探析“不合理的低價游”的規(guī)制對策

蘭州現(xiàn)代職業(yè)學(xué)院 徐彩霞

隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，旅游產(chǎn)業(yè)逐漸成為國民經(jīng)濟的戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)，呈現(xiàn)出集約化的發(fā)展態(tài)勢，形成國際、國內(nèi)兩個旅游市場協(xié)調(diào)發(fā)展的新格局。截至“十二五”期末，我國國內(nèi)和出境旅游人次大大增加，國民旅游投資增速遠(yuǎn)超第三產(chǎn)業(yè)和固定資產(chǎn)投資增速，人們對旅游的消費需求日益增加，旅游成為我們生活的必需品，中國進(jìn)入大眾旅游時代。

雖然自2020年以來，受新冠疫情影響，我國旅游業(yè)發(fā)展速度變緩，但仍對我國經(jīng)濟發(fā)展起到積極的促進(jìn)作用。在旅游給我國經(jīng)濟帶來快速增長的同時，也帶來一些負(fù)面影響——以“零負(fù)團費”、強制購物等為主要表現(xiàn)形式的“不合理低價游”的出現(xiàn)，嚴(yán)重?fù)p害旅游者的合法權(quán)益，對我國旅游市場秩序的有序運行，甚至旅游業(yè)的健康發(fā)展都產(chǎn)生了極為不利的影響。截至目前，我國對“不合理低價游”的治理已經(jīng)形成常態(tài)化監(jiān)管，取得了一定成效，但依然不能從根本上消除“不合理低價游”“不合理低價游”已經(jīng)成為我國旅游業(yè)發(fā)展中迫切需要解決的問題。

一、認(rèn)識“不合理低價游”

（一）“不合理低價游”的概念

“不合理低價游”是旅行社在銷售旅游產(chǎn)品時，采用明顯低于成本的價格招徠旅游者，吸引旅游者簽訂旅游合同。在為旅游者提供服務(wù)的過程中，采取各種非法手段，如降低服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，欺騙、誘導(dǎo)游客購物消費等，獲取回扣和利潤，是旅行社以獲得非法營利、排擠競爭對手、占有市場份額為目的一種違法經(jīng)營行為，屬于不正當(dāng)?shù)母偁幮袨楹蛧?yán)重違約行為。我國《旅游法》和《國家旅游局關(guān)于打擊組織“不合理低價游”的意見》主要從“低于成本價”這一特征出發(fā)，對“不合理低價游” 做了規(guī)制和列舉。

（二）“不合理低價游”的危害

1.破壞健康有序的市場秩序

“不合理低價游”的競爭行為，是市場經(jīng)營主體在違反相應(yīng)法律規(guī)定、違背市場基本經(jīng)營原則的基礎(chǔ)上實施的一種違法經(jīng)營行為。這種經(jīng)營行為不僅無法發(fā)揮市場在配置、優(yōu)化資源方面的優(yōu)勢，而且會造成經(jīng)營主體之間的惡性競爭。

各旅行社之間為獲得市場占有率，競相壓低價格招徠旅游者，形成惡性循環(huán)，導(dǎo)致市場規(guī)律被破壞。表面上看，旅行社的經(jīng)營行為帶來了經(jīng)濟增長，但實質(zhì)上旅行社的惡性競爭行為已經(jīng)嚴(yán)重破壞了市場秩序，必然會阻礙旅游業(yè)的健康發(fā)展。

2.侵蝕旅游從業(yè)人員的從業(yè)熱情與從業(yè)積極性

在健康有序的旅游市場秩序下，較高的職業(yè)技能和專業(yè)素養(yǎng)會使旅游從業(yè)人員獲得更高的游客滿意度，從而獲得高收入和高聲譽，因此從業(yè)人員要不斷學(xué)習(xí)，提高自身專業(yè)素質(zhì)和職業(yè)技能。但在“不合理低價游”的經(jīng)營模式中，從業(yè)人員的收入主要來源于誘導(dǎo)、欺騙游客購物，或強迫游客參加另行付費項目獲得的回扣，長此以往他們會逐漸認(rèn)識到，好的職業(yè)技能和專業(yè)素養(yǎng)并不能為其帶來額外收益，只有想方設(shè)法“逼”“誘”旅游者消費，才會實現(xiàn)利益獲取，因此旅游從業(yè)人員就會喪失學(xué)習(xí)動力和信心，成為“不合理低價游”中的關(guān)鍵一環(huán)。

3.對旅游者權(quán)益的危害

旅游者旅游的目的不僅僅是開闊視野，增長知識，更加注重美好心理體驗的獲得和愉悅的精神享受。在“不合理低價游”中，游客被強迫、被欺騙購物或參加另行付費活動，甚至所購物品是假冒商品或者得到質(zhì)價不相符的服務(wù)，不僅會使旅游者的經(jīng)濟權(quán)益遭受損害，而且會打擊旅游者的出游熱情，嚴(yán)重侵害旅游者的合法權(quán)益。

4.對合法經(jīng)營者權(quán)益的危害

“不合理低價游”還會對其他合法經(jīng)營的旅行社的合法權(quán)益造成損害。

首先“不合理低價游”使合法經(jīng)營的旅行社的線路產(chǎn)品在價格上和低價游產(chǎn)品產(chǎn)生差距，在市場上沒有競爭力，合法經(jīng)營的旅行社為了保證或提高自己的市場占有份額，只能被迫降低價格銷售產(chǎn)品，這就形成“劣幣驅(qū)逐良幣”的現(xiàn)象；其次，合法經(jīng)營的旅行社的權(quán)益因“不合理低價游”受到侵害后，受侵害的旅行社會采取措施彌補損失，甚至尋求救濟，這時就有可能會產(chǎn)生間接損失，他們不僅要承擔(dān)因“不合理低價游”造成的競爭力下降、市場占有率低等問題帶來的直接損失，還要承擔(dān)因?qū)で缶葷葞淼拈g接損失，阻礙整個旅行社行業(yè)的發(fā)展。

5.破壞旅游目的地的形象

“不合理低價游”中，旅行社的低成本服務(wù)必然會帶來旅游服務(wù)質(zhì)量方面的問題。尤其在吃、住、行方面，當(dāng)旅游者發(fā)現(xiàn)旅行社提供的各項服務(wù)遠(yuǎn)低于合同中約定的標(biāo)準(zhǔn)和檔次，甚至還會被強迫購物，參加另行付費活動，造成旅游者實際享受到的服務(wù)和心理預(yù)期產(chǎn)生巨大差距時，就會對旅游經(jīng)營者和旅游目的地產(chǎn)生負(fù)面情緒，并且形成較低的滿意度。這種負(fù)面情緒會影響其他旅游者的出游選擇以及旅游目的地的形象、聲譽，甚至給旅游目的地的所有經(jīng)營者帶來經(jīng)營和生存困境。

二、“不合理低價游”的成因分析

“不合理低價游” 是我國旅游粗放型經(jīng)濟發(fā)展階段的產(chǎn)物，具體可以從以下兩個方面分析其成因。

（一）主觀方面的原因

1.旅行社的動機

旅行社是直接或間接為旅游者提供各種服務(wù)的主體，也是“不合理低價游”的主要組織者和參與者?！安缓侠淼蛢r游”中，各旅行社為降低成本，增加競爭機會，利用游客的低價購物心理來吸引旅游者，不斷地壓低團費，從而實現(xiàn)利益最大化。

2.導(dǎo)游人員的動機

導(dǎo)游是旅游團隊的組織者，在旅游活動中承擔(dān)著重要角色，被稱為“民間大使”。旅行社的旅游服務(wù)，離不開導(dǎo)游的終端完成。但因我國法律制度的缺失，使導(dǎo)游的福利和保險等經(jīng)濟權(quán)益無法得到保障。因此導(dǎo)游利用自己的特殊身份和旅行社、購物店及其他旅游經(jīng)營者相互配合，通過各種非法方式欺騙、誘導(dǎo)甚至強迫游客消費，獲取回扣或利潤，實現(xiàn)和保障自身利益。

3.購物店的動機

旅游購物是旅游者和各購物店完成交易的行為。購物店為了獲得和增加與旅游者的交易機會，將自己的預(yù)期利潤以回扣的形式按一定比例讓渡給旅行社和導(dǎo)游，吸引旅行社和導(dǎo)游為他們帶來大量客源，提高銷售額。銷售產(chǎn)品時，購物店會提高或虛報商品價格，甚至提供假冒商品，將自己前期讓渡出去的利潤賺回來，實現(xiàn)利潤獲取。

4.旅游者的動機

旅游者是旅游服務(wù)的接受者，也是旅游活動的參與者、體驗者。但我國人民還沒有形成理性、成熟的旅游消費觀念，加上旅游產(chǎn)品信息不對稱及產(chǎn)品同質(zhì)化現(xiàn)象嚴(yán)重，越是低廉的價格越是容易受到旅游者的追捧。更有甚者，為獲得低價旅游產(chǎn)品，與旅行社等經(jīng)營者惡意串通，簽訂虛假合同幫經(jīng)營者逃避監(jiān)管部門的監(jiān)督檢查，這也是“不合理低價游”屢禁不止的因素之一。

（二）客觀方面的原因

1.法律制度不健全，不完善

我國目前雖然已經(jīng)建立了包括《旅游法》《旅行社條例》等法律制度在內(nèi)的旅游法律法規(guī)體系，對“不合理低價游”的規(guī)制起到了積極作用。但是由于某些制度不完善、不具體，甚至存在空白，為“不合理低價游”的存在提供了條件。

首先我國對“不合理低價游”的規(guī)制并沒有形成統(tǒng)一的立法體系，相關(guān)規(guī)定都是散見在各項法律、行政法規(guī)之中，并且某些規(guī)定較為死板。如《旅游法》第35條專門針對“不合理低價游”規(guī)定了“三不得”行為，但很多地方在對這條規(guī)定進(jìn)行細(xì)化時，過于死板，一定程度上限制了旅游者的購物自由；其次，現(xiàn)行規(guī)制“不合理低價游”的法律體系中，并沒有將“不合理低價游”利益鏈條中的所有主體納入責(zé)任主體范圍，并且責(zé)任形式只涉及民事責(zé)任和行政責(zé)任，處罰力度不大，威懾力不足；第三，雖然《旅游法》規(guī)定了旅行社因“不合理低價游”對旅游者造成損害時，可根據(jù)旅游者的要求承擔(dān)先行賠付責(zé)任，但對先行賠付的具體標(biāo)準(zhǔn)和適用措施并沒有具體規(guī)定，因此先行賠付責(zé)任無法落實；第四《旅游法》規(guī)定了履行輔助人的責(zé)任，但對于履行輔助人承擔(dān)責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)等并無具體規(guī)定，導(dǎo)致履行輔助人責(zé)任制度也無法真正落實。

此外《旅游法》《旅行社條例》《導(dǎo)游人員管理條例》等制度雖然分別對旅行社的設(shè)立、網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營旅游業(yè)務(wù)和導(dǎo)游資格考試制度等方面作了規(guī)定，但對旅行社的注冊資金和人員要求相對較低，并且對設(shè)立主體在信譽、經(jīng)營等方面無具體限制和要求，旅行社的準(zhǔn)入門檻低，導(dǎo)致旅行社行業(yè)呈現(xiàn)出“小”“散”“弱”等特點；另一方面網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營旅游業(yè)務(wù)畢竟和實體經(jīng)營不同，我國法律并未對網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營旅游業(yè)務(wù)作出詳盡規(guī)定；對導(dǎo)游資格考試報考條件要求較低，且關(guān)于導(dǎo)游的福利和保險制度不健全，缺乏相應(yīng)激勵機制，影響了導(dǎo)游人員的長期和終身發(fā)展。

2.旅游市場監(jiān)管不力，執(zhí)法不嚴(yán)

旅游市場監(jiān)管方面，我國已經(jīng)建立了部門聯(lián)動的綜合監(jiān)管機制和“1+3+N”的旅游治理機制，但并沒有將監(jiān)管“不合理低價游”的專責(zé)機關(guān)確定下來，也沒有以法律的形式明確各部門在打擊和規(guī)制“不合理低價游”中的職責(zé)，導(dǎo)致各部門的管理責(zé)任不明確，容易產(chǎn)生多頭管理或者無人管的情況，不能充分發(fā)揮部門聯(lián)動機制及現(xiàn)代旅游治理機制的優(yōu)勢；尤其在涉及異地的旅游消費監(jiān)管上，因地方保護主義嚴(yán)重，管理部門對市場違法行為查處不及時，再加上涉及多地域，監(jiān)管過程中調(diào)查取證難度較大等原因，客觀上為“不合理低價游”的發(fā)展創(chuàng)造了條件。

3.司法與行政規(guī)制相沖突

根據(jù)我國法律規(guī)定，旅行社因“不合理低價游”等不正當(dāng)競爭行為對其他合法經(jīng)營的旅行社造成嚴(yán)重?fù)p害時，利益受損害的旅行社可通過訴訟來維護自己的合法權(quán)益。但在實踐中，維權(quán)成本過高，導(dǎo)致真正通過訴訟維護合法權(quán)益的旅游經(jīng)營者并不多。

4.包價旅游業(yè)務(wù)惡性競爭的加劇

隨著信息技術(shù)發(fā)展和“互聯(lián)網(wǎng)+旅游”時代的到來，旅游電商平臺增多，符合網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營旅行社業(yè)務(wù)的旅行社、旅游俱樂部、互聯(lián)網(wǎng)社群等都可以通過電商平臺經(jīng)營旅游業(yè)務(wù)，傳統(tǒng)經(jīng)營的旅行社為維持市場占有率，只能不斷降價經(jīng)營，加劇了“不合理低價游”的發(fā)展。

三、治理“不合理低價游”的建議

（一）完善立法體制機制

建議修改完善《旅游法》對“不合理低價游”的規(guī)定，將強制購物或要求旅游者參加另行付費項目等行為作為規(guī)范和治理的重點；規(guī)范包價旅游合同的內(nèi)容，明確服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)旅游者的意愿靈活安排購物，避免“一刀切”；完善法律責(zé)任體系，擴大責(zé)任主體范圍，納入刑事責(zé)任；把“不合理低價游”作為旅行社等級評定的重要條件，因“不合理低價游”造成旅游者嚴(yán)重?fù)p害的，應(yīng)向下降級直至完全取消評定的等級，并納入旅游市場“黑名單”；將旅行社先行賠付責(zé)任與質(zhì)量保證金相銜接，制定賠償機制和標(biāo)準(zhǔn)，真正落實旅行社的先行賠付責(zé)任；制定履行輔助人賠償制度的賠償標(biāo)準(zhǔn)和具體規(guī)定，監(jiān)督履行輔助人嚴(yán)格履行合同，通過切斷利益鏈條來對“不合理低價游”進(jìn)行法律規(guī)制。

（二）完善執(zhí)法體制機制

治理“不合理低價游”，應(yīng)由各執(zhí)法和監(jiān)管部門相互配合。一方面要求管理機關(guān)運用行政管理和行政處罰來規(guī)制旅行社、導(dǎo)游、購物店及旅游者的違法行為；另一方面，利用刑罰的威懾力，讓公安機關(guān)介入嚴(yán)厲查處旅游市場中的商業(yè)賄賂案件，有效遏制旅游市場中的回扣和賄賂問題，對違法的旅行社和導(dǎo)游人員加大懲戒力度。

同時積極推進(jìn)旅游綜合執(zhí)法改革，設(shè)立旅游綜合執(zhí)法質(zhì)監(jiān)管理局，賦予其“不合理低價游”等違法行為的專門監(jiān)管權(quán)和行政處罰權(quán)，對旅游市場進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管和督查；各地旅游綜合執(zhí)法質(zhì)檢機構(gòu)應(yīng)加強聯(lián)系，完善和創(chuàng)新旅游執(zhí)法體制，打破地方保護主義，對旅游經(jīng)營主體進(jìn)行定期和不定期檢查，嚴(yán)打旅行社和導(dǎo)游的“不合理低價”、強迫游客購物等違約行為以及旅行社和旅游者惡意串通，簽訂虛假合同等違法行為，嚴(yán)查購物商店偷稅漏稅、虛開發(fā)票、欺詐載客、不按規(guī)定明碼標(biāo)價等違規(guī)行為，切斷“不合理低價游”的利益鏈條；此外，各地文旅部門應(yīng)舉辦各種教育和培訓(xùn)，提高執(zhí)法人員的執(zhí)法能力和執(zhí)法水平。

（三）完善相關(guān)制度

治理“不合理低價游”，還應(yīng)建立符合我國旅游業(yè)發(fā)展形勢的旅游者精神損害賠償制度，將“不合理低價游”給旅游者造成的實際精神損害納入賠償范圍，對旅游服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督；健全旅行社管理制度和導(dǎo)游薪酬體制，細(xì)化旅行社設(shè)立者在誠信度、經(jīng)營規(guī)模等方面的要求，實行“高薪養(yǎng)廉”“高薪養(yǎng)優(yōu)”制度，根據(jù)導(dǎo)游等級和所帶團隊的檔次確定帶團補貼，激勵導(dǎo)游執(zhí)業(yè)終身發(fā)展；建立旅游價格評估和信息發(fā)布制度，讓違法經(jīng)營的無良企業(yè)無機可乘；加強對旅游企業(yè)的監(jiān)督，嚴(yán)格處罰違法旅游企業(yè)，納入“黑名單”實施聯(lián)合懲戒；逐步實施導(dǎo)游自由執(zhí)業(yè)制度，促進(jìn)導(dǎo)游“小費”合法化，激發(fā)導(dǎo)游人員從業(yè)的積極性；實行導(dǎo)游星級管理制度，促進(jìn)導(dǎo)游執(zhí)業(yè)的良性競爭；逐步簡化小額訴訟或仲裁制度的程序，真正方便旅游者維護自身合法權(quán)益。

（四）鼓勵社會公眾對“不合理低價游”進(jìn)行舉報和監(jiān)督

國家和政府應(yīng)出臺相關(guān)政策，鼓勵社會公眾登錄“12358”“全國旅游服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管”等投訴平臺，對違法經(jīng)營者和經(jīng)營行為進(jìn)行舉報。對于查證屬實的違法行為，尤其是“不合理低價游”，應(yīng)對舉報者進(jìn)行獎勵，提高社會公眾參與監(jiān)督旅游服務(wù)的積極性；新聞媒體應(yīng)將違法違規(guī)的企業(yè)和行為向社會公布，通過社會輿論的監(jiān)督，實現(xiàn)對“不合理低價游”的規(guī)制。

（五）引導(dǎo)旅游者樹立正確的旅游消費觀

國家相關(guān)部門要及時利用各種平臺引導(dǎo)旅游者樹立正確的旅游消費觀，理性消費。引導(dǎo)旅游者形成契約精神，依法簽訂合同，避免上當(dāng)受騙，提高旅游者自覺抵制“不合理低價游”的主動性，讓其沒有市場和生存空間。

四、結(jié)語

總之，“不合理低價游”歸根結(jié)底是多種原因共同作用的結(jié)果。對“不合理低價游”d 規(guī)制，應(yīng)從旅游市場發(fā)展規(guī)律和完善我國旅游法律制度實際出發(fā)，建立常態(tài)監(jiān)管和集中專項治理相結(jié)合的管理機制，將事前預(yù)防、事中監(jiān)管、事后嚴(yán)懲相結(jié)合，科學(xué)正確引導(dǎo)和嚴(yán)格監(jiān)管查處相結(jié)合，行政規(guī)制和法律規(guī)制相結(jié)合，多管齊下，實現(xiàn)對“不合理低價游”的治理，為我國旅游業(yè)的健康發(fā)展提供良好發(fā)展空間和環(huán)境。