制度治理視域下全業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)部控制體系的高校治理案例*
——以廣東工貿(mào)職業(yè)技術(shù)學(xué)院為例

魏惠妮 吳 浩

（廣東工貿(mào)職業(yè)技術(shù)學(xué)院 廣東廣州 510510）

一、問(wèn)題提出

隨著職業(yè)教育事業(yè)的蓬勃發(fā)展，高職院校辦學(xué)規(guī)模迅速擴(kuò)大，隨之各類(lèi)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)劇增，隨之而來(lái)的是管理人員工作負(fù)擔(dān)的加重，要在有限的人力資源支持及時(shí)間要求內(nèi)完成日漸增多的工作任務(wù)，從而對(duì)高職院校的運(yùn)營(yíng)管理和治理水平的提升提出新的要求。高職院校管理面臨著以下管理痛點(diǎn)，具體表現(xiàn)如下。

一是在組織架構(gòu)上，部門(mén)間橫向協(xié)調(diào)管理意識(shí)薄弱，分工不明確，推諉扯皮時(shí)有發(fā)生；崗位設(shè)置不合理；定崗定編的局限性導(dǎo)致內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)無(wú)法獨(dú)立，影響整體工作的質(zhì)量和進(jìn)度。

三是在關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)上，未明確關(guān)鍵崗位或崗位職責(zé)不清晰；資源受限無(wú)法建立關(guān)鍵崗位輪崗機(jī)制。缺乏對(duì)行政管理關(guān)鍵崗位人員的定期評(píng)估機(jī)制；培訓(xùn)體系不完善；激勵(lì)和約束機(jī)制不健全。

四是在信息化建設(shè)上，缺乏頂層設(shè)計(jì)和規(guī)劃；歸口管理部門(mén)履職歸口職責(zé)十分困難；信息共享難度大，普遍存在信息孤島現(xiàn)象。

因此，在提高工作效率的前提下，做好風(fēng)險(xiǎn)的防范即為內(nèi)控體系建設(shè)的重點(diǎn)。各類(lèi)業(yè)務(wù)活動(dòng)均應(yīng)存在必要的控制與監(jiān)督環(huán)節(jié)，以保證業(yè)務(wù)活動(dòng)的準(zhǔn)確性和合法性。如何通過(guò)建立健全科學(xué)有效的內(nèi)部控制體系，提高內(nèi)部控制水平，提升學(xué)校治理效率，合理利用教學(xué)資源和教育經(jīng)費(fèi)，保證各類(lèi)資產(chǎn)安全，促進(jìn)學(xué)校高質(zhì)量發(fā)展，已成為迫在眉睫的重要問(wèn)題。

二、主要做法

學(xué)校在2021年4月正式啟動(dòng)全業(yè)務(wù)、全過(guò)程的內(nèi)部控制體系建設(shè)工程，在學(xué)校黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，采用了“咨詢(xún)專(zhuān)家引導(dǎo)、核心骨干人員深度參與”的建設(shè)模式，以“以風(fēng)險(xiǎn)防控為導(dǎo)向、合規(guī)為底線、內(nèi)部控制為抓手”的建設(shè)思路，結(jié)合“縱向分工”的組織管理及“橫向協(xié)作”的流程管理方法，落實(shí)“管理制度化、制度流程化、流程崗位化、崗位職責(zé)化、職責(zé)表單化、表單信息化”的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，筑牢學(xué)校立體化的內(nèi)部控制體系，同時(shí)建設(shè)過(guò)程中大力宣貫內(nèi)部控制管理文化，傳授內(nèi)部控制管理技能，提升團(tuán)隊(duì)管理能力，形成符合學(xué)校發(fā)展、具有特色的內(nèi)部控制體系。主要的做法如下。

1.強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，明確角色和權(quán)責(zé)

學(xué)校成立全面推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，校長(zhǎng)擔(dān)任組長(zhǎng)，同時(shí)，成立內(nèi)部控制體系建設(shè)工作小組和內(nèi)部控制建設(shè)評(píng)價(jià)與監(jiān)督小組，因?qū)W校內(nèi)部控制體系項(xiàng)目涵蓋學(xué)校所有業(yè)務(wù)領(lǐng)域，為調(diào)動(dòng)所有部門(mén)的深度參與，將內(nèi)部控制體系建設(shè)工作小組牽頭部門(mén)設(shè)在校長(zhǎng)辦公室，充分發(fā)揮校長(zhǎng)辦公室組織號(hào)召能力。

為確保項(xiàng)目質(zhì)量，內(nèi)部控制體系建設(shè)工作組下設(shè)“內(nèi)部控制研究專(zhuān)班”，該專(zhuān)班由學(xué)校分管財(cái)務(wù)的校領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長(zhǎng)，統(tǒng)籌學(xué)校各方力量，負(fù)責(zé)內(nèi)部控制技術(shù)、項(xiàng)目疑難問(wèn)題的溝通協(xié)調(diào)與處理，以及項(xiàng)目成果質(zhì)量評(píng)審工作。

教學(xué)過(guò)程最優(yōu)化是把教學(xué)過(guò)程作為一個(gè)系統(tǒng)進(jìn)行研究，將構(gòu)成該系統(tǒng)的有機(jī)組成部分，即：教學(xué)過(guò)程中的人(教師和學(xué)生)、條件(教學(xué)物質(zhì)條件、衛(wèi)生條件、道德心理?xiàng)l件)、教學(xué)過(guò)程結(jié)構(gòu)(教學(xué)目的和任務(wù)、教學(xué)內(nèi)容、教學(xué)方法、教學(xué)組織形式、教學(xué)結(jié)果)及教學(xué)實(shí)施的基本環(huán)節(jié)當(dāng)作整體進(jìn)行研究[7]。

2.統(tǒng)一建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，明確建設(shè)方向

學(xué)校通過(guò)下列方法踐行“管理制度化、制度流程化、流程崗位化、崗位職責(zé)化、職責(zé)表單化、表單信息化”的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。

一是通過(guò)構(gòu)建業(yè)務(wù)全景圖，識(shí)別業(yè)務(wù)，明確各部門(mén)業(yè)務(wù)功能定位，梳理部門(mén)職責(zé)清單，并建立制度體系框架，即踐行“管理制度化”。

二是各業(yè)務(wù)管理制度基于PDCA戴明環(huán)（計(jì)劃-執(zhí)行-檢查-處理）的管理機(jī)制設(shè)計(jì)，以及業(yè)務(wù)流程圖的梳理，即踐行“制度流程化”。

三是制度流程文件均明確了部門(mén)職責(zé)，提出了崗位職責(zé)建議，即踐行“流程崗位化、崗位職責(zé)化”。

四是表單作為業(yè)務(wù)活動(dòng)的記錄載體，以制度流程文件附件形式呈現(xiàn)，本質(zhì)是制度流程文件不可分割的部分，即踐行“職責(zé)表單化”。

五是研究專(zhuān)班最后根據(jù)學(xué)校內(nèi)控體系梳理情況、學(xué)校信息化現(xiàn)狀，提出了信息系統(tǒng)規(guī)劃建議報(bào)告，即踐行“表單信息化”。

3.強(qiáng)化理念宣貫，傳授管理技能

自?xún)?nèi)部控制體系建設(shè)項(xiàng)目啟動(dòng)會(huì)開(kāi)始，集中開(kāi)展了內(nèi)部控制政策背景、管理理念、依法治校制度體系設(shè)計(jì)、內(nèi)部控制體系建設(shè)方法等一系列的培訓(xùn)，同時(shí)，每周召開(kāi)內(nèi)部控制推進(jìn)會(huì)，建設(shè)工作小組和研究專(zhuān)班與各部門(mén)即時(shí)溝通管理問(wèn)題與交流經(jīng)驗(yàn)。

各部門(mén)在內(nèi)部控制體系整體規(guī)劃下，將內(nèi)部控制體系建設(shè)工作盡可能分散到各業(yè)務(wù)崗位承擔(dān)，在研究專(zhuān)班的輔導(dǎo)與協(xié)助下，共同完成內(nèi)部控制體系建設(shè)任務(wù)。整個(gè)內(nèi)部控制體系建設(shè)過(guò)程中，共有八十多人承擔(dān)了制度、流程等內(nèi)部控制文件梳理工作，切實(shí)落實(shí)了內(nèi)部控制知識(shí)沉淀，為學(xué)校內(nèi)部控制體系建設(shè)提供了永續(xù)的人力支撐和內(nèi)部控制文化土壤。

4.強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，優(yōu)化整合資源

無(wú)論內(nèi)部控制體系，還是學(xué)校運(yùn)行多年的ISO9001質(zhì)量管理體系，對(duì)學(xué)校的管理要求最終要落在組織職責(zé)、制度流程、表單等制度安排上，學(xué)?；谝婪ㄖ涡５闹贫润w系設(shè)計(jì)很好地平衡了上述要求。

一是通過(guò)對(duì)學(xué)校業(yè)務(wù)全景圖分析，構(gòu)建端到端的業(yè)務(wù)架構(gòu)。二是以學(xué)校章程為制度引領(lǐng)，以外部法律法規(guī)為制度底線，構(gòu)建基于業(yè)務(wù)邏輯的制度體系，分類(lèi)、分級(jí)設(shè)置制度文件（含流程）；三是在制度梳理、優(yōu)化過(guò)程中，在統(tǒng)籌考慮各類(lèi)、各級(jí)制度的協(xié)調(diào)連貫性基礎(chǔ)上，綜合考慮對(duì)內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)、質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)的管控要求，一并將兩個(gè)體系的管理要求嵌入制度體系文件。

三、成效

1.主要成果

（1）構(gòu)建了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的內(nèi)部控制機(jī)制

學(xué)校項(xiàng)目組在項(xiàng)目初期帶領(lǐng)各部門(mén)開(kāi)展了全領(lǐng)域內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，識(shí)別出200條內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)，出具了《風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告》《風(fēng)控矩陣》及《不相容職責(zé)分離表》，同時(shí)出具了《風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估管理辦法》，建立了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作機(jī)制。研究專(zhuān)班根據(jù)內(nèi)控體系建設(shè)情況，出具了《內(nèi)部控制手冊(cè)》和《內(nèi)部控制評(píng)價(jià)手冊(cè)》，通過(guò)兩個(gè)手冊(cè)，完善了內(nèi)部控制長(zhǎng)效管理機(jī)制的搭建。

（2）搭建了權(quán)責(zé)對(duì)等的內(nèi)部控制體系

通過(guò)梳理“三重一大”、黨委會(huì)、校長(zhǎng)辦公會(huì)、各專(zhuān)業(yè)委員會(huì)相關(guān)管理制度和各類(lèi)業(yè)務(wù)《權(quán)限清單》，以及梳理《部門(mén)職責(zé)清單》《崗位職責(zé)建議清單》，清晰學(xué)校治理層面、部門(mén)、崗位權(quán)責(zé)邊界，構(gòu)建了學(xué)校全業(yè)務(wù)權(quán)責(zé)對(duì)等的內(nèi)部控制體系。

圖1 廣東工貿(mào)職業(yè)技術(shù)學(xué)院內(nèi)部控制體系成果文件

（3）統(tǒng)一了內(nèi)部控制制度邏輯和標(biāo)準(zhǔn)

以制度流程文件“廢改立”為手段，全面清查、優(yōu)化學(xué)?，F(xiàn)行制度文件。制度流程“廢改立”共450項(xiàng)，其中新增118項(xiàng)，修改257項(xiàng)，作廢65項(xiàng)，暫不修訂10項(xiàng)。通過(guò)全業(yè)務(wù)全過(guò)程的制度修訂，明確了管理組織、部門(mén)職責(zé)、業(yè)務(wù)程序、審批權(quán)限、辦理標(biāo)準(zhǔn)等，規(guī)范單據(jù)，細(xì)化管理制度要求，增加制度的可執(zhí)行性和管理力度。

（4）明確了內(nèi)部控制信息系統(tǒng)的建設(shè)方向

研究專(zhuān)班出具了《廣東工貿(mào)職業(yè)技術(shù)學(xué)院預(yù)算績(jī)效內(nèi)控一體化學(xué)校經(jīng)營(yíng)管理平臺(tái)化規(guī)劃方案》，提出了以績(jī)效、預(yù)算、內(nèi)控三條管控線信息系統(tǒng)建設(shè)方向的建議。

圖2 廣東工貿(mào)職業(yè)技術(shù)學(xué)院規(guī)章制度體系構(gòu)架圖（部分）

2.實(shí)施成效

（1）降低運(yùn)營(yíng)違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，提高廉政建設(shè)水平，提供安全履職保障

通過(guò)外法內(nèi)化，以及不相容職責(zé)分離等各類(lèi)管控措施的實(shí)施，規(guī)范各類(lèi)活動(dòng)運(yùn)行，特別是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的運(yùn)行，打造公開(kāi)、公平的內(nèi)部控制環(huán)境，形成良好的工作氛圍，降低各部門(mén)違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，提高決策質(zhì)量，為領(lǐng)導(dǎo)、干部、職工安全履職提供合理保障。

（2）減少推諉扯皮，提高整體運(yùn)營(yíng)效率

通過(guò)對(duì)權(quán)限、職責(zé)、業(yè)務(wù)流程的全面梳理，有效降低各部門(mén)間推諉扯皮，或?qū)?wèn)題拋給校長(zhǎng)辦公會(huì)等現(xiàn)象，有利于個(gè)體責(zé)任心的提升，充分調(diào)動(dòng)各部門(mén)的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，進(jìn)而推動(dòng)學(xué)校整體運(yùn)營(yíng)效率的提升。

（3）打通目標(biāo)到績(jī)效的通路，提升學(xué)校戰(zhàn)略落地執(zhí)行能力

無(wú)論是單位層面通過(guò)戰(zhàn)略規(guī)劃、重大項(xiàng)目3年滾動(dòng)規(guī)劃、年度業(yè)務(wù)計(jì)劃與預(yù)算、預(yù)算績(jī)效的整體閉環(huán)設(shè)計(jì)，還是各業(yè)務(wù)層面基于PDCA戴明環(huán)的管理機(jī)制設(shè)計(jì)，從目標(biāo)到業(yè)務(wù)計(jì)劃、到預(yù)算、再到績(jī)效的管理思路和要求貫穿于所有業(yè)務(wù)活動(dòng)，利于學(xué)校戰(zhàn)略落地執(zhí)行能力的提升，開(kāi)啟高水平高質(zhì)量發(fā)展新篇章。