大渡河流域水電移民安置歷程回顧與思考

吳立恒

(中國國際工程咨詢有限公司，北京 100048)

0 引言

水電工程建設不可避免會涉及淹沒土地和移民搬遷，移民工作是水電工程建設的重要組成部分，是水電開發(fā)中需要解決的關鍵問題之一[1-3]。多年來，水電行業(yè)堅持在保護好生態(tài)環(huán)境、妥善安置移民的前提下，積極穩(wěn)妥發(fā)展水電的指導思想，努力實現水電開發(fā)與移民安置及地方社會經濟發(fā)展的和諧共贏。大渡河水能資源豐富，是我國規(guī)劃建設重要水電基地。截至2022年底，干流共建成14座水電站，合計投產裝機1737萬千瓦，在建裝機538.2萬千瓦。伴隨著水電開發(fā)，流域已完成約16萬移民安置，征收耕園地面積約15.9萬畝，水電開發(fā)成就輝煌，移民基本安居樂業(yè)。

近年來，“碳達峰碳中和戰(zhàn)略”“長江大保護戰(zhàn)略”《中華人民共和國長江保護法》《關于做好水電開發(fā)利益共享工作的指導意見》等一系列新的法規(guī)政策及技術規(guī)范陸續(xù)發(fā)布實施，水電移民工作要求愈來愈高。為做好大渡河流域后續(xù)移民工作，需要梳理流域水電移民安置歷程，思考流域移民安置工作面臨的新特點，為后續(xù)移民工作提供經驗和借鑒。

1 流域水電開發(fā)和移民安置總體情況

1.1 流域水電開發(fā)總體情況

大渡河流域干流共規(guī)劃“兩庫二十四級”，總裝機容量約2496萬千瓦，年發(fā)電量約1104億千瓦時。20世紀80、90年代，流域建設了下游龔嘴、銅街子水電站，21世紀初，掀起水電開發(fā)新浪潮，2005年后，中游以猴子巖、長河壩、瀘定等電站為主，全面開展建設。截止2022年底，猴子巖、長河壩、黃金坪、瀘定、大崗山、龍頭石、瀑布溝、深溪溝、枕頭壩一級、沙坪二級、龔嘴、銅街子、沙灣、安谷等14座水電站已經建成，總裝機容量1737萬千瓦；雙江口、硬梁包、金川、巴拉、枕頭壩二級、沙坪一級等6座水電站正在建設，總裝機容量538.2萬千瓦；安寧、巴底、丹巴、老鷹巖一級、老鷹巖二級等水電站正在開展前期工作。

1.2 移民安置總體情況

大渡河流域建設征地主要涉及四川省阿壩、甘孜、雅安、樂山、涼山4市(州)12縣(區(qū))，中上游阿壩、甘孜片區(qū)以少數民族聚居為主，耕地資源匱乏，基礎設施配套不完善，經濟社會發(fā)展相對一般，中下游雅安、樂山片區(qū)以漢族為主，耕地資源較為豐富，但后備資源不足，基礎設施配套較為完善。流域各梯級水電站共規(guī)劃移民人口約17萬人。

截至目前，大渡河干流累計完成搬遷安置移民約16萬人，征收耕園地約15.9萬畝，遷建縣城1座(漢源縣城)、城集鎮(zhèn)25座，涉及的專業(yè)項目包括G317、S211等重要等級公路約500km，寺廟11座，工礦企業(yè)超200余家。龔嘴水電站、銅街子水電站、龍頭石水電站3個電站已全面完成移民安置；其余投產電站移民安置已接近尾聲，還未完成移民專項竣工驗收。

2 流域水電移民安置歷程

大渡河流域移民安置經歷了國家不同的經濟體制，從計劃經濟到社會主義市場經濟，伴隨著國家移民政策不斷完善，行業(yè)技術規(guī)范不斷健全，流域移民安置工作也在改革中不斷發(fā)展前進。根據流域水電開發(fā)建設基本情況以及移民安置政策和標準規(guī)范變遷，大渡河流域水電移民安置歷程大致可分為5個階段，水電開發(fā)啟動期(1982年以前)、水電開發(fā)初期(1985—1991年)、水電開發(fā)發(fā)展期(1991—2006年)、水電開發(fā)高峰期(2006—2019年)、水電高質量發(fā)展期(2019年至今)。

2.1 水電開發(fā)啟動期(1982年以前)

1982年以前，大渡河干流只開發(fā)建設了1個水電站，即龔嘴水電站。這時期，國家尚處于計劃經濟時代，移民工作主要參照1958年國務院頒布實施的《國家建設征用土地辦法》，依托行政指令和政治動員的方式開展，法律法規(guī)依據和技術標準規(guī)范不完善。水庫淹沒處理及移民安置規(guī)劃簡單，生產安置基本上全部采取農業(yè)安置，搬遷安置基本上采取就地后靠，移民補償一般按人頭或滿足基本生產生活條件即可，補償標準偏低，對移民的后續(xù)發(fā)展考慮不多。移民房屋建設較好，生產安置缺少措施，但由于當時農村經濟不發(fā)達、環(huán)境容量充足、物價比較穩(wěn)定，一般移民安置后也能較快恢復正常生產生活。

如龔嘴水電站移民生產安置措施主要通過耕地產量平衡計算，移民安置后人均耕地不少于1.0畝，人均糧食不低于600斤(原有水平)；移民搬遷安置以就地就近不出本公社為原則。

2.2 水電開發(fā)初期(1982—1991年)

這時期，大渡河干流開發(fā)建設了銅街子水電站。1986年，國務院辦公廳轉發(fā)水利電力部《關于抓緊處理水庫移民問題的報告》，國家移民政策法規(guī)體系開始建立。水利電力部頒布實施第一個規(guī)范SD 130—1984《水利水電工程水庫淹沒處理設計規(guī)范》，明確了移民安置規(guī)劃設計工作各階段內容和各方職責，補償標準有所提高，補償體系初步形成，移民安置規(guī)劃設計變得有章可循，有法可依。這時期也是我國開發(fā)性移民方針從萌發(fā)到提出的重要時期[4]。雖然移民搬遷仍以行政指令為主，但開始提出移民安置規(guī)劃方案，多渠道、多產業(yè)進行移民生產安置，積極探索開展了興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等多種生產安置方式。

如銅街子水電站采取多種生產安置方式安置移民，峨邊、沐川兩縣以種植業(yè)安置為主，集中部分補償資金興建一座小水電站；沙灣區(qū)以興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為主，結合種養(yǎng)業(yè)安置。搬遷安置方式除了少數投親靠友外，其余均就近后靠建房安置。

2.3 水電開發(fā)發(fā)展期(1991—2006年)

這時期，大渡河干流開工了龍頭石、沙灣、瀑布溝、深溪溝等水電站。1991年，國務院頒布了《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》(國務院令第74號)(以下簡稱《移民條例》)，這是我國第一部針對水利水電移民安置制定的專項法規(guī)，初步形成了移民安置工作的制度框架[4]。74號令明確了移民安置的基本目標，提倡開發(fā)性移民方針，變單純的補償與平調為開發(fā)性發(fā)展，將工程建設和移民安置以及地方社會經濟發(fā)展統一了起來。1996年電力工業(yè)部在SD 130—1984基礎上修編頒發(fā)了DL/T 5064—1996《水電工程水庫淹沒處理規(guī)劃設計規(guī)范》，該規(guī)范是與74號令配套的技術標準，推動了移民安置規(guī)劃設計工作的規(guī)范。

這時期，移民政策體系進一步完善，以法律形式正式提出“提倡和支持開發(fā)性移民”。移民安置規(guī)劃深度逐步加深，開始分析移民安置環(huán)境容量，生產安置以農業(yè)安置為主，探索興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和第三產業(yè)安置移民，并鼓勵移民選擇投親靠友等自主安置方式。同時，逐步重視對水庫淺淹沒區(qū)的綜合利用，以減少淹沒損失，降低移民安置難度。此外，進一步理清了相關各方職責，地方政府、業(yè)主單位、設計單位密切配合，保障了移民安置工作的進度與質量。

如龍頭石水電站建設征地涉及石棉縣新民集鎮(zhèn)，考慮到新民集鎮(zhèn)在鄉(xiāng)域政治、經濟中的重要性及移民安置難度大，規(guī)劃采用了原址墊高復建方案，對原地面945m以上水庫淹沒線以下進行墊高，新造土地5.7萬用于集鎮(zhèn)復建。

2.4 水電開發(fā)高峰期(2006—2020年)

這時期，大渡河流域水電迎來開發(fā)高峰期，其中橫跨2006年前后電站開工和移民安置實施的水電站有龍頭石、沙灣、瀑布溝、深溪溝；2006年以后開工的水電站主要包括雙江口、猴子巖、長河壩、黃金坪、瀘定、硬梁包、大崗山、安谷等。

2006年，在總結當時期移民工作需求和實踐工作經驗基礎上，國家頒布了《移民條例》(國務院第471號令)，明確了移民工作管理體制，提出編制移民安置規(guī)劃大綱和移民安置規(guī)劃等一系列指導性要求。隨后，電力工業(yè)部更新配套了以DL/T 5064—2007《水電工程建設征地移民安置規(guī)劃設計規(guī)范》為代表的“1+7”系列規(guī)范。這時期也是四川省移民政策的豐收期，四川省也相繼出臺了四川省移民條例實施辦法、停建通告管理辦法、先移民后建設試行通知等大量與移民相關政策文件和規(guī)定，移民工作管理體系更加系統化、細致化，更具備可操作意義。這時期，移民安置政策強調以人為本，更為注重聽取移民意愿和地方政府意見，注重減少淹沒損失，提高補償補助標準，提升安置點和專業(yè)項目建設標準，探索新的生產安置方式，多渠道安置移民，促進移民安置規(guī)劃與地方社會經濟發(fā)展有機結合。

如猴子巖水電站發(fā)揮移民安置對地方經濟的帶動作用，采取農村城鎮(zhèn)化安置思路，采用城鎮(zhèn)建設標準高起點建設移民安置點，配套完善的基礎設施體系，銜接地方旅游規(guī)劃打造旅游產業(yè)鏈，發(fā)展移民特色旅游城鎮(zhèn)[5]。

2.5 水電高質量發(fā)展期(2020年至今)

這時期，水電開發(fā)面臨新形勢新要求。2019年，國家發(fā)展改革委等6部門聯合印發(fā)《關于做好水電開發(fā)利益共享工作的指導意見》，提出建立健全移民、地方、企業(yè)共享水電開發(fā)利益的長效機制，構筑水電開發(fā)共建、共享、共贏的新局面。2021年，《中華人民共和國長江保護法》施行，對水電開發(fā)提出更高要求，并將包括大渡河流域在內的長江流域大中型水電站核準權限上收至國家發(fā)展改革委。水電行業(yè)在DL/T 5064—2007基礎上，對移民技術規(guī)范體系進行了重構，覆蓋水電工程建設全生命周期的技術標準體系。總體來看，這時期大渡河流域水電開發(fā)逐步步入尾聲，核準開工水電項目更加注重生態(tài)環(huán)境保護，未來開展移民安置工作將更重視堅持以人民為中心，尊重移民合法權益和移民意愿，更加注重安置效果和后續(xù)發(fā)展，高質量高標準編制好移民安置規(guī)劃。

3 流域水電移民安置總體評價及面臨的新特點

大渡河流域梯級水電站的建設，為國家清潔能源建設作出了巨大貢獻，也為整個流域地區(qū)帶來巨大的經濟和社會效益，對地區(qū)經濟可持續(xù)發(fā)展具有不可替代的作用[2]。但隨著流域水電不斷開發(fā)，后續(xù)移民工作面臨的一些新特點也值得思考。

3.1 移民安置效果總體評價

一是推動地方經濟社會發(fā)展，增強地方財政實力[6]。水電工程開工建設直接帶動地方電力行業(yè)固定資本投資大幅上升，促進上下游相關產業(yè)發(fā)展，通過投資和消費兩個環(huán)節(jié)拉動地方GDP增長，給地方提供大量稅收，增強地方財政實力。如硬梁包水電站建設期對甘孜州州級財政稅收的貢獻額為16612.84萬元，電站運營期甘孜州州級財政每年可獲得分成稅收11109.17萬元[7]。

二是改善地方基礎設施條件，提高城鎮(zhèn)化水平[6]。水電工程建設征地涉及交通、郵電、廣播、水利水電、輸電及企業(yè)等專項工程，以及學校、衛(wèi)生院、文化活動中心等公共服務設施，絕大部分專項工程和公共服務設施將結合庫周村鎮(zhèn)布局進行統籌復改建，庫周基礎設施和公共服務設施大多有所改善，結合城鎮(zhèn)化安置移民也使得庫區(qū)城鎮(zhèn)化水平進一步提高。如瀑布溝水電站遷建了漢源縣城，新縣城的面積是老縣城的1.7倍，常住人口由以往的2萬多人增加到3萬余人，新縣城城市功能完善、配套設施齊全、陽光充沛、環(huán)境宜人，極大程度的推進了城市發(fā)展步伐。

三是增加就業(yè)機會，提升庫區(qū)居民收入[6]。水電資源開發(fā)前，庫區(qū)移民經濟收入多以農業(yè)為主，生產方式單一。在水電資源開發(fā)過程中和水電站建成投產后，帶來巨大的資金流、信息流、物流和人流，移民安置后不僅居住環(huán)境得到改善，也能獲得更多的就業(yè)和后續(xù)發(fā)展的機會，移民收入得到明顯增長。如漢源縣瀑布溝水電站大多數就地安置地區(qū)移民借助搬遷契機，轉變以土地為生觀念，積極學習新技能，拓寬收入構成要素，提高再就業(yè)能力，移民幸福感在搬遷后呈上升趨勢[8]。

3.2 面臨的新特點

一是待建電站多位于上游少數民族地區(qū)。上游地區(qū)交通不便，經濟發(fā)展總體上較為落后，少數民族人口眾多，居民具有較為獨特的生產生活習慣，移民民族特性需要更加充分考慮。

二是繼續(xù)實施有土安置難度加大。剩余待建電站所處區(qū)域多為高山峽谷地帶，地形復雜，生態(tài)環(huán)境脆弱，土地后備資源不足，以土地為依托的傳統大農業(yè)移民生產安置方式難度較大。

三是地方共享電站效益要求變高。水電建設為帶動當地經濟社會發(fā)展做出了貢獻，移民群眾的生產生活水平得到了大幅度提高。但地方政府將水電開發(fā)視為地方發(fā)展的巨大機遇，庫區(qū)老百姓將電站建設視為改善生產生活條件的契機，存在期望值過高、依賴性過大的現象，對共享水電開發(fā)效益的訴求增多，要求越來越高。

四是移民安置費用不斷增高。移民安置實施中缺乏對地方政府、項目法人以及設計、監(jiān)理、咨詢審查等有關各方責權利的有效制衡和約束機制，核準的移民安置規(guī)劃流于形式，設計變更頻發(fā)，通過設計變更造成事實上改動規(guī)劃，再來倒逼規(guī)劃調整，推高了移民安置費用。

五是移民安置竣工驗收推進困難。由于缺乏監(jiān)督約束措施、各方責任不清晰、地方政府積極性不高等種種原因，目前多數電站建成投產并基本完成移民安置，但移民竣工驗收遲遲無法完成，驗收工作亟需統一規(guī)范管理[9]。

4 后續(xù)移民安置工作思考

為做好大渡河流域后續(xù)移民安置工作，建議如下。

一是完善實物指標調查和移民補償補助體系，滿足多元化移民安置需求。堅持以人民為中心，尊重當地居民生產生活習俗，綜合考慮當地居民房屋建筑、裝飾裝修和宗教設施等方面的特點，對現行實物指標調查方法、補償補助政策體系進行補充細化，以使移民安置更好地符合當地實際情況。

二是探索創(chuàng)新移民安置方式，多渠道安置移民。多方面拓寬移民安置渠道和路徑，優(yōu)化組合多種安置方式，研究完善逐年貨幣補償政策等無土安置方式，創(chuàng)新水電開發(fā)移民安置模式。鼓勵企業(yè)因地制宜、創(chuàng)新探索，給予企業(yè)一定自主權。

三是完善水電開發(fā)利益共享機制，細化利益共享政策。堅持共享發(fā)展理念，深化落實水電開發(fā)利益共享機制，由主管部門出臺利益共享政策細則，明確利益共享的資金規(guī)模、合規(guī)渠道及使用范圍。

四是強化設計變更管理要求，維護移民安置規(guī)劃嚴肅性。進一步細化設計變更劃分和管理程序，建立有效地、快速、完善的設計變更處理機制，強化重大設計變更管理，對重大設計變更形成約束。嚴格執(zhí)行經批準的移民安置規(guī)劃大綱及移民安置規(guī)劃，控制好設計變更，不得隨意調整移民安置規(guī)劃。

五是出臺移民驗收辦法，推動移民安置竣工驗收。國家層面出臺水電工程建設征地移民安置驗收管理辦法，對驗收依據、各方責任、資金使用、后續(xù)發(fā)展及其他普遍關注的問題執(zhí)行統一的政策，強化竣工驗收剛性要求，落實參與各方責任，進一步規(guī)范、統一和促進移民驗收工作。

5 結語

大渡河流域水電開發(fā)和移民安置取得輝煌的成就，目前已逐步步入尾聲。剩余待建電站主要位于河流上游，生態(tài)環(huán)境更加脆弱，移民安置難度更大。后續(xù)做好大渡河流域水電移民安置工作，對于已經建成投產并基本完成移民安置的水電站，需要抓緊開展移民專項竣工驗收，驗收后全力做好移民后期扶持，加大產業(yè)扶持力度，在發(fā)展中切實保障移民合法權益，推動移民早日融入安置區(qū)社會發(fā)展。對于待建的水電站項目，未來的移民安置工作需要更加堅持以人民為中心，尊重移民合法權益和移民意愿，尊重移民生產生活習慣，推動庫區(qū)發(fā)展、移民收益與電站效益結合，增強庫區(qū)發(fā)展動力，推動構筑水電開發(fā)共建、共享、共贏的新局面。