恰適性治理：中國特色社會主義制度優(yōu)勢的秘籍*

洛陽理工學(xué)院智能制造學(xué)院 韓瑋

一、恰適性治理的基本內(nèi)涵

“恰適性”（Appropria teness）概念最早由馬奇和奧爾 森（James G.March，Johan P.Olsen）提出，把制度分為建立在理性（rationality）與交換基礎(chǔ)之上的聚合式制度和建立在歷史、責(zé)任與智理（reason）基礎(chǔ)之上的整合式制度，進(jìn)而在一個循環(huán)往復(fù)的世界中審視制度的變遷[1]。

馬奇和奧爾森把制度與行為完美地結(jié)合了起來，在他們理解下的“恰適性”主要是指組織行為選擇對于特定制度的適當(dāng)性[2]。

我國學(xué)者認(rèn)為，推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化制度建設(shè)應(yīng)遵循恰適性，并指出“恰適性的制度至少包含兩個因素，一是環(huán)境，包括時間和空間兩個維度；二是與制度相關(guān)的人，包括設(shè)計者與執(zhí)行者、服從者與維護者等”[3]。

綜上，恰適性治理將制度、環(huán)境和人等改革要素視為有機的整體，保持各項制度之間的平衡，確保各項改革的兼容性和交互性，具有以下功能：

第一，恰適性治理引導(dǎo)著制度變革的方向。恰適性治理從系統(tǒng)性的角度出發(fā)，根據(jù)實際情況進(jìn)行統(tǒng)籌性的制度創(chuàng)新與調(diào)整，以增強制度、環(huán)境與人之間的最佳匹配，更側(cè)重“質(zhì)”的提高。

第二，恰適性治理增強制度的認(rèn)同度。除考慮制度環(huán)境的變化，還應(yīng)重視人們對制度的理解能力、承受程度和執(zhí)行意愿，需要充分組織動員，獲得廣泛的社會支持與信任基礎(chǔ)。

第三，恰適性治理推動制度的有效執(zhí)行。恰適性治理增強制度的協(xié)同性，重在理順制度之間的邏輯關(guān)系，強化執(zhí)行的可行性，改善執(zhí)行者的認(rèn)知能力，降低制度運行的操作障礙。

二、經(jīng)驗一：黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的有機統(tǒng)一

黨的十九大報告系統(tǒng)總結(jié)了中國社會主義民主政治建設(shè)的經(jīng)驗，即“堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主、依法治國有機統(tǒng)一。黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民當(dāng)家做主和依法治國的根本保證，人民當(dāng)家做主是社會主義民主政治的本質(zhì)特征，依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方式，三者統(tǒng)一于我國社會主義民主政治偉大實踐”。三者的有機統(tǒng)一，對建設(shè)中國特色社會主義事業(yè)和推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重大意義，其核心就是黨的領(lǐng)導(dǎo)發(fā)揮主導(dǎo)作用。

（一）黨是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心

黨的十九大旗幟鮮明地指出，要堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，把黨的政治建設(shè)擺在首要位置，強調(diào)“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”，并將其確立為新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的主要特征和根本保障。在新時代，堅持和完善中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，需要充分發(fā)揮以自我革命的精神，提升自身的執(zhí)政能力與領(lǐng)導(dǎo)能力，提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平，使黨在不斷推進(jìn)社會主義建設(shè)過程中煥發(fā)出更為強大的生機和活力。推動全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展，以黨的政治建設(shè)為首位，協(xié)同推進(jìn)社會主義現(xiàn)代化的各項建設(shè)，堅持思想建黨和制度治黨同向發(fā)力，把黨建設(shè)得更加堅強有力，使全黨上下維護黨中央權(quán)威，堅持服從黨中央的決定，始終與黨中央在思想上和行動上保持高度的一致。

（二）人民當(dāng)家做主是社會主義民主政治的本質(zhì)和核心

從“人民贊成論”，到“三個代表”重要思想和“以人為本思想”，再到“人民共享改革成果”，都反映了中國共產(chǎn)黨人自始至終都將人民當(dāng)家做主視為中國特色社會主義政治發(fā)展的永恒主題，40年的改革就是一個不斷改善和增進(jìn)民生的過程。習(xí)近平總書記指出：“沒有民主就沒有社會主義，就沒有社會主義的現(xiàn)代化，就沒有中華民族偉大復(fù)興”。人民群眾是國家的主人，對改革的方向是否正確、改革力度是否合適、紅利分配是否滿意等問題，具有充分的發(fā)言權(quán)和最直觀的感受。發(fā)展社會主義民主政治，必須要以制度體系保證人民當(dāng)家做主，確保人民依法通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，推進(jìn)社會主義民主政治向制度化、規(guī)范化和程序化方向發(fā)展，保障人民的合法權(quán)益。

（三）全面依法治國是國家治理的一場深刻革命

進(jìn)一步凝聚社會轉(zhuǎn)型期的改革共識，降低解決問題的成本，必須要以全面依法治國推進(jìn)國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化。黨的十八屆四中全會指出：“全面推進(jìn)依法治國是一個系統(tǒng)工程，是國家治理領(lǐng)域一場廣泛而深刻的革命，需要付出長期艱苦努力”。全面依法治國的目的是構(gòu)建法治社會，有別于“法制”社會，全民懂法、尊法、守法的社會才稱上“法治”社會。同時，這也不同于“嚴(yán)刑峻法”的古代法家思想。全面依法治國是一場思維的變革，其難度關(guān)鍵在于破除“人治”思維的歷史慣性，要以法律制度的可持續(xù)性、可預(yù)期性和可操作性等顯著特性，培育公民的法治思維和規(guī)則意識，積極主動地依法辦事、依規(guī)辦事。

（四）堅持“三者有機統(tǒng)一”是新時代國家治理現(xiàn)代化的黃金法則

黨的領(lǐng)導(dǎo)是為了人民當(dāng)家做主和依法治國的有力保證，人民當(dāng)家做主需要黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國的根本目的，依法治國是為了保障黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民當(dāng)家做主的制度保障。堅持“三者的有機統(tǒng)一”，不只是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主、依法治國三個方面，更重要的是實現(xiàn)三個方面的有機統(tǒng)一，將三者統(tǒng)一放置于國家治理現(xiàn)代化的過程中，才能夠把握“三者有機統(tǒng)一”的真諦，從而也才稱得上是新時代國家治理現(xiàn)代化的黃金法則[4]。這就是講，黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主、依法治國三者同屬于一個有機整體，具有緊密的互通性和內(nèi)在關(guān)聯(lián)性，僅僅是各自的側(cè)重和內(nèi)涵不同。三者必須整體協(xié)同推進(jìn)，充分發(fā)揮其整體合力作用，才能保證改革事業(yè)的協(xié)同性、整體性和全局性，才能實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主、依法治國在中國特色社會主義的實踐中真正實現(xiàn)了“三者有機統(tǒng)一”。

三、經(jīng)驗二：頂層設(shè)計與基層探索的有機結(jié)合

沒有頂層設(shè)計的指導(dǎo)，基層探索會迷失前進(jìn)方向，基層探索的頂層設(shè)計會陷入空想狀態(tài)。唯有通過頂層設(shè)計與基層試點相結(jié)合，一項項重大改革才能從易到難、從小到大地穩(wěn)妥推進(jìn)。

（一）基層探索的經(jīng)驗為頂層設(shè)計提供案例參考

1978年安徽鳳陽小崗村的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，成為我國改革開放的實踐起點。這種“摸著石頭過河”的基層探索模式，看似“無設(shè)計”“無參考”，但已經(jīng)成功就得到了黨和政府的認(rèn)可，并納入國家的頂層設(shè)計中，為改革提供了創(chuàng)新有效的思路和豐富的案例參考、現(xiàn)實的參考依據(jù)?！爸萋┱咴谟钕隆保鶎犹剿鞣侥苷蔑@基層所需和基層所向，為探索適宜本地發(fā)展的改革模式，將基層群眾在實踐中創(chuàng)造的經(jīng)驗加以總結(jié)與深化，推動頂層設(shè)計逐步走向機制化和規(guī)范化。但基層探索的成功案例并不是都具備普遍性，把控全局不能一味依靠自下向上的基層探索，要加強對案例的理論分析和提煉，站到全局的高度思考。鼓勵和支持人民群眾在基層探索上不斷改革創(chuàng)新，營造出制度創(chuàng)新的環(huán)境，促進(jìn)基層探索的積極性和創(chuàng)造性，為改革的推進(jìn)提供更多經(jīng)驗。

（二）頂層設(shè)計通過制度保障推動基層探索的展開

基層探索必須由頂層賦權(quán)才具備探索的正當(dāng)性，其試點、范圍、成果的最終決定權(quán)仍由頂層控制和確認(rèn)，否則缺乏權(quán)威支持的基層探索便難以維持。1982年，全國人大決定設(shè)立了國家經(jīng)濟體制改革委員會，承擔(dān)改革的理論創(chuàng)新、總體方案設(shè)計、協(xié)調(diào)各方利益和組織試點的職責(zé)，專門負(fù)責(zé)經(jīng)濟體制改革的決策，為經(jīng)濟領(lǐng)域體制改革頂層設(shè)計與基層探索互動提供了組織保障和協(xié)調(diào)機制。自此事關(guān)改革開放大局、事關(guān)中國特色社會主義大局的改革措施乃至體制機制，通過國家體改委科學(xué)權(quán)威的頂層設(shè)計確定下來，對建立國企股份制、社會主義市場經(jīng)濟體制、財稅金融等改革方案起到了重要的統(tǒng)籌規(guī)劃作用。40年的改革進(jìn)程，若沒有“一個中心，兩個基本點”的指導(dǎo)原則，沒有確立社會主義市場經(jīng)濟體制，沒有“三步走”的戰(zhàn)略部署和“兩個一百年”奮斗目標(biāo)，基層探索的道路難以前景光明。

（三）頂層設(shè)計通過改革試點確保成功經(jīng)驗的推廣

基層探索和頂層設(shè)計相結(jié)合的原則，在推動全面深化改革的歷史進(jìn)程中發(fā)揮了更加明顯的作用，眾多改革方案大多是基層試點探索進(jìn)而推廣為全局性的經(jīng)驗。頂層設(shè)計與基層探索互動機制歸納為“規(guī)劃—試點”模式、“請示—授權(quán)”模式、“自主—吸納”模式三種主要模式。第一種，“規(guī)劃—試點”模式是自上而下展開的一場可控的實驗，由上級主導(dǎo)改革方案的設(shè)計，總結(jié)歸納成功試點的有益經(jīng)驗，待其成熟后推廣至更大范圍，最終形成整體意義上的決策部署，經(jīng)濟特區(qū)、國地稅改革和國家監(jiān)察體制改革就屬于“規(guī)劃—試點”模式的典型案例，但需要特別警惕搶項目、爭資金的競爭性試點。后兩種，“請示—授權(quán)”模式和“自主—吸納”模式屬于自下而上的嘗試，善于擇取基層的典型案例進(jìn)行個案剖析，將其經(jīng)驗上升為制度性的保障?！罢埵尽跈?quán)”模式主要針對一些下級機關(guān)需要突破權(quán)限的事項逐一授權(quán)，如海南、寧夏兩地“多規(guī)合一”改革試點，其特殊性難以推廣為普遍性案例?！白灾鳌{”模式是指下級在權(quán)限范圍內(nèi)自行探索的有效工作做法，最終吸納為規(guī)范性的制度并在更大范圍推廣，如河南省鄧州市“四議兩公開”工作法、浙江省探索的“最多跑一次”改革都是“自主—吸納”模式的典型案例。

（四）改革進(jìn)程的復(fù)雜性呼喚頂層設(shè)計的統(tǒng)籌

“摸著石頭過河”意味著無先例可循、無準(zhǔn)繩可依，不斷試錯的嘗試只能“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，改革的碎片化導(dǎo)致政治體制改革與經(jīng)濟體制改革的不匹配、部分個人或部門以改革的名義介入資源配置、改革常常隨著領(lǐng)導(dǎo)換屆而中斷等顧此失彼的現(xiàn)象。依靠“摸著石頭過河”的改革思路已經(jīng)越來越難以適應(yīng)新的形勢，頂層設(shè)計不可能為每一項改革的微觀局部提出具體的規(guī)定動作，需要借力“自上而下”的推動。黨的十九屆三中全會決定啟動深化黨和國家機構(gòu)改革，標(biāo)志著全面深化改革進(jìn)入一個新的歷史階段，改革將進(jìn)一步觸及深層次利益格局的調(diào)整和政治體系的變革，改革任務(wù)的復(fù)雜性、敏感性、艱巨性更加突出。根據(jù)不同的情況作適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，兼顧基層探索的特殊性到頂層設(shè)計的普遍性，總結(jié)不同地區(qū)的試點經(jīng)驗、適用條件，推動頂層的制度設(shè)計更加合理，系統(tǒng)地統(tǒng)籌指導(dǎo)全面深化改革事業(yè)。

四、經(jīng)驗三：黨政雙軌制推動下的政治經(jīng)濟體制改革

中國經(jīng)濟體制改革由“被動適應(yīng)”轉(zhuǎn)向“主動作為”，實現(xiàn)了由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變，建立起了以公有制為主體、多種所有制共同發(fā)展的中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制。

（一）黨的領(lǐng)導(dǎo)為前提的黨政雙軌制結(jié)構(gòu)具有獨特優(yōu)勢

我國在國家結(jié)構(gòu)形式上實行單一制，堅持“集中力量辦大事”的原則，及時高效地應(yīng)對各種社會突發(fā)災(zāi)害和重大事件，快速調(diào)動各種國家和社會資源。中國共產(chǎn)黨承擔(dān)著“制度軸心”的責(zé)任，真正的權(quán)力中樞，并且能夠獲得民眾普遍的心理認(rèn)同。中國共產(chǎn)黨是一個擁有9000 多萬名黨員、460 多萬個黨組織的政黨。通過民主集中制原則統(tǒng)一全黨的意志，使黨的政策方針路線上升為國家意志，形成特有的集體行動的國家治理體系，具有強大的領(lǐng)導(dǎo)能力、動員能力和組織能力。黨員覆蓋各領(lǐng)域、行業(yè)、階層、群體，能夠在黨內(nèi)形成有效的利益協(xié)調(diào)和資源整合，確保黨的政策擁有龐大的支持和執(zhí)行的群體，保證了黨的意志在全國范圍內(nèi)的貫徹執(zhí)行，確保在其政策的連續(xù)性，并通過設(shè)立中長期和不同領(lǐng)域的具體目標(biāo)，促使一代代中國共產(chǎn)黨人朝著偉大目標(biāo)不斷推進(jìn)中國特色社會主義前進(jìn)。

（二）以黨的制度建設(shè)推動國家治理體系現(xiàn)代化

黨的制度建設(shè)是中國特色社會主義制度建設(shè)的重要組成部分，把黨的制度建設(shè)擺在更加突出的位置，是推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化的重要保障，體現(xiàn)了其在推進(jìn)黨的建設(shè)新的偉大工程中的重要地位，以黨的自我革命來帶動黨領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行偉大的社會革命。黨的十八大以來，審議通過了《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》等制度條例，開創(chuàng)了黨內(nèi)政治生活制度化建設(shè)的新格局，為新的歷史條件下加強和規(guī)范黨內(nèi)政治生活、推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨，為黨的制度化建設(shè)走向常態(tài)化提供了解決路徑。通過黨的各項制度建設(shè)，把手中的權(quán)力關(guān)在制度的籠子里，進(jìn)一步加強和改進(jìn)制度執(zhí)行，著力維護了制度的嚴(yán)肅性、權(quán)威性，使各級黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員的先鋒模范作用進(jìn)一步發(fā)揮，不斷夯實和鞏固了黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，強化了治黨管黨的能力，把黨的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家治理效能。

（三）中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制的確立和完善

黨的十一屆三中全會作出改革開放的重要決定，把工作重點轉(zhuǎn)移到以經(jīng)濟建設(shè)為中心，開始積極革除計劃經(jīng)濟體制的缺陷，探索社會主義制度與市場經(jīng)濟相結(jié)合的道路。對市場經(jīng)濟體制的認(rèn)識，經(jīng)歷了“計劃經(jīng)濟為主，市場調(diào)節(jié)為輔”到“計劃經(jīng)濟和市場經(jīng)濟相結(jié)合”的轉(zhuǎn)變，直到黨的十四大為明確了建立中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制的目標(biāo)，以此為標(biāo)志開啟了公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟并存和共同發(fā)展的基本經(jīng)濟制度，建立了現(xiàn)代企業(yè)制度和改革財政管理體制、金融體制、對外貿(mào)易體制等制度。經(jīng)濟體制改革的率先進(jìn)行，為各項改革提供了物質(zhì)基礎(chǔ)，為“中國將長期處于社會主義初級階段”的論斷奠定了改革的思想基礎(chǔ)和動力支持。黨的十八屆三中全會首次將市場在資源配置中的“基礎(chǔ)性作用”變更為“決定性作用”，使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用。

（四）政治體制改革服務(wù)于社會經(jīng)濟的發(fā)展

改革開放以來，中國已經(jīng)進(jìn)行了8 次政府機構(gòu)改革，但卻常陷入“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的惡性循環(huán)中，政府機構(gòu)改革頻次呈現(xiàn)出5年左右為一周期的特征，以政府職能及其運行機制能夠高效地適應(yīng)于經(jīng)濟體制改革和經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。經(jīng)歷了由“精簡機構(gòu)”到“轉(zhuǎn)變政府職能”的傾斜，實現(xiàn)了體制改革從“外在整形”向“內(nèi)在整合”的轉(zhuǎn)變，其最終目標(biāo)是建立人民滿意的服務(wù)型政府。但政府機構(gòu)改革的側(cè)重點各有不同，經(jīng)歷以精簡機構(gòu)（1982年、1988年）、推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變（1993年、1998年、2003年），到構(gòu)建現(xiàn)代政府治理體系為目標(biāo)（2008年、2013年），再到推進(jìn)黨和政府機構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效的改革目標(biāo)（2018年）。特別是2018年推行的黨政機構(gòu)改革，從“健全黨和國家監(jiān)督體系”的高度出發(fā)，提出轉(zhuǎn)變政府職能、深化簡政放權(quán)、深化國家機構(gòu)和行政體制改革、推進(jìn)監(jiān)察體制改革、推進(jìn)反腐敗國家立法等一系列要求，標(biāo)志著中國的改革進(jìn)入了全面深化改革的新階段。