邊疆地區(qū)自由貿(mào)易試驗區(qū)開放發(fā)展的邏輯、成效與趨向

崔慶波

一、引 言

邊疆地區(qū)開放發(fā)展是世界性的普遍議題。黨的十八大以來，在“一帶一路”倡議、興邊富民行動、鄉(xiāng)村振興的支撐下，中國邊疆地區(qū)的開放發(fā)展水平和能力實現(xiàn)了實質(zhì)性提升。2022 年10 月，黨的二十大報告進一步強調(diào)要“加強邊疆地區(qū)建設(shè)”，“提高中西部和東北地區(qū)開放水平”，“推進自由貿(mào)易試驗區(qū)、海南自由貿(mào)易港建設(shè)”，為邊疆地區(qū)在新時代打造高水平開放平臺指明了發(fā)展方向及重點任務(wù)。邊疆地區(qū)在空間上，一方面處于國內(nèi)市場的外圍，遠離國內(nèi)市場腹地，另一方面又毗鄰周邊國家，處于國際經(jīng)貿(mào)往來的前沿，因此，開放發(fā)展是邊疆地區(qū)的必然選擇。①李光輝、程仕杰：《中國沿邊重點開發(fā)開放試驗區(qū)建設(shè)：成就、問題與策略》，《國際貿(mào)易》2022 年第7 期。世界各國都在努力探索促進邊疆地區(qū)開放發(fā)展的模式。實踐和理論都表明，產(chǎn)業(yè)發(fā)展是邊疆開放發(fā)展的基礎(chǔ)②李光輝、張練：《新時代中國邊疆經(jīng)濟學(xué)理論體系構(gòu)建研究——基于“五大理論”的創(chuàng)新》，《經(jīng)濟縱橫》2022 年第3 期。，而打造邊疆地區(qū)高水平開放平臺，無疑是建設(shè)區(qū)域增長極的有效手段。在促進邊疆地區(qū)發(fā)展方面，國內(nèi)外都有很多成功案例。國內(nèi)方面，丹東、滿洲里、瑞麗、琿春、憑祥等邊境口岸城市快速崛起③肖金成、劉?？骸陡母镩_放40 年中國城鎮(zhèn)化回顧與展望》，《宏觀經(jīng)濟研究》2018 年第12 期。，是邊疆地區(qū)開放發(fā)展的典型代表；國際方面，墨西哥邊境地區(qū)依托毗鄰美國優(yōu)勢而加速形成沿邊境地區(qū)的產(chǎn)業(yè)帶④季旭東：《NAFTA 對墨西哥產(chǎn)業(yè)布局和產(chǎn)業(yè)競爭力的影響》，《南京社會科學(xué)》2005 年第7 期。，形成了經(jīng)濟中心從墨西哥城向美墨邊境偏移的態(tài)勢，極大加速了墨西哥邊境地區(qū)的發(fā)展①張萃、趙偉：《對外開放與制造業(yè)區(qū)域集聚:新經(jīng)濟地理學(xué)的最新拓展》，《暨南學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2010 年第5 期。，顯示了開放對于邊境地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的重要意義。

改革開放以來，為了推動邊疆地區(qū)開放發(fā)展，中國先后通過開放經(jīng)濟口岸、建設(shè)沿邊開放城市、設(shè)立經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、出口加工區(qū)、綜合保稅區(qū)、跨境經(jīng)濟合作區(qū)、自由貿(mào)易試驗區(qū)等②魏后凱、年猛、李玏：《“十四五”時期中國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略與政策》，《中國工業(yè)經(jīng)濟》2020 年第5 期。，打造中國對外開放平臺，對打造邊疆地區(qū)經(jīng)濟增長極、提升邊疆開放發(fā)展能力發(fā)揮了顯著作用。截至目前，全國先后進行了6個批次共21 個自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)。2019 年8 月，國務(wù)院首次批準了云南、廣西和黑龍江3 個邊疆省區(qū)的自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)方案，在邊疆地區(qū)形成了3 個試驗區(qū)9 個子片區(qū)的發(fā)展格局，填補了邊疆地區(qū)自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)的空白。截至2022 年8 月，邊疆地區(qū)的自貿(mào)試驗區(qū)進出口總額占全國17.3%，利用外資總額占全國18.5%③馮其予：《自貿(mào)試驗區(qū)碩果累累》，《經(jīng)濟日報》2022 年5 月2 日。，自貿(mào)試驗區(qū)已經(jīng)成為中國制度創(chuàng)新權(quán)限最大、推動投資貿(mào)易便利化自由化最具影響力的開放發(fā)展平臺，是新時代中國擴大對外開放水平、探索復(fù)雜國際形勢下中國特色社會主義開放發(fā)展道路的重要制度設(shè)計和最新進展。

雖然自貿(mào)試驗區(qū)的重要性日益提升，但自貿(mào)試驗區(qū)的公開數(shù)據(jù)卻非常有限。自貿(mào)試驗區(qū)作為一個特殊經(jīng)濟功能區(qū)，缺乏統(tǒng)一口徑的連續(xù)性公開數(shù)據(jù)，難以對其發(fā)展態(tài)勢進行準確刻畫。目前，研究區(qū)域開放平臺的發(fā)展成效主要應(yīng)用州市層面數(shù)據(jù)④卞澤陽、強永昌、李志遠：《開發(fā)區(qū)政策有利于促進當(dāng)?shù)仄髽I(yè)出口參與嗎——基于雙重差分方法的驗證》，《國際貿(mào)易問題》2019 年第11 期。、⑤李彥、屠年松：《交通可達性、邊界效應(yīng)與中國跨境貿(mào)易發(fā)展——基于沿邊地區(qū)的空間計量分析》，《財貿(mào)經(jīng)濟》2020 年第4 期。，或者僅把是否建有相應(yīng)開放平臺作為虛擬變量納入實證模型。在更精確的小區(qū)域尺度上，如自貿(mào)試驗片區(qū)層面，有效測度小尺度區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展水平，討論邊疆開放平臺的發(fā)展成效的相關(guān)成果尚不多見，少量學(xué)者以特定自貿(mào)試驗區(qū)為對象進行了研究，但主要集中在沿海發(fā)達地區(qū)的自貿(mào)試驗區(qū)，對于認識邊疆地區(qū)自貿(mào)試驗區(qū)發(fā)展缺乏可比性。為了深入分析邊疆地區(qū)自貿(mào)試驗區(qū)開放發(fā)展的環(huán)境、邏輯和建設(shè)成效，本文研究了邊疆地區(qū)自貿(mào)試驗區(qū)開放發(fā)展的理論邏輯，并通過地理信息方法，創(chuàng)新性地結(jié)合全國工商企業(yè)登記數(shù)據(jù)庫、夜間燈光數(shù)據(jù)，有效測度了邊疆地區(qū)自貿(mào)試驗區(qū)發(fā)展水平及特征，并分析了自貿(mào)試驗區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的政策取向與趨勢，以期為推動新時期邊疆地區(qū)自貿(mào)試驗區(qū)的高質(zhì)量開放發(fā)展提供借鑒。

二、邊疆地區(qū)自貿(mào)試驗區(qū)開放發(fā)展的理論邏輯

從國內(nèi)外理論研究和實踐經(jīng)驗來看，促進區(qū)域開放發(fā)展，主要有4 條路徑：一是產(chǎn)業(yè)勢能驅(qū)動，二是貿(mào)易便利化驅(qū)動，三是國際投資驅(qū)動，四是制度創(chuàng)新驅(qū)動。

從邊疆地區(qū)自貿(mào)試驗區(qū)的發(fā)展實際來看，其具有以下特點：第一，邊疆建設(shè)的功能定位是國土安全與開放發(fā)展；第二，邊疆開放的區(qū)位條件存在地理距離與市場可達性的失衡；第三，邊疆產(chǎn)業(yè)的開放能力包括產(chǎn)業(yè)集聚與對外輻射；第四，邊疆地區(qū)的營商環(huán)境面臨制度需求不足與制度供給能力不足的雙重約束；第五，邊疆開放的歷史方位從國內(nèi)市場外圍邊緣向國際性區(qū)域中心樞紐轉(zhuǎn)變。其開放發(fā)展的路徑必然是產(chǎn)業(yè)發(fā)展、貿(mào)易促進、投資帶動、制度保障協(xié)同并舉模式，既要夯實產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，打造對外輻射勢能，有效帶動區(qū)域開放水平的提升；同時，又要不斷優(yōu)化貿(mào)易環(huán)境，促進貿(mào)易自由化便利化發(fā)展，挖掘臨近周邊市場的區(qū)位優(yōu)勢和貿(mào)易潛力，充分發(fā)揮國際投資的貿(mào)易促進作用和制度創(chuàng)新的保障效應(yīng)，從而實現(xiàn)高質(zhì)量開放發(fā)展。

（一）產(chǎn)業(yè)驅(qū)動：打造自貿(mào)試驗區(qū)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)

國際貿(mào)易理論已經(jīng)揭示出，具有生產(chǎn)率優(yōu)勢的企業(yè)更能獲得國際競爭力⑥景光正、盛斌：《金融結(jié)構(gòu)如何影響了中國企業(yè)出口國內(nèi)附加值?》，《經(jīng)濟科學(xué)》2022 年第5 期。，從而進入國際市場。目前來看，邊疆地區(qū)對外開放水平不高的主要原因是產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，產(chǎn)業(yè)技術(shù)優(yōu)勢、成本優(yōu)勢不夠突出，從而導(dǎo)致產(chǎn)品國際競爭力不強，限制了出口產(chǎn)品種類及規(guī)模。由于缺乏本土產(chǎn)業(yè)支撐，邊疆地區(qū)毗鄰周邊的發(fā)展?jié)摿徒?jīng)濟紅利難以充分釋放，導(dǎo)致口岸和國際通道主要服務(wù)于發(fā)達地區(qū)的異地通關(guān)和過境運輸，本地的貿(mào)易規(guī)模難以增長，發(fā)展模式停留在通道經(jīng)濟、口岸經(jīng)濟上，對邊疆產(chǎn)業(yè)的帶動力不足，產(chǎn)業(yè)集群和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后。因此，邊疆地區(qū)自貿(mào)試驗區(qū)要引領(lǐng)開放發(fā)展，首要的就是要解決邊疆地區(qū)產(chǎn)業(yè)集聚水平不高、國際競爭力不足、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理等問題，通過賦能產(chǎn)業(yè)發(fā)展，才能夯實邊疆地區(qū)外向型經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)。目前，邊疆地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的環(huán)境持續(xù)改善，其中，最重要的就是隨著人口紅利的衰減，勞動密集型產(chǎn)業(yè)普遍面臨招工難、用工荒問題，產(chǎn)業(yè)與勞動力的關(guān)系已經(jīng)從過去的勞動力向產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)轉(zhuǎn)移，轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)業(yè)向勞動力集聚的地區(qū)轉(zhuǎn)移。這一轉(zhuǎn)變已經(jīng)成為促進產(chǎn)業(yè)向西轉(zhuǎn)移的重要動力，也是邊疆地區(qū)自貿(mào)試驗區(qū)通過招商引資夯實產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，構(gòu)建具有明顯規(guī)模效應(yīng)、集聚效應(yīng)的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集群的重要支撐。

目前發(fā)表的各個自貿(mào)試驗區(qū)的總體方案都凸顯了產(chǎn)業(yè)對促進開放發(fā)展的基礎(chǔ)引領(lǐng)性作用。在邊疆的3 個試驗區(qū)9 個子片區(qū)中，3 個省區(qū)都采用了“首府+口岸城市”模式推動產(chǎn)業(yè)差異化發(fā)展。其中，在首府所在片區(qū)，主要發(fā)展高端制造、數(shù)字經(jīng)濟、金融等支撐性產(chǎn)業(yè)；在重要口岸所在城市，主要發(fā)展跨境電商、跨境旅游、加工貿(mào)易等區(qū)位優(yōu)勢明顯、增長勢頭迅猛的產(chǎn)業(yè)，從而形成以首府片區(qū)為輻射中心、口岸片區(qū)為輻射軸的聯(lián)動發(fā)展格局。但邊疆地區(qū)自貿(mào)試驗區(qū)促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的問題仍不容小覷。一是邊疆地區(qū)自貿(mào)試驗區(qū)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱。從發(fā)展方向上來看，邊疆地區(qū)自貿(mào)試驗區(qū)都力圖打造高端制造、數(shù)字經(jīng)濟、現(xiàn)代物流等高附加值產(chǎn)業(yè)，但這些產(chǎn)業(yè)與區(qū)域產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的匹配度不強，在推動落實上仍面臨較大制約。二是邊疆地區(qū)自貿(mào)試驗區(qū)對企業(yè)的吸引力仍然不足。邊疆地區(qū)自貿(mào)試驗區(qū)在集聚企業(yè)打造產(chǎn)業(yè)集群的過程中，面臨來自東中部先行地區(qū)的競爭壓力，打造產(chǎn)業(yè)發(fā)展制高點存在劣勢。三是邊疆地區(qū)自貿(mào)試驗區(qū)的區(qū)際分工合作仍顯滯后。各個片區(qū)的產(chǎn)業(yè)定位雖然在形式上體現(xiàn)了錯位發(fā)展，但不同片區(qū)之間的產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈合作共贏、互動發(fā)展仍顯統(tǒng)籌不足，尚未形成相互帶動、共同升級迭代的發(fā)展格局。

表1 邊疆地區(qū)自貿(mào)試驗片區(qū)設(shè)置及規(guī)劃重點產(chǎn)業(yè)情況

（二）貿(mào)易驅(qū)動：提升自貿(mào)試驗區(qū)貿(mào)易便利化水平

除了依托本地優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)形成對外貿(mào)易發(fā)展勢能外，進一步服務(wù)東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)走出去，打造國際貿(mào)易大通道，也是邊疆地區(qū)提升開放水平的應(yīng)有之義。目前來看，邊疆地區(qū)的經(jīng)濟外向度普遍偏低，究其原因，與產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平滯后和貿(mào)易便利化不足密不可分。①高丹、黃華：《邊疆地區(qū)對外貿(mào)易高質(zhì)量發(fā)展內(nèi)涵與實現(xiàn)路徑研究》，《國際貿(mào)易》2021 年第5 期。受資金、技術(shù)、人才、市場等因素的限制，邊疆地區(qū)難以在短期內(nèi)重塑產(chǎn)業(yè)體系，培育國際競爭優(yōu)勢。從貿(mào)易開放水平來看，邊疆地區(qū)的貿(mào)易在發(fā)揮引領(lǐng)區(qū)域增長、帶動開放發(fā)展方面的作用還非常有限。因此，自貿(mào)試驗區(qū)亟待通過依托打造貿(mào)易通道優(yōu)勢，提升區(qū)域跨境物流、快速通關(guān)、信息互認等方面的效率，幫助企業(yè)節(jié)約跨境交易成本，為企業(yè)參與國際貿(mào)易護航。目前，在邊疆地區(qū)9 個自貿(mào)試驗區(qū)子片區(qū)中，除了3 個首府片區(qū)、1 個海港片區(qū)，其他5 個都是依托重要邊境口岸設(shè)立的。這也體現(xiàn)了在推動邊疆地區(qū)自貿(mào)試驗區(qū)發(fā)展過程中，依托國家級口岸打通跨境物流通道，提升貿(mào)易便利度，為擴大貿(mào)易提供有力支撐是自貿(mào)試驗區(qū)的重要使命。在自貿(mào)試驗區(qū)開展壓力測試的過程中，進一步鼓勵邊疆地區(qū)自貿(mào)試驗區(qū)企業(yè)先試先行，抓住陸路跨境連通水平大幅提升的發(fā)展機遇，有利于為邊疆地區(qū)探索不一樣的開放模式及路徑積累經(jīng)驗。

邊疆地區(qū)自貿(mào)試驗區(qū)推動貿(mào)易發(fā)展也存在明顯挑戰(zhàn)。一是周邊市場紅利釋放仍有待時日。中國邊疆地區(qū)毗鄰市場以發(fā)展中國家為主，收入水平基本不高，商品貿(mào)易的競爭性較強，與周邊市場的貿(mào)易發(fā)展?jié)摿ι行柚鸩酵诰?，難以一蹴而就。二是基于內(nèi)陸通道的貿(mào)易成本及貿(mào)易風(fēng)險仍偏高。隨著邊疆地區(qū)與周邊市場互聯(lián)互通水平大幅提升，基于內(nèi)陸通道開展國際貿(mào)易的發(fā)展環(huán)境已經(jīng)大幅改善。然而，由于區(qū)域外大國干涉導(dǎo)致區(qū)域國際關(guān)系復(fù)雜動蕩，跨境高速鐵路、高速公路連接暢通工作仍存在很大不確定性；同時，建成的跨境運輸線國外段存在“多頭管理、層層扒皮”問題，導(dǎo)致國際陸路運輸線成本高企、風(fēng)險劇增，降低了企業(yè)選擇陸路的積極性，導(dǎo)致邊疆地區(qū)自貿(mào)試驗區(qū)地理區(qū)位優(yōu)勢明顯衰減。

（三）投資驅(qū)動：促進投資與貿(mào)易互補發(fā)展

長期以來，邊疆地區(qū)都處于要素集聚水平不高和要素持續(xù)流出的困境，最典型的就是西部地區(qū)人才、資金、優(yōu)質(zhì)企業(yè)持續(xù)地向東部地區(qū)遷移、集聚，而東部地區(qū)企業(yè)向西部轉(zhuǎn)移的動力不足，這加劇了邊疆地區(qū)對要素尤其是投資的需求，包括吸引東部投資、利用外資和促進國內(nèi)企業(yè)到周邊市場投資。應(yīng)該看到，投資增長有利于通過發(fā)揮投資對貿(mào)易的正向促進作用，進而提升西部地區(qū)的對外開放水平。因此，在推動邊疆地區(qū)自貿(mào)試驗區(qū)開放發(fā)展過程中，可以通過3 條不同路徑來實現(xiàn)。一是通過國內(nèi)精準招商引資擴大出口。面向東中部地區(qū)招商引資，有利于引導(dǎo)頭部領(lǐng)先企業(yè)在邊疆地區(qū)落地，并圍繞頭部企業(yè)形成本土供應(yīng)鏈體系，從而培育本地產(chǎn)業(yè)集群，通過融入國內(nèi)供應(yīng)鏈而形成出口能力。②龍曉柏、蔣金法：《“雙循環(huán)”背景下內(nèi)陸老區(qū)建設(shè)開放高地研究——以贛南蘇區(qū)為例》，《當(dāng)代財經(jīng)》2021 年第8 期。二是通過擴大利用外資促進貿(mào)易增長。在中國利用外資的構(gòu)成中，主要包括成本節(jié)約型和市場尋求型兩類。其中，成本節(jié)約型外資企業(yè)主要落地在具有勞動成本、資源稟賦的區(qū)域，貿(mào)易模式是本地加工生產(chǎn)然后出口，吸引這樣的投資有利于融入外資企業(yè)供應(yīng)鏈從而擴大對外貿(mào)易。市場尋求型企業(yè)雖然以本地生產(chǎn)本地銷售為主，但在生產(chǎn)過程中，往往能夠形成溢出效應(yīng)、競爭效應(yīng)，從而增強本土企業(yè)出口能力，進而帶動對外貿(mào)易。三是擴大對外投資對貿(mào)易的促進作用。理論研究表明，國際貿(mào)易與國際投資具有替代和互補兩種效應(yīng)，其中，替代效應(yīng)主要表現(xiàn)在關(guān)稅規(guī)避性投資，這類對外投資對貿(mào)易增長有負面影響；而貿(mào)易與投資的互補關(guān)系主要體現(xiàn)在中間品貿(mào)易，這類投資可以通過增加對國內(nèi)中間品的需求而形成貿(mào)易增長動力，從而提高開放水平。

擴大利用內(nèi)外資是邊疆地區(qū)自貿(mào)試驗區(qū)緩解資金技術(shù)約束的重要路徑，但邊疆地區(qū)自貿(mào)試驗區(qū)通過投資促進貿(mào)易增長也面臨明顯障礙。一是邊疆地區(qū)自貿(mào)試驗區(qū)本身吸引外資存在困難。由于國內(nèi)產(chǎn)業(yè)存在較強同質(zhì)性競爭，而區(qū)位條件、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)卻存在明顯差異，因此邊疆地區(qū)利用外資面臨較強的區(qū)域競爭，主要優(yōu)勢區(qū)域在于周邊市場。而由于周邊市場的發(fā)展水平和交通成本限制，導(dǎo)致利用周邊外資發(fā)展不足。二是邊疆地區(qū)自貿(mào)試驗區(qū)吸引國內(nèi)投資存在結(jié)構(gòu)壓力。由于東部地區(qū)臨近通往國外發(fā)達市場的主要港口、航線，同時地處國內(nèi)經(jīng)濟核心區(qū)，導(dǎo)致最終產(chǎn)品的加工組裝環(huán)節(jié)難以向邊疆地區(qū)遷移，從而塑造了獨特的區(qū)域經(jīng)濟地理格局。在生產(chǎn)形態(tài)上，邊疆地區(qū)自貿(mào)試驗區(qū)承接的主要生產(chǎn)環(huán)節(jié)主要是上游原料端的生產(chǎn)加工，高附加值、高帶動性的環(huán)節(jié)仍集中在東中部地區(qū)；在技術(shù)研發(fā)上，邊疆地區(qū)自貿(mào)試驗區(qū)承接的主要是總部企業(yè)下轄的區(qū)域性加工、生產(chǎn)基地，企業(yè)的技術(shù)研發(fā)留在東中部企業(yè)總部進行，落地企業(yè)實質(zhì)性開展研發(fā)的程度及占比都很低，這進一步鎖定了邊疆企業(yè)主要依賴要素稟賦和成本優(yōu)勢嵌入國內(nèi)供應(yīng)鏈；在貿(mào)易形態(tài)上，邊疆地區(qū)自貿(mào)試驗區(qū)落地企業(yè)主要是嵌入國內(nèi)供應(yīng)鏈，為總部企業(yè)及本地配套企業(yè)的最終產(chǎn)品生產(chǎn)組裝提供上游原料及中間品，國際貿(mào)易的嵌入度非常低，形成本地出口統(tǒng)計數(shù)據(jù)的能力明顯受限，這使得邊疆地區(qū)自貿(mào)試驗區(qū)通過招商引資擴大對外開放水平必然是長期過程。

（四）制度創(chuàng)新：探索自貿(mào)試驗區(qū)制度型開放體制機制

制度建設(shè)滯后是邊疆地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展面臨的顯著制約。理論研究顯示，制度創(chuàng)新和制度建設(shè)與經(jīng)濟發(fā)展是同步的?；钴S的經(jīng)濟系統(tǒng)會對制度供給提出需求，激發(fā)制度供給及時有效地做出響應(yīng)，從而形成了經(jīng)濟越發(fā)展制度創(chuàng)新越活躍、機制越有效，而經(jīng)濟發(fā)展越滯后，對制度創(chuàng)新的需求和刺激越弱，制度創(chuàng)新越滯后的因果循環(huán)。邊疆地區(qū)自貿(mào)試驗區(qū)在吸引投資、培育產(chǎn)業(yè)、改善營商環(huán)境等方面，都面臨很多限制。相對難以逾越的發(fā)展階段、發(fā)展水平和發(fā)展基礎(chǔ)的限制，邊疆地區(qū)自貿(mào)試驗區(qū)更容易達成的發(fā)展目標是圍繞區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展需要，超前性地對投資、貿(mào)易、政務(wù)服務(wù)等方面進行制度改革與重塑，降低企業(yè)經(jīng)營成本、業(yè)務(wù)落地成本。同時，聚焦制度創(chuàng)新更容易實現(xiàn)邊疆與發(fā)達地區(qū)的良性互動。邊疆地區(qū)自貿(mào)試驗區(qū)實現(xiàn)更有效率地服務(wù)響應(yīng)、更高質(zhì)量的服務(wù)水平與東中部發(fā)達地區(qū)不是直接競爭和零和博弈，而是一種互促互補、協(xié)同共贏關(guān)系，有利于中東部企業(yè)以邊疆為跳板開拓市場，走向周邊。因此，邊疆地區(qū)自貿(mào)試驗區(qū)的重點是基于內(nèi)陸口岸、內(nèi)陸多式聯(lián)運、周邊市場互聯(lián)互通條件，突破貿(mào)易成本、邊界效應(yīng)、要素稟賦和國際產(chǎn)業(yè)競爭的限制，實現(xiàn)國際產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈優(yōu)化，促進打造國際區(qū)域產(chǎn)業(yè)集群，推動國際產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)，構(gòu)建多元穩(wěn)定的國際區(qū)域經(jīng)貿(mào)關(guān)系。

由于市場主體及國際業(yè)務(wù)發(fā)展滯后，邊疆地區(qū)自貿(mào)試驗區(qū)推動制度創(chuàng)新也存在明顯制約。一是制度創(chuàng)新供給能力不足。相對于東部發(fā)展地區(qū)，邊疆地區(qū)創(chuàng)造性地建設(shè)開放平臺、及時制定和有效落實開放發(fā)展政策的能力明顯不足。二是制度創(chuàng)新的市場需求不強。很多邊疆地區(qū)自貿(mào)試驗區(qū)大型企業(yè)是母公司的生產(chǎn)基地和原料車間，外向度不高，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)發(fā)展對制度創(chuàng)新需求的激發(fā)不足。三是制度創(chuàng)新的制度阻力更突出。邊疆地區(qū)自貿(mào)試驗區(qū)在先試先行中，存在更明顯的部門之間制度改革參差不齊問題，在制度短板效應(yīng)影響下，邊疆地區(qū)自貿(mào)試驗區(qū)要實現(xiàn)制度創(chuàng)新紅利面臨較多制度性阻力。

三、邊疆地區(qū)自貿(mào)試驗區(qū)開放發(fā)展成效測度

自貿(mào)試驗區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平目前難以獲得公開可比數(shù)據(jù)。近年來，隨著遙感數(shù)據(jù)及方法的應(yīng)用，國內(nèi)外學(xué)界在分析小尺度單元的經(jīng)濟發(fā)展水平時，往往采用Arcgis 方法，利用夜間燈光數(shù)據(jù)測度小度單元經(jīng)濟發(fā)展水平的變化①馬光榮、趙耀紅：《行政區(qū)劃壁壘、邊界地區(qū)公共品提供與經(jīng)濟發(fā)展》，《金融研究》2022 年第8 期。，這為本研究提供了重要支撐。按照夜間燈光遙感圖片，可以從柵格層面體現(xiàn)生產(chǎn)性燈光的亮度，從而研究區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展變化。在具體測度過程中，本文首先收集了自貿(mào)試驗片區(qū)管委會官方發(fā)布的片區(qū)規(guī)劃圖和片區(qū)四至范圍，借助百度地圖手動進行規(guī)劃區(qū)域邊界的經(jīng)緯度信息提取，然后利用Arcgis 軟件逐一繪制出各實驗片區(qū)的整體經(jīng)緯度范圍，形成各自貿(mào)試驗片區(qū)矢量地圖。為保證分析工作的準確性，再將片區(qū)矢量地圖的圈定面積與規(guī)劃面積做比較，確保誤差控制不超過5%。在此基礎(chǔ)上，選擇美國國家海洋和大氣管理局公開的NPP VIIRS 年度燈光數(shù)據(jù)，裁剪后保留中國范圍夜間燈光數(shù)據(jù)，再將自貿(mào)試驗區(qū)與夜間燈光數(shù)據(jù)疊加，提取自貿(mào)實驗片區(qū)燈光亮度指標表征經(jīng)濟活動情況。

表2 測度指標

（一）平均經(jīng)濟活動強度

在數(shù)據(jù)處理上，主要基于區(qū)域燈光的平均亮度測度平均經(jīng)濟活動強度。結(jié)果顯示，在3 個邊疆地區(qū)自貿(mào)試驗區(qū)中，首府所在片區(qū)的經(jīng)濟活動強度均處于領(lǐng)先位置。昆明、南寧和哈爾濱片區(qū)占據(jù)3 個片區(qū)前3 位，在全國均處于中上水平。在9 個片區(qū)中，除了黑河片區(qū)緊隨哈爾濱片區(qū)，呈現(xiàn)旗鼓相當(dāng)?shù)陌l(fā)展態(tài)勢，在云南和廣西自貿(mào)試驗區(qū)中，首府片區(qū)都處于絕對領(lǐng)先位置，顯示了各個片區(qū)在發(fā)展水平上的客觀差距。產(chǎn)業(yè)要素集聚區(qū)仍然是經(jīng)濟活動強度最高的區(qū)域，而位于開放最前沿的口岸片區(qū)，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)仍有待夯實，經(jīng)濟活動強度仍顯薄弱，明顯滯后于首府所在片區(qū)。而且從片區(qū)平均經(jīng)濟活動強度排名來看，云南省3個片區(qū)和廣西崇左片區(qū)都出現(xiàn)了負增長，顯示了在不確定性條件下邊疆地區(qū)自貿(mào)試驗區(qū)可持續(xù)發(fā)展面臨的壓力和挑戰(zhàn)。

表3 邊疆地區(qū)自貿(mào)試驗片區(qū)平均經(jīng)濟活動強度排名（2019—2020 年）

（二）單位面積經(jīng)濟活動密度

在數(shù)據(jù)處理上，將區(qū)域的總的亮度值除以區(qū)域面積來體現(xiàn)單位國土面積經(jīng)濟活動密度。從結(jié)果來看，相較于平均經(jīng)濟活動強度排名，主要的變化是黑龍江黑河片區(qū)、黑龍江哈爾濱片區(qū)出現(xiàn)了位次提升，分別居第二、三位，而廣西南寧片區(qū)下降為第四位。結(jié)果顯示，雖然邊境口岸型片區(qū)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)整體上仍不夠強，但單位國土面積承載的經(jīng)濟活動仍體現(xiàn)出優(yōu)勢，這與在邊疆地區(qū)可以普遍觀察到的口岸經(jīng)濟的繁榮、口岸型城市的崛起相一致。值得注意的是，相較2019 年，云南省3 個片區(qū)及廣西崇左片區(qū)的經(jīng)濟活動密度都出現(xiàn)了下降，這應(yīng)該與國際供應(yīng)鏈沖擊密不可分。整體來看，剔除特殊區(qū)域，自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)對提升邊疆地區(qū)單位國土面積經(jīng)濟活動密度作用明顯。

表4 自貿(mào)實驗片區(qū)單位國土面積經(jīng)濟活動密度（2019—2020 年）

（三）掛牌前后一年經(jīng)濟活動強度變化

自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)的效果可以直觀地通過片區(qū)掛牌前后一年經(jīng)濟活動強度變化來體現(xiàn)。在數(shù)據(jù)處理上，本部分將第五批次的6 個自貿(mào)試驗區(qū)進行了經(jīng)濟強度變化的比較。結(jié)果顯示，從2019 年掛牌到2020 年，除了與周邊國家人口稠密區(qū)接壤的云南、廣西兩個邊疆地區(qū)自貿(mào)試驗區(qū)出現(xiàn)顯著負增長外，其他自貿(mào)試驗區(qū)都保持不同程度正增長。同樣作為邊疆地區(qū)的黑龍江，由于其毗鄰的俄羅斯地區(qū)屬于人口稀疏區(qū)域，而且有天然河流阻隔，國際政策協(xié)調(diào)難度小，防控壓力遠遠小于周邊人口稠密、連通緊密、小國眾多的云南和廣西。剔除這兩個特殊區(qū)域，自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)顯著提升經(jīng)濟活動強度的效果明顯。

表5 第五批自貿(mào)實驗片區(qū)掛牌前后經(jīng)濟活動強度變化

（四）自貿(mào)試驗區(qū)市場主體培育

企業(yè)是自貿(mào)試驗區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主體，自貿(mào)試驗區(qū)企業(yè)的整體數(shù)量及企業(yè)密度可以有效體現(xiàn)自貿(mào)試驗區(qū)的經(jīng)濟基礎(chǔ)和建設(shè)效果。目前，由于自貿(mào)試驗區(qū)往往疊加經(jīng)開區(qū)、保稅區(qū)等特殊功能區(qū)進行建設(shè)，甚至可能跨縣級行政區(qū)，因此，要獲取各個片區(qū)準確的企業(yè)數(shù)量統(tǒng)計數(shù)據(jù)并不容易，很多自貿(mào)試驗區(qū)管委會都難以準確統(tǒng)計出相關(guān)數(shù)據(jù)。本文在數(shù)據(jù)處理上，主要是將根據(jù)全國工商企業(yè)注冊登記地址轉(zhuǎn)換出的矢量點位與自貿(mào)試驗區(qū)矢量地圖疊加，進而統(tǒng)計出自貿(mào)試驗區(qū)的企業(yè)數(shù)量。結(jié)果顯示，昆明片區(qū)的企業(yè)總數(shù)及排名分別居全國自貿(mào)實驗片區(qū)第4 及第6 位，南寧和哈爾濱片區(qū)則次之，體現(xiàn)了市場主體集聚在首府所在片區(qū)的特征非常突出，其他內(nèi)陸口岸型片區(qū)的企業(yè)總量及密度都遠遠落后于這些片區(qū)。整體來看，基于企業(yè)數(shù)量及企業(yè)經(jīng)濟密度的片區(qū)排序基本一致。同時，將企業(yè)數(shù)據(jù)與燈光數(shù)據(jù)分析結(jié)果對照，也基本一致，顯示了無論是基于燈光數(shù)據(jù)還是企業(yè)數(shù)據(jù)，都能夠較好體現(xiàn)其發(fā)展水平。

表6 自貿(mào)試驗片區(qū)企業(yè)數(shù)量及密度

企業(yè)數(shù)量變化是自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)成效最直觀的展示。在數(shù)據(jù)處理上，本文依托工商登記數(shù)據(jù)，將第五批次的自貿(mào)試驗片區(qū)新增企業(yè)情況進行了比較?？梢园l(fā)現(xiàn)，新增企業(yè)集聚在區(qū)域經(jīng)濟核心區(qū)的特征非常明顯，昆明、濟南、江蘇、南寧、哈爾濱的新增企業(yè)數(shù)量都顯著高于其他地區(qū)，這印證了在自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)過程中，遠離區(qū)域經(jīng)濟中心的自貿(mào)試驗片區(qū)在招商引資和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面存在的突出制約。

表7 第五批自貿(mào)試驗區(qū)掛牌一年內(nèi)新增企業(yè)比較

制造業(yè)是邊疆地區(qū)自貿(mào)試驗區(qū)擴大開放的重要依托，對區(qū)域經(jīng)濟增長具有重要意義。本研究進一步依托全國工商企業(yè)注冊登記數(shù)據(jù)中的企業(yè)所屬行業(yè)數(shù)據(jù)，將自貿(mào)試驗區(qū)各片區(qū)的數(shù)據(jù)提取出來，比較各片區(qū)的制造業(yè)發(fā)展情況。數(shù)據(jù)顯示，從制造業(yè)企業(yè)經(jīng)濟密度來看，位居前列的依次是云南昆明片區(qū)、廣西欽州港片區(qū)、廣西南寧片區(qū)，都是經(jīng)濟聚集水平高，或貿(mào)易成本低的區(qū)域；而云南德宏片區(qū)、黑龍江黑河片區(qū)、廣西崇左片區(qū)、云南紅河片區(qū)等口岸型片區(qū)都居于全國后1/3，顯示了制造業(yè)滯后仍是邊疆地區(qū)自貿(mào)試驗區(qū)開放發(fā)展的重要阻礙。

表8 自貿(mào)實驗片區(qū)制造業(yè)企業(yè)數(shù)量及密度

交通運輸、倉儲和郵政業(yè)企業(yè)是開展跨境貿(mào)易的重要支撐。通過分析交通運輸、倉儲和郵政業(yè)企業(yè)數(shù)量及密度數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，云南昆明片區(qū)、廣西崇左片區(qū)和廣西欽州港片區(qū)明顯優(yōu)于其他區(qū)域。這表明，除了昆明片區(qū)外，物流企業(yè)主要集中在口岸型片區(qū)，直接服務(wù)于貨物貿(mào)易運輸，故南寧、哈爾濱兩個首府片區(qū)都居于中下水平，尤其哈爾濱片區(qū)為倒數(shù)第一，顯示了物流行業(yè)緊貼貿(mào)易通道和口岸發(fā)展的實際，也突顯出加強邊疆口岸、通道上的物流能力建設(shè)的重要性。

表9 自貿(mào)試驗片區(qū)交通運輸、倉儲和郵政業(yè)企業(yè)數(shù)量及密度

四、邊疆地區(qū)自貿(mào)試驗區(qū)高質(zhì)量開放發(fā)展的趨向

邊疆地區(qū)自貿(mào)試驗區(qū)承載著促進區(qū)域開放發(fā)展和支撐中國向西開放雙重使命，因此，未來的邊疆地區(qū)自貿(mào)試驗區(qū)的發(fā)展方向及政策重心是持續(xù)增強邊疆開放發(fā)展能力。為此，要繼續(xù)加強省級統(tǒng)籌，夯實制度保障，優(yōu)化自貿(mào)試驗區(qū)實驗任務(wù)，進一步改善邊疆營商環(huán)境，發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，突出面向周邊市場開放，擴大聯(lián)動輻射效應(yīng)，以高質(zhì)量開放引領(lǐng)邊疆高質(zhì)量發(fā)展。

（一）加強省級統(tǒng)籌

通過省級統(tǒng)籌促進片區(qū)之間的互動是增強邊疆地區(qū)自貿(mào)試驗區(qū)開放能力的基礎(chǔ)。自貿(mào)試驗區(qū)高質(zhì)量開放發(fā)展是一項系統(tǒng)性工程，需要各級部門間凝聚共識，形成合力，這是邊疆地區(qū)自貿(mào)試驗區(qū)實現(xiàn)高質(zhì)量跨越式發(fā)展的前提。在新形勢下，要進一步加強省級層面的資源支持和人才保障，建立健全自貿(mào)試驗區(qū)核心任務(wù)推進機制，困難瓶頸問題共商共推平臺，形成舉全省之力保障自貿(mào)試驗區(qū)先試先行，依托自貿(mào)試驗區(qū)在省級層面構(gòu)建部門協(xié)同、平臺聯(lián)動、區(qū)地融合、產(chǎn)城融合發(fā)展模式，為自貿(mào)試驗區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展提供堅強有力的省級統(tǒng)籌保障。

（二）夯實制度保障

補齊制度短板是保障邊疆地區(qū)自貿(mào)試驗區(qū)開放發(fā)展環(huán)境的基石。自貿(mào)試驗區(qū)走在對外開放的前沿，很多新興領(lǐng)域、新型業(yè)態(tài)還沒有形成明確的規(guī)制措施，部分領(lǐng)域存在現(xiàn)有管理政策不適應(yīng)市場發(fā)展需要，不利于推動新業(yè)態(tài)新經(jīng)濟發(fā)展的情況，為此，夯實自貿(mào)試驗區(qū)的制度保障非常重要。目前來看，仍然有一些片區(qū)存在基礎(chǔ)性的地方規(guī)章保障不及時不到位問題。要結(jié)合實際加強制度創(chuàng)新，針對自貿(mào)試驗區(qū)各個片區(qū)管理機構(gòu)的機構(gòu)性質(zhì)、開展橫縱向部門協(xié)調(diào)的職責(zé)、資源整合的權(quán)限進行明確界定，通過制定溝通順暢的協(xié)調(diào)機制，獎罰分明的激勵措施，靈活高效的用人制度，勤勉擔(dān)當(dāng)?shù)拿庳?zé)條款，激發(fā)自貿(mào)試驗區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)生動力。

（三）優(yōu)化實驗任務(wù)

結(jié)合邊疆實際進行更有針對性的實驗任務(wù)設(shè)計和政策落實是邊疆地區(qū)自貿(mào)試驗區(qū)推動開放發(fā)展的內(nèi)在要求。各個自貿(mào)試驗區(qū)的總體方案指明了自貿(mào)試驗區(qū)重點實驗任務(wù)及探索方向，是制定試驗區(qū)發(fā)展規(guī)劃、推動試驗區(qū)工作的重要依托。隨著國際國內(nèi)形勢的變化，要進一步優(yōu)化實驗任務(wù)，差別化地推動實驗任務(wù)落實。一是對于經(jīng)過一段時間探索，取得明顯成效的，要全面進入自我復(fù)制推廣、挖掘發(fā)展紅利階段，同時進一步破解延伸的疑難雜癥，將實驗任務(wù)推向新的階段，實現(xiàn)更高水平的開放發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展，繼續(xù)為全國出經(jīng)驗、出模式；二是對于完成較好但拓展空間不足的要加強謀劃，對實驗任務(wù)就行拓展延伸，立足區(qū)域發(fā)展短板瓶頸推動流程再造、制度保障和先行先試；三是對于由于客觀原因?qū)е聦嶒炄蝿?wù)完成情況不佳的，要進一步梳理堵點，組建聯(lián)合工作專班開展攻堅，力求形成制度創(chuàng)新成效；四是對于沒有固定為實驗任務(wù)，但符合市場發(fā)展方向，契合試驗區(qū)市場主體需求，與區(qū)位條件資源匹配的新業(yè)態(tài)、新模式，應(yīng)該積極探索推進，謀劃自貿(mào)實驗區(qū)在新發(fā)展階段的新增長點和新動力源。

（四）改善營商環(huán)境

打造一流營商環(huán)境是邊疆地區(qū)自貿(mào)試驗區(qū)更好集聚要素和產(chǎn)業(yè)的重要保障。營商環(huán)境是市場主體在整合資源、獲取支持、組織生產(chǎn)、提供服務(wù)、探索有效市場模式和發(fā)展路徑、實現(xiàn)商業(yè)目標各個環(huán)節(jié)面臨成本的綜合體現(xiàn)，包括硬件和軟件兩個方面。在新發(fā)展形勢下，只有全面有效打造一流營商環(huán)境，才能獲得市場主體青睞，通過集聚產(chǎn)業(yè)推動試驗區(qū)高質(zhì)量發(fā)展。為此，一是要進一步改進區(qū)域營商環(huán)境硬件。要加強區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施，尤其是交通物流設(shè)施建設(shè)，降低區(qū)域運輸物流成本，高效融入?yún)^(qū)域核心骨干交通網(wǎng)絡(luò)。二是要進一步改善制度環(huán)境。要進一步簡政放權(quán)，規(guī)范涉企收費，優(yōu)化涉企服務(wù)，降低企業(yè)發(fā)展運營成本，增強政策可持續(xù)性，保障企業(yè)獨立有序規(guī)范經(jīng)營，以一流制度效能換取企業(yè)一流市場績效。

（五）發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)

打造國際區(qū)域性優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)是邊疆地區(qū)自貿(mào)試驗區(qū)鏈接國內(nèi)外供應(yīng)鏈的前提。在市場競爭加劇、產(chǎn)業(yè)新陳代謝加快、產(chǎn)業(yè)流動性加強的背景下，邊疆地區(qū)自貿(mào)試驗區(qū)要進一步集中資源發(fā)展優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)。要改變傳統(tǒng)模式被動招商、隨機布局的粗放式發(fā)展路徑，立足優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的內(nèi)涵式發(fā)展，按照推動本地支柱產(chǎn)業(yè)提質(zhì)升級、新興產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展、數(shù)字經(jīng)濟融合賦能發(fā)展的思路，著力做好產(chǎn)業(yè)補鏈延鏈強鏈工作。通過抓產(chǎn)業(yè)鏈，抓關(guān)鍵企業(yè)，出臺重點產(chǎn)業(yè)扶持措施，加快打造有競爭力的產(chǎn)業(yè)集群，孵化有成長空間和發(fā)展?jié)摿Φ膶＞匦隆靶【奕恕逼髽I(yè)，強化自貿(mào)試驗區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的產(chǎn)業(yè)支撐。

（六）突出重點市場

深化面向周邊市場開放是邊疆地區(qū)自貿(mào)試驗區(qū)的首要任務(wù)。自貿(mào)試驗區(qū)的重點是擴大“走出去”，加強“引進來”，同時利用好國內(nèi)國外兩個市場、兩種資源。在實現(xiàn)這個目標的時候，面向市場一定要再精準、再聚焦。自貿(mào)試驗區(qū)要進一步分析各自開放的區(qū)位條件、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、貿(mào)易方式和運輸成本，在此基礎(chǔ)上明確對外開放的主要市場、重點國家、重點產(chǎn)業(yè)，有針對性地提升企業(yè)競爭力、產(chǎn)品知名度和貿(mào)易便利度，實現(xiàn)對重點貿(mào)易伙伴、重點投資目的地和來源國的自由化便利化水平提升，真正為自貿(mào)試驗區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展提供直接保障，避免制定缺乏針對性、著力點的開放策略。

（七）擴大聯(lián)動輻射

發(fā)揮支點作用形成聯(lián)動輻射是邊疆地區(qū)自貿(mào)試驗區(qū)發(fā)展的必然要求。全國目前建成的邊疆地區(qū)自貿(mào)試驗區(qū)均為3 個片區(qū)，總面積119 平方米左右，這種格局一方面圈定了自貿(mào)試驗區(qū)的核心范圍，制度創(chuàng)新的適用區(qū)域，同時也使得自貿(mào)試驗區(qū)政策紅利范圍受到限制。自貿(mào)試驗區(qū)要聚力擴大聯(lián)動輻射，充分挖掘好自貿(mào)試驗區(qū)政策紅利。除了做大做強自貿(mào)試驗區(qū)核心區(qū)域，全面加強核心區(qū)域市場主體培育，推進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，還要創(chuàng)新性推動區(qū)地融合、產(chǎn)城融合，建設(shè)聯(lián)動創(chuàng)新區(qū)，擴大輻射范圍，更好發(fā)揮自貿(mào)試驗區(qū)擴大開放的核心作用。（感謝云南大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院碩士研究生代靜靜、姚凱、鄧星、楊雯在數(shù)據(jù)分析方面提供的協(xié)助）