《審計(jì)法》下高校內(nèi)部審計(jì)整改落實(shí)現(xiàn)狀分析及建議
——基于廣東省高校內(nèi)部審計(jì)整改落實(shí)情況卷調(diào)查

吳文瑾 姚明安

汕頭大學(xué)

審計(jì)整改落實(shí)作為審計(jì)工作的“最后一公里”，是確保審計(jì)監(jiān)督實(shí)效的重要抓手，也是維護(hù)審計(jì)監(jiān)督權(quán)威，回應(yīng)社會(huì)公眾關(guān)切的重要保障，其是否合規(guī)到位、扎實(shí)有效是推動(dòng)黨和國家決策部署落實(shí)落地的重要手段，也是衡量審計(jì)質(zhì)量的一個(gè)重要指標(biāo)。近年來，黨中央、國務(wù)院高度重視審計(jì)整改落實(shí)問題，《審計(jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)規(guī)定》均對(duì)審計(jì)整改落實(shí)做出了明確的規(guī)定。特別是，2022年施行的新《審計(jì)法》增加第五十二條，明確要求被審計(jì)單位應(yīng)按規(guī)定時(shí)間整改落實(shí)審計(jì)查出的問題，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)整改落實(shí)情況進(jìn)行跟蹤檢查，對(duì)拒不整改落實(shí)或整改落實(shí)時(shí)弄虛作假的應(yīng)依法追究責(zé)任。這是國家首次將審計(jì)整改落實(shí)寫入法律條款，彰顯了國家對(duì)審計(jì)整改落實(shí)的重視，也讓審計(jì)整改落實(shí)工作有法可依，為做好審計(jì)“后半篇”文章提供了堅(jiān)實(shí)的法律保障。

高校內(nèi)部審計(jì)作為審計(jì)的一個(gè)重要部分，其整改落實(shí)情況與實(shí)效是審計(jì)整改落實(shí)的重要內(nèi)容。本文在調(diào)查廣東省高校內(nèi)部審計(jì)整改落實(shí)現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，對(duì)如何建立健全高校內(nèi)部審計(jì)整改落實(shí)工作進(jìn)行思考，提出的建議以期能夠提升高校內(nèi)部審計(jì)整改落實(shí)效率和效果，進(jìn)而促進(jìn)學(xué)校治理體系與治理能力現(xiàn)代化。

一、研究方法及調(diào)查人員基本信息

本研究采用問卷調(diào)查法，問卷圍繞高校內(nèi)部審計(jì)落實(shí)工作現(xiàn)狀及內(nèi)部審計(jì)整改兩個(gè)主題，設(shè)計(jì)包括調(diào)查者基本信息、內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)設(shè)置情況、內(nèi)部審計(jì)人員情況、所開展的審計(jì)業(yè)務(wù)、是否有開展內(nèi)部審計(jì)整改落實(shí)工作、內(nèi)部審計(jì)整改落實(shí)情況、整改落實(shí)不到位的原因、內(nèi)部審計(jì)整改落實(shí)是否存在閉環(huán)管理情況等11個(gè)方面。

調(diào)查問卷采取匿名問卷方式，共有83 位廣東省高校內(nèi)部審計(jì)人員參與調(diào)查。其中，在高校類別上，部屬院校、省/市屬本科院校、省/市屬職業(yè)技術(shù)類院校內(nèi)部審計(jì)人員分別為3、40和37 人；在學(xué)歷結(jié)構(gòu)上，98%系本科以上畢業(yè)生；在職稱結(jié)構(gòu)上，84%為中級(jí)以上職稱；在職務(wù)結(jié)構(gòu)上，98%為處級(jí)及處級(jí)以下人員；年齡結(jié)構(gòu)上，71%為30-50歲人員。樣本范圍涵蓋了目前廣東省不同類型的高校，所涉及的人員大部分為一線工作人員，學(xué)歷和職稱普遍比較高，且年富力強(qiáng)，說明調(diào)查結(jié)果具有較好的代表性，所反映出來的內(nèi)部審計(jì)整改落實(shí)問題真實(shí)存在，調(diào)查統(tǒng)計(jì)結(jié)果研究價(jià)值較高。

二、廣東省高校內(nèi)部審計(jì)整改落實(shí)現(xiàn)狀分析

(一)內(nèi)部審計(jì)獨(dú)立性相對(duì)較弱

審計(jì)獨(dú)立性是審計(jì)人員對(duì)被審計(jì)單位保持精神上的獨(dú)立和實(shí)質(zhì)上的獨(dú)立，但通過本次調(diào)查發(fā)現(xiàn)，僅有20%高校有成立審計(jì)委員會(huì)；45%高校沒有設(shè)立獨(dú)立的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，其中53%還與紀(jì)檢部門合署辦公；34%高校內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人由其他部門領(lǐng)導(dǎo)兼任；41%高校由學(xué)校非主要領(lǐng)導(dǎo)分管內(nèi)部審計(jì)工作。由此可見，雖然新《審計(jì)法》《審計(jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)工作規(guī)定》都提到了在單位內(nèi)部應(yīng)當(dāng)成立審計(jì)委員會(huì)，但目前高校對(duì)內(nèi)部審計(jì)工作重視程度還不夠，絕大部分高校未成立審計(jì)委員會(huì)，相當(dāng)部分高校的內(nèi)審機(jī)構(gòu)未能獨(dú)立設(shè)置或是形式上獨(dú)立但實(shí)質(zhì)上未能真正獨(dú)立，在強(qiáng)化黨對(duì)高校內(nèi)部審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)方面還有很大的完善空間，急需加強(qiáng)與完善。

(二)內(nèi)部審計(jì)人員的數(shù)量和素質(zhì)難以適應(yīng)新常態(tài)下的審計(jì)工作

黨中央、國務(wù)院對(duì)新時(shí)期審計(jì)工作提出了審計(jì)全覆蓋的新要求，如圖1所示，目前高校所開展的審計(jì)業(yè)務(wù)覆蓋面廣，其中，近六成以上的高校開展了包括年度預(yù)算執(zhí)行和決算審計(jì)、干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、科研經(jīng)費(fèi)審計(jì)、建設(shè)修繕工程項(xiàng)目審計(jì)、物資采購審計(jì)等在內(nèi)的多項(xiàng)審計(jì)業(yè)務(wù)。但在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，70%和79%的所在高校的內(nèi)部審計(jì)人員、專職審計(jì)人員的編制數(shù)均在5人以下。不難看出，目前廣東省高校內(nèi)部審計(jì)從業(yè)人員的數(shù)量、素質(zhì)與審計(jì)的工作量和難度并不匹配，這也是當(dāng)前高校內(nèi)部審計(jì)普遍存在的問題，內(nèi)部審計(jì)人員的剛性缺乏導(dǎo)致內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量無法得到有效保證，往往為了在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成審計(jì)任務(wù)而導(dǎo)致審計(jì)浮于表面，審計(jì)的深度、廣度和創(chuàng)新度不夠，更不用說進(jìn)一步進(jìn)行審計(jì)整改落實(shí)，這個(gè)結(jié)論與本次調(diào)查發(fā)現(xiàn)僅有13.25%的單位開展了后續(xù)審計(jì)調(diào)查結(jié)果一致，見圖1。因此，擴(kuò)大審計(jì)隊(duì)伍、提高審計(jì)人員專業(yè)素質(zhì)、落實(shí)審計(jì)整改，勢在必行。

圖1 高校內(nèi)部審計(jì)項(xiàng)目分類圖

(三)內(nèi)部審計(jì)整改落實(shí)到位率低，缺乏剛性約束

審計(jì)整改落實(shí)是高校內(nèi)部審計(jì)終結(jié)后的一個(gè)重要階段，是一個(gè)糾正、改進(jìn)、完善的過程，是提升高校治理水平，規(guī)范相關(guān)工作，有效防止查出問題再次發(fā)生的重要保障。在本次調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，雖然有96%以上的所在高校開展了內(nèi)部審計(jì)整改落實(shí)工作，但有39.76%的單位整改落實(shí)是否有到位沒有檢查或無人跟進(jìn)，且僅7.23%人員認(rèn)為其單位整改落實(shí)到位，77.11%的人員認(rèn)為他們學(xué)校整改落實(shí)工作只能算是基本到位，15.66%的人員認(rèn)為整改落實(shí)不到位?；诖耍M(jìn)一步對(duì)內(nèi)部審計(jì)整改落實(shí)不到位的原因進(jìn)行了調(diào)查，大家認(rèn)為整改落實(shí)不到位的原因可能主要為(見圖2)：一是內(nèi)部審計(jì)力量不足，審計(jì)人員平時(shí)忙于完成審計(jì)業(yè)務(wù)，無專人或無精力跟進(jìn)審計(jì)整改事項(xiàng)(76.92%)；二是內(nèi)部審計(jì)權(quán)威性不足，對(duì)學(xué)校其他職能部門不整改或整改不到位無可奈何(61.54%)；三是學(xué)校的審計(jì)整改問責(zé)機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制不健全(61.54%)；四是學(xué)校管理層對(duì)內(nèi)部審計(jì)工作重視度不夠(53.85%)。所獲調(diào)查研究結(jié)果與目前人們認(rèn)為造成審計(jì)整改落實(shí)不到位的主要原因非常吻合，一方面雖然新《審計(jì)法》《審計(jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作規(guī)定》《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)規(guī)范》為高校內(nèi)部審計(jì)整改落實(shí)工作提供了法律保障和制度遵循，但這些僅對(duì)審計(jì)整改落實(shí)工作提出了宏觀要求，在微觀層面與高校實(shí)際情況相適應(yīng)、具體的操作辦法和實(shí)施細(xì)則卻比較少或尚未制定；另一方面，由于目前內(nèi)部審計(jì)地位不超脫，與校內(nèi)其他部門是平行關(guān)系，在審計(jì)整改落實(shí)過程中會(huì)受到來自各方面的干擾和壓力，而內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)又缺乏諸如紀(jì)檢部門所擁有的強(qiáng)制性與威懾性手段，導(dǎo)致審計(jì)整改落實(shí)難以到位，甚至拒絕整改。由此說明，加大審計(jì)整改落實(shí)實(shí)施細(xì)則的制定和提升審計(jì)部門地位是提升整改落實(shí)效率的有效方式。

圖2 高校內(nèi)部審計(jì)整改落實(shí)不到位原因

(四)實(shí)行內(nèi)部審計(jì)整改落實(shí)閉環(huán)管理，是解決審計(jì)整改落實(shí)不到位的有效策略

為有效解決整改落實(shí)不到位的問題，目前人們將管理學(xué)中的閉環(huán)管理應(yīng)用于高校內(nèi)部審計(jì)整改落實(shí)工作，從審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題確定審計(jì)整改落實(shí)思路，通過責(zé)任確定、整改要求、整改反饋、評(píng)價(jià)，再整改要求、再整改反饋、再評(píng)價(jià)的方式，使審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題得到及時(shí)解決，在不斷循環(huán)中提升內(nèi)部審計(jì)效能。為此，針對(duì)高校是否有按照“內(nèi)審部門發(fā)現(xiàn)問題，發(fā)出審計(jì)整改通知書→被審計(jì)單位接到整改通知書，采取措施進(jìn)行整改→被審計(jì)單位提交整改報(bào)告，審計(jì)部門評(píng)價(jià)→本次整改中未能完成整改的問題進(jìn)入下一輪整改，審計(jì)部門繼續(xù)跟進(jìn)”審計(jì)整改閉環(huán)管理進(jìn)行了調(diào)查，80.72%的樣本認(rèn)為高校內(nèi)部審計(jì)整改閉環(huán)管理可有效地解決當(dāng)前學(xué)校整改中存在的問題，可以通過構(gòu)建審計(jì)整改閉環(huán)管理體系提升審計(jì)結(jié)果運(yùn)用成效，暢通審計(jì)整改“最后一公里”，從而有效發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)的監(jiān)督與服務(wù)作用。

三、建立健全高校內(nèi)部審計(jì)整改落實(shí)工作的思考與建議

針對(duì)上述調(diào)查所發(fā)現(xiàn)的高校審計(jì)整改落實(shí)中的問題和可能的解決策略，結(jié)合新修訂的《審計(jì)法》，筆者認(rèn)為需要從以下三方面進(jìn)一步建立健全高校內(nèi)部審計(jì)工作。

(一)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，提高政治站位

審計(jì)監(jiān)督是憲法賦予審計(jì)機(jī)關(guān)的一項(xiàng)神圣職責(zé)，加強(qiáng)審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的整改落實(shí)工作，是充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督職能、維護(hù)財(cái)政經(jīng)濟(jì)秩序、促進(jìn)依法行政、加強(qiáng)廉政建設(shè)的重要抓手。內(nèi)部審計(jì)是屬于高校內(nèi)部設(shè)置機(jī)構(gòu)之一，與其他內(nèi)部部門地位平等，急需強(qiáng)化學(xué)校黨委對(duì)內(nèi)部審計(jì)的領(lǐng)導(dǎo)和重視，建立一個(gè)集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督體系，指導(dǎo)內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督和整改落實(shí)工作。比如，可在學(xué)校的黨委會(huì)上專門開辟“審計(jì)專題會(huì)”研究、審議審計(jì)業(yè)務(wù)，從學(xué)校層面上突出黨對(duì)審計(jì)工作的高度重視。又如，在高校設(shè)置獨(dú)立的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，并由專人專任負(fù)責(zé)人，而不是由其他部門負(fù)責(zé)人兼任，從機(jī)構(gòu)設(shè)置層面提高內(nèi)部審計(jì)地位。再如，鑒于部分領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)審計(jì)整改落實(shí)工作的不理解、不重視、不配合，學(xué)校內(nèi)部審計(jì)部門可聯(lián)合黨委組織部、紀(jì)檢部門在黨史學(xué)習(xí)教育、巡視巡察整改、紀(jì)律教育學(xué)習(xí)月等活動(dòng)中，組織學(xué)校管理層部門負(fù)責(zé)人認(rèn)真學(xué)習(xí)有關(guān)審計(jì)法律法規(guī)及有關(guān)案例，讓其明確在審計(jì)整改落實(shí)工作中應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)，改變思想觀念，以期能夠理解、支持并配合審計(jì)整改落實(shí)工作。

(二)健全審計(jì)整改落實(shí)制度，建立審計(jì)整改落實(shí)閉環(huán)體系

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記多次對(duì)審計(jì)查出問題整改落實(shí)工作做出重要指示，黨中央、國務(wù)院和全國人大常委會(huì)也對(duì)加強(qiáng)和改進(jìn)審計(jì)查出問題整改落實(shí)工作做出了明確規(guī)定。在新修訂的《審計(jì)法》明確提到了強(qiáng)化審計(jì)整改落實(shí)，各省審計(jì)委員會(huì)也頒布了關(guān)于審計(jì)整改落實(shí)長效機(jī)制等相關(guān)規(guī)定，但上述規(guī)定僅在宏觀上對(duì)審計(jì)整改落實(shí)做出制度規(guī)定，缺乏實(shí)際操作指引，各個(gè)高?？筛鶕?jù)自身實(shí)際情況，構(gòu)建具體、切實(shí)可行的審計(jì)整改落實(shí)制度。比如，可引入質(zhì)量管理PDCA循環(huán)理論，構(gòu)建基于PDCA循環(huán)的高校內(nèi)部審計(jì)整改落實(shí)制度與體系，見圖3。

圖3 基于PDCA循環(huán)的高校內(nèi)部審計(jì)整改落實(shí)體系

(三)強(qiáng)化聯(lián)動(dòng)合力，推動(dòng)被審計(jì)單位長效整改落實(shí)

審計(jì)整改落實(shí)工作是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，內(nèi)部審計(jì)部門可強(qiáng)化與業(yè)務(wù)部門“協(xié)同作戰(zhàn)”的合力，構(gòu)建長效機(jī)制，提升整改落實(shí)“持續(xù)力”。內(nèi)部審計(jì)部門可加強(qiáng)與人事部門合作，將審計(jì)整改落實(shí)作為被審計(jì)單位年度考核的重要參考依據(jù)；與紀(jì)檢監(jiān)察合作，將審計(jì)整改落實(shí)作為全面從嚴(yán)治黨監(jiān)督檢查的重要內(nèi)容，成為領(lǐng)導(dǎo)班子民主生活會(huì)和述職述廉的重要內(nèi)容之一；與組織部門合作，將審計(jì)整改落實(shí)成為干部選拔任用、崗位調(diào)整、年度業(yè)績考評(píng)、評(píng)優(yōu)評(píng)先的重要參考依據(jù)。同時(shí)，對(duì)于審計(jì)發(fā)現(xiàn)的典型性、普遍性、傾向性問題以及體制機(jī)制性問題，內(nèi)部審計(jì)部門強(qiáng)化以案促改，并定期督促、檢查、通報(bào)、考核整改落實(shí)結(jié)果，推動(dòng)從業(yè)務(wù)條線上落實(shí)審計(jì)整改落實(shí)工作。

四、結(jié)語

高校內(nèi)部審計(jì)整改落實(shí)工作的有效開展是衡量高校內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量的重要一環(huán)。黨中央、國務(wù)院近年來高度重視審計(jì)整改落實(shí)問題，其表面看是業(yè)務(wù)問題，實(shí)質(zhì)上是政治問題、態(tài)度問題。高校應(yīng)領(lǐng)會(huì)新修訂審計(jì)法的立法精神，貫徹審計(jì)法立法精神，加強(qiáng)審計(jì)整改落實(shí)工作，針對(duì)審計(jì)整改落實(shí)中存在的具體問題，壓實(shí)責(zé)任，精準(zhǔn)發(fā)力，建單立制、規(guī)范管理，形成發(fā)現(xiàn)問題、整改落實(shí)、完善制度的工作閉環(huán)，不折不扣抓好審計(jì)問題整改落實(shí)，提高審計(jì)整改落實(shí)成效，為營造高校風(fēng)清氣正的政治生態(tài)和良好的治學(xué)環(huán)境保駕護(hù)航。