，紐約市已發(fā)布三版WRP，形成基礎復興-精準突破-難點挑戰(zhàn)3 個階段的針對性政策體系。1982 年首次發(fā)布的LWRP[17]整合了44 項國家政策，增加了12 項地方政策，并劃定了政策適用的濱水區(qū)域，主要根據區(qū)域經濟發(fā)展戰(zhàn)略、資源保護和管理計劃來解決濱水復興問題。2002 年版的WRP[19]對政策進行了簡化，僅提出10 條政策，對每項政策提出更具體的目標，并根據特定地區(qū)的情況設定這些目標的優(yōu)先達成順序。2016 年版的WRP[20]在全球氣候變化的背景下主要增加了應對洪水的彈性分區(qū)及自適應政策等，以促進在項目規(guī)劃和設計中使用氣候適應性設計來應對氣候變化和海平面上升的風險。

WRP中還提出了擬議行動與政策的一致性審查流程，且每項政策在不同區(qū)域的一致性審查中所占的權重也各不相同（圖3）。舉例而言，與公共或自然濱水區(qū)相比，工作濱水區(qū)的公共通道和棲息地保護就不是那么重要的目標，其相關政策所占權重會減小。相反，在自然濱水地區(qū)，促進水依賴型工業(yè)政策的重要性則不如濕地保護政策。

圖3 濱水復興計劃分區(qū)圖[20]

2.3 上下銜接的運行體系

2.3.1 多目標導向的總體及分區(qū)規(guī)劃

1992 年紐約市發(fā)布了它的第一個全市范圍的長期性綜合濱水區(qū)計劃《紐約市濱水區(qū)綜合規(guī)劃：重建城市邊緣（CWP）》[21]，也是對紐約長期以來只注重濱水工業(yè)和商業(yè)的發(fā)展造成濱水環(huán)境惡化現(xiàn)象的大膽反思。明確提出自然濱水區(qū)、公共濱水區(qū)、工作濱水區(qū)和改造濱水區(qū)四大濱水功能區(qū)，該計劃重新定位了濱水區(qū)的功能，不僅是作為工商業(yè)活動場所，也是人們生活和娛樂的場所，提出了重新改造水岸線的方法，以滿足公眾對住房、就業(yè)和開放空間的關鍵需求。自CWP（1992）發(fā)布以來，紐約市的大部分濱水區(qū)都進行了清理和改造，但濱水區(qū)仍存在發(fā)展不均衡、基礎設施陳舊等問題。因此，在2008 年，紐約發(fā)起了一個全市性、多部門的倡議，建議制定一個新的可持續(xù)濱水區(qū)規(guī)劃，每隔10 年更新制定一次濱水區(qū)綜合規(guī)劃10 年愿景。最終在2011 年，紐約市更新規(guī)劃，發(fā)布《愿景2020：紐約市濱水區(qū)綜合規(guī)劃》[22]，即CWP（2020）。該規(guī)劃新增了一個重要的濱水功能區(qū)——藍色網絡，強調改善水質、提高濱水區(qū)可達性和氣候適應能力，并通過建造新公園和廣場、更新工業(yè)活動和住房、利用水道促進水路運輸和娛樂活動等方式來改造紐約市的濱水區(qū)。不同目標導向的CWP 規(guī)劃原則與設計要求有所不同（表1）。

表1 1992 年和2011 年的CWP 主要內容比較[25]

CWP（2020）是紐約市21 世紀的濱水區(qū)總體規(guī)劃，配套的《濱水區(qū)劃》根據CWP 的規(guī)劃目標為濱水新開發(fā)項目的形式、規(guī)模和位置，以及所需的濱水公共通道的數量和質量提供建議。CWP 和《濱水區(qū)劃》增加了WRP政策的地理特異性，同時，CWP 中提出的相關法規(guī)變更建議，為后續(xù)WRP 的濱水區(qū)政策更新奠定基礎。此外，紐約市還制定了《濱水通道規(guī)劃（WAP）》[23]、《紐約市濱水區(qū)行動議程》[24]等詳細規(guī)劃作為總體規(guī)劃的重要補充。WAP 允許根據特定區(qū)域的獨特條件和規(guī)劃目標，修改調整濱水公共通道區(qū)域要求?！都~約市濱水區(qū)行動議程》概述了CWP（2020）三年內啟動的重點項目，旨在改善城市濱水區(qū)的跨機構協(xié)作。

多目標導向的總體規(guī)劃及分區(qū)規(guī)劃加快了紐約濱水區(qū)發(fā)展，形成上下銜接的運行體系。同時，政府大力支持城市濱水復興，涉及12 個城市機構，共計130 多個投資項目，投資達300 億美元，在經濟、政策上爭取聯(lián)邦、州、市以及相關機構對規(guī)劃的支持。

2.3.2 自下而上的公眾參與制度

在紐約濱水區(qū)規(guī)劃中公眾參與貫穿始終，以新版CWP2030 的編制為例，公眾參與主要由濱水活動體驗、專題聆聽會、線上交流三種形式展開，側重參與形式的多樣性和趣味性以激發(fā)市民建言納策的意識和積極性，同時能收集多方利益群體的切身需求，在后續(xù)政策制定和規(guī)劃實施中有效避免多方利益沖突。濱水活動體驗是新濱水規(guī)劃公眾宣傳的重要手段，專題聆聽會則由有關部門從濱水規(guī)劃的各方面進行介紹，為市民提供一個了解并參與濱水規(guī)劃的機會。在線上通過社交媒體，實時播出濱水規(guī)劃編制動態(tài)；開放濱水空間的虛擬游覽平臺，為公眾探索濱水區(qū)提供全新視角。

3 紐約濱水區(qū)規(guī)劃策略

在完善的規(guī)劃體系下，紐約濱水區(qū)規(guī)劃緊密圍繞不同時期濱水區(qū)建設面臨的多方利益沖突、逆城市化、全球氣候變化等主要自然和社會發(fā)展問題進行不斷更新，形成了緩解多方利益沖突、提高濱水區(qū)可達性和氣候適應性等不同目標導向的規(guī)劃策略。

3.1 緩解多方利益沖突，實現(xiàn)濱水區(qū)綜合復興發(fā)展

早期，紐約市興建濱水大道和公園試圖改善逆城市化并復興衰敗的濱水區(qū)，然而公共濱水空間的擴建超過了城市的承載能力和維護能力，同時將原有的濱水工業(yè)遺跡和傳統(tǒng)社區(qū)完全拆除的方式也遭到詬病[26]，結合權利關系及利益視角，復興濱水區(qū)的努力因多方利益主體（政府部門、開發(fā)商、本地企業(yè)、社區(qū)居民、外來游客等）沖突而停滯。為平衡經濟、人居、文化和生態(tài)等問題，紐約提供了相應的政策支持和規(guī)劃，經過不斷摸索，逐漸形成以產業(yè)轉型促進經濟發(fā)展、風景資源開發(fā)、生態(tài)保護為導向的濱水區(qū)綜合復興策略。

3.1.1 產業(yè)轉型促進經濟發(fā)展

產業(yè)轉型主要涉及政府部門、開發(fā)商、本地企業(yè)之間的產業(yè)經濟利益沖突。20 世紀60 年代，受城市去工業(yè)化影響，紐約濱水區(qū)眾多工業(yè)碼頭被廢棄和閑置，產業(yè)發(fā)展急需轉型。20 世紀80 年代末至90 年代初，地方政府推行以房地產為驅動的城市更新模式，以居住用地逐漸替代工業(yè)用地，通過提高建筑密度吸引私人開發(fā)商投資建設高層公寓，在首版WRP 冗雜的政策中也強調了修復和重建已惡化的濱水區(qū)用于工商業(yè)和居住，使其同時兼具生態(tài)、文化、康樂功能。然而此舉卻導致紐約一些社區(qū)房租大漲，本地制造商因無法支付高昂租金被迫離開。2008 年金融危機后，紐約濱水區(qū)開始了小規(guī)模，聚焦利基產品的新都市制造業(yè)的實踐。一方面，紐約政府對歷史悠久的工業(yè)水岸進行文化遺產保護，作為濱水綠地內的文化符號，用以營造多樣的活動場所，將發(fā)展需求與產業(yè)互相結合；另一方面，紐約政府對具有轉型機會的工業(yè)濱水區(qū)重新劃定“產業(yè)經濟區(qū)”，用以吸引開發(fā)投資，鼓勵濱水社區(qū)自行制定社區(qū)發(fā)展規(guī)劃（c197-a），提升社區(qū)活力，有序推動轉型新都市制造業(yè)，促進濱水地區(qū)經濟發(fā)展。

3.1.2 風景資源開發(fā)

風景資源開發(fā)主要涉及開發(fā)商和外來游客之間的視覺審美利益沖突。為了防止濱水區(qū)的自然和人文風景資源受到破壞，保護有助于紐約濱水區(qū)視覺質量的風景資源，新的建筑需盡可能地集中布置，確保與現(xiàn)有的風景要素相協(xié)調，以保留更多的開放空間，最大限度地保證視覺質量，同時避免不協(xié)調景觀元素的引入，例如強烈的人工光源和對植被連續(xù)性造成破壞的結構。

3.1.3 生態(tài)保護

生態(tài)保護主要涉及濱水區(qū)環(huán)境相關監(jiān)管部門和本地企業(yè)、一般市民等之間的環(huán)保利益沖突。自然濱水區(qū)在整個濱水區(qū)中占比雖小，但一直面臨污染整治和生境保護與改善的問題。在污染整治方面，必須逐個場所地加以處理，通過減少污水的總流出、改善污水處理廠，來提高溶解氧水平、減少氮排放，同時提高水質監(jiān)測力度和公眾意識。在改善生境方面，恢復自然系統(tǒng)，提供生物棲息地，從而提高生態(tài)生產力。推進一系列專題生態(tài)修復項目例如：創(chuàng)建和擴大海岸線、淺灘和潮間帶；集中在受保護的生態(tài)復合體中創(chuàng)造和加強生境；改善水生物種棲息地等[22]62-83。

3.2 提高濱水區(qū)可達性，強化實施行動

提高濱水區(qū)可達性，首先需要創(chuàng)造更多的公共空間，其次在物理和視覺上完善橫向的濱水可達網絡，最后在縱向上保證濱水區(qū)的連續(xù)性[21，22]。國內上?！耙唤缓印钡葹I水空間規(guī)劃在提升濱水空間的連續(xù)性和可達性上已有相關實踐，可借鑒紐約如何結合相關規(guī)劃分時有序推進實施行動計劃，實現(xiàn)橫向和縱向濱水可達性。

3.2.1 創(chuàng)造公共可達空間

在濱水區(qū)建造或更新景點，包括新建公園和公園改造項目；在可行和適當的地方建立街道公園和公共空間；2007 年發(fā)布的《紐約市總體規(guī)劃2030》更是明確了“10分鐘公園圈”的目標，以期通過濱水棕地的改造，創(chuàng)造更多公園和開放空間[27]。

3.2.2 完善濱水可達網絡

紐約濱水區(qū)強調為公眾進入濱水區(qū)提供物理和視覺上的通道[17-20]，以完善橫向濱水可達網絡。1993 年編制WAP，對所有濱水項目的視覺或公共通道進行評估，例如觀景走廊、點式通道或人行道，以協(xié)調公眾從多個地點之間進入濱水公共通道（圖4）。同時提出具體的改造措施：擴寬社區(qū)公眾進入濱水區(qū)的通道；結合公共設施提供新的濱水通道，例如在廢水處理廠旁新建人行道；在地鐵無法到達的濱水區(qū)，將公交車、步行街和自行車道連接到岸邊；建設濱水區(qū)導向標識促進濱水區(qū)的使用。在無法實現(xiàn)物理可達性的發(fā)展密集區(qū)域中推廣歷史文化旅游業(yè)，設置公共俯瞰點，創(chuàng)造高地連接，通過建立開闊的視線通廊舒緩游客的視覺壓力（圖5）。

圖4 濱水公共通道圖[23]

圖5 提高濱水區(qū)可達性的策略[23]2）

3.2.3 建立連續(xù)濱水空間

《紐約綠道規(guī)劃》[28]中規(guī)劃長達560km 的景觀自行車道和人行道，綠道連通五個行政區(qū)，覆蓋了紐約市40%以上海岸線的龐大公園系統(tǒng)，擴大濱水區(qū)服務范圍，也提供了新的公共娛樂機會；在現(xiàn)有水岸線的外側水面上填充或覆蓋，建造連續(xù)的濱水空間。

3.3 提高氣候適應性，納入長期規(guī)劃和日常決策

氣候變化是我們這個時代面臨的共同問題之一，氣候彈性和適應性規(guī)劃越來越受到紐約濱水區(qū)重視，并側重于擴大氣候風險意識，在公告政策和投資中獲得氣候風險信息，促進濱水建筑和基礎設施系統(tǒng)的氣候適應性設計。通過這些目標和戰(zhàn)略，紐約市將提高氣候適應性納入長期規(guī)劃和日常決策的過程中。

自2012 年颶風“桑迪”以來，紐約市認識到未來濱水區(qū)規(guī)劃的重點應該放在對極端氣候及洪水的彈性應對上。例如2013 年發(fā)布的《城市濱水自適應策略》[29]強調紐約市濱水區(qū)將面臨不同類型和級別的海岸災害風險，因此提出不同區(qū)域的城市彈性建設策略。2017 年《洪水復原能力的設計和規(guī)劃——紐約公園的指導方針》[30]發(fā)布，總結應對水岸災害的經驗教訓，提出以彈性為重點的規(guī)劃和設計過程的指導方針（表2）及紐約洪范區(qū)地圖（圖6）。

圖6 洪泛區(qū)內的紐約市公園[30]

表2 彈性濱水公園規(guī)劃和設計步驟[30]

2019 年起，紐約市開始完善提高濱水空間氣候彈性和適應性的政策和治理結構，制定《氣候彈性設計指南》[31]，將未來的氣候變化數據整合到建筑、景觀和基礎設施的設計中；不斷更新準確的洪泛區(qū)地圖，并保障恢復項目的資金來源；推進全市范圍的分區(qū)文本修正案，提出洪水復原能力的分區(qū)建議[32]。

最新發(fā)布的《紐約市總體規(guī)劃：一個紐約2050——建立一個強大的和公正的城市》[33]也將應對氣候變化的彈性濱水區(qū)作為重點規(guī)劃對象。通過加固雨污分流系統(tǒng)和其他綠色基礎設施，以抵御氣候變化的影響，鼓勵推進基于自然過程的解決方案，如濕地和森林恢復，以穩(wěn)定海岸線，減少侵蝕，起到碳匯3）作用，并減輕城市熱島效應。在即將發(fā)布的CWP（2030）中，也將規(guī)劃富有彈性的濱水區(qū)作為重要目標。

4 借鑒與啟示

與多數世界濱水區(qū)相似，紐約濱水區(qū)復興逐漸從注重經濟發(fā)展的模式轉變到注重人的濱水體驗和適應自然環(huán)境的發(fā)展模式[34]。早期以發(fā)展工商業(yè)和居住為導向，快速為衰敗濱水區(qū)注入活力，同時也能為后期建設完善積累財政基礎。逐步形成多方共贏、可達性強、生態(tài)系統(tǒng)服務功能完善的濱水區(qū)。在生態(tài)文明理念引導下，中國城市逐步從經濟發(fā)展主導轉變?yōu)橛H近自然生態(tài)、高質量生活為導向的城市生長發(fā)展模式和以人的需求為導向的城市空間格局[35]。

然而，中國現(xiàn)行的濱水區(qū)規(guī)劃模式卻顯示出一些弊端。首先，中國濱水區(qū)涉及的藍綠專項規(guī)劃事權對應水務、水利部門和綠化園林等相應部門，不同的管理部門和多方規(guī)劃的缺乏統(tǒng)籌，導致各有偏重并無法有效銜接。其次，由于沒有完善的政策法規(guī)體系保障，多方利益沖突問題頻發(fā)，導致相關規(guī)劃難以落地實施。政府為保證資金，對開發(fā)商采取遷就和妥協(xié)的態(tài)度，這種規(guī)劃建設模式嚴重損害了城市公共利益。另外，大多數濱水城市在形成早期水網與城市關系密切，但由于缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃，多呈無序化發(fā)展的狀態(tài)，沒有考慮城市形態(tài)和交通等的可持續(xù)發(fā)展[36]，導致濱水空間成為高密度區(qū)域，為濱水區(qū)的可達性增加阻礙。最后，在全球氣候變化加劇的大背景下，海平面上升、高強度臺風、洪澇高頻泛濫。中國幅員遼闊，濱水類型多樣，極端天氣對人口密集且生態(tài)、經濟和社會系統(tǒng)相對脆弱的濱水城市造成巨大損失，亟待提高不同類型濱水空間的氣候彈性和適應性。

紐約通過多方機構的協(xié)同合作，自上而下形成互相約束的政策法規(guī)與相關規(guī)劃，自下而上全程公眾參與反饋的方式形成了較為成熟的濱水區(qū)規(guī)劃體系，并在不同的時代背景下，提出多目標導向的規(guī)劃策略，對中國濱水區(qū)規(guī)劃具有較大的啟示和借鑒價值。

4.1 規(guī)劃體系借鑒與啟示

（1）剛性控制與彈性指導結合，形成規(guī)劃體系保障例如2007 年紐約市發(fā)布《紐約市總體規(guī)劃》作為總體綱領，濱水聯(lián)盟和綠色港口工作組根據總體規(guī)劃提出編制紐約濱水區(qū)域設計導則，最后設立了濱水區(qū)建設委員會負責濱水區(qū)域綜合評估，統(tǒng)籌規(guī)劃國土、城市建設、景觀綠化、水務港口等多個管理部門的工作，有效避免了因不同管理部門孤立治理帶來的管理低效率，提供了不同部門之間權益協(xié)調的平臺。中國可借鑒紐約多部門治水經驗，加強國家、省、市縣級規(guī)劃聯(lián)系，在“多規(guī)合一”基礎上，以水系或各級行政區(qū)為單位出臺針對濱水區(qū)的開發(fā)和建設的相關規(guī)定，制訂或強化針對不同功能分區(qū)下的濱水區(qū)保護建設管理條例，有效解決各類規(guī)劃橫向和縱向之間的關系。

（2）實施自下而上的公眾參與制度，提高反饋與決策效率

為實現(xiàn)多方利益共贏目標下的濱水區(qū)規(guī)劃，除了政策上的支持外，還可以借鑒紐約濱水區(qū)自下而上的公眾參與制度，通過社區(qū)參與、公眾聽證會、面對面會議、公開演講和網站宣傳等多種渠道，實現(xiàn)社區(qū)居民、濱水工作者、房產商和其他感興趣的公眾的廣泛參與，從而取得社會認可和公眾支持，提高反饋與決策參與效率。

（3）動態(tài)適應持續(xù)調整，完善城市濱水區(qū)綜合規(guī)劃體系

在中國國土空間規(guī)劃體系的背景下，借鑒紐約經驗每五年修訂一次濱水區(qū)綜合規(guī)劃并根據現(xiàn)狀問題的轉變不斷調整，完善城市濱水區(qū)綜合規(guī)劃體系。中國可根據市級國土空間總體規(guī)劃編制藍綠開敞空間系統(tǒng)規(guī)劃，持續(xù)研究濱水區(qū)面臨的關鍵問題，明確重點任務，并對政策做出相應調整[37]。形成持續(xù)的政策與規(guī)劃指引，突出其針對性，并逐步完善政策與實踐成效的一致性檢驗機制。

4.2 規(guī)劃策略借鑒與啟示

建立時空維度、問題導向的規(guī)劃策略。在空間維度上，結合政策法規(guī)和現(xiàn)狀問題，提出針對不同類型濱水區(qū)的規(guī)劃目標、對應策略和具體的設計原則，且不斷縮小指導文件所涉及的空間尺度，進行精準的規(guī)劃設計指導。針對具體問題編制相關規(guī)劃設計指南，例如針對濱水公園的設計指導方針等。在時間維度上，既有可持續(xù)發(fā)展理念下的長遠規(guī)劃，也提出短期具體的落地項目計劃，詳細列出近年的行動計劃。深入貫徹可持續(xù)發(fā)展理念，在未來高度重視空間維度的濱水區(qū)可達性和時間維度的氣候適應性。

圖、表來源

圖1、圖2 由作者繪制；圖3：作者根據參考文獻[20]改繪；圖4、5：作者根據參考文獻[23]改繪；圖6：作者根據參考文獻[30]改繪。

表1：作者根據參考文獻[25]改繪，表2：作者根據參考文獻[30]改繪。

注釋

1）美國陸軍工程兵團、紐約州環(huán)境保護、紐約和新澤西港務局、紐約市公園和娛樂部、經濟發(fā)展局、建筑部門、衛(wèi)生部門和環(huán)保部門等。

2）濱水公共走道是一個沿著水岸的線性公共進入區(qū)域；高地連接是指介于公共場所（例如街道、人行道或公園）與濱水公共通道之間的行人通道，可以沿著私人道路提供高地連接；輔助公眾通道區(qū)是指在濱水分區(qū)地段提供濱水公眾走道及連接高地后，為達到WAP 所規(guī)定的最低百分比，而補充設立的公眾通道區(qū)。

3）通過植樹造林、森林管理、植被恢復等措施，利用植物光合作用吸收大氣中的二氧化碳，并將其固定在植被和土壤中，從而減少溫室氣體在大氣中濃度的過程、活動或機制。