生態(tài)保護紅線評估調(diào)整研究與應(yīng)用實踐

馬紅，柴潔

(1.重慶市勘測院，重慶 401121； 2.重慶市地理國情監(jiān)測工程技術(shù)研究中心，重慶 401121)

1 引 言

堅持底線思維，統(tǒng)籌劃定三條控制線(生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界)并嚴格監(jiān)督實施是新時期我國生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措，也是國土空間規(guī)劃的核心內(nèi)容[1]。生態(tài)保護紅線作為三條控制線之一，是指在自然生態(tài)服務(wù)功能、環(huán)境質(zhì)量安全、自然資源利用等方面必須實行強制性嚴格保護的空間邊界和管理限制的范圍，是科學調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、合理布局產(chǎn)業(yè)發(fā)展和實施可持續(xù)發(fā)展不可逾越的基本底線[2～5]。

2018年底，全國范圍內(nèi)的生態(tài)保護紅線劃定基本完成，在國家層面整體劃定了生態(tài)價值最高、需要嚴格保護的區(qū)域[6]。但由于這一輪生態(tài)保護紅線劃定在機構(gòu)改革前，與之相關(guān)的耕地、園地、林體、草地、水域等基礎(chǔ)要素分屬不同管理部門，調(diào)查的標準、尺度、時間、精度等要求不一致，存在沖突矛盾；且三條控制線分別由不同部門單獨劃定，未考慮相互之間的統(tǒng)籌關(guān)系，導致其在空間位置上存在交叉重疊，存在與當前地方國土空間規(guī)劃發(fā)展及保護實際不相符等問題。機構(gòu)改革后，各級自然資源主管部門負責建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施，要求在國土空間“雙評價”的基礎(chǔ)上，自上而下科學布局生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)三類區(qū)域空間，統(tǒng)籌劃定三條控制底線，為全面推進可持續(xù)發(fā)展提供先決條件[7～9]。

2019年，全國啟動了國土空間規(guī)劃編制審批和實施管理工作，要求對既有生態(tài)保護紅線進行科學評估調(diào)整，納入國土空間規(guī)劃統(tǒng)一嚴格管理。而在評估調(diào)整工作中，國家層面的指導方案多為原則性意見，具體細則由各地自行把握，這使得在實際操作中，地方大多按照原則進行優(yōu)化，導致調(diào)整面積較大、比例較高，不能完全符合“保護優(yōu)先、實事求是”的要求。本文針對既有生態(tài)保護紅線存在的不足，從踐行落實“保護優(yōu)先、底線思維”的角度出發(fā)，梳理評估優(yōu)化調(diào)整的主要內(nèi)容、技術(shù)要求和解決方法，并以重慶某區(qū)域為例，開展示范應(yīng)用。

2 評估調(diào)整的主要內(nèi)容及要求

2.1 評估調(diào)整的工作依據(jù)

生態(tài)保護紅線是生態(tài)安全的底線、資源利用的上線和人居環(huán)境安全屏障線，評估調(diào)整并非另起爐灶，而是在既有生態(tài)保護紅線的基礎(chǔ)上進行優(yōu)化調(diào)整，解決劃定不盡、劃定不實、多線沖突以及與發(fā)展現(xiàn)狀不符等問題[1，10，11]。根據(jù)“劃管結(jié)合”的工作要求，依據(jù)統(tǒng)籌劃定“三區(qū)三線”的工作原則，結(jié)合地方現(xiàn)行發(fā)展情況，對既有的生態(tài)保護紅線進行評估，發(fā)現(xiàn)識別矛盾沖突，明確優(yōu)化內(nèi)容，并以既有紅線為基礎(chǔ)，提出優(yōu)化調(diào)整思路，從總體上確保評估調(diào)整后的生態(tài)保護紅線滿足“生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不改變”的要求，確保評估調(diào)整結(jié)果權(quán)威、科學、可執(zhí)行[12]。

2.2 評估調(diào)整的基本原則

生態(tài)保護紅線評估調(diào)整的主要原則包括：一是重要原則，即評估調(diào)整要以生態(tài)區(qū)域的敏感性為基礎(chǔ)，保障最重要的敏感區(qū)，總體上滿足生態(tài)功能可持續(xù)要求；二是系統(tǒng)原則，即評估調(diào)整的具體標準應(yīng)與區(qū)域特性相結(jié)合，統(tǒng)籌兼顧，保障全國系統(tǒng)管理的同時兼顧地方發(fā)展實際；三是協(xié)調(diào)原則，要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)生態(tài)保護紅線與“三區(qū)三線”中其他內(nèi)容的相互關(guān)系，評估調(diào)整的結(jié)果應(yīng)該對當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護都有促進作用。

2.3 評估調(diào)整的主要內(nèi)容

生態(tài)保護紅線評估調(diào)整的主要內(nèi)容包括基礎(chǔ)數(shù)據(jù)校核、界線合理性分析、應(yīng)劃盡劃情況分析、矛盾沖突識別、生態(tài)安全格局分析等[12，13]?；A(chǔ)數(shù)據(jù)校核是評估調(diào)整的基礎(chǔ)工作，標定內(nèi)容為基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的現(xiàn)勢性、真實性，確保評估調(diào)整成果真實可靠；界線合理性分析是分析判別生態(tài)保護紅線與山體、水體、林體等典型自然地貌走勢、邊界的吻合情況，確保評估調(diào)整成果滿足圖、數(shù)、實地三者一致；應(yīng)劃盡劃分析是梳理分析應(yīng)當實施嚴格保護的區(qū)域是否納入，確保評估調(diào)整結(jié)果滿足生態(tài)功能完整性和生態(tài)空間連通性要求；矛盾沖突識別是發(fā)現(xiàn)識別既有生態(tài)保護紅線與其他控制線之間、生態(tài)保護紅線與既有項目、合法礦業(yè)權(quán)、重大基礎(chǔ)設(shè)施之間的沖突情況，并提出解決方案；生態(tài)安全格局分析是分析區(qū)域內(nèi)生態(tài)保護紅線調(diào)整結(jié)果與全國生態(tài)安全格局、重點生態(tài)功能區(qū)域之間的關(guān)系，識別生態(tài)安全格局的重點屏障。

3 評估調(diào)整的技術(shù)實現(xiàn)途徑

3.1 評估技術(shù)實現(xiàn)途徑

既有生態(tài)保護紅線的評估工作，主要包含數(shù)據(jù)收集與分析、邊界一致性情況分析、應(yīng)劃盡劃情況分析、圖數(shù)與實地一致性情況分析、自然資源利用情況分析等內(nèi)容。

(1)數(shù)據(jù)收集與分析

收集整理評估調(diào)整所用的數(shù)據(jù)資料，分析數(shù)據(jù)資料的種類是否齊全，來源是否權(quán)威，考慮對生態(tài)保護紅線評估調(diào)整有無直接影響；分析數(shù)據(jù)資料的幾何精度、分辨率、比例尺等情況，考慮對生態(tài)保護紅線評估調(diào)整有無精度影響；分析數(shù)據(jù)資料的時效性、與實際情況的偏差，考慮對生態(tài)保護紅線評估調(diào)整是否有現(xiàn)勢性影響。

(2)邊界一致性情況分析

分析評估既有生態(tài)保護紅線與山體、水體、林體等典型自然地貌走勢、邊界的吻合程度，發(fā)現(xiàn)、識別不一致的地方，并分析其原因。

(3)應(yīng)劃盡劃情況分析

梳理、對照國家級自然保護區(qū)、世界文化自然遺產(chǎn)、國家級風景名勝區(qū)、國家森林公園和國家地質(zhì)公園等生態(tài)功能極重要和生態(tài)環(huán)境極敏感脆弱地區(qū)的納入情況，分析是否存在應(yīng)嚴格保護區(qū)域未納入生態(tài)保護紅線的情況。

(4)圖數(shù)與實地一致情況分析

核實既有生態(tài)保護紅線相關(guān)文本中數(shù)據(jù)統(tǒng)計、圖件、登記表是否一致，并根據(jù)相關(guān)影像資料，進行圖、數(shù)與實地的一致情況分析。

(5)自然資源利用情況分析

重點分析既有生態(tài)保護紅線與永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、現(xiàn)狀建設(shè)用地、合法礦業(yè)權(quán)以及集體人工商品林等的重疊情況矛盾沖突情況。

3.2 調(diào)整技術(shù)實現(xiàn)途徑

既有生態(tài)保護紅線調(diào)整總體技術(shù)途徑包括統(tǒng)一基數(shù)、統(tǒng)一標準、堅持原則、生態(tài)優(yōu)先以及銜接自然保護地等內(nèi)容。

(1)統(tǒng)一基數(shù)

統(tǒng)一基數(shù)是確保生態(tài)保護紅線基數(shù)真實、準確、完整的先決條件，在評估調(diào)整過程中以第三次國土調(diào)查成果作為工作底數(shù)和工作底圖。

(2)統(tǒng)一標準

調(diào)整成果坐標系統(tǒng)一為2000國家大地坐標系，高程基準統(tǒng)一為1985國家高程基準。在調(diào)整過程中，如遇因坐標系不同、比例尺不一等導致的部分生態(tài)保護紅線超出行政區(qū)邊界，或與山體、林體、水體的走勢和邊界明顯不一致等問題，需要通過技術(shù)手段對其進行糾偏處理。

(3)堅持原則

評估調(diào)整工作以區(qū)縣為單位開展，省(市)負責審核，國家總體核查。評估調(diào)整堅持自下而上，上下聯(lián)動方式開展。確保評估優(yōu)化調(diào)整后的成果滿足生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不改變要求。

(4)銜接自然保護地

自然保護地體系是在劃定生態(tài)保護紅線大前提大背景下提出的，自然保護地應(yīng)嚴格納入生態(tài)保護紅線范圍。

4 評估調(diào)整過程中的現(xiàn)實問題及解決方法

4.1 評估調(diào)整過程中的支撐不足及應(yīng)對策略

生態(tài)保護紅線的評估調(diào)整需要借助其他行業(yè)部門的專題數(shù)據(jù)資料，受調(diào)查標準、調(diào)查主體、調(diào)查時間各不相同的影響，各行業(yè)部門專題數(shù)據(jù)往往存在交叉重疊、邊界不套合等問題。國家層面的指導意見，對數(shù)據(jù)資料的選取、相互間的整合要求欠缺具體指導，這往往成為影響評估優(yōu)化調(diào)整過程的關(guān)鍵問題[12，14]。

根據(jù)評估調(diào)整工作指南，評估調(diào)整應(yīng)以第三次國土調(diào)查成果為底數(shù)和底圖，根據(jù)國土空間“雙評價”的結(jié)論進行優(yōu)化，在現(xiàn)狀數(shù)據(jù)處于修改完善、補充調(diào)查等階段且無權(quán)威結(jié)論支撐時，秉承第三次國土調(diào)查這一大基數(shù)不改變，則可確保評估調(diào)整基數(shù)權(quán)威、協(xié)調(diào)準確。

4.2 評估調(diào)整過程中的博弈現(xiàn)象及應(yīng)對策略

生態(tài)保護紅線評估調(diào)整整體上要求地方遵循“生態(tài)優(yōu)先”“應(yīng)劃盡劃”“實事求是”等要求，堅持生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不改變的目標。但地方政府在開展評估調(diào)整的過程中，出于地方用地發(fā)展的考慮和地方既有建設(shè)項目的保障，難免會采取一些應(yīng)對措施，存在與國家博弈的情況[12，15]。

地方政府作為嚴守生態(tài)保護紅線的責任主體，在政府決策和重大布局中，應(yīng)將其統(tǒng)籌納入，作為支撐依據(jù)和前提條件[12]。生態(tài)保護紅線評估調(diào)整和審批通過后，應(yīng)及時執(zhí)行勘界定標工作，并嚴格執(zhí)行監(jiān)督管理。生態(tài)保護紅線批準后，原則上只能增加，不能減少，不得在紅線范圍進行不符合主體功能定位的各類開發(fā)活動，不能任意改變用途；且對生態(tài)保護紅線范圍內(nèi)的空間造成生態(tài)環(huán)境破壞的，應(yīng)實行終身追責[11，12]。

5 評估調(diào)整實踐

5.1 區(qū)域概況

基于前述評估調(diào)整技術(shù)方法，以重慶市中心城區(qū)某直管區(qū)域為例進行應(yīng)用實踐。該區(qū)域地處四川盆地東部，位于重慶中心城區(qū)西部槽谷，總面積約 313 km2，該區(qū)域既有生態(tài)保護紅線范圍內(nèi)包含山地、水系、城鎮(zhèn)建設(shè)、規(guī)劃發(fā)展區(qū)等，地理要素豐富，且保護與發(fā)展矛盾突出，區(qū)域既有生態(tài)保護紅線如圖1所示。

圖1 既有生態(tài)保護紅線示意圖

5.2 生態(tài)保護紅線評估情況

(1)數(shù)據(jù)收集與分析

根據(jù)工作要求，收集有該區(qū)域既有生態(tài)保護紅線、自然保護地、第三次國土調(diào)查成果、“四山”管制區(qū)、林業(yè)資源調(diào)查數(shù)據(jù)、高分遙感影像、行政界線、水系數(shù)據(jù)、道路數(shù)據(jù)等資料?；A(chǔ)數(shù)據(jù)全部統(tǒng)一至2000國家大地坐標系，經(jīng)分析，數(shù)據(jù)現(xiàn)勢性和精度基本滿足本次評估調(diào)整要求。

(2)邊界一致情況分析

將既有生態(tài)保護紅線與該區(qū)域高分遙感影像及第三次國土調(diào)查地塊邊界疊加對比后發(fā)現(xiàn)，既有生態(tài)保護紅線與山體、林體、水體等的走勢和邊界總體一致，但仍然存在極小的破碎圖斑、地類圖斑交叉重疊、超出行政區(qū)界或與行政區(qū)界有縫隙的情況。

(3)應(yīng)劃盡劃情況分析

應(yīng)劃盡劃區(qū)域涉及自然保護地、“雙評價”極重要極敏感區(qū)域、飲用水水源地一級保護區(qū)等類型。經(jīng)分析應(yīng)劃盡劃區(qū)域中自然保護地和飲用水水源地一級保護區(qū)已全部納入生態(tài)保護紅線，應(yīng)劃盡劃區(qū)域中尚未全部納入的區(qū)域僅1處，為“雙評價”極重要、極敏感區(qū)域，總面積約103公頃。

(4)矛盾沖突情況分析

經(jīng)與第三次國土調(diào)查成果、永久基本農(nóng)田、合法礦業(yè)權(quán)、人工商品林、現(xiàn)狀建設(shè)項目等進行矛盾沖突分析，該區(qū)域既有生態(tài)保護紅線內(nèi)涉及第三次國土調(diào)查耕地、第三次國土調(diào)查鎮(zhèn)村、永久基本農(nóng)田、合法礦業(yè)權(quán)、人工商品林、現(xiàn)狀建設(shè)項目圖斑總數(shù)共 5 644處，面積共計約 1 287.99公頃，需進一步按照生態(tài)保護紅線調(diào)整規(guī)則進行優(yōu)化，按照生態(tài)保護紅線管理辦法協(xié)調(diào)實施。

5.3 生態(tài)保護紅線調(diào)整情況

(1)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)情況

本次評估調(diào)整工作采用的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)包括永久基本農(nóng)田、第三次國土調(diào)查，自然保護地優(yōu)化成果、雙評價生態(tài)保護極重要區(qū)域，人工商品林以及自然保護地整合優(yōu)化成果，數(shù)據(jù)均為市級層面統(tǒng)一協(xié)調(diào)成果，目的是與全市工作數(shù)據(jù)保持一致。

(2)調(diào)入情況

統(tǒng)籌考慮自然生態(tài)的整體性和系統(tǒng)性要求，將“天窗”、縫隙等區(qū)域填補納入生態(tài)保護紅線，保障生態(tài)保護紅線系統(tǒng)功能的完整性、提高生態(tài)保護紅線空間的連通性。本次調(diào)入片區(qū)包含3處，如圖2所示：包含1處一級飲用水水源保護區(qū)，面積約為58.48公頃；2處接縫處，面積分別為65.74公頃、92.14公頃。

圖2 生態(tài)保護紅線調(diào)入情況

(3)調(diào)出情況

按照評估調(diào)整要求，結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H情況，對耕地、永久基本農(nóng)田、合法礦業(yè)權(quán)、第三次國土調(diào)查鎮(zhèn)村、人工商品林以及建設(shè)項目等可根據(jù)相應(yīng)規(guī)則調(diào)出處理。經(jīng)本次優(yōu)化，調(diào)出既有生態(tài)保護紅線內(nèi)一般耕地圖斑454處，調(diào)出沖突面積共計約43.48公頃；調(diào)出既有生態(tài)保護紅線內(nèi)零星分布的永久基本農(nóng)田圖斑468處，調(diào)出沖突面積共計約32.85公頃；調(diào)出既有生態(tài)保護紅線內(nèi)散落分布合法礦業(yè)權(quán)8處，調(diào)出沖突面積共計約43.43公頃；調(diào)出既有生態(tài)保護紅線內(nèi)含城鎮(zhèn)村及工礦用地地類圖斑420處，調(diào)出面積共計約17.77公頃；調(diào)出既有生態(tài)保護紅線內(nèi)人工商品林圖斑 3 590處，調(diào)出面積共計約508.14公頃；調(diào)出原生態(tài)保護紅線內(nèi)公路、鐵路、隧道及已批重大項目共38項，調(diào)出面積共計約184.34公頃。調(diào)出區(qū)域按照片區(qū)可分為4個部分，如圖3所示。

圖3 生態(tài)保護紅線調(diào)出情況

(4)自然保護地調(diào)整銜接情況

該區(qū)域自然保護地面積1 706.57公頃，經(jīng)與生態(tài)保護紅線做好銜接，已全部納入生態(tài)保護紅線范圍。

(5)邊界一致性調(diào)整情況

該區(qū)域生態(tài)保護紅線評估調(diào)整工作參照遙感影像、第三次國土調(diào)查成果進行內(nèi)業(yè)修線，結(jié)合實地踏勘開展外業(yè)校核，邊界調(diào)整后與自然地理邊界、道路界線更加吻合。

5.4 成果分析

該區(qū)域評估調(diào)整后生態(tài)保護紅線總面積 2 925公頃，整體上形成生態(tài)保護紅線片區(qū)4處，面積分別為 1 787.72公頃、8.99公頃、106.65公頃、975.83公頃。評估調(diào)整后，一級飲用水水源保護區(qū)得以更好地保護，生態(tài)保護紅線在整體上降低了破碎度，保障了生態(tài)保護紅線系統(tǒng)功能的完整性，提高了生態(tài)保護紅線空間的連通性。

6 結(jié) 論

生態(tài)保護紅線評估調(diào)整是國土空間規(guī)劃的重要內(nèi)容，綜合性強、涉及數(shù)據(jù)復雜，且根據(jù)地方發(fā)展差異和特色，對評估指標的選取和調(diào)整方法的選擇不盡相同，需要兼顧地方生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀和各類自然資源的稟賦情況，整體上對既有生態(tài)保護紅線做出科學合理的評估調(diào)整。目前，生態(tài)保護紅線管理辦法仍需細化，國家和省市還需出臺詳細的生態(tài)保護紅線管理細則與勘界定標方法，保障生態(tài)保護紅線有效落地與長效管理。