預(yù)算管理一體化對高校附屬中學(xué)的影響探究

李洪濤

中國人民大學(xué)附屬中學(xué)

2022 年4 月，教育部財(cái)務(wù)司組織部屬高校和直屬單位參加了關(guān)于中央預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的培訓(xùn)，要求所有部屬高校和直屬單位從6 月份開始通過一體化系統(tǒng)進(jìn)行2023 年預(yù)算的編制工作。從2023 年1 月1 日開始，集中支付業(yè)務(wù)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了全流程的電子化支付。本文以某高校附屬中學(xué)為例，從預(yù)算管理一體化對高校附屬中學(xué)的影響方面，以及高校附屬中學(xué)為了適應(yīng)新的變化如何應(yīng)對方面進(jìn)行了探究。

一、預(yù)算管理一體化的主要目標(biāo)和發(fā)展歷程

預(yù)算管理一體化是財(cái)政部為了深化中央部門預(yù)算管理改革，整合預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、決算和報(bào)告、政府采購、資產(chǎn)管理等預(yù)算管理環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)全國政府預(yù)算管理一體化、部門預(yù)算管理一體化、預(yù)算全過程管理一體化、預(yù)算項(xiàng)目全生命周期管理一體化、全國預(yù)算數(shù)據(jù)管理一體化等“五個(gè)一體化”的建設(shè)目標(biāo)而進(jìn)行的改革。

2014 年8 月全國人大常委會(huì)審議通過新預(yù)算法，同年10 月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》，預(yù)算領(lǐng)域一系列重大改革舉措相繼落地。

2019 年—2020 年財(cái)政部先后出臺(tái)了《預(yù)算管理一體化系統(tǒng)實(shí)施方案》《預(yù)算管理一體化規(guī)范》和《預(yù)算管理一體化系統(tǒng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》，并開始部署地方試點(diǎn)。截至2021 年3 月底，已在全國35 個(gè)省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)試點(diǎn)實(shí)施預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，取得了階段性成效。

2021 年4 月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》（國發(fā)〔2021〕5 號），明確了深化預(yù)算管理制度改革的一系列措施，提出要實(shí)現(xiàn)中央和地方財(cái)政系統(tǒng)信息貫通、要推進(jìn)部門間預(yù)算信息互聯(lián)共享。同年7 月，中央預(yù)算管理一體化系統(tǒng)試點(diǎn)運(yùn)行。

2022 年3 月財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于推廣實(shí)施中央預(yù)算管理一體化建設(shè)的通知》（財(cái)辦〔2022〕19 號），要求在中央本級推廣實(shí)施。因此，教育部直屬高校和直屬單位也就開始了預(yù)算一體化工作的實(shí)施工作。

二、預(yù)算管理一體化實(shí)施對某高校附屬中學(xué)的影響

（一）對獨(dú)立性的影響

1.從合并編報(bào)預(yù)算向獨(dú)立編報(bào)預(yù)算轉(zhuǎn)變。實(shí)施預(yù)算管理一體化之前，某高校附屬中學(xué)作為所屬高校的二級單位，沒有獨(dú)立的預(yù)算代碼和預(yù)算編制系統(tǒng)。編制預(yù)算時(shí)需要將數(shù)據(jù)提供給所屬高?；蛘叩卿浀剿鶎俑咝ｎA(yù)算系統(tǒng)進(jìn)行數(shù)據(jù)的錄入，再由所屬高校匯總后統(tǒng)一上報(bào)到教育部，預(yù)算批復(fù)數(shù)也是合并在高校中一并下達(dá)。

實(shí)施一體化以后，某高校附屬中學(xué)被賦予獨(dú)立的預(yù)算代碼，可以在系統(tǒng)中獨(dú)立編報(bào)預(yù)算，財(cái)政部對預(yù)算基礎(chǔ)信息和數(shù)據(jù)在線審核，預(yù)算批復(fù)數(shù)據(jù)也將由教育部通過所屬高校直接下達(dá)到附屬中學(xué)。

2.獨(dú)立申請用款計(jì)劃。實(shí)施預(yù)算管理一體化以前，某高校附屬中學(xué)將用款計(jì)劃以表格形式發(fā)送給所屬高校進(jìn)行匯總上報(bào)。實(shí)施預(yù)算管理一體化以后，某高校附屬中學(xué)通過一體化系統(tǒng)直接編制用款計(jì)劃，能夠更加直觀的了解每筆用款計(jì)劃的審批進(jìn)度和已完成的計(jì)劃。

3.獨(dú)立上繳應(yīng)繳財(cái)政款。實(shí)施預(yù)算管理一體化以前，某高校附屬中學(xué)通過高校上繳學(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)等應(yīng)繳財(cái)政款，返還的事業(yè)收入也是通過所屬高校進(jìn)行劃轉(zhuǎn)。實(shí)施預(yù)算管理一體化以后，某高校附屬中學(xué)可以直接將應(yīng)繳財(cái)政款、國有資產(chǎn)出租處置收入上繳到中央財(cái)政專戶。在完成非稅收入返還賬戶的備案工作以后，通過用款計(jì)劃的申請，非稅收入可以直接返還到某高校附屬中學(xué)賬戶中。

4.獨(dú)立進(jìn)行績效指標(biāo)填報(bào)和績效評價(jià)。預(yù)算管理一體化實(shí)施以后，預(yù)算績效考核模塊直接嵌入到系統(tǒng)中，某高校附屬中學(xué)可以在預(yù)算編報(bào)的同時(shí)在線填報(bào)項(xiàng)目績效指標(biāo)，在項(xiàng)目執(zhí)行完畢后可以實(shí)現(xiàn)對已經(jīng)填報(bào)的績效指標(biāo)進(jìn)行線上自評以及接受財(cái)政部門的考評。

（二）預(yù)算編制方法和體系發(fā)生變化

實(shí)施預(yù)算管理一體化之后，預(yù)算支出不再按基本支出和項(xiàng)目支出進(jìn)行分類，而是按照支出的性質(zhì)和用途，分為人員類項(xiàng)目、運(yùn)轉(zhuǎn)類項(xiàng)目和特定目標(biāo)類項(xiàng)目等三種項(xiàng)目類別。某高校附屬中學(xué)全部預(yù)算支出都要以項(xiàng)目形式納入項(xiàng)目庫，實(shí)行全生命周期管理，從基礎(chǔ)信息采集、項(xiàng)目入庫、項(xiàng)目審核、資金支付，到項(xiàng)目的結(jié)束以及績效評價(jià)，一氣呵成。

（三）預(yù)算編制時(shí)間提前

預(yù)算管理一體化實(shí)施以后，某高校附屬中學(xué)要在規(guī)定時(shí)間內(nèi)維護(hù)教職工人數(shù)、學(xué)生人數(shù)、資產(chǎn)等基礎(chǔ)信息，由系統(tǒng)自動(dòng)生成人員編制、資產(chǎn)等基本情況表，報(bào)教育部審核。所有的人員類、運(yùn)轉(zhuǎn)類、特定目標(biāo)類項(xiàng)目儲(chǔ)備和預(yù)算編制準(zhǔn)備工作要在8 月以前完成，“二上”只能在已有的項(xiàng)目庫基礎(chǔ)上進(jìn)行細(xì)化，不能隨意增加和調(diào)整。在實(shí)際工作中，校內(nèi)各部門預(yù)算編制的時(shí)間從以前年度的10 月份提前到了7-8 月份。

（四）預(yù)算編制和執(zhí)行的準(zhǔn)確性要求大大提高

以項(xiàng)目為依托的預(yù)算數(shù)據(jù)入庫后，從立項(xiàng)、調(diào)整、執(zhí)行到績效評價(jià)全過程都在系統(tǒng)中體現(xiàn)。由于預(yù)算調(diào)整、調(diào)劑的靈活度受限，實(shí)際工作中對用款計(jì)劃編制、資金來源認(rèn)定、政府采購計(jì)劃執(zhí)行、資金支付申請等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的準(zhǔn)確性要求非常高。

首先，某高校附屬中學(xué)要依據(jù)預(yù)算指標(biāo)、項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度以及月度用款需求等，預(yù)測國庫現(xiàn)金流量，每月20日前在系統(tǒng)中編報(bào)下個(gè)月用款計(jì)劃，并逐級審核上報(bào)。

財(cái)政資金的支付方式不再區(qū)分為直接支付和授權(quán)支付，統(tǒng)一為集中支付。某高校附屬中學(xué)需要在系統(tǒng)中準(zhǔn)確無誤的選取預(yù)算指標(biāo)，填寫支付申請信息，生成《國庫集中支付申請書》和《國庫集中支付憑證》，指標(biāo)控制口徑為“預(yù)算單位+指標(biāo)類型+資金性質(zhì)+支出功能分類底級科目+政府預(yù)算支出經(jīng)濟(jì)分類款級科目+預(yù)算項(xiàng)目”。如果涉及政府采購，還需要先關(guān)聯(lián)政府采購計(jì)劃和政府采購合同。

預(yù)算一體化系統(tǒng)根據(jù)預(yù)設(shè)的校驗(yàn)規(guī)則，嚴(yán)格按照預(yù)算指標(biāo)和用款計(jì)劃額度控制支付申請、進(jìn)行自動(dòng)校驗(yàn)，校驗(yàn)通過的由代理銀行直接進(jìn)行支付，校驗(yàn)不通過的將會(huì)轉(zhuǎn)入教育部、財(cái)政部國庫司進(jìn)行人工審核。

（五）對會(huì)計(jì)核算的影響

預(yù)算管理一體化實(shí)施以后，財(cái)政部根據(jù)預(yù)算指標(biāo)、庫款情況等批復(fù)分月用款計(jì)劃，不再向國庫集中支付業(yè)務(wù)代理銀行下達(dá)用款額度。代理銀行也不再對學(xué)校的資金支付進(jìn)行額度控制，而是直接根據(jù)《國庫集中支付憑證》支付資金。這種資金控制方式的轉(zhuǎn)變使得有關(guān)會(huì)計(jì)科目的設(shè)置和賬務(wù)處理發(fā)生了一些變化，這種變化將財(cái)政結(jié)轉(zhuǎn)資金的核算方式從權(quán)責(zé)發(fā)生制變成收付實(shí)現(xiàn)制，從而使預(yù)算會(huì)計(jì)完全實(shí)現(xiàn)了收付實(shí)現(xiàn)制。

《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度解釋第5 號》規(guī)定，實(shí)行預(yù)算管理一體化的中央預(yù)算單位在會(huì)計(jì)核算時(shí)不再使用“零余額賬戶用款額度”科目，“財(cái)政應(yīng)返還額度”和“資金結(jié)存-財(cái)政應(yīng)返還額度”科目下不再設(shè)置“財(cái)政直接支付”“財(cái)政授權(quán)支付”明細(xì)科目。

財(cái)政資金支付的賬務(wù)處理則轉(zhuǎn)變成：根據(jù)國庫集中支付的入賬金額，在財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)下借記“庫存物品”“固定資產(chǎn)”“業(yè)務(wù)活動(dòng)費(fèi)用”“單位管理費(fèi)用”“應(yīng)付職工薪酬”等科目，貸記“財(cái)政撥款收入”科目（使用本年度預(yù)算指標(biāo)）或“財(cái)政應(yīng)返還額度”科目（使用以前年度預(yù)算指標(biāo)）；同時(shí)，在預(yù)算會(huì)計(jì)下借記“事業(yè)支出”等科目，貸記“財(cái)政撥款預(yù)算收入”科目（使用本年度預(yù)算指標(biāo)）或“資金結(jié)存-財(cái)政應(yīng)返還額度”科目（使用以前年度預(yù)算指標(biāo)）。

（六）新增資產(chǎn)配置嵌入預(yù)算管理的全流程

預(yù)算管理一體化最大的變化之一，就是新增資產(chǎn)的預(yù)算與部門預(yù)算一同編制、一同審核、一同下達(dá)，一同執(zhí)行。從而打破了以往資產(chǎn)管理和預(yù)算管理“兩張皮”的狀況，推進(jìn)了資產(chǎn)管理與預(yù)算管理的緊密結(jié)合。

學(xué)校在儲(chǔ)備運(yùn)轉(zhuǎn)類項(xiàng)目和特定目標(biāo)類項(xiàng)目時(shí)，需要配置資產(chǎn)的，要同時(shí)填報(bào)資產(chǎn)配置信息。新增資產(chǎn)配置的預(yù)算不區(qū)分資金來源和金額大小，無論使用財(cái)政性資金還是非財(cái)政性資金新增資產(chǎn)，都需要填報(bào)新增資產(chǎn)配置預(yù)算，同時(shí)還要提供資產(chǎn)存量和計(jì)劃處置資產(chǎn)情況。真正實(shí)現(xiàn)了“以存量控制增量、以增量調(diào)整存量”，節(jié)約了財(cái)力，減少了浪費(fèi)，有利于提高資產(chǎn)的使用效率。

在“二上”預(yù)算編制時(shí)，學(xué)校還需要對新增資產(chǎn)配置對應(yīng)的政府采購進(jìn)行完善，細(xì)化到經(jīng)濟(jì)分類科目、資產(chǎn)分類、資產(chǎn)名稱、資產(chǎn)用途、數(shù)量、單價(jià)等信息。

預(yù)算單位選取帶有政府采購標(biāo)識(shí)的預(yù)算指標(biāo)發(fā)起支付申請時(shí)，必須關(guān)聯(lián)在系統(tǒng)已經(jīng)備案的政府采購合同，系統(tǒng)自動(dòng)校驗(yàn)合同金額、收款人等信息。

（七）財(cái)務(wù)人員工作量大大增加

首先，體現(xiàn)在用款計(jì)劃的編制環(huán)節(jié)上，由于代理銀行不再對學(xué)校的資金支付進(jìn)行額度控制，預(yù)算單位需要依據(jù)預(yù)算指標(biāo)、項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度等需求信息，于每月20 日前在系統(tǒng)中編報(bào)本單位下個(gè)月用款計(jì)劃及調(diào)整當(dāng)月用款計(jì)劃，并逐級審核上報(bào)。為了避免出現(xiàn)無錢可用的情況，財(cái)務(wù)人員需要隨時(shí)關(guān)注國庫現(xiàn)金流量和剩余額度，在規(guī)定時(shí)間內(nèi)編制和提請用款計(jì)劃，關(guān)注用款計(jì)劃的審核情況，及時(shí)進(jìn)行修改和登記。尤其是在預(yù)算沒有正式批復(fù)的第一季度，在編制用款計(jì)劃時(shí)，養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)用款計(jì)劃、住房改革支出用款計(jì)劃還要考慮同所屬高校合并之后的比例限制。

其次，由于集中支付全流程電子化支付，財(cái)務(wù)人員在填寫每一筆支付申請信息時(shí)，都要從系統(tǒng)中選取一直細(xì)化到支出功能分類底級科目、政府預(yù)算支出經(jīng)濟(jì)分類款級科目、預(yù)算項(xiàng)目的預(yù)算指標(biāo)，不考慮信息錄入不準(zhǔn)確被退庫或者轉(zhuǎn)到人工審核之外，相當(dāng)于提前又做了一遍預(yù)算會(huì)計(jì)分錄。

另外，由于預(yù)算管理一體化系統(tǒng)體量龐大，在登陸預(yù)算一體化系統(tǒng)維護(hù)基礎(chǔ)信息、編制預(yù)算以及進(jìn)行資金支付申請等操作過程中，尤其遇到工作任務(wù)時(shí)間比較集中、上萬人同時(shí)在線、網(wǎng)絡(luò)擁堵的時(shí)候，會(huì)出現(xiàn)頻繁的斷網(wǎng)、卡頓、程序報(bào)錯(cuò)的情況。財(cái)務(wù)人員不得不加班加點(diǎn)、錯(cuò)峰或者不斷重復(fù)刷新，這些都大大增加了財(cái)務(wù)人員的工作量、降低了資金支付效率和工作效率、加大了財(cái)務(wù)人員的心理負(fù)擔(dān)。

三、如何更好地應(yīng)對預(yù)算管理一體化帶來的變化

1.預(yù)算管理一體化是一個(gè)需要領(lǐng)導(dǎo)重視、全員參與的系統(tǒng)工程。預(yù)算管理一體化從基礎(chǔ)信息的維護(hù)到項(xiàng)目庫的儲(chǔ)備、執(zhí)行，絕對不是財(cái)務(wù)一個(gè)部門的事情，很多工作都涉及人事部門、資產(chǎn)管理部門、信息技術(shù)部門、采購部門、合同管理等部門的配合，需要學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)高度重視。

首先,按照有關(guān)規(guī)定，政務(wù)外網(wǎng)的接入、校內(nèi)現(xiàn)有系統(tǒng)與一體化的端口銜接等都有專門的技術(shù)指標(biāo)要求，需要學(xué)校信息技術(shù)部門的配合，從而保證學(xué)校端專機(jī)、專線的安全性和穩(wěn)定性。

人事部門負(fù)責(zé)錄入和維護(hù)所有人員的基礎(chǔ)信息，人員信息的管理是否準(zhǔn)確、完整和規(guī)范，關(guān)系著整個(gè)學(xué)校人員類項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的預(yù)算編制是否準(zhǔn)確，銀行賬戶和公務(wù)卡的信息維護(hù)也關(guān)系到教職工工資發(fā)放和財(cái)務(wù)報(bào)銷是否順利。由于每年7 月31 日系統(tǒng)會(huì)自動(dòng)生成“一上”人員基礎(chǔ)信息表，遇到人員增減變動(dòng)的情況，人事部門要主動(dòng)、及時(shí)地去維護(hù)學(xué)校所有編制內(nèi)人員、編制外長聘人員和離退休人員的基礎(chǔ)信息，同時(shí)要做好社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)和住房改革支出的測算。

對于資產(chǎn)管理人員來說，以往相對獨(dú)立的內(nèi)部管理變成了一條比較長的固定資產(chǎn)管理的鏈條，嵌入到了預(yù)算一體化系統(tǒng)中。資產(chǎn)管理人員根據(jù)固定資產(chǎn)的存量信息去判定是否新購資產(chǎn)和處置資產(chǎn)，同步參與到新增資產(chǎn)配置的預(yù)算編制過程中。和人員信息一樣，固定資產(chǎn)基礎(chǔ)信息需要隨時(shí)進(jìn)行維護(hù)，系統(tǒng)會(huì)自動(dòng)生成“一上”資產(chǎn)基礎(chǔ)信息表。這就要求固定資產(chǎn)管理人員要隨時(shí)維護(hù)存量資產(chǎn)的信息、關(guān)注資產(chǎn)的使用狀況，針對全校資產(chǎn)的流動(dòng)、處置和共享，實(shí)施嚴(yán)格的過程管控，從而實(shí)現(xiàn)固定資產(chǎn)的科學(xué)化管理，充分提高固定資產(chǎn)的使用效率。

2.科學(xué)規(guī)劃，提前做好項(xiàng)目庫的儲(chǔ)備工作。預(yù)算管理一體化要求學(xué)校全部預(yù)算支出都要以項(xiàng)目形式納入項(xiàng)目庫，實(shí)行全生命周期管理。在項(xiàng)目入庫之前，學(xué)校要進(jìn)行充分的可行性論證，避免亟待解決的項(xiàng)目沒有入庫，而入了庫的項(xiàng)目卻不能執(zhí)行的問題。

由于預(yù)算編制時(shí)間前移，學(xué)校要站在一定的高度，對學(xué)校的發(fā)展規(guī)劃做深層次的展望和梳理，提前規(guī)劃，使得入庫的項(xiàng)目要有充分的前瞻性。全員預(yù)算管理的意識(shí)也要進(jìn)一步增強(qiáng)，牢固樹立“先謀事后安排錢”的理念，堅(jiān)持“先有項(xiàng)目再安排預(yù)算”的原則，盡早開展項(xiàng)目儲(chǔ)備，提前啟動(dòng)項(xiàng)目論證、立項(xiàng)、評審和申報(bào)入庫等工作，為部門預(yù)算的準(zhǔn)確編制打好基礎(chǔ)。

3.學(xué)校采購相關(guān)部門有待進(jìn)一步整合。某高校附屬中學(xué)一直沒有單獨(dú)設(shè)置采購部門，而是由總務(wù)、電教、信息等部門按需進(jìn)行分類采購，結(jié)構(gòu)相對松散。預(yù)算管理一體化實(shí)施以后，在預(yù)算執(zhí)行過程中，如果沒有資產(chǎn)采購預(yù)算或者預(yù)算不準(zhǔn)確，將不得進(jìn)行采購或者會(huì)面臨復(fù)雜的調(diào)整調(diào)劑手續(xù)。這就需要學(xué)校對采購涉及的部門或者人員重新進(jìn)行整合，成立采購工作小組，編制出科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)、完整、可行的采購計(jì)劃和預(yù)算，在整個(gè)采購過程中嚴(yán)格遵守不相容職務(wù)相分離的原則，并按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行政府采購意向的公開、發(fā)布采購公告等工作。

4.學(xué)校內(nèi)部信息化管理系統(tǒng)要與一體化系統(tǒng)做好銜接和整合。實(shí)施預(yù)算管理一體化之后，某高校附屬中學(xué)現(xiàn)有的人事工資系統(tǒng)、財(cái)務(wù)報(bào)賬系統(tǒng)、校內(nèi)預(yù)算系統(tǒng)、財(cái)務(wù)核算系統(tǒng)、固定資產(chǎn)管理系統(tǒng)、合同管理等系統(tǒng)都需要重新進(jìn)行梳理，爭取最大程度上與預(yù)算管理一體化系統(tǒng)進(jìn)行銜接和整合，從而實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)同源、所有信息數(shù)據(jù)更加透明，防止出現(xiàn)信息孤島。

5.財(cái)務(wù)人員需要具備更加多元化的綜合素質(zhì)。預(yù)算管理一體化的實(shí)施對每一位財(cái)務(wù)人員都提出了更高的要求，也對財(cái)務(wù)人員知識(shí)結(jié)構(gòu)的多元化提出了挑戰(zhàn)。財(cái)務(wù)人員除了對政府會(huì)計(jì)制度、政府功能分類科目爛熟于心以外，還要提高自己的信息化技術(shù)水平，更要做到不被會(huì)計(jì)核算工作束縛住，從而實(shí)現(xiàn)由會(huì)計(jì)核算職能向管理會(huì)計(jì)職能的轉(zhuǎn)變。

財(cái)務(wù)人員需要對如何使用預(yù)算一體化系統(tǒng)進(jìn)行培訓(xùn)，要做到不但自己能夠熟練使用一體化系統(tǒng)進(jìn)行預(yù)決算編報(bào)和完成購買性支出、工資發(fā)放、公務(wù)卡還款等類型的資金支付以外，在關(guān)鍵環(huán)節(jié)還要能夠指導(dǎo)和幫助人事部門、資產(chǎn)管理部門、采購部門的經(jīng)辦人完成相應(yīng)角色的操作。

鑒于資金支付實(shí)現(xiàn)了全流程電子化，在提交資金支付申請時(shí)，為了能夠準(zhǔn)確的選擇細(xì)化到資金性質(zhì)、支出功能分類底級科目、經(jīng)濟(jì)分類款級科目的預(yù)算指標(biāo)類型，出納也必須對學(xué)校整體的預(yù)算、會(huì)計(jì)核算等知識(shí)深入了解。在保證不相容職務(wù)相分離的內(nèi)部控制基本要求的基礎(chǔ)上，會(huì)計(jì)和出納的知識(shí)界限也不再那么明確，這也為合理設(shè)置會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)工作權(quán)限和財(cái)務(wù)人員的輪崗提供了可能。