綠色預(yù)算視角下完善轉(zhuǎn)移支付預(yù)算的路徑研究*

陳漢芳 羅曉薇

一、引言

我國經(jīng)濟正處于由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，因此轉(zhuǎn)移支付的路徑也需要與時代需求相適應(yīng)，并按照現(xiàn)代化財政體制的要求提升轉(zhuǎn)移支付的質(zhì)量。轉(zhuǎn)移支付預(yù)算是政府預(yù)算中一個重要組成部分，包括轉(zhuǎn)移支付收支、上解收支以及地區(qū)間援助等方面的預(yù)算內(nèi)容，這些都需要由本級財政部門根據(jù)項目和地區(qū)進行編制。轉(zhuǎn)移支付在下發(fā)前需要進行財政預(yù)算，預(yù)算的本質(zhì)是一種意圖聲明，是使組織能夠提前利用預(yù)算程序?qū)M織要達成的目標施加影響的有力工具。當(dāng)前政府在制定轉(zhuǎn)移支付的預(yù)算時，基本是服務(wù)于?；久裆?、保工資、保運轉(zhuǎn)的“三?！敝С觯闯浞衷陬A(yù)算實施前考慮其前瞻性、有效性及功能性。黨的二十大報告指出，“中國式現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化”“尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然，是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的內(nèi)在要求”。綠色發(fā)展已成為國際社會發(fā)展的主流趨勢，也是指導(dǎo)我國今后發(fā)展的重要理念。在美麗中國建設(shè)中，綠色預(yù)算作為一種有效的引導(dǎo)和控制手段，在經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展中起到舉足輕重的作用。2023年《國務(wù)院關(guān)于財政轉(zhuǎn)移支付情況的報告》顯示，近年來中央財政通過優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，加大對地方轉(zhuǎn)移支付力度。從資金規(guī)模上看，2023年，中央對地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)模達到10.06萬億元。從支出結(jié)構(gòu)上看，為增強地方財政統(tǒng)籌能力，不斷增加一般轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，提高一般轉(zhuǎn)移支付占比。由于其具有針對性強、見效快、可操作性強等優(yōu)勢，已逐步成為促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、促進社會公平和共同富裕的“調(diào)節(jié)器”。其中，綠色轉(zhuǎn)移支付部分正是中央政府對地方項目進行財政資源的補缺，將財政資源更多地投向具備環(huán)保價值和可持續(xù)發(fā)展特征的項目，使用預(yù)算政策來支持環(huán)境目標的實現(xiàn)。但是轉(zhuǎn)移支付的功能定位在我國現(xiàn)代化建設(shè)的進程中應(yīng)該進一步明確，尤其是在推動綠色轉(zhuǎn)移支付的建設(shè)中，應(yīng)作出系統(tǒng)性的全面規(guī)定。

我國財政轉(zhuǎn)移支付資金的規(guī)模逐年增加，財政轉(zhuǎn)移支付資金的撥付、使用等主要是以部門規(guī)章的形式進行支配，對這些資金的使用標準偏重資金測算，而轉(zhuǎn)移支付基于預(yù)算的前提發(fā)揮預(yù)算的約束和績效管理的功能不足。樊麗明和解堊(2023)研究發(fā)現(xiàn)我國轉(zhuǎn)移支付預(yù)算的精準性和資金使用效率尚有上升空間。鄭涌(2022)提出一般性轉(zhuǎn)移支付因為有指定用途的資金使用項目而失去了財政均衡性，而專項轉(zhuǎn)移支付有一些項目未規(guī)定或明確資金用途，且分配方式一直存在不透明導(dǎo)致績效結(jié)果難以反饋，因此我國現(xiàn)存的轉(zhuǎn)移支付路徑方向亟須調(diào)整完善。同時，由于“雙碳”目標的提出，許多學(xué)者將視線聚焦至綠色發(fā)展領(lǐng)域，石英華和劉徹(2023)認為僅靠技術(shù)創(chuàng)新無法完全解決環(huán)境污染治理和生態(tài)環(huán)境改善的問題，反而有可能陷入“杰文斯悖論”的困境之中，需要構(gòu)建和完善綠色預(yù)算制度，以“雙碳”為目標導(dǎo)向，將綠色低碳理念內(nèi)化于預(yù)算編制、執(zhí)行和績效管理全過程之中，全圖景和全導(dǎo)向地體現(xiàn)我國政府綠色低碳的發(fā)展理念，對推動發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型有極大的促進作用。國際上，各國政府已經(jīng)認識到財政預(yù)算對于將與環(huán)境和氣候變化相關(guān)的優(yōu)先事項或措施納入財政決策中發(fā)揮著的關(guān)鍵作用，因而一些國家努力將環(huán)境和氣候變化目標融入預(yù)算進程，通過綠色轉(zhuǎn)移支付促使地方政府綠色項目的達成。經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(OECD)部分成員先后進行了綠色轉(zhuǎn)移支付預(yù)算實踐探索，采用了以綠色預(yù)算標簽為典型代表的財政治理工具，這些預(yù)算標簽主要包括綠色投資、綠色稅收、綠色采購、綠色金融、綠色預(yù)算報告、綠色績效評估等內(nèi)容，旨在將更多的資源投入綠色項目和可持續(xù)發(fā)展領(lǐng)域。張立彥(2023)等提出我國可以借鑒OECD成員開展綠色預(yù)算實踐，在為我國綠色轉(zhuǎn)移支付預(yù)算制度創(chuàng)造配套條件和有利環(huán)境下，積極探索適用的綠色預(yù)算工具和方法，如在預(yù)算編制前期開展環(huán)境效益收益分析和加入氣候評估模型，在預(yù)算實施過程中或決算階段，開展對預(yù)算項目的環(huán)境影響與溫室氣體排放情況的評估與檢測，試行綠色預(yù)算標簽制度等?，F(xiàn)今，轉(zhuǎn)移支付主要解決的問題是緩解財政資金的失衡，在碳中和與綠色發(fā)展的背景下，研究我國綠色轉(zhuǎn)移支付的發(fā)展現(xiàn)狀及 OECD成員的綠色轉(zhuǎn)移支付預(yù)算施行的主要經(jīng)驗，對我國實現(xiàn)低碳、資源高效和有競爭力的綠色可持續(xù)發(fā)展，具有一定的借鑒意義。

二、綠色轉(zhuǎn)移支付預(yù)算發(fā)展的情況

(一)綠色轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化

我國轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)隨著經(jīng)濟的發(fā)展及“寓分權(quán)于集權(quán)”的政府權(quán)力框架下發(fā)生了顯著的變化，其結(jié)構(gòu)中不論是一般性轉(zhuǎn)移支付還是專項轉(zhuǎn)移支付都有分類轉(zhuǎn)移支付，所謂分類轉(zhuǎn)移支付(或稱分類撥款)，是規(guī)定使用方向但不指明具體用途的轉(zhuǎn)移支付，其資金用途不被限定于某一具體的公共項目，而是限定在某一大類公共服務(wù)(如教育和醫(yī)療等)。而分類轉(zhuǎn)移支付中有很大一部分屬于綠色轉(zhuǎn)移支付，由此可見我國轉(zhuǎn)移支付制度的發(fā)展符合綠色可持續(xù)發(fā)展理念的主旋律。

我國目前已初步構(gòu)建起綜合與分類相結(jié)合、橫向與縱向相結(jié)合的綠色轉(zhuǎn)移支付體系，通過一系列政策和法規(guī)來支持綠色轉(zhuǎn)移支付體系的實施，旨在通過財政支持和激勵措施促進環(huán)境和生態(tài)保護。如表1所示，以縣為單位的國家重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償概念是在2008年中央財政專項轉(zhuǎn)移支付中首次提出的，它承擔(dān)著水土保持、水源涵養(yǎng)、防風(fēng)固沙、維持生物多樣性等重大生態(tài)功能，事關(guān)整個國家的生態(tài)安全。在國土空間發(fā)展過程中，中央財政一直嚴格控制大規(guī)模、重污染、高強度的工業(yè)化城鎮(zhèn)化發(fā)展，并對保障和提升生態(tài)產(chǎn)品供應(yīng)能力的地區(qū)給予轉(zhuǎn)移支付，體現(xiàn)了我國轉(zhuǎn)移支付堅定不移地貫徹綠色發(fā)展之路。2009年，財政部發(fā)布了《國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付(試點)辦法》，明確了轉(zhuǎn)移支付范圍、分配方式、激勵約束和監(jiān)督評價機制，并在此基礎(chǔ)上形成了一套較為完善的國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度。2014年修正的《中華人民共和國預(yù)算法》(以下簡稱《預(yù)算法》)規(guī)定，財政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)以推進地區(qū)間基本公共服務(wù)均衡化為目標導(dǎo)向，需嚴格按照規(guī)范、公平、公開的程序推進，在預(yù)算中體現(xiàn)我國的綠色發(fā)展理念。為落實《預(yù)算法》要求，我國綠色轉(zhuǎn)移支付體系隨著政策變化不斷拓展和調(diào)整。在以重點生態(tài)功能區(qū)為代表的一般性轉(zhuǎn)移支付穩(wěn)定增長的同時，整合規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付，新增江河湖泊治理與保護專項資金、農(nóng)村環(huán)境保護資金、重金屬污染防治、大氣污染防治資金、生物多樣性保護專項資金等板塊。設(shè)計和完善了專項轉(zhuǎn)移支付，明確各自定位，強化引導(dǎo)調(diào)節(jié)，有力推動了區(qū)域綠色協(xié)調(diào)發(fā)展和基本公共服務(wù)均等化發(fā)展。2016年，為踐行“生態(tài)—環(huán)境—能源”協(xié)同治理提供新范式，中央財政加大綠色轉(zhuǎn)移支付的力度，開始分三批在全國試點實施25個“山水林田湖草生態(tài)保護修復(fù)”工程試點。2018年至2019年，中央財政通過農(nóng)業(yè)資源及生態(tài)保護補助資金支持實施草原生態(tài)保護補助獎勵，主要用于草原禁牧補助、草畜平衡獎勵等方面。2019年，中央財政整合設(shè)立共同財政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付，并與《預(yù)算法》規(guī)定銜接，編制預(yù)算時暫列入一般性轉(zhuǎn)移支付。通過劃分財政事權(quán)、分類管理、分檔施策的方式，實現(xiàn)跨區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展及公共服務(wù)均等化。從綠色預(yù)算現(xiàn)代管理視角來看，該項舉措是由中央財政撥付轉(zhuǎn)移支付預(yù)算資金至各省(區(qū)、市)，用于支持節(jié)能減排、環(huán)境治理、新能源發(fā)展等方面，各省(區(qū)、市)將該項資金收入列入“節(jié)能環(huán)保共同財政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付收入”科目。調(diào)整后，一般性轉(zhuǎn)移支付占整體轉(zhuǎn)移支付的比重由55.6%大幅度上升到89.8%。到2023年，我國綠色轉(zhuǎn)移支付預(yù)算結(jié)構(gòu)已趨于穩(wěn)定，中央財政重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付已達到1091億元，引導(dǎo)地方加大生態(tài)保護力度。此外，中央財政還撥付了172億元用于重點生態(tài)保護修復(fù)治理，推動實施山水林田湖草沙一體化保護和修復(fù)工程、歷史遺留廢棄礦山生態(tài)修復(fù)示范工程等。持續(xù)推進國家森林、草原、濕地、海洋等生態(tài)保護與恢復(fù)行動，以生態(tài)保護補償為重點，提升生態(tài)功能區(qū)基本公共服務(wù)保障水平。截至2023年，我國的森林覆蓋率已經(jīng)達到24%，草原綜合植被蓋度和濕地保護率均達到50%以上，相比上年度水土流失、荒漠化、沙化土地面積分別凈減少10.6萬平方公里、3.8萬平方公里、3.3萬平方公里。這些數(shù)據(jù)表明，當(dāng)前我國已基本建立起以事權(quán)與支出責(zé)任劃分為基礎(chǔ)、以一般性轉(zhuǎn)移支付為主、共同事權(quán)與專項轉(zhuǎn)移支付相結(jié)合、相互協(xié)調(diào)、結(jié)構(gòu)合理的綠色轉(zhuǎn)移支付制度框架。

表1 我國綠色轉(zhuǎn)移支付預(yù)算體系發(fā)展脈絡(luò)

(二)綠色轉(zhuǎn)移支付政策效能不斷提高

近年來，中國經(jīng)濟一直保持中高速增長的態(tài)勢，已成為世界第二大經(jīng)濟體。我國在生態(tài)文明建設(shè)中，綠色轉(zhuǎn)移支付的力度不斷加大。近五年，我國在環(huán)境保護方面投入的預(yù)算資金持續(xù)增加，用于大氣、水、土壤污染的防治資金年均增長12.4%，重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付年均增長9.6%。同時，以綠色轉(zhuǎn)移支付為手段，推動整個社會提升產(chǎn)品與服務(wù)的“綠色性”，提升資源利用效率，并采取“長臂管轄”措施，如設(shè)立碳排放閾值、行業(yè)準入門檻、環(huán)保壁壘等措施，降低高污染行業(yè)及產(chǎn)品占有的市場份額。在區(qū)域?qū)用?，各地政府也?chuàng)造性地提出了“海綿城市、彈性城市、宜居城市、生態(tài)城市、智慧城市”等象征著綠色發(fā)展的城市發(fā)展目標，并日益加大在污染防治、生態(tài)治理、綠色設(shè)計、清潔能源等方面的預(yù)算資金投入。綠色發(fā)展理念使中國的國際影響力日益提高，這離不開以綠色轉(zhuǎn)移支付為典型的財政體制政策效能的發(fā)展與進步的推動。

中央財政加大對地方綠色轉(zhuǎn)移支付力度，并使其效能得到最大的發(fā)揮，城鄉(xiāng)面貌和生態(tài)環(huán)境有了較大改善。在轉(zhuǎn)移支付分配方法的不斷優(yōu)化下，通過財政困難程度系數(shù)等合理調(diào)節(jié)，更多的財政資金流向欠發(fā)達地區(qū)和財政困難地區(qū)，通過發(fā)揮內(nèi)在“自動調(diào)控”作用，使地區(qū)間財力差距不斷縮小，財力配置趨于均衡。在下一階段，貧困治理的核心轉(zhuǎn)向了以共同富裕為目標的均衡再分配體系，同時對高質(zhì)量綠色發(fā)展也提出了相應(yīng)要求，基于“雙碳”目標的提出，中國綠色發(fā)展理念和方式發(fā)生巨大變革，在新的歷史時期，傳統(tǒng)的生態(tài)扶貧和轉(zhuǎn)移支付模式需要有所突破和創(chuàng)新。首先，由于生態(tài)環(huán)境的變遷，國家對區(qū)域間的生態(tài)補償及生態(tài)治理的協(xié)作提出了更高的要求。其次，中央財政對生態(tài)環(huán)境變化的響應(yīng)也越來越依賴于地方政府，因此，通過對現(xiàn)有的中央財政撥款機制進行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，能夠更好地應(yīng)對日益變化的生態(tài)環(huán)境所帶來的影響。在這樣的特定背景下，提升轉(zhuǎn)移支付預(yù)算的綠色效能重要性得以進一步凸顯。

我國有多個與生態(tài)和環(huán)境保護相關(guān)的項目得到了綠色轉(zhuǎn)移支付的支持，包括水土保持、森林保護、生物多樣性保護等項目，均已取得良好效果。為確保財政資金的有效利用，政府也在不斷探索與之配套的評估和監(jiān)管機制：2020年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》，2021年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟體系的指導(dǎo)意見》等促進綠色發(fā)展的政策、法規(guī)及標準。這些政策法規(guī)為綠色項目績效評價提供了重要依據(jù)。綠色績效評價內(nèi)容一般包括項目的決策、資金管控辦法及預(yù)算管理制度、項目的管控制度、產(chǎn)出情況、經(jīng)濟效益等內(nèi)容。同時，我國還出臺了一系列適用于不同場景的預(yù)算績效評價方法，包括以項目績效評價視角為出發(fā)點的成本效益分析法、比較法、因素分析法；還有適應(yīng)于特殊場景的投入產(chǎn)出效率法、層次分析法、同行評議法、回溯與案例法、多維指數(shù)評價法等。在評估過程中，為保證財政轉(zhuǎn)移支付的準確性與使用效益，通常是以可計量性、科學(xué)性、動態(tài)性和關(guān)聯(lián)性為基本原則，以生態(tài)建設(shè)、節(jié)能減排、污染治理、生物多樣性為終極目標，依據(jù)其對環(huán)境的正、中、負面效應(yīng)，判斷其“綠色化”程度，并對其進行分類標注，并在此基礎(chǔ)上，引入第三方機構(gòu)的綠色績效評估。此外，中央還設(shè)立了考核評價獎懲資金，根據(jù)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測評價情況實施獎懲機制，對評價結(jié)果明顯變好的地區(qū)予以表揚并輔之以適當(dāng)獎勵，對評價結(jié)果明顯變差的地區(qū)適當(dāng)扣減轉(zhuǎn)移支付預(yù)算資金。

總之，我國的綠色轉(zhuǎn)移支付政策范圍持續(xù)擴大，分配方法日益優(yōu)化，激勵約束機制不斷健全。盡管有政策支持，但在實施綠色轉(zhuǎn)移支付時仍然面臨著一些困難與挑戰(zhàn)，如資金使用效率不高、補償金額與投入需求差異較大、生態(tài)補償實施技術(shù)支撐不足等方面的問題。

三、綠色轉(zhuǎn)移支付預(yù)算發(fā)展面臨的主要困難和壓力

(一)轉(zhuǎn)移支付綠色預(yù)算的界定和績效管理難度大

綠色轉(zhuǎn)移支付在全國尚未出臺具有普遍適用性的概念界定及評估機制。在現(xiàn)有的中央財政支出賬戶中，政府能夠整理出與綠色相關(guān)的支出信息如環(huán)境保護支出，但很難評估有多少財政資源的差額需要通過轉(zhuǎn)移支付來促成實現(xiàn)綠色承諾。并且以重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付為代表的綠色轉(zhuǎn)移支付政策還在不斷經(jīng)歷動態(tài)變化及調(diào)整，因此，綠色轉(zhuǎn)移支付的標準化界定還存在不確定性。

我國一直在重點強調(diào)生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護，疊加綠色轉(zhuǎn)移支付的界定沒有明晰提出來，現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付預(yù)算制度的確立主要是在平衡區(qū)域財力、支持重點領(lǐng)域發(fā)展方面發(fā)揮作用，缺乏與綠色戰(zhàn)略規(guī)劃有關(guān)的中長期預(yù)算框架。在轉(zhuǎn)移支付實施前，沒有對綠色項目的強制預(yù)算，后期轉(zhuǎn)移支付執(zhí)行時缺乏對綠色環(huán)境評估的方法，缺乏相關(guān)精通綠色項目技術(shù)知識的專業(yè)人才，這一系列的原因造成我國轉(zhuǎn)移支付施行綠色預(yù)算和對預(yù)算績效的評價比較困難。

(二)各級政府及部門間協(xié)同配合不夠

綠色預(yù)算的編制是將氣候變化和環(huán)境治理考慮整合到整個組織的決策中的方法。預(yù)算過程需要政府多部門合作以評估優(yōu)先事項，并考慮到該政策對氣候變化和環(huán)境可持續(xù)性帶來的經(jīng)濟影響。而轉(zhuǎn)移支付一般是上級政府對下級政府的經(jīng)濟活動，上級政府撥付預(yù)算的初衷可能偏向環(huán)境治理，然而環(huán)境治理存在周期長、見效慢等特點，且一般性轉(zhuǎn)移支付存在較大財政自主權(quán)，真正用于生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護的資金有極大可能被削減，相當(dāng)一部分預(yù)算資金可能會被地方政府用于涉及民生的基本公共服務(wù)支出，導(dǎo)致中央政府預(yù)算撥付和地方政府預(yù)算支出之間出現(xiàn)“雙重目標”的特性。

在整個預(yù)算編制周期中，對預(yù)算討論、決策和監(jiān)測的全過程都需要多部門協(xié)同配合，評估每一項政策對氣候變化和環(huán)境的影響。綠色預(yù)算的編制大多采用成本效益分析法，其支出結(jié)果帶來的環(huán)境影響將在很大程度上影響政府的預(yù)算決策，其分析的過程也是需要多部門合作的。但是，本級政府間受到平級行政權(quán)的制約，加之各部門之間目標導(dǎo)向的差異，在決策上較難達成一致。

(三)綠色財政政策的激勵和引導(dǎo)作用有待加強

當(dāng)前，我國綠色轉(zhuǎn)移支付預(yù)算的社會激勵、引導(dǎo)作用不強，主要由以下原因?qū)е拢菏紫龋嚓P(guān)部門在制訂預(yù)算計劃時缺乏明確的政策目標。綠色轉(zhuǎn)移支付預(yù)算通常旨在促進可持續(xù)發(fā)展和環(huán)境保護，但這些目標可能不夠明確或具體，如果政策目標模糊不清，那么相關(guān)的社會激勵和引導(dǎo)措施也就難以有效實施。其次，激勵措施不足也是綠色轉(zhuǎn)移支付預(yù)算發(fā)展路徑上的一大“絆腳石”。為激發(fā)企業(yè)和個人踐行環(huán)保行為的積極性，政府需要采取一系列的激勵措施，如財政補貼、稅收優(yōu)惠等。近年來，雖然我國不斷加大政策扶持力度，但仍有一定上升空間，如果激勵措施不足或不到位，那么綠色轉(zhuǎn)移支付預(yù)算的社會激勵作用就會受到限制。最后，政府與社會主體之間存在信息不對稱現(xiàn)象。綠色轉(zhuǎn)移支付預(yù)算涉及的環(huán)境信息和數(shù)據(jù)往往比較復(fù)雜，企業(yè)和社會與個人相關(guān)的數(shù)據(jù)難以理解或獲取，這種信息不對稱會削弱社會資本參與綠色項目的積極性。

(四)綠色預(yù)算的現(xiàn)代制度還需進一步規(guī)避稅收競爭

實行分稅制以來，地方政府在地區(qū)事務(wù)中的自主能力得到強化，而發(fā)展地方經(jīng)濟和提升社會福利水平需要取得盡可能多的財政收入，地方財政在自身財力總量有限的條件下對于轉(zhuǎn)移支付資金的依賴程度日益提高，下級政府會為了充實地方財政資金與上級政府進行縱向稅收競爭與博弈。同時，由于各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的巨大差異，其財政收支差距也日益凸顯，地方政府可能會通過采取降低稅負等方式以吸引更多企業(yè)進駐，從而導(dǎo)致地區(qū)間橫向惡性稅收競爭情況的發(fā)生。

另外，一些大型國有企業(yè)是大量溫室氣體排放和環(huán)境污染的主要責(zé)任者。在此時進行轉(zhuǎn)移支付，不僅需要考慮經(jīng)濟的轉(zhuǎn)移支付，還應(yīng)考慮環(huán)境保護問題，這就需要納入綠色轉(zhuǎn)移支付預(yù)算框架。在這樣的環(huán)境下，地方政府為了吸引投資和維持收入，可能會隱藏或者低報其產(chǎn)生的負面環(huán)境影響，從而獲得更多的轉(zhuǎn)移支付資金。這種行為導(dǎo)致了綠色轉(zhuǎn)移支付的不透明性，而相關(guān)的預(yù)算評估方法也可能無法真實反映財政資金撥付對于溫室氣體排放和環(huán)境造成的影響。

四、OECD成員綠色轉(zhuǎn)移支付預(yù)算的發(fā)展趨勢及經(jīng)驗借鑒

OECD 成員作為全球經(jīng)濟和環(huán)境治理的先行者，其在綠色轉(zhuǎn)移支付預(yù)算的制定和實施上展現(xiàn)出了獨到的視角和豐富的經(jīng)驗。剖析 OECD 成員在該領(lǐng)域的發(fā)展趨勢和經(jīng)驗，可以為我國的綠色轉(zhuǎn)移支付預(yù)算制度提供有益的參考和借鑒。

(一)構(gòu)建完善的綠色轉(zhuǎn)移支付框架

隨著全球氣候變化和環(huán)境問題逐漸成為當(dāng)今社會面臨的重大挑戰(zhàn)，OECD成員已經(jīng)采取了一系列有力的措施，并制定了相關(guān)綠色轉(zhuǎn)移支付預(yù)算框架，如圖1所示。

圖1 OECD綠色轉(zhuǎn)移支付預(yù)算框架 資料來源：Green Budgeting：A Toolkit for Public Sector Finance Professionals.

第一步，制定核心基線。作為綠色轉(zhuǎn)移支付預(yù)算的第一步，公共部門需要清楚地了解現(xiàn)有財政政策對環(huán)境和氣候變化的影響，確定綠色支出在多大程度上與當(dāng)前財政的政策和該議程的優(yōu)先事項相一致，為未來的轉(zhuǎn)移支付提供證據(jù)基礎(chǔ)和支出基線。政府部門協(xié)同制定其關(guān)于氣候變化(包括緩解和適應(yīng)氣候)和環(huán)境保護的國家計劃和戰(zhàn)略，這些計劃和戰(zhàn)略有助于指導(dǎo)財政規(guī)劃，指導(dǎo)公共政策、投資及其他關(guān)于收入和支出的決定，以支持綠色優(yōu)先事項。

第二步，關(guān)注影響力較大的支出。鑒于公共部門經(jīng)常面臨財政資源緊張的問題，需要優(yōu)先配置轉(zhuǎn)移支付資金到那些對組織的氣候和環(huán)境目標產(chǎn)生重大影響的項目上。這意味著，在考慮新的轉(zhuǎn)移支付計劃時，需要采用統(tǒng)一的評估方法，確保預(yù)算計劃與組織的重點任務(wù)和已定下的環(huán)境目標相匹配。整個評估流程需政府部門高度一致的協(xié)同配合并且要有具備較高理論水平的技術(shù)人才全程參與。

第三步，明確的分類和持續(xù)的監(jiān)控。在作出支出決策后，應(yīng)在預(yù)算體系內(nèi)將支出進行明確的分類，這不僅可以明確描述其預(yù)期的用途，還有助于對資金流向進行追蹤，一個龐大且高效的預(yù)算管理系統(tǒng)應(yīng)該能夠為綠色項目支出提供完整的會計記錄和相關(guān)統(tǒng)計信息，確保每一筆資金的流向都能夠被準確記錄和查詢。此外，對于如何使用轉(zhuǎn)移支付產(chǎn)生的社會和經(jīng)濟收益，以及公共部門為實現(xiàn)某個環(huán)保目標而采取的具體措施，也需要有準確、透明的報告。這樣不僅可以確保資金的合理使用，還可以增加公眾對公共項目的信任和支持，推動綠色項目持續(xù)發(fā)展。

第四步，加強外部審查。為了確保預(yù)算的可信性，必須建立外部監(jiān)督機制。一般來說，公共部門的組織都要接受外部審計。澳大利亞、加拿大、德國、英國均設(shè)立了氣候變化委員會，作為環(huán)境或氣候的“監(jiān)督機構(gòu)”，負責(zé)監(jiān)督和協(xié)調(diào)國家的氣候變化政策和措施。擁有獨立財政機構(gòu)或理事會的國家數(shù)量也在增加，這些機構(gòu)在綠色轉(zhuǎn)移支付預(yù)算體系中都發(fā)揮著重要的作用。

第五步，學(xué)習(xí)與改進。伴隨著綠色轉(zhuǎn)移支付預(yù)算體制的逐步完善，公共部門機構(gòu)需要保證這一機制始終處于不斷創(chuàng)新和動態(tài)進步的狀態(tài)。實際上，綠色轉(zhuǎn)移支付預(yù)算并不是一成不變的，而是一個循環(huán)反饋和螺旋上升的調(diào)整過程。因此，隨著各方面能力的加強以及整個系統(tǒng)的完善，OECD成員在每個預(yù)算周期結(jié)束進行反思和調(diào)整，使之更加完善。

(二)績效導(dǎo)向下的綠色轉(zhuǎn)移支付預(yù)算

績效指標通常與國家的長期環(huán)境策略和國際承諾保持一致，用以確保各個層面的行動都朝著同一個方向發(fā)展。在全球應(yīng)對氣候變化和環(huán)境挑戰(zhàn)的背景下，OECD成員認識到以傳統(tǒng)的資金分配為核心的轉(zhuǎn)移支付模式往往無法達到預(yù)期效果。真正目標導(dǎo)向不僅關(guān)注資金數(shù)量，更重要的是關(guān)注資金使用方式及其所帶來的實際環(huán)境和社會效益。因此，OECD成員開始采用更加注重結(jié)果導(dǎo)向的轉(zhuǎn)移支付模式。在這種模式中，OECD成員特別強調(diào)設(shè)定明確的績效指標，以確保資金被用于實現(xiàn)具體環(huán)境目標。綠色轉(zhuǎn)移支付模式基于以下戰(zhàn)略規(guī)劃：(1)將中期考核框架加入至預(yù)算戰(zhàn)略的框架中，采取發(fā)行綠色債券等手段以應(yīng)對中期考核下綠色轉(zhuǎn)移支付的資金缺口。(2)公共行政部門根據(jù)業(yè)績和戰(zhàn)略計劃編制預(yù)算，財政部部長在財政年度第一個月向公眾報告目標、策略和年度績效計劃；同時，公共行政部門必須按照既定指標衡量業(yè)績，并利用這些指標監(jiān)測和評價整個過程。(3)績效指標由財政部、國家規(guī)劃辦公室以及公共行政部門聯(lián)合制定，財政部負責(zé)審查指標設(shè)定是否符合宏觀戰(zhàn)略規(guī)劃，并依靠這些績效指標進行績效審計工作。(4)強調(diào)處于公共財政框架內(nèi)核心崗位的公職人員問責(zé)制，在確定業(yè)績指標后，行政管理者需要對自己的業(yè)績負責(zé)并編寫報告解釋活動及偏差原因。

(三)數(shù)字化與資金支持

為了解決面臨的問題，OECD成員利用大數(shù)據(jù)工具對各地綠色發(fā)展情況進行深入挖掘和分析，以提供更準確的數(shù)據(jù)支持決策。一般從可動態(tài)調(diào)整性、均衡發(fā)展性、科學(xué)平等性等角度出發(fā)，靈活運用標記法和因素法，建立有效評估系統(tǒng)來分析結(jié)果。數(shù)字化系統(tǒng)中的綠色轉(zhuǎn)移支付預(yù)算評估遵循著短期目標與中長期規(guī)劃相結(jié)合，事前評估、事中監(jiān)管和事后問責(zé)相結(jié)合，獎懲激勵與動態(tài)調(diào)整相結(jié)合的原則進行。隨后計算各綠色項目權(quán)重，得出項目的優(yōu)劣勢以及績效評價結(jié)果，這將直接影響資金分配及流向。整體流程遵循公開透明原則并具有互動交流機制，同時重視公眾監(jiān)督，使得系統(tǒng)評價結(jié)果更客觀公正，這也是綠色資金使用的先決條件。

綠色項目的資金通過本地政府自籌和綠色導(dǎo)向性轉(zhuǎn)移支付兩方面解決。一方面，本地政府基于現(xiàn)行市場機制，出臺財政激勵政策吸引私營企業(yè)或部門投資綠色項目，發(fā)行債券用于支持相關(guān)領(lǐng)域建設(shè)和項目的發(fā)展；另一方面，通過對污染企業(yè)罰款、征收環(huán)保稅等方式獲取轉(zhuǎn)移支付資金，并將這些資金轉(zhuǎn)移到需要財政補貼的環(huán)境保護和生態(tài)治理項目上。

為了保證綠色轉(zhuǎn)移支付的資金更加科學(xué)合理地進行分配，利用大數(shù)據(jù)計算各地區(qū)生態(tài)類型、財力水平、經(jīng)濟狀況，以及各項支出項目的重要性，對項目數(shù)據(jù)的分析計算以綠色轉(zhuǎn)移支付分配框架(見表2)為重要依據(jù)。首先，核算綠色財政收入，通過碳排放率(ECR)和環(huán)境相關(guān)稅收計算。其次，核算綠色財政支出，利用有效碳率和多要素生產(chǎn)率(EAMFP)計算。最后，利用綠色財政收入與綠色財政支出的差額計算出綠色轉(zhuǎn)移支付，其預(yù)算的核定還要考慮到綠色增長率和可持續(xù)經(jīng)濟增長率。通過這個計算框架，可以計算出每個地區(qū)應(yīng)得到的綠色轉(zhuǎn)移支付金額。根據(jù)該框架，OECD對綠色轉(zhuǎn)移支付資金的分配從原有平均分配轉(zhuǎn)向為優(yōu)先供給影響力較大的綠色項目和與目標一致的綠色項目，并對實際效果不符合預(yù)算預(yù)期的綠色項目減少資金支持。此分配框架遵循可動態(tài)調(diào)整性、均衡發(fā)展性、科學(xué)平等性，大大提高了綠色資金的使用效率，使綠色資金的分配更加科學(xué)。

表2 大數(shù)據(jù)條件下綠色轉(zhuǎn)移支付分配框架

五、綠色轉(zhuǎn)移支付預(yù)算調(diào)試路徑的對策與建議

(一)明確統(tǒng)一、可衡量的目標與標準

在綠色轉(zhuǎn)移支付預(yù)算制定的全流程中應(yīng)當(dāng)重視各部門間標準和目標導(dǎo)向的一致性，包括短期內(nèi)的實時反饋及對環(huán)境可持續(xù)發(fā)展帶來的持續(xù)影響。除此之外，還需要訂立一個系統(tǒng)性、持續(xù)性的檢測和評估機制，來確保資金的有效、透明利用，使其達到效益產(chǎn)出最大化的總目標。為達到這一目標，首先，國家應(yīng)當(dāng)通過公開的政策制定與決策流程，加入第三方機構(gòu)參與目標制定與審核以確保政策效果的客觀性，促使公眾和各利益相關(guān)方深入?yún)⑴c，讓政策制定更為民主和公正。其次，大數(shù)據(jù)與先進技術(shù)在預(yù)算評估和檢測中也起到不可或缺的作用。應(yīng)當(dāng)構(gòu)建集中統(tǒng)一的數(shù)據(jù)系統(tǒng)，確?？绮块T間信息流動的一致性，且定期的數(shù)據(jù)發(fā)布和交互式的信息共享平臺可以使各部門即時掌握預(yù)算項目的最新成果，動態(tài)調(diào)整預(yù)算配比及支出。最后，應(yīng)當(dāng)在轉(zhuǎn)移支付預(yù)算編制的全過程中強調(diào)問責(zé)機制，并設(shè)立誤差閾值，當(dāng)預(yù)算績效與目標出現(xiàn)較大偏差時，相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)予以追責(zé)并采取糾正措施。

(二)制定合理的中長期財政框架

轉(zhuǎn)移支付的綠色預(yù)算必然要考慮氣候和環(huán)境目標，但氣候和環(huán)境目標不能是短期內(nèi)完成的，是在中長期范圍內(nèi)制定的。因此，財政預(yù)算應(yīng)制定跟氣候變化和環(huán)境戰(zhàn)略相一致的中長期目標，通過采用財政目標、增加中期預(yù)測、安排決策制定程序以及數(shù)據(jù)監(jiān)控等手段的實施來推動年度預(yù)算進程。制定中長期財政框架需注意以下幾個要點：第一，中長期財政框架必須建立在健全、詳細的預(yù)算管理體系之上，否則將導(dǎo)致中長期預(yù)算框架與常規(guī)預(yù)算體系脫軌的“兩張皮”現(xiàn)象；第二，在中長期財政框架的實施過程中，應(yīng)當(dāng)注重宏觀經(jīng)濟預(yù)測、中期財政目標與支出總量限額三者有機結(jié)合，綜合考量，確保政府政策和戰(zhàn)略方向符合經(jīng)濟發(fā)展趨勢，促進年度預(yù)算的后續(xù)工作推進；第三，重點關(guān)注跨部門間的預(yù)算項目，杜絕權(quán)責(zé)不明晰、部門間相互推諉、降低預(yù)算透明度現(xiàn)象的出現(xiàn)。

(三)提高綠色轉(zhuǎn)移支付預(yù)算的社會激勵力度

社會資本的加入對于綠色發(fā)展進程具有重要作用，可以為綠色轉(zhuǎn)移支付預(yù)算提供額外的資金來源。同時，由于社會資本通常尋求投資回報，因此會更加注重綠色項目的創(chuàng)新和效率，這可以促進綠色預(yù)算體系中的資金使用更加高效，推動綠色技術(shù)和科技創(chuàng)新的發(fā)展。另外，社會資本的加入將強化公私合作，促進政府和社會資本之間的資源共享、風(fēng)險共擔(dān)和知識交流。

基于此，政府應(yīng)當(dāng)制定更加明確、具體的綠色預(yù)算政策目標，以便更好地指導(dǎo)企業(yè)和個人的環(huán)保行為。同時加強激勵措施，加大對綠色行為的激勵力度，如增加財政補貼、擴大稅收優(yōu)惠等，以激發(fā)企業(yè)和個人踐行環(huán)保行為的積極性。在此基礎(chǔ)上還要加強信息披露和宣傳，拓寬群眾知悉預(yù)算執(zhí)行程度的渠道，提高公眾對環(huán)境問題的認識和意識，促進企業(yè)和個人自主踐行環(huán)保行為，擴大綠色發(fā)展理念在整個社會的影響力、公信力和覆蓋范圍。

(四)采用科學(xué)的事前政策評估和影響評估

科學(xué)的事前評估有助于決策制定者更好地制定地方財稅政策，從而避免惡性稅收競爭行為的產(chǎn)生。由于政府間稅收競爭存在區(qū)域異質(zhì)性，中央政府應(yīng)當(dāng)因地制宜，綜合考量各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展層級及現(xiàn)狀來制定稅收政策及轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，對于資源枯竭型城市應(yīng)當(dāng)利用稅收優(yōu)惠及轉(zhuǎn)移支付撥款來鼓勵環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，促使當(dāng)?shù)仄髽I(yè)進行綠色轉(zhuǎn)型升級；對于資源豐富的高速發(fā)展型地區(qū)，應(yīng)當(dāng)充分利用稅收競爭對于區(qū)域綠色發(fā)展的促進作用，充分利用當(dāng)?shù)氐娜瞬?、技術(shù)等優(yōu)勢，進行綠色技術(shù)的創(chuàng)新及應(yīng)用。同時，應(yīng)當(dāng)給予評估結(jié)果充分的重視，對于污染排放量超標的項目及企業(yè)，需及時叫停，必要時可進行罰款等處罰。

地方政府應(yīng)當(dāng)從本地區(qū)的發(fā)展條件及經(jīng)濟體量出發(fā)，以可持續(xù)性綠色發(fā)展為總目標，進行科學(xué)的事前評估及政策效能預(yù)測，把握好轉(zhuǎn)移支付預(yù)算及稅收征管的“度”，通過適當(dāng)?shù)亩愂崭偁?，以降低稅率等方式助推企業(yè)進行綠色技術(shù)創(chuàng)新，提高公共資源的利用效率，引導(dǎo)整個地區(qū)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。