新時代背景下基本公共服務(wù)均等化水平測度研究

□胡 苗

（甘肅省社會科學(xué)院，甘肅 蘭州 730070）

“固國之本，在于惠民生”，發(fā)展經(jīng)濟的最終目的是造福民眾。2006 年至今，隨著一系列圍繞基本公共服務(wù)均等化的工作不斷推動，基本公共服務(wù)越來越受到重視，建設(shè)初具規(guī)模、布局逐步完善，標志著我國政府從經(jīng)濟建設(shè)向經(jīng)濟建設(shè)與基本公共服務(wù)均等化相互促進階段不斷推進。政府作為區(qū)域基本公共服務(wù)的供給主體，其在財政保障下的行為選擇會直接影響區(qū)域基本公共服務(wù)水平。那么在實踐中區(qū)域基本公共服務(wù)供給究竟是怎樣的局面？如何實現(xiàn)財政保障與基本公共服務(wù)的長效共贏發(fā)展？這些都是文章研究的主要內(nèi)容和邏輯脈絡(luò)。

這一領(lǐng)域也是國內(nèi)外學(xué)者的研究重點。19 世紀后期，德國社會政治政策學(xué)派代表瓦格納（Adolf H.G.Wagner）最早提出了基本公共服務(wù)的概念，認為政府由組織、保障、支配基本公共服務(wù)。20 世紀中期，基本公共服務(wù)的內(nèi)涵與模式隨著新公共管理運動的興起和發(fā)展發(fā)生了變化，逐步由政府主導(dǎo)、在技術(shù)層面重視效率和質(zhì)量向服務(wù)主體多元協(xié)作、價值層面的公平和善治轉(zhuǎn)變[1]。國內(nèi)長期和廣泛研究基本公共服務(wù)均等化問題，主要集中在以下3 個方面。一是從理論層面強調(diào)基本公共服務(wù)的供給應(yīng)關(guān)注接受服務(wù)的權(quán)利平等，并且沒有任何的歧視性配給[2-3]。二是從基本公共服務(wù)需求、權(quán)利和實現(xiàn)程度等方面為視角，分析區(qū)域基本公共服務(wù)均等化情況[4-6]。三是探析基本公共服務(wù)配置在不同類型人群中的分配過程以及存在的問題與矛盾等[7]。

1 基本公共服務(wù)評價指標構(gòu)建與數(shù)據(jù)來源

1.1 基本公共服務(wù)評價指標構(gòu)建

結(jié)合《國家基本公共服務(wù)體系“十四五”規(guī)劃》《地區(qū)發(fā)展與民生指數(shù)編制方案》和《甘肅省基本公共服務(wù)“十四五”規(guī)劃》，根據(jù)研究區(qū)域?qū)嶋H，運用綜合評價方法，以基本公共服務(wù)均等化為核心，建立涵蓋基礎(chǔ)設(shè)施、科學(xué)教育、文化醫(yī)療、社會保障、人居環(huán)境5 個指標作為一級指標。

1.2 數(shù)據(jù)來源

在綜合考慮數(shù)據(jù)的連續(xù)性、可獲得性、可參考性等因素的前提下，采用《甘肅省縣域藍皮書（2018—2022 年）》相關(guān)數(shù)據(jù)，分析甘肅省平?jīng)鍪谢竟卜?wù)發(fā)展狀況和均等化程度。對于個別年份缺失的數(shù)據(jù)進行了必要的修正和處理。

2 基本公共服務(wù)綜合水平測度分析

黨的十八大提出到2020 年基本公共服務(wù)均等化總體實現(xiàn)。平?jīng)鍪姓J真落實國家和省級的各項政策，不斷加大民生事業(yè)資金投入力度，縣區(qū)間的基本公共服務(wù)發(fā)展水平朝著日趨均等化的方向發(fā)展。2016—2020 年，平?jīng)鍪? 個縣（市、區(qū)）基本公共服務(wù)發(fā)展水平平均增速保持在3%左右，其中，靜寧縣增速最快3.11%，崆峒區(qū)最慢2.50%，如表1 所示。

表1 2016—2020 年平?jīng)鍪懈骺h（市、區(qū)）基本公共服務(wù)發(fā)展水平

2.1 基本公共服務(wù)分項發(fā)展指數(shù)

2016—2020 年，平?jīng)鍪? 個縣（區(qū)）基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展水平平均增速保持在3%左右，其中，靜寧縣增速最快為4.36%，華亭市增速最慢為2.86%。

2016—2020 年，平?jīng)鍪? 個縣（區(qū)）科學(xué)教育發(fā)展水平平均增速保持在4%左右，其中，涇川縣增速最快為4.99%，華亭市增速最慢為3.35%。

2016—2020 年，平?jīng)鍪? 個縣（區(qū)）文化醫(yī)療發(fā)展水平平均增速保持在4%左右，其中，涇川縣增速最快為4.73%，崆峒區(qū)增速最慢為3.08%。

2016—2020 年，平?jīng)鍪? 個縣（區(qū)）社會保障發(fā)展水平平均增速的差距較大，華亭市增速較快為4.21%，靜寧縣降低0.77 個百分點。

2016—2020 年，平?jīng)鍪? 個縣（區(qū)）人居環(huán)境發(fā)展水平平均增速的差距較大，莊浪縣增速較快為2.08%，涇川縣降低4.23 個百分點。

從基本公共服務(wù)分項發(fā)展指數(shù)可以看出，2016—2020 年，平?jīng)鍪懈骺h（區(qū)）基礎(chǔ)設(shè)施、科學(xué)教育、文化醫(yī)療平均增速變化穩(wěn)定，但社會保障和人居環(huán)境變化幅度較大。

其中，社會保障中增速較快的是華亭市，華亭市以撤縣設(shè)市為標志，進入了由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟向現(xiàn)代工業(yè)經(jīng)濟和城市經(jīng)濟轉(zhuǎn)變的新階段，加大了民生領(lǐng)域投入力度，社會保障發(fā)展較快。人居環(huán)境指數(shù)中靜寧縣、莊浪縣平均增速較快，近3 年莊浪縣用于環(huán)境保護方面的投資達4 億多元。

同時，在不斷完善生活垃圾處理設(shè)施的基礎(chǔ)上，形成了戶分類、村（社）收集、鄉(xiāng)（村）轉(zhuǎn)運、縣（鄉(xiāng)）處理的城鄉(xiāng)一體化生活垃圾收集處理鏈條。

2.2 基本公共服務(wù)資源與人口配置

通過泰爾指數(shù)分析基本公共服務(wù)發(fā)展水平的區(qū)域差異，與2016 年平?jīng)鍪谢竟卜?wù)資源配置與人口權(quán)重相比，2020 年逐步趨于公平化，但變化幅度較小。

從基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)來看，泰爾指數(shù)小于0 的縣（區(qū)）有3 個，分別為崆峒區(qū)、靈臺縣、涇川縣，說明這3 個縣（區(qū)）基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)資源供給權(quán)重小于其人口權(quán)重，基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)配置水平較低。

從科學(xué)教育來看，泰爾指數(shù)小于0 的縣（區(qū)）有兩個，分別為莊浪縣、崇信縣，說明這兩個縣（區(qū)）教育服務(wù)資源供給權(quán)重小于其人口權(quán)重，教育服務(wù)資源分配水平較低。

從文化醫(yī)療服務(wù)來看，泰爾指數(shù)小于0 的縣（區(qū)）有3 個，分別為崆峒區(qū)、靜寧縣、涇川縣，說明這3 個縣醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)資源供給權(quán)重小于其人口權(quán)重，醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)配置水平較低。

從社會保障服務(wù)來看，泰爾指數(shù)小于0 的縣（區(qū)）有6 個，分別為崆峒區(qū)、靈臺縣、涇川縣、華亭縣、莊浪縣、靜寧縣，說明這6 個縣（區(qū)）社會保障服務(wù)資源供給權(quán)重小于其人口權(quán)重，社會保障服務(wù)配置水平較低。

從人居環(huán)境服務(wù)來看，泰爾指數(shù)小于0 的縣（區(qū)）有5 個，分別為崆峒區(qū)、靈臺縣、涇川縣、華亭縣、靜寧縣，說明這5 個縣（區(qū)）人居環(huán)境服務(wù)資源供給權(quán)重小于其人口權(quán)重，人居環(huán)境服務(wù)的配置水平較低。

2.3 基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)部因子分析

通過運用熵值法，先對2020 年平?jīng)鍪械臄?shù)據(jù)進行綜合處理，通過計算自變量基礎(chǔ)設(shè)施、科學(xué)教育、文化醫(yī)療、社會保障、人居環(huán)境與基本公共服務(wù)綜合得分的皮爾森相關(guān)系數(shù)（Pearson correlation），來反映這5項基本公共服務(wù)分項對平?jīng)鍪谢竟卜?wù)發(fā)展總得分的相關(guān)關(guān)系，進而分析各單項類型的基本公共服務(wù)對整體基本公共服務(wù)的驅(qū)動力強弱，如表2 所示。

表2 平?jīng)鍪谢竟卜?wù)綜合得分與各分項得分的相關(guān)性表

當相關(guān)系數(shù)等于0 時，說明兩變量之間不存在相關(guān)性；當相關(guān)系數(shù)在0～0.3 時，說明兩變量之間是微弱相關(guān)；當相關(guān)系數(shù)在0.3～0.5 時，說明兩變量之間是低度相關(guān)；當相關(guān)系數(shù)在0.5～0.8 時，說明兩變量之間是顯著相關(guān)；當相關(guān)系數(shù)在0.8～1 時，說明兩變量之間是高度相關(guān)；當相關(guān)系數(shù)等于1 時，說明兩變量之間是完全線性相關(guān)。

通過SPSS 軟件輔助計算分析，可以得出平?jīng)鍪谢竟卜?wù)各單項指標與綜合得分的相關(guān)性基本為低度相關(guān)和顯著相關(guān)，其影響力和驅(qū)動力由強到弱依次為文化醫(yī)療0.653、基礎(chǔ)設(shè)施0.602、社會保障0.478、科學(xué)教育0.389，人居環(huán)境0.347，而人居環(huán)境對基本公共服務(wù)發(fā)展呈弱相關(guān)性。

根據(jù)相關(guān)程度的高低，可以看出5 項評價內(nèi)容中文化醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)與基本公共服務(wù)綜合得分的相關(guān)系數(shù)比較高，社會保障、科學(xué)教育、人居環(huán)境相關(guān)系數(shù)比較低，說明文化醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施因子是平?jīng)鍪谢竟卜?wù)發(fā)展最重要的推動因素，而社會保障、科學(xué)教育、人居環(huán)境對基本公共服務(wù)發(fā)展的推動力較小。這個結(jié)論可在一定程度上說明平?jīng)鍪性诨竟卜?wù)發(fā)展方面比較關(guān)注醫(yī)療、文化等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而對生活性基本公共服務(wù)的建設(shè)上有所欠缺，尤其是在教育、人居環(huán)境方面存在諸多不足。在加強基礎(chǔ)設(shè)施區(qū)域配置的同時，民生類、生活類基本公共服務(wù)同樣也是平?jīng)鍪刑岣呋竟卜?wù)發(fā)展需要努力和加強的方面。

3 促進基本公共服務(wù)均等化的路徑探索

3.1 形成多元化、多層次的農(nóng)村社會保障體系

轉(zhuǎn)變政府職能，培育發(fā)展內(nèi)生動力。賦予縣級政府統(tǒng)籌省、市下達資金的權(quán)利，適當提高新增稅收縣級留存比例，適當降低縣級項目資金配套比例。在有效監(jiān)控風(fēng)險的情況下，積極扶持縣（區(qū)）成立產(chǎn)業(yè)投資基金、擔(dān)保公司，有效激發(fā)縣級財政“造血”能力。

建立和規(guī)范轉(zhuǎn)移支付政策。優(yōu)化政府財政支出結(jié)構(gòu)，除必不可少的特殊支出外，大力壓減一般性開支和非公共性開支，正如基本公共服務(wù)分項發(fā)展指數(shù)得出，平?jīng)鍪懈黜椈竟卜?wù)差異程度不同，尤其在科學(xué)教育、社會保障、人居環(huán)境方面的差異性較為明顯。因此，未來平?jīng)鍪谢竟卜?wù)項目投入需更多地向文化、社會保障等公共領(lǐng)域傾斜，同時建設(shè)和提升區(qū)域間基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生等設(shè)施。根據(jù)基本公共服務(wù)資源與人口配置得出的結(jié)論，應(yīng)在推動全面發(fā)展的基礎(chǔ)上，根據(jù)各類資源的分布情況，提高基本公共服務(wù)發(fā)展投入比例，將其投在最亟待改善的領(lǐng)域，解決投入失衡問題[8]。

3.2 發(fā)揮比較優(yōu)勢，打造縣域塊狀經(jīng)濟

在縣域?qū)用嫘纬扇珖踔寥蛴刑厣漠a(chǎn)業(yè)集群，培育“塊狀經(jīng)濟”。重視培育并深挖各縣（區(qū)）的比較優(yōu)勢。根據(jù)各縣（區(qū)）資源稟賦和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，精選一批地理區(qū)位和資源方面有優(yōu)勢的縣（區(qū)）為示范點，明確其主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和發(fā)展方面，重點扶持當?shù)貎?yōu)勢品牌產(chǎn)品，并深化開發(fā)產(chǎn)業(yè)，制定“一縣一策”，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境。根據(jù)縣域確定的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，建成產(chǎn)業(yè)價值創(chuàng)新園區(qū)，逐步引導(dǎo)同類型、上下游和配套企業(yè)向園區(qū)聚集，形成一批地域化聚集、專業(yè)化分工、社會化協(xié)作的企業(yè)群和特色產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)[9]。

3.3 提高農(nóng)村公共服務(wù)資源利用效率

建立有效的農(nóng)民需求表達機制，增強公共服務(wù)的有效供給的長期性。要逐步擴大與村民的溝通與交流，在尊重農(nóng)民意愿的前提下，根據(jù)農(nóng)民對農(nóng)村基本公共服務(wù)的重要性和滿意度，賦予基層更多裁量權(quán)，將急需的基本公共服務(wù)第一時間提供給公眾，特別是要充分調(diào)動農(nóng)民建設(shè)村級基本公共服務(wù)中心的積極性，從而實現(xiàn)公共服務(wù)和公共產(chǎn)品最優(yōu)供給。

完善村級設(shè)施的長效管理機制。在農(nóng)村公共設(shè)施建成后需重視管理，通過完善評價激勵機制，從而發(fā)揮設(shè)施應(yīng)有的實效。取得良好效果的地區(qū)可以繼續(xù)加大投資力度，并給予獎勵。房屋閑置率較高的地區(qū)可以在實際調(diào)查后合并或搬遷，避免浪費公共資源。

構(gòu)建農(nóng)村公共服務(wù)共享機制。政府在供給農(nóng)村公共服務(wù)資源時，不僅要關(guān)注本區(qū)域的實際狀況，而且要綜合考慮相鄰的資源配置情形，構(gòu)建聯(lián)動機制，統(tǒng)籌規(guī)劃，整合資源，合理配置，提高資源利用效率，避免重復(fù)建設(shè)浪費資源，從而降低公共服務(wù)供給成本。

3.4 健全政府管理機制

在完善公共財政體制時，推進基本公共服務(wù)均等化，健全政府基本公共服務(wù)供給與管理的機制。針對當前我國基本公共服務(wù)政府管理中存在的問題，健全政府供給與管理機制主要包括以下幾個方面。

3.4.1 建立完善各級政府基本公共服務(wù)均等化績效考核體系和問責(zé)機制

基本公共服務(wù)均等化績效考核體系和問責(zé)機制對政府推進基本公共服務(wù)均等化工作起著激勵和約束的作用。以基本公共服務(wù)均等化作為重要考核指標的政府績效考核體系，可以使財政分權(quán)體制下政府熱衷于經(jīng)濟建設(shè)的財政支出結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，緩解基本公共服務(wù)政府供給動力不足的問題。

3.4.2 建立完善基本公共服務(wù)均等化的多元供給機制

根據(jù)基本公共服務(wù)性質(zhì)的不同，引入市場機制和第三方的力量，對不同類型的基本公共服務(wù)采取不同的供給機制，形成政府、企業(yè)和非政府組織等多元的基本公共服務(wù)供給格局，提高資源配置效率。

3.4.3 完善基本公共服務(wù)決策過程的公眾參與機制

通過發(fā)展公眾偏好顯示技術(shù)和公眾參與機制，增強基本公共服務(wù)決策過程和供給的透明度和公開性，使基本公共服務(wù)供給滿足公眾需求，均衡供求結(jié)構(gòu)。