健康遼寧建設財政支持政策現(xiàn)狀及對策研究

閆 哲 呂 唯

沈陽工程學院

一、引言

健康是人類的第一財富，是人類生存與發(fā)展的最基本條件，是廣大人民群眾的共同追求，是創(chuàng)造社會物質文明的基礎條件，也是民殷國富的關鍵要素。目前，我國全民健身蓬勃發(fā)展，醫(yī)療衛(wèi)生服務事業(yè)蒸蒸日上，人民健康和身體素質水平逐步提升，全民保健意識和健康管理意識不斷增強。同時，也對健康產業(yè)發(fā)展提出了新要求、劃定了新戰(zhàn)略。所以，統(tǒng)籌健康事業(yè)融入國家戰(zhàn)略是歷史必然選擇?！皩⒔】等谌雵覒?zhàn)略”并非一蹴而就的，而是需要囊括實踐的頂層設計。從國家層面的宏觀與地區(qū)層面的微觀出發(fā)，都需要面面俱到，各個擊破，全面地展開。只有走符合國情的道路，設計切實可行的方案，動員全社會、全體居民共同參與進來，才能筑牢健康中國的堅實基礎。

2016 年8 月，習近平總書記在全國衛(wèi)生與健康大會提出“沒有全民健康，就沒有全面小康，要把人民健康放在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位”。2016 年10 月，黨中央、國務院印發(fā)了《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》。為貫徹“健康中國”理念，遼寧先后出臺了《“健康遼寧2030”行動綱要》和《健康遼寧行動（2021—2030 年）》等行動綱要，為健康遼寧建設提供了指導與思路。根據(jù)遼寧衛(wèi)健委發(fā)布的“健康白皮書”，我省居民基本健康指標居于全國上游水平。到2019 年，遼寧省嬰兒死亡率為3.8‰，5 歲以下兒童死亡率為4.6‰，已基本提前實現(xiàn)健康遼寧行動中的“婦幼健康行動”關鍵指標，同時，大氣污染物明顯下降，城市生活飲用水水源地監(jiān)測點水質總體良好，但是我省城市居民惡性腫瘤發(fā)病率上升明顯，中小學生的體能情況指標有所下滑。同時，2022 年是健康遼寧行動的第一個階段性監(jiān)測評估年份，據(jù)2021 年遼寧省衛(wèi)健委數(shù)據(jù)統(tǒng)計，我省已有43 項指標提前達到或超過2022 年國家預期目標，提前達標率為79.6%，各項主要健康指標總體高于全國平均水平。總體來說，距離健康遼寧建設總體目標尚存在一定差距，所以，進一步推動健康遼寧行動是非常有必要的。財政作為健康遼寧行動的重要保障，有效的財政支持政策有助于推動加快健康遼寧建設。

在理論研究上，國內外學者關于財政支持健康領域建設展開了大量的研究。Savas（1987）研究發(fā)現(xiàn)，政府可以以替換、撤資以及委托代理等渠道引進社會資本融入醫(yī)療衛(wèi)生市場。并且在加強醫(yī)療衛(wèi)生投入過程中，也應注重其公平性與均等化。Manchikanti Laxmaiah（2009）研究美國醫(yī)療衛(wèi)生支出時發(fā)現(xiàn)，在美國商業(yè)保險體系下，雖然減少了對政府財政支出的壓力，但是社會整體醫(yī)療支出呈上升趨勢，且效率低下。Schmid（1994）研究認為，在養(yǎng)老等服務領域，政府職責主要集中在政策制定、資金支持和監(jiān)管等方面，而養(yǎng)老服務等應轉移給具有優(yōu)勢的社會組織來實現(xiàn)。Dalmer（2013）研究指出老齡化日益加劇，為了緩解財政壓力，優(yōu)化財政政策勢在必行。朱靜敏等（2022）利用2010—2019 年的決算數(shù)據(jù)，靜態(tài)與動態(tài)相結合方式探討基本公共衛(wèi)生服務財政投入情況，并對未來進行預測，研究發(fā)現(xiàn)，目前財政投入增長過快，導致其可持續(xù)性減弱，對此提出多元化籌資、控制成本管理、完善中央分檔分擔責任和績效考評等優(yōu)化建議以保證財政投入對基本公共衛(wèi)生服務的可持續(xù)性。姜鵬等（2021）通過空間計量模型的分析方式展開研究，研究發(fā)現(xiàn)商業(yè)健康保險與社會醫(yī)療保險互為補充，政府應建立與本地區(qū)經濟發(fā)展相同步的醫(yī)療衛(wèi)生體系，尋求商業(yè)健康保險和社會醫(yī)療保險的均衡點。臧芝紅等（2017）認為醫(yī)療衛(wèi)生體系建設離不開國家改革和發(fā)展的方向，財政支持政策需考慮籌資、支付、醫(yī)補等諸多制度性問題。

二、健康遼寧建設及財政支持政策內涵

1.健康遼寧建設

健康遼寧建設主要涵蓋了普及健康生活、優(yōu)化健康服務、加強健康保障、建設健康環(huán)境、發(fā)展健康產業(yè)5 大領域。

健康生活主要在于與自己休戚相關的生活方式。健康文明的生活方式是否得到普遍認可，是否做到了“好好活著”，這就要求廣大人民群眾在生命全周期、全過程的健康水平得以提高。健康生活說到底是以家庭為單元建立起來的健康活動方式，養(yǎng)成的生活習慣能夠改變人的健康狀態(tài)。家庭中的價值取向、家風建設、習慣養(yǎng)成以及心理建樹對人的健康具有深遠的影響。推進健康家庭是健康生活的必要條件和先決條件，把健康家庭建設好，維護好，才能為健康生活增添底色。

健康服務是健康遼寧行動的重要組成部分。在居民療養(yǎng)保健的大流行和人口老齡化的大趨勢下，人民對健康的傾斜不僅局限于“疾病治療”，更多是防患于未然，提前預防。人們對健康的認識也不滿足于身體健康，也開始注重精神和形象在內的全面健康。今年新冠疫情給我國帶來了前所未有的歷史考驗，也給健康服務提出新課題、新目標。應對好、處理好、打造好健康服務這項工作需要凝心聚力地開拓新局面。

健康保障體系是把握總體框架，加強頂層設計，理清發(fā)展思路，筑牢健康行動基石。它強調以人為本、以健康為中心，推進全民健康覆蓋。完善健康相關法律體系以及基本醫(yī)療衛(wèi)生制度，協(xié)同推進醫(yī)保、醫(yī)療、公衛(wèi)等方面的綜合改革，實現(xiàn)人人可依的健康保障制度，人人可享的基本衛(wèi)生健康服務，提高政府在健康領域的投入規(guī)模和投入成本，有效控制和預防大疾病的發(fā)生，構建完善的健康保障體系。

健康環(huán)境是居民健康的關鍵依靠。作為“健康遼寧”建設重要組成部分，關注居民生存的環(huán)境健康，重點圍繞空氣、水、土壤等自然環(huán)境。世界衛(wèi)生組織指出，全球而言，環(huán)境對人類健康影響比例達17%。放眼我國國情，目前經濟粗放發(fā)展，生態(tài)環(huán)境惡化趨勢未得到根本遏制，對城鄉(xiāng)居民的健康危害仍在持續(xù)發(fā)酵。創(chuàng)建健康環(huán)境需要有效排除環(huán)境中的有害因素，構建有益健康永續(xù)發(fā)展的舒適圈。

健康產業(yè)是如今具有廣大前景的現(xiàn)代服務業(yè)，將成為人民群眾重要健康生活依托。發(fā)展健康產業(yè)是健康中國和健康遼寧建設重要目標，其拓展經濟模式，豐富發(fā)展觀念。健康需求日益增長，健康產業(yè)大勢所趨，把握機遇，大力發(fā)展健康產業(yè)，培養(yǎng)和建立滿足市場需求，滿足健康需要的覆蓋醫(yī)療護理、健身保健、調理養(yǎng)生、健康管理和咨詢的人才培訓等領域的健康產業(yè)，助力健康產業(yè)創(chuàng)新，助推健康發(fā)展模式革新，滿足大健康需要和產業(yè)發(fā)展。

2.財政支持政策

在健康遼寧建設過程中，財政支持政策主要包括財政投資政策、財政補貼政策、稅收優(yōu)惠政策等。其中，財政投資政策是政府對全民健身場所、醫(yī)療機構、養(yǎng)老機構等大型項目基本建設方面的投資；財政補貼政策是指政府針對不同受益群體進行不同方面的補貼，如對公立醫(yī)院等醫(yī)療機構的直接補貼和城鄉(xiāng)居民醫(yī)保補貼、大病醫(yī)療補貼和特殊群體的醫(yī)療救助等補貼；稅收優(yōu)惠政策是為激勵社會團體組織及個人從事健康領域相關事業(yè)，所提供的一些減稅降費措施，主要包括個人所得稅稅前扣除減免、企業(yè)所得稅減免、免征消費稅、購置稅等手段。

三、財政支持健康遼寧建設相關政策

1.財政投資政策

當前，省財政加強落實支持健康遼寧建設資金。據(jù)2021 年遼寧省衛(wèi)健委決算數(shù)據(jù)統(tǒng)計，2021 年衛(wèi)生健康支出216023.62 萬元，其中，省屬綜合性醫(yī)院（中醫(yī)院、精神病醫(yī)院、?？漆t(yī)院除外）專項經費等支出65271.4萬元，省屬中醫(yī)院專項經費等支出13278.04 萬元，職業(yè)病防治336 萬元，省婦幼保健院等2035.56 萬元，省屬醫(yī)療機構等專項經費7172.95 萬元，重大公共衛(wèi)生領域的專項資金，主要涉及艾滋病防治、國家擴大免疫計劃等項目的經費支出8251.77 萬元，省屬醫(yī)院等基建支出14267.43 萬元，其各項經費投入較2020 年均大幅增加。另外，據(jù)2021 年遼寧體育局決算數(shù)據(jù)統(tǒng)計，2021 年項目支出29282.74 萬元，占支出總計的40.92%。主要包括全民健身活動及器材設施、青少年體育活動資助及后備人才培養(yǎng)、體育場館運行維護、優(yōu)秀運動隊日常比賽訓練等業(yè)務支出。由此可見，財政在衛(wèi)生健康等領域投入規(guī)模巨大。

2.財政補貼政策

在醫(yī)療保障領域，財政補貼是主要的政策之一。自從城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險制度實施以來，財政補助標準逐年上漲，其中沈陽市標準從最初的40 元/人逐步提高至2022 年的580 元/人，并且預計在2023 年實現(xiàn)610 元/人的標準，居民大病保險標準為70 元/人，無需個人繳費，由城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險統(tǒng)籌基金劃撥。同時，政府加大對城鄉(xiāng)低保對象、特困人員、孤兒、重度殘疾等特殊人員加大了政府補助力度，以增強財政補助資金的保障性作用。

3.稅收優(yōu)惠政策

健康遼寧建設過程中，稅收優(yōu)惠政策主要體現(xiàn)在個人所得稅減免、免征增值稅、免征契稅等多項稅收優(yōu)惠，以保障健康遼寧建設順利開展。其中，購買商業(yè)健康保險的個人等可在個人所得稅中稅前扣除；提供社區(qū)養(yǎng)老、托育、家政服務機構取得的收入，免征增值稅；承受房屋、土地用于提供社區(qū)養(yǎng)老、托育、家政服務的，免征契稅。

四、財政支持健康遼寧建設現(xiàn)狀及問題

遼寧省財政廳堅持貫徹落實省委、省政府推動健康遼寧建設的保障要求，助力健康遼寧行動取得了一定的成效，但是在財政支持上尚存在一定的不足，主要體現(xiàn)在：

1.財政支持健康遼寧建設參與形式單一，覆蓋面有限

財政支持健康遼寧建設主要通過財政補助、稅收優(yōu)惠、貸款貼息等方式參與建設，參與資金主要以專項形式撥付，缺乏長效性和連貫性，同時，資金投入受益面單一，難以達到預期效果，財政支持效益和效率不理想。當前，財政支持健康遼寧建設主要集中在健康服務和健康保障領域，且傾向于針對重點人群健康服務，對健康生活、健康環(huán)境和健康產業(yè)等方面財政支持政策及財政補助資金較少。目前，在省財政資金撥付上，為積極應對人口老齡化，2021 年省財政籌集撥付資金42.8 億元用于提升老年社會保障水平，撥款34.1 億元用于提高老年健康服務能力，下達專項資金用于豐富農村學生營養(yǎng)攝入結構等。

2.財政支出結構不均衡，制約健康遼寧建設

遼寧省內各地區(qū)間衛(wèi)生財政支出不均衡，據(jù)遼寧省統(tǒng)計年鑒顯示，2019 年支持全省醫(yī)療衛(wèi)生服務體系建設共投入364.5 億元。籌集公共衛(wèi)生資金支持提升醫(yī)療衛(wèi)生服務水平不平衡，而對健康支出直觀，主要的反映就是醫(yī)療衛(wèi)生的投入。各市醫(yī)療衛(wèi)生支出中，大連最高為668818 萬元，本溪最低為78038 萬元。同時，城鎮(zhèn)和農村居民的投入健康成本比例失衡較大。城鎮(zhèn)居民人均醫(yī)療保健支出2827 元，農村居民人均醫(yī)療保健支出1657 元。城市和城市、城市和農村間醫(yī)療衛(wèi)生投入比例不協(xié)調會導致醫(yī)療資源分配差距過大，出現(xiàn)兩極分化嚴重的現(xiàn)象，居民無法享受到公平的醫(yī)療健康服務，阻礙健康遼寧行動建設與開展。

3.財政支持健康遼寧建設配套措施不夠完善

近年來，遼寧省財政廳聯(lián)合遼寧省衛(wèi)生健康委、遼寧省醫(yī)療保障局、稅務局等部門，先后出臺了《遼寧省醫(yī)療救助財政補助資金管理辦法》等資金管理辦法，以保障財政資金的合理使用，提高資金使用效率和效益，但其仍主要集中在對健康遼寧中的健康服務和健康保障等方面的資金約束和制度保障，缺乏對健康生活、健康環(huán)境和健康產業(yè)等方面以及健康遼寧全面的制度保障和配套措施。

五、完善健康遼寧財政支持政策建議

基于當前財政支持健康遼寧建設的現(xiàn)狀及存在問題，為進一步推進健康遼寧建設，深入貫徹“人民健康至上”理念，助力遼寧全民健康發(fā)展，提升全民身體素質，筆者擬將從以下幾個方面提出相應的合理化建議。

1.統(tǒng)籌完善健康遼寧財政投入機制，積極促進健康事業(yè)發(fā)展

當前，健康遼寧建設已貫穿到遼寧經濟建設和社會發(fā)展中，成為主要任務之一，為進一步推動健康遼寧建設，省財政適當擴大財政投入規(guī)模，保證健康服務、健康保障方面的支持政策外，加大對健康生活、健康環(huán)境和健康產業(yè)的扶持力度，擴大健康遼寧建設覆蓋范圍，保障財政支持的持續(xù)性和長久性。同時，優(yōu)化財政投入方式，構建多元化支持政策，保證政府在健康遼寧建設過程中的主體地位，充分發(fā)揮地方資源優(yōu)勢，挖掘社會資本力量，構建財政支持健康遼寧建設利益聯(lián)結機制。

2.優(yōu)化財政支出結構，推動各地區(qū)均衡發(fā)展

建立差異化財政補貼方式，彌補地區(qū)間財政能力差異，明確發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)以及城市和農村地區(qū)的財政標準，改進健康醫(yī)療補助辦法。根據(jù)因素法衡量人均費用標準、人口數(shù)以及其他因素的權重等目標，補助標準每年進行科學劃定，逐步提高標準水平。人口數(shù)通過大數(shù)據(jù)分析核定數(shù)值，擬定出各地區(qū)健康建設支出。增設專用預算類目納入財政年度預算，用于補助落后及農村區(qū)域，專款專用，補齊衛(wèi)生健康資金短板，以期提高困難區(qū)域的衛(wèi)生健康水平。積極推動農村健康事業(yè)快速發(fā)展，加快社區(qū)醫(yī)院、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農村衛(wèi)生場所的建設，并加強對基層醫(yī)療人員的培訓和補助力度，提升基層醫(yī)療資源、醫(yī)療人才儲備，引導衛(wèi)生健康資源和衛(wèi)生健康人才向基層轉變，努力構建均衡的健康遼寧建設體系

3.完善配套措施，保障財政支持健康遼寧建設落到實處

好制度的落實應具備相應的配套和保障制度。積極建立健全系統(tǒng)的全面的財政支持健康遼寧制度配套措施，以保證財政支持政策落實，同時，加強財政支持健康遼寧績效評價體系，落實監(jiān)督和評價職責，注重財政資金的使用效益，充分發(fā)揮財政在健康遼寧建設過程中的保障性作用，探索財政支持健康遼寧建設的方式方法，更好地實現(xiàn)人民健康的宗旨。