“三治融合”鄉(xiāng)村治理中存在的問題及對策*
——以通遼市為例

劉斯琴高娃 ，郝淑娟

（內蒙古民族大學管理學院，內蒙古 通遼 028043）

鄉(xiāng)村治理作為我國社會治理的堅實基礎，反映著我國治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平，“三治融合”治理模式已成為我國農牧區(qū)治理的發(fā)展方向[1]。鄉(xiāng)村建設是黨和人民的重要事業(yè)，鄉(xiāng)村治理是國家治理的基石，黨和國家始終高度重視鄉(xiāng)村治理工作，并為鄉(xiāng)村“三治融合”治理模式的形成創(chuàng)造了良好的政策環(huán)境。2017年，黨的十九大報告指出，要加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系。2018年，中央一號文件《中共中央 國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》對構建鄉(xiāng)村治理新體系作出總體部署，把深化村民自治實踐、建設法治鄉(xiāng)村、提升鄉(xiāng)村德治水平作為堅持自治、法治和德治相結合的政策舉措。2019年，中央一號文件《中共中央國務院關于堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展做好“三農”工作的若干意見》對進一步完善鄉(xiāng)村治理機制作出了總體安排，并把增強鄉(xiāng)村治理能力作為年度工作重點。

1 “三治融合”治理模式的理論闡釋

鄉(xiāng)村治理體系是鄉(xiāng)村范圍內構建維持鄉(xiāng)村社會生活秩序的基礎，也是國家治理現(xiàn)代化頂層設計向基層的延伸?！叭巍敝缸灾?、法治和德治，“三治”具有相同的價值取向與善治目標。自治是“三治融合”的核心，是基層自治性組織和基層農牧民進行自我管理的一系列有序參與基層事務的治理方式。法治是“三治融合”的根本保障，在社會治理中充當著底線角色，其在基層治理中將法治精神貫穿于治理的全過程，形成了依法治理的方式。基層熟人社會的鄉(xiāng)土關系、人情關系把基層原有的家庭矛盾、鄰里糾紛、干群關系、債權債務、土地征用、資源分配等矛盾復雜化，加上基層法律觀念淡漠，基層社會需要法律的公平性、震懾力，所以法治為基層治理提供了強有力的保障。德治是“三治融合”的堅實基礎，雖然受到現(xiàn)代化、市場經濟、人口流動加速等因素影響，但作為傳統(tǒng)文化主要承載主體的基層社會道德規(guī)范，其約束力依然具有權威性，對基層農牧民的個體行為也更具穿透力。

2 “三治融合”治理模式的生成及內在邏輯

隨著我國基層社會基礎的歷史性變革，基層經濟社會轉型發(fā)展、基層治理體系和治理能力的現(xiàn)代化推動了國家與基層社會治理模式的變革。鄉(xiāng)村治理模式中單一的法治過于強硬、德治過于軟弱、自治過于隨性，而“三治融合”將制度層面的自我完善和自我調整的優(yōu)勢嵌入到了自治框架中，保證了基層農牧民廣泛參與社會治理的渠道，進而提升了鄉(xiāng)村治理效能。

“三治”治理模式有著各自不同的機制與分工，但三者邏輯關系是理解治理融合的基礎。國家政策在“三治”關系的描述中提出，自治為基、法治為本、德治為先，既強調了國家與社會關系處理的彈性空間，又保持了國家的主導性調控力和秩序保障性，還提升了主流意識形態(tài)的引領性和價值導向力[2]。在微觀實踐層面，德治離不開法治，通過法治的獨特優(yōu)勢可以彌補德治產生的邊界性短板。法律的具體性、強制性和歸納性是德法共治的關鍵契合點。反過來法治也同樣離不開德治，法律對社會治理和個人行為的規(guī)范引導是有限的，而道德具有獨特的滲透力，將社會治理的目的指向準確傳達到人的內心，并產生共鳴，融入人們的三觀當中[3]。同時，立法的被動性、滯后性及農牧民的道德素養(yǎng)影響著德治的信服力。因此，引入自治，可以有效解決基層政府治理中德治、法治脫節(jié)的問題，治理主體的多元化也能減輕基層政府治理的重擔，充分尊重民意，使鄉(xiāng)村治理內容和形式豐富化[4]。

3 通遼市科左后旗“三治融合”治理現(xiàn)狀、存在的矛盾及困境

3.1 通遼市科左后旗“三治融合”基層治理現(xiàn)狀

1）采用民主議事方式，提升了農牧民自治水平。通遼市科左后旗嘎查村普遍采用“一事一議”和“一體兩線三議”的議事方式、政務公開標準目錄、分級分類管理及嘎查黨風建設等舉措，鼓勵農牧民自愿參與嘎查村內部事務管理，不僅改變了嘎查村村容村貌，也提高了嘎查村的自治水平。

2）依法管理嘎查村事務，推進了基層法治工作。通遼市科左后旗在嘎查村治理工作中出臺了“三務”公開（指黨務、村務和財務）、換屆選舉、土地流轉等方面的意見和通知，并加強了綜合治理、監(jiān)督舉報制度的建設，提升了嘎查村依法管理水平，同時，嚴厲打擊了各類違法行為，讓農牧民進一步意識到依法治理的重要性。

3）加強傳統(tǒng)文化的引領，推進了嘎查村德治建設。通遼市科左后旗不斷強化干部紀律意識，通過組織志愿者服務活動、鄉(xiāng)村振興大舞臺、道德模范、清潔之家和“五夸五比”等方式加強了嘎查村精神文明建設，共同構建了和諧共進的科左后旗。

3.2 通遼市科左后旗“三治融合”治理中存在的矛盾

3.2.1 蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與嘎查村兩委之間的垂直性矛盾

蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政權、嘎查村黨委政治權和嘎查村委社會自治權是農牧區(qū)政治場域的三種主要權力?，F(xiàn)實中，蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府極力完成上級政府下達的指標與任務，但由于對農牧區(qū)的公共服務了解不夠深入，甚至脫離農牧民實際需求，逐漸造成了政權的懸浮和資源的內卷化，基層有效治理受阻。同時，蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權力下放不明確，較少考慮嘎查村委的自治屬性，造成了嘎查村黨委核心地位不確立、嘎查村委自治功能不到位、蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一元主導的行政權威化和嘎查村自治附屬行政化的現(xiàn)象。

3.2.2 嘎查村黨委與嘎查村委的平衡性矛盾

嘎查村黨委會和嘎查村委員會是農牧民自治的法人主體，由農牧民直接選舉產生，為農牧民負責和服務，并接受農牧民的監(jiān)督。嘎查村黨委是農牧區(qū)基層領導核心，在嘎查村事務決策中處于領導地位。在現(xiàn)實中，部分嘎查村主任和嘎查村黨委書記以“一肩挑”的做法來緩解兩者的矛盾和分歧，但也造成了嘎查村黨務和村務工作混淆、兩委干部認知不清晰和職責不明確的現(xiàn)象。

3.2.3 嘎查村權力組織與其他主體的內外矛盾

長期形成的基層社會過多地依賴政府的“臣民”思想和鄉(xiāng)土社會意識，極大地影響了基層社會組織開拓自由發(fā)展空間和民主權益訴求表達機制的建立。蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和嘎查村兩委對基層社會組織的治理措施持懷疑的態(tài)度，使得基層社會組織缺乏培育與發(fā)展空間。如果雙方關系不融洽，則會失去農牧民的支持和擁護，政府過多的干預和管制使得基層社會組織失去了參與基層治理的自主性。此外，基層黨組織表現(xiàn)出的附屬特征、行政化傾向也導致了其內部職責定位不清晰、作用發(fā)揮不充分和農牧民參與性不高[5]。

3.2.4 農牧民與其他治理主體的官民矛盾

鄉(xiāng)政村治模式下，由于農牧民主體意識缺乏及其他治理主體的政績觀、農民觀的影響，造成了農牧民主體地位缺失，虛化農牧民主體作用、替農牧民做主做事、代替農牧民民主主體的現(xiàn)象時有發(fā)生。此外，農牧民政治參與能力不足，形式主義在基層民主制度的民主選舉、民主決策、民主管理及民主監(jiān)督中依然存在[6]。

3.3 通遼市科左后旗“三治融合”治理中的困境

目前，在通遼市科左后旗基層治理推進中，制度不健全、農牧民“三治”意識不足、社會文化環(huán)境缺乏等因素導致基層治理仍舊面臨諸多困境。

3.3.1 通遼市“三治融合”治理制度機制不健全，導致治理主體功能不足

從領導機制來看，由于科左后旗嘎查村黨組織的領導、引領作用不明顯和黨員干部的服務意識不足，導致了黨員活動室、黨員大講堂的擺設化，黨組織活動的形式化以及農牧民的滿意度低等問題。同時，蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和嘎查村委會采取的命令和引導性治理模式，導致嘎查村自治組織的行政化趨勢，農牧民參與度不斷降低。從運行機制來看，科左后旗基層治理中自治、法治和德治分割的碎片化管理，使得各部門以自身利益為先而各自為政，缺乏健全的協(xié)調和溝通機制，進而導致了重復性管理或管理的缺失。此外，各類社會組織的缺位、空位造成了基層治理形式的單一、治理主體功能的不足，最終影響了鄉(xiāng)村的有效治理[7]。

3.3.2 通遼市基層治理受依賴性制約，農牧民“三治融合”意識淡薄

由于法治制度不健全、德治基礎缺失和自治渠道單一，導致了科左后旗農牧民“三治融合”意識淡薄，習慣性依賴上級政策的指引。同時，部分干部的主觀性決策和嘎查村規(guī)章制度落實不到位、村務公開不徹底及封閉的公共事務運行造成了農牧民民主管理、民主監(jiān)督的缺失。法治制度的不健全和基層干部缺乏法治思維，處理基層社會事務習慣采用強制性的行政手段、經濟補償?shù)确绞?，造成其自身依法治理能力不足，且未能培育起農牧民的法治意識。此外，隨著農牧區(qū)社會結構的變遷，原有的利益關系和村社理性對農牧民行為的約束力逐漸衰弱，支撐農牧區(qū)德治的主要載體多流于形式，只停留在制度層面，導致了德治基礎的缺失[8]。

4 “三治融合”視角下通遼市鄉(xiāng)村治理對策建議

從理論上建構“三治融合”的基本理論構架后，課題組從理念的培育、制度機制的健全、治理主體的廣泛參與以及治理內生動力的挖掘等方面探索了通遼市鄉(xiāng)村治理的有效對策。

4.1 健全“三治融合”配套制度機制，充分發(fā)揮各治理主體功能

建立頂層到基層農牧民的上下一體化“三治融合”配套制度。充分尊重農牧民的需求，引導農牧民積極參與制度建設，聽取農牧民意見并完善現(xiàn)有的制度規(guī)范，健全“三治融合”的配套制度機制，使各治理主體協(xié)同發(fā)揮功能。蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨組織深入嘎查村開展摸排分析，建立嘎查村黨支部備案制度，嚴格選人標準，吸收更多能人加入嘎查村干部隊伍，通過強化培訓、考核、監(jiān)管、激勵等機制，真正起到帶頭引領作用。蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應指導嘎查村兩委重新定義自治法律，還原立法并表達農牧民的意志。同時，劃定各級組織職責范圍，減少蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干預嘎查村自治的行為，明確各治理主體在鄉(xiāng)村治理中的角色定位，協(xié)調各主體的關系。此外，完善嘎查村兩委的選舉制度，從制度、法律規(guī)范視角保障農牧民民主選舉的有效落實。

4.2 營造治理環(huán)境，培育“三治融合”理念

通遼市利用各種平臺和載體，宣傳和挖掘優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，加強基層干部和農牧民的“三治融合”理念。在嘎查村建立文化長廊、嘎查村史館、新時代農牧民講習所、文明實踐中心等文化傳播平臺，加快特色鄉(xiāng)風文明建設。例如，科左后旗開展的大青溝自然生態(tài)博物館、馬具文化展廳、村級民俗館、黃金家族圣地、阿古拉主題公園、“雙合爾·楚古蘭”民俗文化活動等。同時，尊重農牧民的風俗習慣，貼近生活，針對當前存在的陋習廣泛征求意見，明確違反規(guī)約的處罰細則，引導農牧民樹立正確的是非觀，自覺遵守村規(guī)民約[9]。此外，構建“三治融合”理念的傳播渠道和載體，保證農牧民可以準確表達自己的利益訴求，主動參與嘎查村自治工作。

4.3 建立“三治融合”內生動力機制

通遼市鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落實為“三治融合”治理現(xiàn)代化提供了政治穩(wěn)定、經濟富裕、生態(tài)優(yōu)美的有利條件。其中，挖掘農牧民主體動員、特色產業(yè)融合和嘎查村村社理性號召是關鍵，農牧民參與自治意識的覺悟、嘎查村治理秩序的保障和選擇優(yōu)勢產業(yè)融合是提升通遼市鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化、推動鄉(xiāng)村振興的內生動力。同時，政府應與社會合力完善自治平臺，提升基層干部的依法辦事能力，保障農牧民的各種權利。此外，充分聽取農牧民意見，構建科學的村規(guī)民約，保障農牧民的主體權益。通過文化生活平臺和傳播載體，營造積極向上的文化氛圍，借助監(jiān)督、獎懲機制，引導農牧民遵守規(guī)范[10]。

5 結論

“三治融合”治理模式作為當下權力制衡的立法先行、道德引領和自治為主的軟治理模式，在通遼市基層治理中應積極地將在地化與動態(tài)化結合、行政培育與自治引導結合、德治實體化與自治連帶機制結合，以法治、村規(guī)民約約束自治的隨意性，并逐步實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。