以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)研究

文/中國城市發(fā)展規(guī)劃設(shè)計(jì)咨詢有限公司 劉 佳

0 引言

過去40年，我國經(jīng)歷了全世界最大規(guī)模的城鎮(zhèn)化。1978—2020年，我國城鎮(zhèn)化率由17.90%增長至63.89%，城市數(shù)量從不足200個(gè)增加至600余個(gè)?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》貫徹了中央城鎮(zhèn)化會(huì)議精神，空間著力點(diǎn)涉及建設(shè)城鎮(zhèn)體系優(yōu)、功能互補(bǔ)強(qiáng)的城市群?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃（2021—2035年）》強(qiáng)調(diào)大城市與縣城協(xié)調(diào)發(fā)展，突出縣域的重要作用。2022年5月出臺(tái)的《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》系統(tǒng)提出縣城建設(shè)的指導(dǎo)思想、工作要求、發(fā)展目標(biāo)、建設(shè)任務(wù)、政策保障和組織實(shí)施方式。本研究明確指出縣城是我國城鎮(zhèn)體系的重要組成部分，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵支撐，對促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系具有重要意義。

1 縣城發(fā)展的重要性

深入了解“以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)”內(nèi)容，包括城鎮(zhèn)體系、城鄉(xiāng)融合、擴(kuò)大內(nèi)需、美好生活保障4個(gè)方面。

1.1 城鎮(zhèn)體系——縣城是我國城鎮(zhèn)體系的重要組成部分

縣城在國家治理的建制史上歷史久遠(yuǎn)，從古至今一直是最穩(wěn)定的行政區(qū)劃單元。在我國目前的城鎮(zhèn)體系構(gòu)成上，縣城占重要地位，其對完善城鎮(zhèn)體系發(fā)揮了重要作用。推進(jìn)縣城建設(shè)有利于引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在地城鎮(zhèn)化，優(yōu)化大中小城市與小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)空間格局。

1.2 城鄉(xiāng)融合——縣城是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要支撐

縣城是推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的主陣地，是連接城市、服務(wù)鄉(xiāng)村的天然載體，是推進(jìn)城鎮(zhèn)化的必然選擇。推進(jìn)縣城建設(shè)有利于強(qiáng)化縣城與周邊城市融合與銜接，促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。

1.3 擴(kuò)大內(nèi)需——縣城建設(shè)是擴(kuò)大內(nèi)需的重要引擎

城鎮(zhèn)化率達(dá)65%后，縣級(jí)單元成為城鎮(zhèn)化的重要構(gòu)成。通過近幾年的研究，學(xué)者普遍認(rèn)為我國城鎮(zhèn)化水平2035—2050年將達(dá)75%～80%，1.5億～2.0億人口進(jìn)入城市，還有4億多農(nóng)民居住于鄉(xiāng)村地區(qū)。以上數(shù)據(jù)代表了城鎮(zhèn)化發(fā)展的趨勢判斷，未來人口將向大城市和縣城兩端集聚，縣級(jí)單元將成為城鎮(zhèn)化的重要載體與構(gòu)成。擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)形成強(qiáng)大國內(nèi)市場，是新形勢下推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略選擇，推進(jìn)縣城建設(shè)有利于擴(kuò)大有效投資和居民消費(fèi)，開拓新的投資消費(fèi)空間。

1.4 美好生活保障——縣城建設(shè)是人民美好生活的重要保障

縣城建設(shè)發(fā)展關(guān)乎城市乃至縣域的民生質(zhì)量，堅(jiān)持以人為核心，掌握縣城的發(fā)展規(guī)律，全方位統(tǒng)籌縣城生態(tài)、生產(chǎn)、生活、安全4個(gè)方面的需要；完善生態(tài)綠地系統(tǒng)，依托山水林田湖草等自然基底建設(shè)生態(tài)綠色廊道，利用周邊荒山坡地和污染土地開展國土綠化；加強(qiáng)歷史文化保護(hù)，活化利用歷史建筑和工業(yè)遺產(chǎn)，將文化基因根植于縣城發(fā)展建設(shè)。

2 縣城建設(shè)實(shí)施原則

明確規(guī)劃引領(lǐng)縣城發(fā)展，通過試點(diǎn)先行逐步落地。

1）規(guī)劃引領(lǐng) 要堅(jiān)持“一縣一策”，明確建設(shè)重點(diǎn)、保障措施、組織實(shí)施方式，精準(zhǔn)補(bǔ)齊短板弱項(xiàng)，防止盲目重復(fù)建設(shè)。

2）試點(diǎn)先行 做好時(shí)序、節(jié)奏、步驟安排。示范地區(qū)推動(dòng)，細(xì)化實(shí)化建設(shè)任務(wù)，創(chuàng)新政策支撐機(jī)制和項(xiàng)目投資運(yùn)營模式。

3 縣城綜合診斷理念與方法

2020年黨中央提出“城市生命體”理念，指明解決城市問題的科學(xué)路徑。由“城市生命體”理念擴(kuò)展至“縣城”。在以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)中，應(yīng)將縣城看作生命體、有機(jī)體，從根本上把握縣城的本質(zhì)與規(guī)律，進(jìn)而推動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)可持續(xù)發(fā)展。全面服務(wù)縣城，為縣城把脈，全面梳理、綜合診斷評估縣城建設(shè)發(fā)展現(xiàn)狀問題和潛在亮點(diǎn)，依據(jù)評估提出縣城建設(shè)策略，有序指導(dǎo)縣城各功能版塊發(fā)展建設(shè)。其中，診斷原則要具有生命體運(yùn)行思維，考慮縣城的運(yùn)行系統(tǒng)，同時(shí)應(yīng)具有提升縣城的思維。診斷方式需考慮生命體修復(fù)路徑，即縣城的提升路徑。

基于生命體理念的縣城問題識(shí)別，需將縣城病癥分為單要素縣城病癥、單機(jī)能縣城病癥、綜合性縣城病癥3個(gè)類型。

1）單要素縣城病癥 孤立要素的偶發(fā)性縣城機(jī)能問題，如點(diǎn)狀、偶發(fā)性的縣城路面損壞，歷史建筑陳舊、設(shè)施老化等。因?qū)儆谏倭?、偶然情況，關(guān)聯(lián)問題少，縣城病癥的成因易識(shí)別，故采用修繕、改造、增補(bǔ)等措施即有望治愈。

2）單機(jī)能縣城病癥 同一系統(tǒng)內(nèi)，多要素關(guān)聯(lián)發(fā)生的系統(tǒng)問題，如頻繁發(fā)生的交通擁堵、縣城內(nèi)澇、大范圍的某種服務(wù)缺失、頻發(fā)的某種縣域污染等。這類縣城病癥在本系統(tǒng)內(nèi)可找到主要原因，識(shí)別問題發(fā)生在規(guī)劃、建設(shè)、管理等環(huán)節(jié)，通過單系統(tǒng)內(nèi)的整體梳理，適當(dāng)關(guān)注與避免相關(guān)領(lǐng)域的連帶影響，基本可以解決。

3）綜合性縣城病癥 縣城中2個(gè)或2個(gè)以上系統(tǒng)共同導(dǎo)致縣城病癥的綜合性問題，如縣鄉(xiāng)發(fā)展失衡、資源枯竭、大片區(qū)職住失衡、中心區(qū)活力缺失等。此類綜合性縣城病癥往往涉及復(fù)雜的規(guī)劃建設(shè)問題，疊加社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題，一朝一夕難以解決，需抽絲剝繭，仔細(xì)梳理其中脈絡(luò)，抓住主要矛盾，找到恰當(dāng)切入點(diǎn)，有序推進(jìn)，逐步改善。

4 診斷建議

依據(jù)《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》將縣城分為大城市周邊縣城、專業(yè)功能縣城、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)區(qū)縣城、重點(diǎn)生態(tài)功能縣城、人口流失縣城。針對以上5種類型縣城，運(yùn)用生態(tài)體的系統(tǒng)思維分別提出診斷建議。

4.1 大城市周邊縣城

運(yùn)用縣城“生命體”系統(tǒng)思維和縣城綜合診斷評估，構(gòu)建循環(huán)經(jīng)濟(jì)體系，基于產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、全域旅游發(fā)展、特色小鎮(zhèn)培育、田園綜合體打造、園區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)等路徑，并提供空間基礎(chǔ)和空間路徑，以提升功能對接，進(jìn)而融入鄰近的大城市及城市群。

以河北省保定市易縣為例，其位于京津冀城市群范圍內(nèi)，保定市、雄安新區(qū)周邊，屬于大城市周邊縣城。易縣優(yōu)勢資源包括京津冀城市群、京津冀生態(tài)廊道、優(yōu)越的地理區(qū)位、豐富的旅游資源等。整體戰(zhàn)略定位為“國家全域旅游示范區(qū)、京津冀綠色創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)基地、京畿山水文化名城、雄安生態(tài)安全屏障”，目標(biāo)愿景為“經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣，閑適易州”（見圖1）。規(guī)劃伊始，運(yùn)用縣城提升思維，開展縣域綜合診斷，對產(chǎn)業(yè)功能進(jìn)行分析，強(qiáng)調(diào)融入保定市全域旅游格局，新興產(chǎn)業(yè)積極與北京、雄安新區(qū)對接。

1易縣總體城市設(shè)計(jì)空間規(guī)劃格局方案（圖片來源：作者自繪）

1）空間 強(qiáng)調(diào)配套，老城突出文脈、宜居等屬性，新城則為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)區(qū)域，經(jīng)開區(qū)發(fā)揮區(qū)域產(chǎn)業(yè)承接作用。

2）交通 強(qiáng)調(diào)連通性，提供可提升的空間路徑，強(qiáng)調(diào)城市交通的景觀風(fēng)貌。

4.2 專業(yè)功能縣城

運(yùn)用縣城“生命體”系統(tǒng)思維和縣城綜合診斷評估，建立專業(yè)功能區(qū)，充分發(fā)揮專業(yè)功能，協(xié)調(diào)保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)平臺(tái)支撐，突出特色產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)，打造特色發(fā)展路徑，提高就業(yè)吸納能力，提升人口聚集力和縣城吸引力。

以浙江省義烏市為例，作為位于浙江省中部的縣級(jí)市，由金華市代管，是專業(yè)功能縣城的典型案例。義烏市的目標(biāo)愿景為“世界小商品之都”，為實(shí)現(xiàn)此目標(biāo)采取多元綜合手段。

1）通過數(shù)字化措施，整體推進(jìn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，打造國家新型智慧城市。

2）通過城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化，打造重點(diǎn)區(qū)域，形成現(xiàn)代化都市基礎(chǔ)框架，全面提升城市能級(jí)，形成300萬人口現(xiàn)代化都市基礎(chǔ)框架。

3）通過城市交通系統(tǒng)完善提升，打造樞紐網(wǎng)絡(luò)，港劇奠定全國性綜合交通樞紐地位。

4）通過鄉(xiāng)村振興，實(shí)施農(nóng)村有機(jī)更新，高質(zhì)量推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，打造中國眾創(chuàng)鄉(xiāng)村。

5）通過文化振興，實(shí)現(xiàn)歷史文化、傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代文化的融合，突出國際商貿(mào)的現(xiàn)代氣息與義烏古樸的小鎮(zhèn)風(fēng)韻。

4.3 農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)區(qū)縣城

運(yùn)用縣城“生命體”系統(tǒng)思維和縣城綜合診斷評估，推動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)保護(hù)，強(qiáng)化循環(huán)經(jīng)濟(jì)，驅(qū)動(dòng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)、工業(yè)、服務(wù)業(yè)互促聯(lián)動(dòng)，更多吸納縣域內(nèi)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，為有效服務(wù)“三農(nóng)”、保障糧食安全提供支撐。

以山東省聊城市莘縣為例，作為山東省聊城市轄縣，位于山東省西部，是我國蔬菜大縣、資源大縣及人口大縣，瓜果菌總量和規(guī)模常年穩(wěn)居全國縣城之首。其戰(zhàn)略定位為“精細(xì)農(nóng)品之都、創(chuàng)新發(fā)展高地、智慧生態(tài)之城”?？h域綜合診斷的切入點(diǎn)為區(qū)域、空間、用地、產(chǎn)業(yè)。

1）區(qū)域?qū)?延伸品牌產(chǎn)業(yè)鏈，深化與聊城都市區(qū)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，建設(shè)食品制造等產(chǎn)業(yè)。

2）空間優(yōu)化 將空間分區(qū)，中部為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展區(qū)，整體農(nóng)業(yè)格局由碎片化向規(guī)?；D(zhuǎn)變。

3）用地整治修復(fù) 設(shè)置農(nóng)業(yè)修復(fù)區(qū)，對受影響的農(nóng)田、園地等進(jìn)行農(nóng)地修復(fù)。

4）產(chǎn)業(yè)發(fā)展 以國家級(jí)農(nóng)業(yè)科技園區(qū)為依托，打造現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展增長極，通過對優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的不斷優(yōu)化提升，打造蔬菜高科技示范區(qū)、優(yōu)質(zhì)果品標(biāo)準(zhǔn)化示范基地，使蔬菜大縣走向全國。

4.4 重點(diǎn)生態(tài)功能縣城

運(yùn)用縣城“生命體”系統(tǒng)思維和縣城綜合診斷評估，推動(dòng)位于重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)內(nèi)的縣城逐步有序承接生態(tài)地區(qū)超載人口轉(zhuǎn)移，通過EOD試點(diǎn)示范區(qū)、流域生態(tài)治理等，打造生態(tài)文明示范區(qū)，實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)安全屏障。

以云南省大理州南澗彝族自治縣（以下簡稱南澗縣）為例，其位于云南省西部，是國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、全國綠化模范單位、云南省園林縣城、云南省衛(wèi)生縣城。因有無量山國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、靈寶山國家森林公園、碌摩山古寺、石洞古寺、白云古寺等自然景觀和人文景觀，屬于重點(diǎn)生態(tài)功能縣城。

1）通過“三線劃定”實(shí)現(xiàn)國家重要生態(tài)功能區(qū)的目標(biāo)，劃定空間保護(hù)邊界，建立生態(tài)保護(hù)紅線，做到應(yīng)劃盡劃，將27.24%的國土劃至生態(tài)保護(hù)紅線范圍內(nèi)。

2）明晰無量山國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)邊界，進(jìn)行以無量山國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)為主的生物多樣性保護(hù)。

3）確定空間保護(hù)指標(biāo)，森林覆蓋率從1984年的20.00%躍升至2020年66.67%。優(yōu)化布局，擴(kuò)大生態(tài)、農(nóng)業(yè)空間，調(diào)整國土空間規(guī)劃，將縣城核心區(qū)寸土寸金的1600畝規(guī)劃城市建設(shè)用地，全部調(diào)整為永久基本農(nóng)田，加上前期保護(hù)的片區(qū)，納入縣城田園風(fēng)光保護(hù)區(qū)的基本農(nóng)田已達(dá)10000畝（相當(dāng)于2/3個(gè)縣城）。

4）加強(qiáng)生態(tài)修復(fù)，開展縣城近山面山生態(tài)修復(fù)行動(dòng)。產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)合生態(tài)優(yōu)勢，發(fā)展特色文旅和生態(tài)經(jīng)濟(jì)。推行城郊美麗村莊計(jì)劃并采取相關(guān)綠色措施，以建制村為單元，連片推行山區(qū)農(nóng)村生活污水零動(dòng)力、低成本處理，采用尾水就地資源化回收利用新模式，大幅提升農(nóng)村生活污水治理率。

4.5 人口流失縣城

運(yùn)用縣城“生命體”系統(tǒng)思維和縣城綜合診斷評估，結(jié)合城鎮(zhèn)發(fā)展變化態(tài)勢，利用存量用地，開展縣城有機(jī)更新，限制擴(kuò)展增量用地，促進(jìn)人口和公共服務(wù)資源適度集中，加強(qiáng)民生保障和救助扶助，有序引導(dǎo)人口向鄰近的經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢區(qū)域轉(zhuǎn)移，支持有條件的資源枯竭縣城培育接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)。

人口流失縣城由于原因和情況各異，以多案例展開說明。通過對人口流失縣城的綜合診斷，開展策劃研究與規(guī)劃設(shè)計(jì)，明晰縣城發(fā)展目標(biāo)，運(yùn)用生命體理念積極服務(wù)各級(jí)政府，開展縣城全方位、全要素綜合診斷治療，對縣城更新提出優(yōu)化、調(diào)理和提升建議，以推動(dòng)縣城高質(zhì)量發(fā)展。

4.5.1 利用資源轉(zhuǎn)型發(fā)展

1）三亞 生態(tài)環(huán)境資源優(yōu)勢突出，利用海灣、沙灘等景觀資源，立足于特色旅游業(yè)發(fā)展。

2）昆山 依托科技創(chuàng)新資源，以科技創(chuàng)新為第一發(fā)展動(dòng)力，創(chuàng)辦“出口開發(fā)區(qū)”，打造產(chǎn)業(yè)科創(chuàng)中心。

3）張家港 依托港市聯(lián)動(dòng)，通過港口物流帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)外向發(fā)展，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化整合。

4）烏鎮(zhèn) 發(fā)揮人文資源價(jià)值，將傳統(tǒng)的市井文化融入空間塑造與景觀提升，突出地域特色和歷史文化。

4.5.2 盤活資源適度集中

1）揚(yáng)斯敦市（美國俄亥俄州重工業(yè)城市） 通過有效治理城市環(huán)境，保持城市收縮過程中的活力。

2）富山市（日本北陸地方富山縣中部的市） 方便市民生活，提高城市活力。

3）溫哥華市（加拿大主要港口城市和重要經(jīng)濟(jì)中心） 以濱水公共空間系統(tǒng)改造為牽引，以濱水用地功能更新為核心，以交通系統(tǒng)改造為支撐，以社區(qū)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入為動(dòng)力，開展系統(tǒng)性更新活動(dòng)。

5 結(jié)語

縣城是國家治理的基石，是新型城鎮(zhèn)化的重要載體。理解縣城“生命體”的重要含義，以縣城綜合診斷為抓手，對縣城病癥進(jìn)行系統(tǒng)分析，全面診斷、精準(zhǔn)把脈、對癥下藥，才能促進(jìn)縣城健康發(fā)展。