內(nèi)蒙古自治區(qū)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展研究

□趙智博

（華北理工大學(xué)，河北 唐山 063210）

“十四五”規(guī)劃是開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化新征程的第一個五年規(guī)劃，該時期是我國由全面建成小康社會向基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化邁進(jìn)的關(guān)鍵時期，“十四五”規(guī)劃的發(fā)展藍(lán)圖對各地方政府和人民群眾的意義重大?！笆奈濉币?guī)劃中重點提到，堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，并以城市群和都市圈為依托，促進(jìn)各級城市與小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)聯(lián)動、尋求特色化發(fā)展，滿足人民群眾的高品質(zhì)生活需求。

1 新型城鎮(zhèn)化的相關(guān)概述

城鎮(zhèn)化過程的本質(zhì)是將農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)化為非農(nóng)業(yè)人口、農(nóng)業(yè)地域轉(zhuǎn)化為非農(nóng)業(yè)地域、農(nóng)業(yè)活動轉(zhuǎn)化為非農(nóng)業(yè)活動的過程。

新型城鎮(zhèn)化的“新”在于追求城鎮(zhèn)化的速度和效率，以人為本，提高城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量，防止“城市病”。在過去幾十年經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，勞動力多數(shù)是由鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)。但在當(dāng)時，機(jī)械性地追求經(jīng)濟(jì)增長，不可避免地在環(huán)境、交通和住房供給等方面出現(xiàn)了很多問題，因此，在傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化概念上進(jìn)一步發(fā)展而來的是新型城鎮(zhèn)化。

新型城鎮(zhèn)化并不是為了增加城鎮(zhèn)人口而城鎮(zhèn)化，而是要轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化的發(fā)展方式，在經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)等方面齊頭并進(jìn)，切實提高人民生活水平和幸福感，加強(qiáng)城鎮(zhèn)與農(nóng)村的聯(lián)系，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和轉(zhuǎn)變居民消費結(jié)構(gòu)，滿足人民群眾對美好生活的向往，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化和公共服務(wù)均等化，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，實現(xiàn)共同富裕[1]。

2 內(nèi)蒙古自治區(qū)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀

內(nèi)蒙古自治區(qū)地處中國的北部地帶，呈狹長形，東西直線相距2 400 km，總面積1 183 km2，占我國土地面積的12.3%，為我國第三大省（自治區(qū)、直轄市）；同黑龍江、吉林、遼寧、河北、山西、陜西、寧夏、青海8 個?。ㄗ灾螀^(qū)）相接壤，緊靠北京和天津，北面分別同蒙古國北部和俄羅斯遠(yuǎn)東聯(lián)邦共和國相鄰，擁有二連浩特市和滿洲里市兩個重要的口岸；地域遼闊，礦產(chǎn)資源豐富，其中煤炭保有資源儲量為10 011.79 億t，居全國第一位。此外，已查明的稀土資源儲量居世界首位。

由圖1 可知，內(nèi)蒙古自治區(qū)2000 年末總?cè)丝跒? 372.4 萬人，其中市鎮(zhèn)人口1 001.1 萬人、鄉(xiāng)村人口1 371.3 萬人。截至2010 年末總?cè)丝谠黾又? 472.2萬人，其中市鎮(zhèn)人口1 372.9 萬人、鄉(xiāng)村人口1 099.3 萬人。2000—2010 年，市鎮(zhèn)人口凈增了371.8 萬人，鄉(xiāng)村人口減少了272.0 萬人。截至2020 年末總?cè)丝诮档椭? 402.8 萬人，市鎮(zhèn)人口數(shù)為1 621.5 萬人，鄉(xiāng)村人口數(shù)為781.3 萬人。2010—2020 雖然總?cè)丝跍p少約70 萬人，但是市鎮(zhèn)人口仍然凈增248.6 萬人，鄉(xiāng)村人口減少318.0 萬人。在2000—2020 年度，市鎮(zhèn)人口每年均有不同程度的凈增，鄉(xiāng)村人口逐年減少，截至2021 年1 月26 日，內(nèi)蒙古自治區(qū)的常住人口城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到64.1%，雖然這個數(shù)值在全國排名前列，但城鎮(zhèn)化的質(zhì)量亟待提高。

圖1 內(nèi)蒙古自治區(qū)2000—2020 年末總?cè)丝跀?shù)及構(gòu)成

3 內(nèi)蒙古自治區(qū)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中的問題

3.1 高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)比重低，缺乏核心競爭力，民族地區(qū)文化軟實力有待提高

地理位置上，由于內(nèi)蒙古自治區(qū)礦產(chǎn)資源儲量豐富，形成了以能源等重化工產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，重工業(yè)在工業(yè)總額中的比例逐漸提高，產(chǎn)生了“重化工支撐”的路徑依賴。由于新動能推進(jìn)不足，以煤炭為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不但沒有改善，反而加深了對能源產(chǎn)業(yè)的依賴，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)亟待升級。此外，雖然內(nèi)蒙古自治區(qū)幅員遼闊，自然旅游資源豐富，但是少數(shù)民族地區(qū)獨有的地域特色優(yōu)勢和蒙古族牧民文化特色尚未完全開發(fā)，與之配套的文化旅游業(yè)潛力并未徹底釋放，旅游產(chǎn)業(yè)的潛力大，但提供的產(chǎn)品和服務(wù)品質(zhì)較低[2]。

3.2 城鄉(xiāng)居民可支配收入和最低保障等方面差距大

由圖2 可知，在常住居民人均可支配收入上，1990—2020 年，內(nèi)蒙古自治區(qū)城鎮(zhèn)與農(nóng)牧區(qū)的人均可支配收入絕對差呈現(xiàn)逐年擴(kuò)大趨勢，居民收入差距逐漸擴(kuò)大，導(dǎo)致其消費差距逐年增大，2020 年城鄉(xiāng)人均可支配收入差值達(dá)到24 786 元，同年城鄉(xiāng)居民人均消費支出差值達(dá)到10 294 元。

圖2 1990—2020 年內(nèi)蒙古自治區(qū)常住居民人均可支配收入

最低生活保障是對貧困人口提供的一種救濟(jì)，2020 年城市中每萬人中有3 145 人領(lǐng)取最低生活保障金，與2019 年相比減少了244 人。在農(nóng)牧區(qū)每萬人中有1 334 人領(lǐng)取最低生活保障金，與2019 年相比增加了124 人。不僅代表了在廣大農(nóng)村牧區(qū)中還存在相當(dāng)數(shù)量的貧困人口，城鄉(xiāng)差距明顯，也表明在農(nóng)村領(lǐng)取最低生活保障金的人數(shù)有增加的趨勢。

3.3 資源開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)存在沖突，過度依賴礦產(chǎn)資源

綠色發(fā)展是以節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境為宗旨的理念，強(qiáng)調(diào)尊重和保護(hù)自然生態(tài)環(huán)境，同時要更加充分高效地利用資源。內(nèi)蒙古自治區(qū)部分地區(qū)過度依賴資源型產(chǎn)業(yè)，比如煤炭開采、煤炭加工、煤化工等已經(jīng)成為其主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，以點狀式在牧場大規(guī)模開采礦產(chǎn)資源，已經(jīng)對牧區(qū)的生態(tài)壞境造成了不良影響，存在礦場與優(yōu)質(zhì)牧場在同一區(qū)域、缺乏重型工業(yè)和短缺水資源等問題，導(dǎo)致很多牧場生態(tài)環(huán)境脆弱，同時風(fēng)沙天氣危害大，荒漠化嚴(yán)重，使得當(dāng)?shù)鼐用竦纳顥l件十分惡劣[3]。

3.4 各地區(qū)發(fā)展不平衡，城鎮(zhèn)密度低，缺乏資金和政策支持

內(nèi)蒙古自治區(qū)面積大，地形狹長，城鎮(zhèn)密度低，導(dǎo)致基礎(chǔ)建設(shè)成本高，城鎮(zhèn)化集聚困難。此外，由于多地處于邊疆和高緯度地區(qū)，天氣寒冷等原因?qū)е聟^(qū)內(nèi)各旗縣之間、鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的公路網(wǎng)不通暢，有些已建公路的維護(hù)成本高，路況較差，通達(dá)性不足。同時，由于內(nèi)蒙古自治區(qū)的金融業(yè)不發(fā)達(dá)，金融市場不健全，金融工具種類不完善，缺少有效的渠道歸攏社會資金，而且政府現(xiàn)已頒布的相關(guān)政策不足以轉(zhuǎn)變當(dāng)下局面。

3.5 戶籍制度掣肘，教育醫(yī)療資源分配不均衡，人口素質(zhì)不高

當(dāng)前多種社會福利和生活保障都是依據(jù)居民戶籍來判斷識別，農(nóng)業(yè)戶籍人員在城市工作能否享受到市民待遇仍然存在較大困難。比如進(jìn)城務(wù)工人員的子女入學(xué)困難，轉(zhuǎn)移而來的農(nóng)村牧區(qū)人口到城市就醫(yī)難、就醫(yī)貴，不發(fā)達(dá)地區(qū)醫(yī)療資源覆蓋不足從而導(dǎo)致該地區(qū)居民看病困難，急癥得不到及時診治。此外，常住人口城鎮(zhèn)化率和戶籍城鎮(zhèn)化率提升緩慢的原因是部分在城務(wù)工人員不愿脫離原籍，這部分人口的文化素質(zhì)較低，在簽訂就業(yè)合同、交納養(yǎng)老保險等方面不重視，使其無法享受市民權(quán)利。內(nèi)蒙古自治區(qū)的個別農(nóng)牧區(qū)尚未被納入城鎮(zhèn)化的居民中，偏遠(yuǎn)地區(qū)的牧民是城鎮(zhèn)化最難克服的重點，該人群數(shù)量較大，生活清貧，甚至還存在一定程度上的語言和文化障礙，城市生活技能差，很難融入到城鎮(zhèn)化的發(fā)展進(jìn)程中。

4 內(nèi)蒙古自治區(qū)新型城鎮(zhèn)化路徑優(yōu)化

4.1 創(chuàng)新發(fā)展，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，建設(shè)地區(qū)文旅產(chǎn)業(yè)

在原有的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)上尋求創(chuàng)新點，例如延長煤炭和稀土等產(chǎn)業(yè)鏈，提高煤電鋁一體化程度和稀土等重要資源的就地轉(zhuǎn)化率等。在其他薄弱方面，鼓勵高新技術(shù)創(chuàng)新，建設(shè)共性技術(shù)平臺，吸納更多的人才、更優(yōu)質(zhì)的資源和更好的技術(shù)，培育高新技術(shù)企業(yè)，融通創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)鏈上中下游的大中小企業(yè)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和質(zhì)量。在農(nóng)牧區(qū)等一些旅游資源豐富的地區(qū)，要積極給予資金支持，加大人力資本投入力度，提高旅游服務(wù)的專業(yè)化水平。依托廣袤的草原和牧場，積極開發(fā)創(chuàng)新旅游業(yè)新模式，打造具有個性化和獨特魅力的文化旅游品牌[4]。

4.2 協(xié)調(diào)發(fā)展，找準(zhǔn)發(fā)展著力點，推進(jìn)區(qū)域協(xié)作互通

首先，城鄉(xiāng)發(fā)展差距巨大是客觀存在的事實，要以協(xié)調(diào)發(fā)展的理念來處理和解決問題，把握客觀事實，正視不平衡的現(xiàn)狀，找到改善現(xiàn)狀的方式。城鎮(zhèn)內(nèi)有相對成熟的工業(yè)體系和市場環(huán)境，而廣大的農(nóng)牧區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度較低，以農(nóng)業(yè)、林業(yè)以及畜牧業(yè)等為主，要減緩和縮小差距，需要著力發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)牧業(yè)，開拓創(chuàng)新農(nóng)牧產(chǎn)品，結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)，切實提高農(nóng)牧民收入。

其次，協(xié)調(diào)發(fā)展強(qiáng)調(diào)的是整體和部分的有機(jī)聯(lián)動，增強(qiáng)內(nèi)蒙古自治區(qū)內(nèi)各個城鎮(zhèn)之間的交流，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)協(xié)作和文化聯(lián)系。各城鎮(zhèn)在依據(jù)自身的實際情況、功能定位和比較優(yōu)勢以及制定切實有效的發(fā)展路徑和規(guī)劃的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)城鎮(zhèn)間的聯(lián)系，強(qiáng)調(diào)區(qū)域合作，形成以大城聯(lián)系小城、小城聯(lián)系小鎮(zhèn)、小鎮(zhèn)聯(lián)系鄉(xiāng)村的雙向靠攏、互惠發(fā)展的區(qū)域內(nèi)協(xié)作局面[5]。

4.3 綠色發(fā)展，既要保證生態(tài)環(huán)境，又要高效利用資源

綠色發(fā)展的目的是實現(xiàn)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型、以人為本的可持續(xù)性發(fā)展，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和自然環(huán)境保護(hù)的統(tǒng)一與協(xié)調(diào)。

首先，應(yīng)構(gòu)建相關(guān)資源政策，完善節(jié)能減排所得稅、資源使用稅、生態(tài)保護(hù)保證金等一系列政策。

其次，提高優(yōu)質(zhì)牧場的經(jīng)濟(jì)附加值，引入高產(chǎn)奶率的優(yōu)質(zhì)奶牛、產(chǎn)肉性能高的優(yōu)勢羊品種等，引入現(xiàn)代化牧場管理，發(fā)揮出優(yōu)質(zhì)牧場的經(jīng)濟(jì)價值，同時避免由于礦業(yè)開采而引發(fā)的不可持續(xù)性生產(chǎn)方式。

再次，合理利用周邊地區(qū)風(fēng)能、太陽能等清潔能源，改變以煤為主的生產(chǎn)和消費結(jié)構(gòu)。在提高經(jīng)濟(jì)效益、充分利用資源的同時，保護(hù)內(nèi)蒙古自治區(qū)相對脆弱的草原生態(tài)環(huán)境，減少由于破壞自然環(huán)境而產(chǎn)生的風(fēng)沙天氣。改善自然環(huán)境，提高當(dāng)?shù)鼐用竦慕?jīng)濟(jì)收入和生活質(zhì)量[6]。

4.4 開放發(fā)展，把握區(qū)域合作機(jī)遇，充分吸收資金，政府政策引導(dǎo)

由于內(nèi)蒙古自治區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不完善，嚴(yán)重影響城鎮(zhèn)化建設(shè)的深度和質(zhì)量，因此政府要建立和培育良好的投資環(huán)境，以財政和社會資金來支持新型城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程，完善投資和融資方式，形成新的發(fā)展動力。在政府的財政和社會資金的支持下，以政策引導(dǎo)發(fā)展城鎮(zhèn)化所需要的基建設(shè)施，帶動經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為各行業(yè)、各產(chǎn)業(yè)提供創(chuàng)新的基礎(chǔ)條件，經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長后再反哺基礎(chǔ)建設(shè)，形成良性循環(huán)。依托國家戰(zhàn)略背景，抓住“一帶一路”建設(shè)以及中蒙、中俄區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作等發(fā)展機(jī)遇，將國內(nèi)外市場和資源納入內(nèi)蒙古自治區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的版圖中。

4.5 共享發(fā)展成果，提高教育和人口素質(zhì)，增加公共福利

首先，盡快改革和完善戶籍制度，鼓勵在城鎮(zhèn)固定就業(yè)和生活的農(nóng)牧業(yè)戶籍人口實現(xiàn)城市化，將進(jìn)城務(wù)工的隨遷子女并入到城鎮(zhèn)居民義務(wù)教育系統(tǒng)中，逐步提高財政在義務(wù)教育、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療保險等基本公共服務(wù)費用中的比例。

其次，發(fā)揮城鎮(zhèn)的帶動作用，引進(jìn)高素質(zhì)人才向農(nóng)村和牧區(qū)流動，使農(nóng)牧民同城鎮(zhèn)公民一樣享受到更多的公共服務(wù)以及經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展帶來的成果。針對進(jìn)城務(wù)工人員，開展職業(yè)技能和法律方面的培訓(xùn)，提高其在就業(yè)能力和市場競爭力。

再次，政府應(yīng)加大保障性的住房建設(shè)力度，使轉(zhuǎn)移人口不僅能建設(shè)城市、定居城市，還能養(yǎng)老于城市。對于在偏遠(yuǎn)地區(qū)的牧民，應(yīng)充分尊重其生產(chǎn)生活方式，重點扶持和建設(shè)當(dāng)?shù)刂匾煌ㄟB接點上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，配套完善適合牧區(qū)人民需要的公共設(shè)施、醫(yī)療機(jī)構(gòu)。增設(shè)圖書館、烏蘭牧騎等文化單位，豐富牧民業(yè)余文化生活，切實滿足牧民的文化需求。以交通便利為抓手，加強(qiáng)牧區(qū)與城鎮(zhèn)的交流聯(lián)系，使牧民有機(jī)會進(jìn)入城鎮(zhèn)生活，也使得城鎮(zhèn)化在牧區(qū)生根發(fā)芽。