建黨百年國有企業(yè)黨組織參與公司治理的思考

□ 廣西桂林 肖 傻

國有企業(yè)黨組織參與國有企業(yè)公司治理已經(jīng)成國有企業(yè)改革和發(fā)展研究領域的熱點話題，但目前的研究主要立足國有企業(yè)當下的黨組織治理實踐展開，從長時段視角梳理國有企業(yè)黨組織參與公司治理的歷史變遷過程的研究還比較缺乏。因此，本文梳理建黨一百年以來國有企業(yè)黨組織參與公司治理的變遷歷程，并對其進行分析思考，為構建新時代中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度提供建議。

一、建黨百年國有企業(yè)黨組織參與公司治理的發(fā)展歷程

本文依據(jù)建黨一百周年以來發(fā)生的幾件重大事件為時間結點，將國有企業(yè)黨組織參與公司治理劃分為六個階段。

1.第一階段：1921年至1949年。1921年7月中國共產(chǎn)黨成立，參照蘇聯(lián)建黨經(jīng)驗，制訂了黨委會制度，成立了中央執(zhí)行委員會和地方執(zhí)行委員會，中央執(zhí)行委員會起監(jiān)督作用。黨的二大至五大對黨委會的結構、任期、職權等進行進一步完善，形成了由中央委員會到省委員會再到市或縣委員會及到區(qū)委員會最后到生產(chǎn)單位黨支部干事會的黨組織結構體系。至此，黨的委員會制度及其組織體系在社會層面初步形成。1949年之前，中國共產(chǎn)黨開辦的公營企業(yè)實行組織、行政、工會“三權分立”制，后來實行“廠務會議”管理制度。從本質(zhì)上講，公有制經(jīng)濟是社會主義國有經(jīng)濟，是革命根據(jù)地經(jīng)濟的重要主導組成部分，肩負著提供金融供給、引領和帶動民營經(jīng)濟和合作經(jīng)濟共同發(fā)展的使命。革命根據(jù)地的形成、擴大和壯大，正是因為有了這些企業(yè)強有力的物質(zhì)支持。我國國有企業(yè)的社會主義雛形就表現(xiàn)在這類公營企業(yè)上。1934年之后，政委責任制更改成廠長責任制，蘇區(qū)政府與中央組織局相繼發(fā)布了《蘇維埃國有工廠管理條例》以及《蘇維埃國家工廠支部工作條例》，《條例》明確規(guī)定工廠黨組織的基本任務是團結教育工人，調(diào)動工人的積極性，完成生產(chǎn)計劃（王曙光等，2019）。

抗日戰(zhàn)爭時期，公營工廠的數(shù)量快速增多、規(guī)模不斷擴大，毛澤東認為權力分散的“三人團”領導形式不能適應日趨復雜的工廠管理。1943年3月陜甘寧邊區(qū)政府召開了工會主席與支部書記聯(lián)合會議，會議提出提高生產(chǎn)作為黨、政、工三個部門的同樣任務要給予重視，會議決定采用“廠務會議”制度來代替“三人團體”領導體制。廠務會議制中明確規(guī)定廠長代表政府，集中管理工廠內(nèi)部的一切，實際上增強了廠長的權力，一些工廠出現(xiàn)黨組織地位被弱化的現(xiàn)象。經(jīng)過后期探索和實踐，統(tǒng)一建立領導的工廠或者企業(yè)管理委員會都成為當時一元化管理制度的體現(xiàn)?！皬S務會議”制度弱化了一定的三權鼎立局面，不過此后出現(xiàn)的廠長干預過多問題，削弱了工會和黨支部的權利。綜合以上分析，雖然受到歷史條件的限制，當時關于企業(yè)黨組織建設的這一思想和方法在一定程度上還不夠成熟，但是考慮到當時的歷史發(fā)展階段，還是非常難能可貴的。1948 年開始，中共中央正式推行工廠管理委員會制度，負責統(tǒng)一管理工廠的日常生產(chǎn)，同時推行職工代表大會制度，對工廠的行政工作有檢查、批評和建議權。工廠管理委員會制實際上是以廠長為主，以職工代表大會為輔的領導體制。這一時期廠長對于生產(chǎn)上一切問題有最后決定權，黨組織的主要任務是動員全體職工貫徹廠長的決策。新中國成立前夕，黨中央開始接手官僚資本企業(yè)的工作，為了避免波動與混亂，1949年1月中共中央明確軍管會派代表監(jiān)督工廠的生產(chǎn)，具體的管理仍由原工廠的人員負責（程博等，2017）。

2.第二階段：1949年至1978年。1949年開始，黨組織參與國有企業(yè)治理在實踐中摸索，最開始受蘇聯(lián)國有企業(yè)領導制度的影響實行“一長制”即廠長負責制，但這種制度并未在全國范圍內(nèi)普遍建立起來。由于缺乏規(guī)范的激勵機制和權力制衡機制，使得企業(yè)經(jīng)營者與職工不能被有效約束和監(jiān)督，黨委的領導與主體地位得不到體現(xiàn)，企業(yè)治理呈現(xiàn)負面效應（張洪松等，2021）。1956年9月，黨的第八次全國代表大會召開，黨組織參與國有企業(yè)公司治理思路開始轉變，首次在《中國共產(chǎn)黨章程》中規(guī)定了黨組織在國有企業(yè)中的領導地位，此后全國各地開始實行黨委領導下的廠長分工負責制。1957年4月，中共中央發(fā)布《中共中央關于研究工人階級的幾個重要問題的通知》，要求國有企業(yè)要在黨委的領導下建立職工代表大會，賦予職工合理權力。1961年《國營工業(yè)企業(yè)工作條例》（草案）確立職工代表大會制度，黨委領導下的職工代表大會作為權力機構而存在，職工發(fā)揮管理和監(jiān)督國有企業(yè)行政的作用。1965年《國營工業(yè)企業(yè)工作條例》（修正草案）將黨組織對國有企業(yè)的全面統(tǒng)一領導改為絕對領導，黨委除了負責政治思想工作，還要全面負責生產(chǎn)行政工作。文革期間，黨委和行政系統(tǒng)合并，使得黨組織包攬一切的機制發(fā)展到頂端，形成了在企業(yè)內(nèi)部與地方集權力與職能為一身的革命委員會。這種黨政一體化的委員會，使得黨的領導體制嚴重畸形，政治邏輯取代了經(jīng)濟邏輯給國有企業(yè)管理經(jīng)營帶來了嚴重的弊病，給黨組織參與國有企業(yè)治理帶來嚴峻考驗：一方面，黨組織對于國有企業(yè)的領導處于一種懶散、軟弱的狀態(tài)；另一方面，國有企業(yè)由于行政系統(tǒng)不能獨立發(fā)揮作用，使得企業(yè)經(jīng)營管理活動混亂，效率低下，產(chǎn)生高昂的治理成本（郝健等，2021）。

3.第三階段：1978年至1992年。1978年，十一屆三中全會召開，以“經(jīng)濟建設”為中心的指導思想使得原有的國有企業(yè)不得不進行改革，隨著《中共中央關于加快工業(yè)發(fā)展若干問題的決定》（草案）的出臺，國有企業(yè)重新實行黨委領導下的廠長分工負責制。在這一制度下，黨組織發(fā)揮思想監(jiān)督作用，廠長負責企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動。1981年至1982年底，中共中央頒布了《工業(yè)企業(yè)職工代表大會暫行條例》等條例，明確“黨委集體領導、廠長行政指揮、職工民主管理”是我國國有企業(yè)領導制度的基本原則，國有企業(yè)黨組織治理踏上了新階段。1983年開始，隨著國有企業(yè)稅務制度改革的推進，國有企業(yè)開始自主經(jīng)營、自負盈虧。1984年黨的十二屆三中全會召開，將黨組織參與國有企業(yè)治理的制度調(diào)整為黨委領導下的廠長負責制，政府提出“政企分開，簡政放權”，進一步強調(diào)廠長在企業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營管理中的作用，經(jīng)濟體制開始由計劃經(jīng)濟體制轉變?yōu)樯鐣髁x市場經(jīng)濟體制。同年5月頒布《關于進一步擴大國營企業(yè)自主權的暫行規(guī)定》，要求在十個方面擴大企業(yè)的自主權。1990年黨的十三屆七中全會繼續(xù)實行廠長負責制，并要求完善該制度，將黨組織的作用定位為監(jiān)督和政治核心作用，國有企業(yè)由廠長（經(jīng)理）領導和負責治理。隨著1992中共十四大的召開，我國國有企業(yè)改革進入新階段，開始實行社會主義市場經(jīng)濟體制。

4.第四階段：1993年至2005年。1993年黨的十四屆三中全會召開，提出建立現(xiàn)代企業(yè)制度，頒布了《公司法》，實行“三會一層”（股東會+董事會+監(jiān)事會+經(jīng)理層）治理結構。董事會作為決策機構，選任并考核廠長。黨組織發(fā)揮政治核心作用，監(jiān)督黨和國家政策、方針在國有企業(yè)中的執(zhí)行狀況以及廠長是否依法行使職權。國有企業(yè)黨組織治理制度由廠長負責制開始轉變?yōu)楣径聲I導下的經(jīng)理負責制，國有企業(yè)也由原來的單位制企業(yè)轉變?yōu)楣局破髽I(yè)。1996年，中央紀委六次全會中首次明確了“三重一大”制度概念，明確規(guī)定黨組織參與“三重一大”決策。同年，中共中央頒發(fā)《關于在現(xiàn)代企業(yè)制度百家試點企業(yè)中加強和改進黨的工作的意見》（試行）條例，要求黨組織在國有企業(yè)中充分發(fā)揮政治核心作用。2000年，黨中央提出了“雙向進入、交叉任職”的治理模式，這一治理模式是國有企業(yè)黨組織參與國有企業(yè)公司治理走向強化階段的標志?！半p向進入、交叉任職”的治理模式明確了黨組織參與國有企業(yè)公司治理的具體路徑（馬連福等，2013），黨委會通過“雙向進入、交叉任職”的方式進入三會一層，參與公司治理。2002年11月，中共第十六次全國代表大會規(guī)定必須在國有企業(yè)中建立基層黨組織，并對黨組織作為政治核心進行解釋，發(fā)揮黨組織在國有企業(yè)的政治優(yōu)勢。這一階段，黨組織在國有企業(yè)中由發(fā)揮“保證監(jiān)督”作用變?yōu)榘l(fā)揮“政治核心”作用，企業(yè)三會一層邊界逐漸變得清晰。

5.第五階段：2005年至2016年。2 0 0 5 年1 0 月，新《公司法》中強調(diào)，公司必須要設立黨組織同時為黨組織的各項活動提供條件，黨組織在公司中的合法地位得以明確（郭定平，2021）。2007年，《關于建立和完善中央企業(yè)職工代表大會制度的指導意見》文件中規(guī)定了職工代表大會與“三會一層”之間的治理結構，在國有企業(yè)重大事項上擁有審議建議權，在涉及企業(yè)職工利益重大事項上擁有審議通過權，對企業(yè)經(jīng)營管理層擁有評議監(jiān)督權。2010年6月，中共中央印發(fā)《關于進一步推進國有企業(yè)貫徹落實“三重一大”決策制度的意見》，《意見》規(guī)定董事會和領導層對“三重一大”事項進行決策前，要與黨委進行有效溝通，聽取黨委的建議。2012年11月，中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會首次提出國有企業(yè)治理中“黨管干部、黨管人才”原則。2015年3月開始，中央巡視組對中央企業(yè)和一些地方國有企業(yè)進行巡視發(fā)現(xiàn)，很多國有企業(yè)黨建出現(xiàn)了嚴重的問題。例如中建總公司等單位頻繁發(fā)生腐敗問題，類似的問題在山東省管企業(yè)中也長期存在。這些現(xiàn)象充分證明政治核心作用在企業(yè)如何實現(xiàn)這一問題在國有企業(yè)黨組織治理改革中仍然是重中之重。2015年6月，《黨組織工作條例》指出黨組織從發(fā)揮“政治核心作用”變?yōu)榘l(fā)揮“領導核心作用”，將國有企業(yè)黨組織的職能擴展為“把方向、管大局、保落實”。

6.第六階段：2016年至今。2016年全國國有企業(yè)黨的建設工作會議召開，會議要求貫徹落實“雙向進入，交叉任職”的領導模式，強調(diào)國有企業(yè)治理的重大原則是黨的領導。同時，會議進一步完善了“三重一大”事項的決策內(nèi)容、規(guī)則和程序，落實了“討論前置”這一提議，確立了現(xiàn)代企業(yè)制度。隨后，所有國企將這一提議寫入公司章程，但調(diào)查發(fā)現(xiàn)，我國很多國有企業(yè)的黨組織治理并未通過公司章程（蔣建湘等，2017）。且大多數(shù)國有企業(yè)公司章程內(nèi)容流于形式，敷衍了事，沒有屬于自身的企業(yè)特色。2017年，十九大修改后的黨章指出，國有企業(yè)黨委要發(fā)揮領導作用，依照規(guī)定討論和決定企業(yè)重大決策，國有企業(yè)黨的基層組織只是參與治理，黨委發(fā)揮領導作用。2019年黨中央對黨組織嵌入國有企業(yè)的機制進行細分，加強構建黨內(nèi)監(jiān)督體系，從制度上進一步明確了黨對國有企業(yè)的領導。2021年5月，《關于中央企業(yè)在完善公司治理中加強黨的領導的意見》印發(fā)，《意見》明確了國有企業(yè)治理各個環(huán)節(jié)中黨組織的工作方式和責任，推動了新時代中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度的構建。

二、國有企業(yè)黨組織參與公司治理的思考

1978年至1992年這一階段所采取的改革措施有效地收斂了過去黨組織包攬一切但是行政多頭領導使得生產(chǎn)無人負責的現(xiàn)象。但由于忽視了國有企業(yè)特殊性質(zhì)對于黨組織領導體制的要求，使得廠長（經(jīng)理）權力過于集中，滋生了腐敗行為，國有企業(yè)黨建呈現(xiàn)出弱化、淡化的傾向。且這些改革大多是管理層面的改革，并未觸及到建國初期至改革開放前這一階段實施的行政型治理模式的實質(zhì)，國有企業(yè)企圖在保持原有的“社會大工廠”模式下去改善經(jīng)營狀況，這使得國有企業(yè)原有的成本高和效率低等問題得不到解決，企業(yè)缺乏活力。相較之前的廠長負責制，現(xiàn)代企業(yè)制度從法人治理結構上進行改革，權力不再集中于廠長一個人身上，而是被分解到了董事會、經(jīng)理層以及監(jiān)事會當中去，由此在國有企業(yè)內(nèi)部形成了權力制衡機制。隨著國有企業(yè)新老三會的職能交替，國有企業(yè)出現(xiàn)了制度內(nèi)耗嚴重、制度性進路匱乏等嚴重問題。同時，由于“三會一層”的權利越來越大，出現(xiàn)重大決策和人員罷免不告知黨組織的情況，黨組織的作用被弱化、邊緣化，腐敗現(xiàn)象仍然頻繁發(fā)生。

1992年開始，國有企業(yè)制度建設立足于協(xié)調(diào)“三會一層”地位與黨組織政治核心地位的問題，我國建立了現(xiàn)代化公司治理結構，將國有企業(yè)黨組織參與公司治理的職責與義務進行細化，黨的領導和國有企業(yè)公司治理逐步有機融合到一起，國有企業(yè)經(jīng)營效率提升。但是在制度建設過程中，依然存在基層黨組織虛化、弱化及邊緣化等問題，需要進一步改革發(fā)展。

進入新世紀，國有企業(yè)黨組織參與公司治理來到了一個新的發(fā)展階段。與新中國成立初期的黨組織治理制度相比，新時代中國特色現(xiàn)代化國有企業(yè)制度融合了黨建工作和公司治理，使得黨組織能夠更加穩(wěn)定、有效融入到國有企業(yè)治理結構中；相比于改革開放前的黨委領導下的廠長負責制，融入了法人治理這一理念，實現(xiàn)了對于企業(yè)家權力制衡與監(jiān)督的需求；相比于改革開放后的廠長（經(jīng)理）負責制，黨組織的領導更加制度化、體系化、具體化，黨組織成為法人治理結構的重要組成部分。新時代中國特色現(xiàn)代化國有企業(yè)制度不僅體現(xiàn)了國有企業(yè)黨組織領導制度與時俱進的發(fā)展歷程，也體現(xiàn)了我黨領導國有企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展歷程的連續(xù)性。

三、結語

我國國有企業(yè)與域外各國所處的國情不同、社會制度不同、文化傳統(tǒng)不同，不應簡單照搬其他國家公司治理模式，必須建立一套根植于我國政治經(jīng)濟文化土壤、與我國國有企業(yè)公司治理體制相適應的中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)黨組織治理結構。國有企業(yè)作為中國特色社會主義的重要物質(zhì)基礎和我黨執(zhí)政興國的主要依靠，黨組織參與國有企業(yè)治理具有重大戰(zhàn)略意義和作用。在國有企業(yè)黨組織參與公司治理過程中，我們必須堅持和強化黨的領導，發(fā)揮黨組織的群眾優(yōu)勢對國有企業(yè)治理進行監(jiān)督，深入貫徹黨組織的精神理念，只有這樣才能促進新時代國有企業(yè)繁榮發(fā)展，實現(xiàn)中國社會主義市場經(jīng)濟的新發(fā)展。