美國“不首先使用核武器”政策建議：緣起與演進*

鹿 音

【內(nèi)容提要】 “不首先使用核武器”政策是指有核國將核武器的作用嚴(yán)格限定在核威懾上，公開宣布放棄首先使用核武器，核武器僅用作核報復(fù)（核反擊）。從冷戰(zhàn)開始至今，美國國內(nèi)一直在從理論上探討“不首先使用核武器”問題。支持者與反對者從現(xiàn)實主義、自由主義和建構(gòu)主義的角度提出各自的理由。美國政府內(nèi)部也一直都有采取“不首先使用核武器”政策的建議，但美國卻始終未能正式采納并宣布這一政策。阻礙美國政府采納這一政策建議的因素長期存在，包括思維方式的桎梏、政治工具的局限性、核作戰(zhàn)戰(zhàn)略準(zhǔn)備的內(nèi)在矛盾和盟國持續(xù)施加的壓力等。鑒于目前的安全環(huán)境，在可預(yù)見的未來，美國都不大可能正式宣布采取“不首先使用核武器”政策。盡管如此，由于“不首先使用核武器”政策表達(dá)出大國避免核戰(zhàn)爭、保持戰(zhàn)略穩(wěn)定的意愿，同時有利于回應(yīng)廣大無核國的安全訴求，避免誤判和危機，增進戰(zhàn)略互信，維持全球和平與戰(zhàn)略穩(wěn)定，維護人類社會共同福祉，該政策建議仍會繼續(xù)影響美國政府在相關(guān)領(lǐng)域的決策進程。

核武器是戰(zhàn)略威懾武器，也稱大規(guī)模殺傷性武器。人類社會唯一一次使用核武器是在第二次世界大戰(zhàn)快結(jié)束時美國對日本廣島、長崎的轟炸。此次使用顯示了核武器的巨大殺傷力，造成了重大的政治、經(jīng)濟乃至社會心理沖擊。在此后的77年時間里，沒有任何一個有核國家首先使用過核武器，“核禁忌”逐步形成并影響到?jīng)Q策者對使用核武器的態(tài)度。①“核禁忌”是指將不使用核武器作為一種禁止性的規(guī)范，從而使得決策者面臨巨大的道德壓力而無法作出使用核武器的選擇。參見李彬：《軍備控制理論與分析》， 國防工業(yè)出版社2006年版，第208 頁；Nina Tannenwald，The Nuclear Taboo, Cambridge: Cambridge University Press, 2007, pp.365-366。但關(guān)于核武器能不能使用，怎樣使用的政策討論卻從來沒有停止過。

“不首先使用核武器”政策（以下簡稱“不首先使用”政策）的核心內(nèi)容為公開宣布放棄首先使用核武器。②Frank Blackaby, Jozef Goldblat and Sverre Lodgaard, eds., No First Use, London and Philadelphia: Taylor & Francis, 1984, p.v.“不首先使用”政策既是有核國公開宣示的核武器使用政策，也是對核武器戰(zhàn)略作用最本質(zhì)的認(rèn)識，即核武器的唯一目的是威懾，只有在受到核攻擊時，核武器才能用于報復(fù)性打擊。③2020 Democratic Party Platform, August 18, 2020, https://www.demconvention.com/wp-content/uploads/2020/08/2020-07-31-Democratic-Party-Platform-For-Distribution.pdf.目前，在聯(lián)合國承認(rèn)的五個法定有核國家中，④法定有核國指《不擴散核武器條約》規(guī)定的五個合法擁有核武器的國家，即聯(lián)合國五個常任理事國：美國、俄羅斯、中國、英國和法國。只有中國公開宣布并長期堅持無條件的“不首先使用”政策。中國始終奉行在任何時候和任何情況下都不首先使用核武器、無條件不對無核武器國家和無核武器區(qū)使用或威脅使用核武器。⑤中華人民共和國國務(wù)院新聞辦公室：《新時代的中國國防》，人民出版社2019年版，第10-11 頁。蘇聯(lián)一度堅持“不首先使用”政策，但其核武器的主要繼承國俄羅斯于1993年放棄了這一政策。⑥孫向麗：《蘇聯(lián)/俄羅斯核戰(zhàn)略研究》，載張沱生主編：《核戰(zhàn)略比較研究》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2014年版，第90-91 頁。沒有法定核國家身份的印度也宣稱自己奉行“不首先使用”政策，但其政策內(nèi)容有重大附加條件，即在印度或印度軍隊受到生、化武器攻擊的情況下，保留首先使用核武器的選項。所以，印度宣稱的“不首先使用”遠(yuǎn)非嚴(yán)格意義上的“不首先使用”政策。⑦Kumar Sundaram and M.V.Ramana, “India and the Policy of No First Use of Nuclear Weapons,” Journal for Peace and Nuclear Disarmament, Vol.1, No.1, 2018.

美國是最早擁有核武器且一直保持超級核大國地位的國家，其學(xué)界和政界對“不首先使用”政策的討論在歷史上反復(fù)出現(xiàn)，卻始終未能成為政府正式宣布的政策。本文將梳理美國國內(nèi)對這一政策建議的討論與推進過程，分析其受阻的原因及未來影響，從而為深入理解“不首先使用”政策提供一種思路。

一 美國國內(nèi)關(guān)于“不首先使用”政策的理論探討

美國國內(nèi)關(guān)于“不首先使用”政策建議的討論，總體上有兩種表述、三種含義。一種表述是完全意義上的“不首先使用”政策，即公開宣布放棄首先使用核武器，認(rèn)為核武器的主要作用是戰(zhàn)略威懾，只有在受到核攻擊時，核武器才能作為反擊力量進行報復(fù)性使用。另一種表述稱為核武器的“唯一目的”政策（SP），包括三種含義：第一，美國核武器的唯一目的是威懾，只有在美國及其盟國受到核攻擊時報復(fù)性使用。這一含義基本等同于完全意義的“不首先使用”政策。①Ankit Panda and Vipin Narang, “Sole Purpose Is Not First Use: Nuclear Weapons and Declaratory Policy,” February 22, 2021, https://cis.mit.edu/publications/analysis-opinion/2021/solepurpose-not-no-first-use-nuclear-weapons-and-declaratory.第二，將核武器的唯一目的是威懾針對美國及其盟國的核攻擊作為政策目標(biāo)，即美國只會考慮在極端情況下使用核武器，以保衛(wèi)美國及其盟友生死攸關(guān)的利益。這一含義在奧巴馬政府2010年發(fā)布的《核態(tài)勢評估報告》中出現(xiàn)過，也是首次出現(xiàn)在美國官方報告中。②Department of Defense, Nuclear Posture Review Report, April 2010, p.ix, https://dod.defense.gov/Portals/1/features/defenseReviews/NPR/2010_Nuclear_Posture_Review_Report.pdf.這一類似含義最新出現(xiàn)在2022年3月拜登政府發(fā)布的“情況簡報：2022年核態(tài)勢評估和導(dǎo)彈防御評估”中：“美國核武器的基本作用（fundamental role）是威懾對美國、美國盟友伙伴的核攻擊。美國只會考慮在極端情況下使用核武器，以保衛(wèi)美國及其盟友生死攸關(guān)的利益?！雹邸癋act Sheet: 2022 Nuclear Posture Review and Missile Defense Review,” March 29, 2022,https://media.defense.gov/2022/Mar/29/2002965339/-1/-1/1/FACT-SHEET-2022-NUCLEAR-POSTU RE-REVIEW-AND-MISSILE-DEFENSE-REVIEW.PDF.以上極端情況下使用核武器的說法為核武器的首先使用留下余地，可謂模糊條件的“不首先使用”政策。第三，美國核武器的唯一目的是威懾針對美國及其盟國的重大戰(zhàn)略進攻，包括核進攻。這一含義基本不屬于“不首先使用”政策，因為它賦予美國先發(fā)制人使用核武器比較大的余地。④Ankit Panda and Vipin Narang, “Sole Purpose Is Not First Use: Nuclear Weapons and Declaratory Policy,” February 22, 2021, https://cis.mit.edu/publications/analysis-opinion/2021/solepurpose-not-no-first-use-nuclear-weapons-and-declaratory.

本文所討論的美國“不首先使用”政策建議，是指完全意義上的、無條件的“不首先使用”政策，也包括“唯一目的”政策表述中的第一種含義。據(jù)此定義，分析不同歷史時期的觀點和爭議內(nèi)容，可將美國國內(nèi)關(guān)于“不首先使用”政策建議的爭論分為支持派與反對派。

（一）早期觀點概述

冷戰(zhàn)期間最早的支持派代表人物是時任美國國務(wù)院政策規(guī)劃室主任的喬治·凱南（George Kennan）。他起草的美國核政策建議文件長達(dá)79 頁，其核心內(nèi)容包括：大規(guī)模殺傷性武器不可能服務(wù)于理性目的，除了遏阻戰(zhàn)事的爆發(fā)；在和平時期將美國核武庫中武器的數(shù)量和當(dāng)量嚴(yán)格限制在后來被稱為“最低核威懾”的水平，并在戰(zhàn)爭爆發(fā)情況下采取一種“不首先使用”的戰(zhàn)略。凱南認(rèn)為，這份文件“就其含義而言，是我在政府內(nèi)曾寫過的所有文件中最重要的之一——如果不是其中最最重要的”。①George F.Kennan, Memoirs 1925-1950, New York: Pantheon, 1983, p.472.同時，凱南也承認(rèn)，這樣一種立場將要求美國與盟國仔細(xì)磋商，并且大大提高常規(guī)軍力水平。②約翰·劉易斯·加迪斯：《遏制戰(zhàn)略》，時殷弘譯，商務(wù)印書館2019年版，第 83 頁。在冷戰(zhàn)背景下，凱南的建議毫無懸念地遭到美國國會和軍方的強烈反對。1950年4月，美國國家安全委員會出臺了“美國國家安全的目標(biāo)和計劃”文件（NSC-68）。接替凱南擔(dān)任國務(wù)院政策規(guī)劃室主任的保羅·尼采（Paul H.Nitze）針對“不首先使用”政策建議寫道：“在當(dāng)前我們常規(guī)武器方面相對缺乏準(zhǔn)備的情況下，這樣的聲明會被蘇聯(lián)解讀為，美國承認(rèn)了自己有著巨大弱點，同時讓我們的盟友認(rèn)為，這是我們打算拋棄盟友的明確表示。此外，這樣的聲明是否會引起克里姆林宮的足夠重視，從而成為決定其是否對美國發(fā)起攻擊的一個重要因素，這是值得懷疑的。可以預(yù)料，克里姆林宮會更加看重關(guān)于現(xiàn)實的能力，而不是我們發(fā)出了一個打算如何運用這種能力的聲明?！雹蹍⒁?950年4月14日的美國國家安全委員會68 號文件（NSC-68）：“A Report to the National Security Council,” Naval War College Review, Vol.28, No.3, 1975, p.34。

1961年，莫頓·H.霍爾珀林（Morton H.Halperin）④莫頓·H.霍爾珀林從20 世紀(jì)60年代中期到90年代中期多次在美國國防部、國務(wù)院及國家安全委員會等重要部門任職，被稱為美國核戰(zhàn)略和軍備控制的創(chuàng)始人之一。發(fā)表了一篇學(xué)界認(rèn)為非常重要的論文——《關(guān)于禁止使用核武器的建議》，其中再次提出美國應(yīng)該采取不首先使用核武器政策的主張，認(rèn)為美國應(yīng)與蘇聯(lián)簽訂不首先使用核武器的正式條約?；魻栫炅种赋?，更有可能被實施的威脅，比更有力量但不太可信的威脅更有威懾力，后者可能被視為虛張聲勢。威脅使用核武器似乎很有可能降低威懾造成的威脅程度，而威脅使用常規(guī)武器進行干預(yù)（這也是被認(rèn)為更可信的干預(yù)）則更有可能阻止公開侵略。①Morton H.Halperin, “A Proposal for a Ban on the Use of Nuclear Weapons (1961),”https://stars.library.ucf.edu/prism/554/.

在蘇聯(lián)1982年宣布“不首先使用”政策后，美國國內(nèi)關(guān)于“不首先使用”政策的討論出現(xiàn)了一個高潮。喬治·凱南和肯尼迪總統(tǒng)國家安全事務(wù)特別助理麥喬治·邦迪（McGeorge Bundy）、肯尼迪政府國防部部長羅伯特·麥克納馬拉（Robert McNamara）以及尼克松政府國務(wù)院負(fù)責(zé)原子能事務(wù)的特別助理杰拉德·史密斯（Gerard Smith）等四位前美國政府高官，于同年在美國知名學(xué)術(shù)期刊《外交事務(wù)》上聯(lián)合署名撰文《核武器與大西洋聯(lián)盟》，該文核心觀點包括以下幾個方面：

一是首先使用核武器的政策最初是在美國擁有壓倒性核優(yōu)勢時確立的，但這種優(yōu)勢早已不復(fù)存在，也無法重新獲得?，F(xiàn)在已經(jīng)到了研究新政策的時候，即除非侵略者首先使用核武器，否則美國不會使用核武器。

二是蘇聯(lián)與美國及其聯(lián)盟一樣，都擁有龐大的核武庫，這使人們對核戰(zhàn)爭的危險更加關(guān)注，因為雙方核武器系統(tǒng)的大量存在，使得任何一方為首先使用這些武器制定合理的計劃，都比以往更加困難。

三是從來沒有人成功地提出任何令人信服的理由，使人相信任何程度核武器的使用，可以可靠地預(yù)期到使用的有限性，即使是最克制的戰(zhàn)場使用也會對平民生命和財產(chǎn)造成巨大破壞。

四是如果有這樣一種政策，認(rèn)為任何一方在任何情況下首先使用核武器都會有效，那么人們肯定會嚴(yán)重懷疑該項政策是否明智。因此，考慮“不首先使用”政策的可能性、要求、困難和優(yōu)勢似乎是恰逢其時。②McGeorge Bundy, George F.Kennan, Robert S.McNamara and Gerard Smith, “Nuclear Weapons and Atlantic Alliance,” Foreign Affairs, Vol.60, No.4, 1982.

這篇文章發(fā)表后引發(fā)的一系列學(xué)界討論，在美國國內(nèi)甚至是更大范圍內(nèi)提高了對“不首先使用”政策建議的關(guān)注度。③相關(guān)討論參見Stanley Kober, David C．Jones, Earl C．Ravenal, Carl N．Anderson and Donald L．Hafner, “The Debate over No First Use,” Foreign Affairs, Vol.60, No.5, 1982; Frank Blackaby,Jozef Goldblat and Sverre Lodgaard, eds., No First Use, London and Philadelphia: Taylor & Francis,1984。直至今日，仍有評論認(rèn)為，在所有關(guān)于“不首先使用”政策建議的分析中，《核武器與大西洋聯(lián)盟》也許是最具影響力的。①Thomas Graham Jr., “The Role of Nuclear Weapons: Why Biden Should Declare a Policy of No First Use,” September 29, 2021, https://www.justsecurity.org/78375/the-role-of-nuclear-weaponswhy-biden-should-declare-a-policy-of-no-first-use/.

為回應(yīng)《核武器與大西洋聯(lián)盟》一文的觀點，1982年，美國四名學(xué)者聯(lián)名撰寫了《核武器與和平的維護：對美國前政要建議放棄首先使用核武器政策的回應(yīng)》一文，整體上反對采納“不首先使用”政策。雖然該文不能完全代表美國國內(nèi)學(xué)者的觀點，卻突出反映了美國盟友的反對意見。該文的核心觀點包括：

一是核武器前所未有的破壞力不僅帶來詛咒，還帶來了它的“孿生兄弟”，即對釋放這種力量的恐懼，這種恐懼的基礎(chǔ)是對自我毀滅的恐懼。如果沒有核武器的戰(zhàn)爭預(yù)防作用，歐洲歷史上最長的和平時期是無法想象的。常規(guī)武器和核武器的結(jié)合使得東西方之間的戰(zhàn)爭至今無法進行，也無法取勝。這種預(yù)防戰(zhàn)爭的戰(zhàn)略有一個不可避免的悖論，即必須表現(xiàn)出進行核戰(zhàn)爭的意愿，才能從根本上預(yù)防戰(zhàn)爭。

二是放棄首先使用核武器肯定會使目前的戰(zhàn)爭預(yù)防戰(zhàn)略失去決定性意義。人們不禁會得出這樣的結(jié)論：蘇聯(lián)將因此而處于能夠在歐洲發(fā)動戰(zhàn)爭的優(yōu)勢地位，它將不必再擔(dān)心核武器會對其本國領(lǐng)土造成不可接受的損害。可信地放棄首先使用核武器將再次使戰(zhàn)爭變得更有可能。

三是擬議中的“不首先使用”政策將破壞歐洲各國特別是聯(lián)邦德國對歐美聯(lián)盟作為一個風(fēng)險共同體的信心，并將危及聯(lián)盟的戰(zhàn)略統(tǒng)一和西歐的安全。核武器的存在，為聯(lián)盟30年來在防止戰(zhàn)爭和維護自由方面的成功作出了基本貢獻(xiàn)。減少對早期使用核武器的依賴將有助于實現(xiàn)這一目的，但在可預(yù)見的未來，放棄首先使用核武器的選擇將有悖于歐洲和整個聯(lián)盟的安全利益。

四是四位美國政府前高官提出，“不首先使用”政策需要更強大的常規(guī)力量，聯(lián)盟也有能力在預(yù)算范圍內(nèi)完成這樣的任務(wù)。但他們大大低估了西方國家通過增加軍備建立常規(guī)力量平衡的政治和財政困難，其成本將大大超過目前的國防預(yù)算。②Karl Kaiser, Georg Leber, Alois Mertes and Franz-Josef Schulze, “Nuclear Weapons and the Preservation of Peace: A Response to an American Proposal for Renouncing the First Use of Nuclear Weapons,” Foreign Affairs, Vol.60, No.5, 1982.

斯德哥爾摩國際和平研究所（SIPRI）1984年出版的《不首先使用》論文集收錄了以上兩篇文章。論文集編者認(rèn)為它們在探討“不首先使用”政策方面具有開創(chuàng)性和代表性。①Frank Blackaby, Jozef Goldblat and Sverre Lodgaard, eds., No First Use, London and Philadelphia: Taylor & Francis, 1984, p.v.

（二）逐步形成體系的觀點綜述

冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國國內(nèi)關(guān)于“不首先使用”政策建議的討論并沒有停止，由于安全環(huán)境的改善，一度出現(xiàn)政策辯論的高峰，比如20 世紀(jì)90年代中晚期，以及21 世紀(jì)奧巴馬總統(tǒng)競選及執(zhí)政期間，拜登總統(tǒng)競選及執(zhí)政期間等。支持派與反對派在政策討論過程中都逐漸形成了自己的理論認(rèn)知體系。

如果從國際關(guān)系基本理論出發(fā)論證“不首先使用”政策的合理性，大致可以分為以下三類：第一類傾向于現(xiàn)實主義理論，強調(diào)權(quán)力和利益，認(rèn)可物質(zhì)能力的核心作用?，F(xiàn)實主義觀點更為看重“不首先使用”政策的力量基礎(chǔ)。支持派認(rèn)為，與常規(guī)力量弱小的國家宣示“不首先使用”政策可能是“口惠而實不至”不同，常規(guī)力量強大的國家更少依賴核武器，其“不首先使用”的承諾反而更值得相信。因此，現(xiàn)在常規(guī)力量全球第一的美國應(yīng)當(dāng)考慮不用核武器應(yīng)對常規(guī)進攻，而只用核武器威懾核進攻。②Ankit Panda, “‘No First Use’ and Nuclear Weapons,” Council on Foreign Relations, July 17,2018, https://www.cfr.org/backgrounder/no-first-use-and-nuclear-weapons.同時，支持派認(rèn)為，真正的“不首先使用”政策將要求核力量保持與“確保摧毀”態(tài)勢相一致，這一態(tài)勢避免以打擊軍事力量為目標(biāo)?！安皇紫仁褂谩背兄Z在作戰(zhàn)力量建設(shè)方面具有很大的價值，可使核武庫規(guī)模更小且威脅更少。③Nina Tannenwald, “It’s Time for a U.S.No-First-Use Nuclear Policy,” Texas National Security Review, Vol.2, No.3, 2019.

第二類傾向于自由主義理論，強調(diào)國內(nèi)和國際規(guī)則制度可以決定國家行為，不首先使用的承諾可以轉(zhuǎn)換為國內(nèi)和國際規(guī)則。根據(jù)這一理論，支持派認(rèn)為，即使“不首先使用”的承諾是不可執(zhí)行的，也并非沒有意義。為了更有意義，必須將“不首先使用”的承諾納入國內(nèi)機制，即軍事作戰(zhàn)能力的結(jié)構(gòu)。④Ronald Mitchell, “Regime Design Matters: Intentional Oil Pollution and Treaty Compliance,”International Organization, Vol.48, No.3, 1994.“不首先使用”政策聲明將有利于美國防止其他國家或恐怖組織使用核武器和防止進一步的核擴散，這樣的聲明不會降低美國威懾力量的可信度，而是可能增加非核反應(yīng)的可信度。⑤Scott D.Sagan, “The Case for No First Use,” Survival, Vol.51, No.3, 2009.在國際層面，自由主義者強調(diào)防止核戰(zhàn)爭的規(guī)則和制度的價值?！安皇紫仁褂谩睙o論如何已成為事實上的規(guī)范，因此應(yīng)公開、多國一起宣布。①Nina Tannenwald, “It’s Time for a U.S.No-First-Use Nuclear Policy,” Texas National Security Review, Vol.2, No.3, 2019.由于幾乎沒有可以想象到的情況需要美國首先使用核武器，因此美國幾乎不需要為此付出任何代價。②Gregory Kulacki, “China Is Willing to Negotiate on Nuclear Arms, But Not on Trump’s Terms,” March 30, 2020, https://www.defenseone.com/ideas/2020/03/china-willing-negotiate-nucleararms-not-trumps-terms/164204/。類似的討論還可以參見Nina Tannenwald, “It’s Time for a U.S.No-First-Use Nuclear Policy,” Texas National Security Review, Vol.2, No.3, 2019。同時，“不首先使用”政策可降低意外核升級的風(fēng)險，減少對手對美國使用核武器的誤判，降低核戰(zhàn)爭風(fēng)險。③Steve Fetter and Jon Wolfsthal, “No First Use and Credible Deterrence,” Journal for Peace and Nuclear Disarmament, Vol.1, No.1, 2018.還有觀點認(rèn)為，對美國及其盟友來說，“不首先使用”最重要的好處在于增強危機穩(wěn)定性。一個可信的“不首先使用”政策將有助于減少對手對美國發(fā)動第一次核打擊的恐懼，從而減少在嚴(yán)重危機中意外、無意或故意使用核武器的可能性。④Michael S.Gerson, “No First Use: The Next Step for US Nuclear Policy,” International Security, Vol.35, No.2, 2010.

第三類傾向于建構(gòu)主義理論，強調(diào)觀念、規(guī)范和文化對國家行為及利益的建構(gòu)作用。支持派重視“不首先使用”政策對觀念與文化認(rèn)同的建構(gòu)作用，認(rèn)可“核禁忌”作為禁止性規(guī)范對決策的影響，認(rèn)為宣示性的“不首先使用”政策是強化核克制規(guī)范和七十多年不使用核武器傳統(tǒng)的重要途徑。⑤Nina Tannenwald, The Nuclear Taboo, Cambridge: Cambridge University Press, 2007,pp.365-366.而“首先使用的選擇會鼓勵其他國家效仿，比如印度”。⑥Scott D.Sagan, “The Case for No First Use,” Survival, Vol.51, No.3, 2009.“不首先使用”政策也是一種外交互動工具，可以用來表明一個國家是負(fù)責(zé)任的核大國，并將持有相似觀念的國家團結(jié)起來，尤其是可以吸引并團結(jié)美國的盟國。在“不首先使用”的情況下，美國不會撤回懾止對盟友的核威脅或攻擊的“核保護傘”。⑦John P.Holdren, “The Overwhelming Case for No First Use,” Bulletin of the Atomic Scientists,Vol.76, No.1, 2020.在宣布“不首先使用”政策的同時，通過增加國際外交支持，可提升美國的道德和外交領(lǐng)導(dǎo)地位，發(fā)出擺脫冷戰(zhàn)思維的信號。⑧Brad Roberts, “Debating Nuclear No-First-Use, Again,” Survival, Vol.61, No.3, 2019.

而反對派的意見多集中于現(xiàn)實主義理論，強調(diào)實力與國家利益的現(xiàn)實價值，不太認(rèn)可偏重理想主義的理論框架。反對派的觀點包括：第一，力量與威脅論。力量決定派始終認(rèn)為，“不首先使用”政策是“空頭支票”，“我們的對手永遠(yuǎn)更相信自己的預(yù)警系統(tǒng)，而不是我們的宣言”。①Seth Moulton,“We Must Eliminate Nuclear Weapons, but a ‘No First Use’ Policy Is Not the Answer,” November 29, 2021, https://www.msn.com/en-us/news/politics/we-must-eliminate-nuclearweapons-but-a-no-first-use-policy-is-not-the-answer/ar-AARgN0u.雖然就全球而言，美國擁有壓倒性的常規(guī)軍事優(yōu)勢，但是在歐洲或亞太，由于該地區(qū)常規(guī)力量平衡已經(jīng)向有利于中俄的方向轉(zhuǎn)變，俄羅斯或中國可能占據(jù)局部性常規(guī)軍事優(yōu)勢；②Brad Roberts, “Debating Nuclear No-First-Use, Again,” Survival, Vol.61, No.3, 2019.而且，“不首先使用”政策將降低對常規(guī)軍事攻擊的威懾力，畢竟核攻擊是唯一無法用非核手段擊敗的對抗性威脅。③Amy F.Woolf, “U.S.Nuclear Weapons Policy: Considering ‘No First Use’,” March 29, 2022,https://sgp.fas.org/crs/nuke/IN10553.pdf.“不首先使用”付出的代價太高，以至于對手可能在沒有核報復(fù)的壓力下對美國及其盟國發(fā)動一切非核攻擊，包括生化攻擊。④Morton H.Halperin, Bruno Tertrais, Keith B．Payne, K．Subrahmanyam and Scott D.Sagan,“Forum: The Case for No First Use: An Exchange,” Survival, Vol.51, No.5, 2009.

第二，降低威懾信譽論?！安皇紫仁褂谩闭邥档屯氐目尚哦龋绻麑κ植粨?dān)心美國的核報復(fù)，可能會大膽采取常規(guī)軍事行動，損害美國或盟友的利益。⑤Michael Rühle, “The Problem with Sole Purpose and No First Use,” June 23, 2021,https://nipp.org/wp-content/uploads/2021/06/IS-493.pdf.在美國的威懾因多種原因已經(jīng)減弱的時候，再采納“不首先使用”政策，將嚴(yán)重破壞美國的威懾力。采納這一政策不會為不擴散和裁軍努力增加有意義的領(lǐng)導(dǎo)作用，反而會對美國國會內(nèi)兩黨在核政策上所剩不多的合作產(chǎn)生消極影響。⑥Brad Roberts, “Debating Nuclear No-First-Use, Again,” Survival, Vol.61, No.3, 2019.“不首先使用”政策將嚇倒美國的盟友，鼓勵美國的對手并破壞聲稱要推進的不擴散目標(biāo)。⑦“Biden Ready to Change US Nuclear Weapons Policy,” November 3, 2021, https://www.rt.com/usa/539286-us-nuclear-weapons-doctrine-revision/.美國宣布“不首先使用”政策不會改變中國和俄羅斯的核政策，因為中俄絕對不會相信美國的“不首先使用”承諾。⑧Franklin C.Miller, “Outside Perspectives on Nuclear Deterrence Policy and Posture,”Prepared Testimony before the House Armed Services Committee, March 6, 2019, https://www.govinfo.gov/content/pkg/CHRG-116hhrg36235/pdf/CHRG-116hhrg36235.pdf.

第三，弱化盟友關(guān)系論。美國繼續(xù)將數(shù)十個國家置于其核保護傘之下，包括數(shù)個國家也非常堅決地要求美國作好為它們使用核武器的準(zhǔn)備，這一政策如果改變，盟國會對美國的威懾力失去信心； 如果盟友對美國的延伸威懾承諾失去信心，將削弱聯(lián)盟關(guān)系，①Franklin C.Miller, “Sole Purpose: A Policy Without a Purpose,” Real Clear Defense,September 19, 2020, https://www.realcleardefense.com/articles/2020/09/19/sole_purpose_a_policy_without_a_purpose_577999.html.同時刺激它們自行制造核武器，導(dǎo)致核擴散；②U.S.Nuclear Deterrence Policy, https://media.defense.gov/2019/Apr/01/2002108036/-1/-1/1/U.S.-NUCLEAR-WEAPONS-CLAIMS-AND-RESPONSES.PDF.一些盟友可能會將“不首先使用”政策更廣泛地視為美國放棄對盟友歷史性承諾的標(biāo)志。③George Perkovich and Pranay Vaddi, “Proportionate Deterrence: A Model Nuclear Posture Review,” Carnegie Endowment for International Peace, January 2021, https://carnegieendowment.org/files/Perkovich_Vaddi_NPR_full1.pdf.

二 美國“不首先使用”政策建議的發(fā)端與推進

在美國國內(nèi)對“不首先使用”政策進行理論探討的同時，將其升級為國家政策的嘗試也在同步進行中。學(xué)術(shù)理論與政策實踐本身是相互促進、相互驗證的關(guān)系。本章重點考察“不首先使用”作為政策建議在美國政府的起源與演進過程，從實踐層面進一步加深對“不首先使用”政策建議屢屢受阻的理解。“不首先使用”的政策建議曾在核時代的美國歷史上反復(fù)出現(xiàn)。無論是在主張降低核武器作用、傾向于支持“不首先使用”政策的民主黨執(zhí)政期間，還是在重視核武器作用、反對“不首先使用”政策的共和黨執(zhí)政期間，都曾出現(xiàn)關(guān)于這一政策建議的討論，以及推動其上升為國家政策的具體行動。由于黨派利益和理念的不同，民主黨總統(tǒng)采納這一建議的主觀意志相對更強些，而美國國內(nèi)關(guān)于“不首先使用”的政策建議最早也出現(xiàn)在民主黨總統(tǒng)執(zhí)政時期。

（一）冷戰(zhàn)時期“不首先使用”政策建議的出現(xiàn)

如前文所述，20 世紀(jì)40年代末，美國“不首先使用”的政策建議最早出現(xiàn)在凱南起草的政策建議文件中。當(dāng)時，蘇聯(lián)剛成功試爆了原子彈，美國各界反應(yīng)強烈，激辯是否要靠制造威力更大的氫彈或“超級”炸彈來回應(yīng)蘇聯(lián)的原子彈。凱南認(rèn)為，戰(zhàn)爭畢竟被設(shè)想為實現(xiàn)某種目的的一個手段，其本身不是目的。大規(guī)模殺傷性武器不可能達(dá)到塑造敵手的政治目的，而是同敵手一起毀滅。所以凱南不支持用氫彈應(yīng)對蘇聯(lián)，并提醒美國政府，不要犯首先使用或計劃首先使用這些武器的錯誤，誤以為它們可以最終服務(wù)于某種積極的國家目的。④“Kennan Memorandum: The International Control of Atomic Energy,” January 20, 1950, in Foreign Relations of the United States,1950, Volume I, Washington D.C.: Government Printing Office, p.39.

然而，當(dāng)時美國政界和學(xué)界普遍認(rèn)為蘇聯(lián)會進一步發(fā)展威力更大的核武器，美國應(yīng)該加快發(fā)展自己的大威力核武器，并做好實施先發(fā)制人打擊的戰(zhàn)爭設(shè)計。1952年春，美國國防部的內(nèi)部文件指出：“如果威懾失敗，與蘇聯(lián)的戰(zhàn)略核戰(zhàn)爭發(fā)生，美國必須獲勝，并能夠迫使蘇聯(lián)以對美國有利的條件尋求盡早終止敵對行動?！雹賲⒁姟癉efense Department Guidance 1984-88,” 轉(zhuǎn)引自 Frank Blackaby, Jozef Goldblat and Sverre Lodgaard, eds., No First Use, London and Philadelphia: Taylor & Francis, 1984, p.126.1953年，艾森豪威爾政府頒布了第一份明確首先使用核武器原則的文件：國家安全委員會第162/2 號文件（NSC162/2）概述了美國政府的國家安全政策，即“在發(fā)生敵對行動時，美國認(rèn)為核武器與其他彈藥一樣可用”。②“Basic National Security Policy ( NSC162/2 ),” October 30, 1953, in Foreign Relations of the United States,1952-1954,Volume II, Washington D.C.: Government Printing Office, p.593.艾森豪威爾政府的“大規(guī)模報復(fù)戰(zhàn)略”宣稱，美國將以大規(guī)模的核報復(fù)來回?fù)籼K聯(lián)陣營對其任何規(guī)模的侵犯。同時，鑒于在冷戰(zhàn)之初的歐洲，蘇聯(lián)不僅擁有了核武器，而且其常規(guī)軍力遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過北約，1957年，北約軍事委員會第14 號文件（MC- 14/2）的核戰(zhàn)略附件明確規(guī)定：“除非北約立即使用戰(zhàn)略和戰(zhàn)術(shù)核武器，否則北約無力阻止（蘇聯(lián)）迅速占領(lǐng)歐洲，因此，我們必須準(zhǔn)備首先使用（核武器）……在全面戰(zhàn)爭的情況下，不論蘇聯(lián)是否使用核武器，北約都將以立即使用核能力為依托。”③David S.Yost, “NATO and the Anticipatory Use of Force,” International Affair, Vol.83, No.1,2007.因此，凱南關(guān)于“不首先使用”政策及其他核政策的設(shè)想最終只能停留在建議文件中。

1962年，美蘇兩個超級核大國之間爆發(fā)了古巴導(dǎo)彈危機，在冷戰(zhàn)兩大軍事集團高度對峙的背景下，此危機可能是人類歷史上最接近于首先使用核武器、在有核國之間爆發(fā)核戰(zhàn)爭的危機事件。危機爆發(fā)后，美國政府面臨著巨大壓力，決策層幾乎一致認(rèn)為蘇聯(lián)很可能要對美國進行先發(fā)制人的核打擊。為此，美國應(yīng)當(dāng)對蘇聯(lián)首先使用核武器，以避免自己陷入被動，這一政策選項一直放在肯尼迪的辦公桌上。后來的歷史證明，美國即使處于巨大力量優(yōu)勢與強大安全風(fēng)險壓力下，依然不敢對蘇聯(lián)首先使用核武器；而面對危機升級，蘇聯(lián)更不敢冒險發(fā)動先發(fā)制人的核攻擊。④格雷厄姆·艾利森、菲利普·澤利科：《決策的本質(zhì)——還原古巴導(dǎo)彈危機的真相》，王偉光、王云萍譯，商務(wù)印書館2016年版，第114-115、119、130 頁。小約瑟夫·奈（Joseph S.Nye Jr.）認(rèn)為，古巴導(dǎo)彈危機所揭示的事實是，盡管美國當(dāng)時在核武器方面對蘇聯(lián)擁有17∶1 的優(yōu)勢，也不能對比較弱勢的蘇聯(lián)導(dǎo)彈基地發(fā)動先發(fā)制人的攻擊，雙方都不得不防范局勢失控的風(fēng)險。①小約瑟夫·奈：《理解國際沖突：理論與歷史》，張小明譯，上海世紀(jì)出版集團2005年版，第169 頁。古巴導(dǎo)彈危機是核危機管控的經(jīng)典案例，其管控的目標(biāo)是防止危機升級為核戰(zhàn)爭。在危機期間，美蘇領(lǐng)導(dǎo)人都面臨著是否首先使用核武器以及如何防止核武器被對手首先使用的巨大壓力。肯尼迪總統(tǒng)在詳細(xì)了解了如何首先使用核武器打擊對手的作戰(zhàn)計劃后認(rèn)為，站在世界兩端的兩個人，要是能下定決心毀滅整個文明，那簡直是瘋了。他總結(jié)道：“核武器‘只有威懾功能’?！雹谶~克爾·多布斯：《午夜將至——核戰(zhàn)邊緣的肯尼迪、赫魯曉夫與卡斯特羅》，陶澤慧、趙進生譯，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2015年版，第276-279 頁。經(jīng)過古巴導(dǎo)彈危機，“不首先使用”的理念在現(xiàn)實場景中得到檢驗。

古巴導(dǎo)彈危機后，為管控美蘇核危機及軍備競賽，同時占領(lǐng)國際核不擴散道義制高點，美蘇兩國開始進行以危機管控為重點的實質(zhì)性核軍控談判，主要目的還是避免大國間再次出現(xiàn)有可能首先使用核武器的極端情況。同時，美蘇在保持自己有核國的地位優(yōu)勢、防止出現(xiàn)更多有核國家的問題上產(chǎn)生了共同利益，而防止更多有核國出現(xiàn)也是國際核不擴散進程的主要目標(biāo)之一。為此，美蘇兩國共同提出《不擴散核武器條約》草案，并推動各自集團國家簽署該條約。

廣大無核武器國家，特別是不結(jié)盟運動國家也通過簽約承諾自己不發(fā)展核武器，同時希望得到有核國家不對無核國使用或威脅使用核武器的保證。但是，美蘇兩國既想通過這一簽約過程彰顯全球核不擴散進程“領(lǐng)頭羊”的形象，又不想給予無核國家真正意義上的“不首先使用”核武器的承諾。最后，作為無核換安全的條件之一，聯(lián)合國安全理事會根據(jù)美國、蘇聯(lián)和英國的倡議，通過了第255（1968）號決議，承認(rèn)安理會“必須立即采取行動，根據(jù)《聯(lián)合國憲章》規(guī)定的義務(wù)，向核武器侵略行為的受害國或這種侵略威脅的對象提供援助”。③Resolution 255(1968), adopted by the Security Council at its 1433rd meeting, June 19, 1968,https://digitallibrary.un.org/record/90759?ln=en.顯然，這樣的承諾與無核國家希望得到的安全保證，還有很大差距。

1982年，蘇聯(lián)在裁軍問題特別聯(lián)大上正式宣布：“蘇聯(lián)承擔(dān)不首先使用核武器的義務(wù)，即刻生效?！雹躑nited Nations Office for Disarmament Affairs, The United Nations Disarmament Yearbook:Volume 07: 1982, December 1983, https://www.un.org/disarmament/publications/yearbook/volume-7-1982/.蘇聯(lián)的“不首先使用”政策沒有任何附加條件，在當(dāng)時的安全環(huán)境下，是巨大的政策進步，這使同樣作為超級核大國的美國面臨的道義壓力明顯增加。為應(yīng)對蘇聯(lián)的政策調(diào)整，同時也為了回應(yīng)廣大無核國的反核訴求，在蘇聯(lián)宣布“不首先使用”政策后，美國國內(nèi)也開始密集討論采納“不首先使用”政策。一直堅持美國應(yīng)采取“不首先使用”政策，并為自己的主張不被政府采納而苦悶的喬治·凱南，這一時期也開始再次積極重申其主張：“大部分軍備建設(shè)應(yīng)嚴(yán)格控制在美國本土防御，滿足北約和盟國日本最低防務(wù)需求的范圍之內(nèi)?！ぷ鞯闹攸c是在國家軍備中普遍禁止和銷毀核武器以及戰(zhàn)略導(dǎo)彈。與此同時，美國要秉承不首先使用核武器的原則，只保持最基本的核威懾力量……”①喬治·凱南著，弗蘭克·科斯蒂廖拉編：《凱南日記》，曹明玉譯，董旻杰譯校，中信集團出版社2016年版，第505 頁。正是在凱南的積極推動下，才有了1982年四位前高官在《外交事務(wù)》上的署名文章。

冷戰(zhàn)時期，在兩個超級核大國及其領(lǐng)導(dǎo)的兩大集團長期敵對的背景下，美國“不首先使用”政策建議發(fā)端于對核戰(zhàn)爭和蘇聯(lián)的雙重恐懼。美國既無法擺脫對毀滅性核戰(zhàn)爭的恐懼，又時刻擔(dān)心在軍力上會被蘇聯(lián)超過。隨著美蘇陷入核軍備競賽，核力量的“超殺”能力及核危機的真實出現(xiàn)，使雙方領(lǐng)導(dǎo)層和廣大民眾對核戰(zhàn)爭產(chǎn)生更深切的恐懼，“不首先使用”的政策建議具備了一定的實踐基礎(chǔ)。

（二）冷戰(zhàn)后“不首先使用”政策建議的曲折推進

冷戰(zhàn)結(jié)束后，隨著主要對手蘇聯(lián)的解體，美國的主要安全威脅也隨之消失；同時，美國常規(guī)軍力不斷增強，逐漸占據(jù)絕對優(yōu)勢，成為全球最強。但冷戰(zhàn)后幾屆美國政府對于推動“不首先使用”政策建議的興趣卻大不相同。概括而言，“不首先使用”政策建議在民主黨執(zhí)政時期有所推進，而在共和黨執(zhí)政時期則停滯不前甚至出現(xiàn)嚴(yán)重倒退。

1993年，克林頓政府首任國防部長萊斯·阿斯平（Les Aspin）下令評估美國核政策時曾聲明，“任何首先使用都不能構(gòu)成新的不擴散政策的基礎(chǔ)”。②Steve Fetter and Jon Wolfsthal, “No First Use and Credible Deterrence,” Journal for Peace and Nuclear Disarmament, Vol.1, No.1, 2018.然而，阿斯平1994年退休后才正式出臺的美國第一份《核態(tài)勢評估報告》在重申進一步核裁軍并降低核武器在美國國家安全中作用的同時，完全不提及“不首先使用”政策。③“1994 Nuclear Posture Review,” December 31, 2001 , http://nautilus.org/projects/nuclearstrategy/1994-nuclear-posture-review/.1995年，為說服無核武器國家同意無限期延長《不擴散核武器條約》，美國再次承諾其“不對《不擴散核武器條約》的無核武器締約國使用核武器的安全保證”。①這也是重申美國有條件的“不首先使用”政策，參見安理會第984(1995)號決議, 1995年4月11日，https://digitallibrary.un.org/record/176507?ln=en。1997年，美國國家科學(xué)院國際安全和軍備控制委員會建議，美國政府應(yīng)宣布核力量的唯一作用是“威懾核攻擊，或威懾以核攻擊脅迫美國或其盟友”，美國“不再威脅要用核武器應(yīng)對常規(guī)、化學(xué)或生物攻擊”。這一觀點與1994年的《核態(tài)勢評估報告》中闡述的觀點恰恰相反，②John P.Holdren, “The Overwhelming Case for No First Use,” Bulletin of The Atomic Scientists, Vol.76, No.1, 2020.但卻符合“不首先使用”政策建議。1999年秋，卸任不久的前美國國防部部長威廉·佩里（William J．Perry）撰文提議，美國應(yīng)弱化核武器在北約安全政策中的作用，其核心思想也是“不首先使用”政策的近似表述“唯一目的”政策。③William J.Perry, “Desert Storm and Deterrence,” Foreign Affairs, Vol.70, No.4, 1991.

21 世紀(jì)初，小布什政府任內(nèi)的核政策與核態(tài)勢評估基本處于保守狀態(tài)。2001年12月，美國宣布退出全球戰(zhàn)略穩(wěn)定的基石——《反導(dǎo)條約》，對全球核態(tài)勢及安全穩(wěn)定造成深遠(yuǎn)的負(fù)面影響。作為某種平衡，2002年2月，美國國務(wù)院又重申了其關(guān)于有條件的“不首先使用”政策的長期官方立場。④Harold A Feiveson and Ernst Jan Hogendoorn, “No First Use of Nuclear Weapons,” The Nonproliferation Review, Vol.10, No.2, 2003.但保留首先使用核武器的選項仍是小布什政府的政策重點。這一政策也充分體現(xiàn)在美國2002年的《核態(tài)勢評估報告》中。該報告提出，核武器在美國及其盟國友邦的防御能力中發(fā)揮著關(guān)鍵作用，可提供可信的軍事選擇，以應(yīng)對包括大規(guī)模殺傷性武器和大規(guī)模常規(guī)軍事力量在內(nèi)的廣泛威脅。⑤Department of Defense, Nuclear Posture Review (Excerpts), January 8, 2002, http://lasg.org/documents/NPR/NPR_2002.htm.

奧巴馬總統(tǒng)上任前，四位美國前政要在《華爾街日報》上共同撰文，倡導(dǎo)“無核世界”，產(chǎn)生了廣泛的影響力，為奧巴馬上臺后推動采納“不首先使用”政策進行了比較充分的輿論鋪墊。⑥這四位美國政要是指前國務(wù)卿喬治·舒爾茨（George P.Shultz）、前國防部部長威廉·佩里（William J.Perry）、前國務(wù)卿亨利·基辛格（Henry A.Kissinger）及前參議院軍事委員會主席薩姆·納恩（Sam Nunn）。2007年，四人共同發(fā)表在《華爾街日報》上的署名文章為《一個無核武器的世界》，2008年，他們再次發(fā)表共同署名文章《邁向無核世界》，由此掀起“無核世界”倡議運動。2009年，奧巴馬政府正式接受并倡導(dǎo)“無核世界”，⑦“Remarks by President Barack Obama in Prague as Delivered,” April 5, 2009, https://obamawhitehouse.archives.gov/the-press-office/remarks-president-barack-obama-prague-delivered.而“不首先使用”政策是邁向“無核世界”的第一步，也符合奧巴馬政府減少核武器作用及實現(xiàn)核不擴散政策的目標(biāo)?！盁o核世界”能得到官方認(rèn)可，學(xué)界受到極大鼓勵，支持“不首先使用”政策建議的學(xué)者與前政要們繼續(xù)推動奧巴馬政府采納該政策。①這一時期代表性的討論包括：Scott D.Sagan, “The Case for No First Use,” Survival, Vol.51,No.3, 2009; Morton H.Halperin, Bruno Tertrais, Keith B．Payne, K．Subrahmanyam and Scott D.Sagan, “Forum: The Case for No First Use: An Exchange,” Survival, Vol.51, No.5, 2009; Joshua Pollack, “Reducing the Role of Nuclear Weapons,” Bulletin of the Atomic Scientists, October 30, 2009,https://thebulletin.org/2009/10/reducing-the-role-of-nuclear-weapons/; William J.Perry, Brent Scowcroft and Charles D.Ferguson, Independent Task Force Report No.62: U.S.Nuclear Weapons Policy, Council on Foreign Relations, 2009, https://ciaotest.cc.columbia.edu/wps/cfr/0017112/f_0017112_14636.pdf。然而，由于對該政策的支持與反對意見仍然尖銳對立，奧巴馬政府第一任期出臺的2010年版《核態(tài)勢評估報告》不得不推遲發(fā)布，且最終并沒有出現(xiàn)實質(zhì)性的政策改變，繼續(xù)體現(xiàn)出有條件的“不首先使用”政策內(nèi)容，只是將條件限制為“極端情況”。這是奧巴馬總統(tǒng)推動“不首先使用”政策的第一次嘗試，但沒有成功。即便如此，2010年版《核態(tài)勢評估報告》也幾乎是最大程度限制了核武器的使用范圍和場景，并將“核武器的唯一目的是威懾針對美國及其盟國的核攻擊”作為美國核政策的未來目標(biāo)。②Department of Defense, Nuclear Posture Review Report, April 2010, https://dod.defense.gov/Portals/1/features/defenseReviews/NPR/2010_Nuclear_Posture_Review_Report.pdf.這也是美國領(lǐng)導(dǎo)人在核政策選擇上最接近于“不首先使用”政策的一次。

2016年夏，奧巴馬再次展開一系列內(nèi)外政策的協(xié)調(diào)與努力，打算公開宣布“不首先使用”政策。這一時期也產(chǎn)生了大量支持美國政府宣布“不首先使用”政策的學(xué)術(shù)與政論文章。③關(guān)于奧巴馬任內(nèi)對“不首先使用”政策的爭論，可參見員欣依：《關(guān)于奧巴馬政府“不首先使用核武器”政策的爭論》，《美國研究》2017年第3期，第130頁。美國學(xué)界支持“不首先使用”政策的代表性文章參見 Bruce Blair, “How Obama Could Revolutionize Nuclear Weapons Strategy Before He Goes,” Politico, June 22, 2016, https://www.politico.com/magazine/story/2016/06/barack-obama-nuclear-weapons-213981/; Ramesh Thakur, “Why Obama Should Declare a No-First-Use Policy for Nuclear Weapons,” August 19, 2016, http://thebulletin.org/why-obama-shoulddeclare-no-first-use-policy-nuclear-weapons9789; Kingston Reif and Daryl G.Kimball, “Rethink Oldthink on No First Use,” August 29, 2016, https://thebulletin.org/2016/08/rethink-oldthink- on-no-first-use/。然而，日本、韓國、法國和英國等盟國反復(fù)游說，反對美國改變核武器的使用原則。同時，面對當(dāng)時與俄羅斯的矛盾和朝鮮半島不斷升級的核緊張局勢，美國政府擔(dān)心“不首先使用”的承諾可能被視為軟弱，于是軟化了態(tài)度，最終這一政策宣示未能在奧巴馬任內(nèi)獲得成功。④Nina Tannenwald, “The Vanishing Nuclear Taboo? How Disarmament Fell Apart,” Foreign Affairs, Vol.97, No.6, 2018.

奧巴馬總統(tǒng)任期內(nèi)對“不首先使用”政策建議的推動，有其個人及黨派的理想主義與政治意愿的影響，但更重要的原因還是其政府對威脅判斷的調(diào)整與美國整體軍事實力的增強。奧巴馬第一任期發(fā)布的《核態(tài)勢評估報告》認(rèn)為，美國面臨的首要威脅是防止核擴散和核恐怖主義，與其他核力量，特別是俄羅斯、中國的關(guān)系是確保戰(zhàn)略穩(wěn)定。①Department of Defense, Nuclear Posture Review Report, April 2010, https://dod.defense.gov/Portals/1/features/defenseReviews/NPR/2010_Nuclear_Posture_Review_Report.pdf.同時，美國常規(guī)軍力在冷戰(zhàn)后獲得長足發(fā)展，加之美國政府對核武器本質(zhì)作用有了進一步的認(rèn)識，降低核武器在國家安全中的作用、削減冗余核武器數(shù)量就成為大勢所趨。

奧巴馬政府任內(nèi)推動“不首先使用”政策的努力在特朗普總統(tǒng)執(zhí)政時期出現(xiàn)了嚴(yán)重倒退。一是特朗普政府出臺的《核態(tài)勢評估報告》整體上提高了核武器在國家安全中的作用，擴大了核武器的使用范圍，明確表示將針對常規(guī)進攻使用核武器；二是退出《中導(dǎo)條約》《伊核協(xié)議》和《開放天空條約》等一系列軍控條約或協(xié)議，威脅全球戰(zhàn)略穩(wěn)定；三是研發(fā)量產(chǎn)戰(zhàn)術(shù)核武器，降低核武器使用門檻。即便如此，在特朗普任內(nèi)，2017年以后美國國內(nèi)再次出現(xiàn)推動政府采納“不首先使用”政策的呼聲，并陸續(xù)有議員向美國國會提出議案，建議制定“不首先使用”政策，但未獲成功。②Joe Gould, “Warren, Smith Introduce Bill to Bar US from Using Nuclear Weapons First,”January 30, 2019, https://www.defensenews.com/congress/2019/01/30/warren-smith-introduce-bill-tobar-us-from-using-nuclear-weapons-first/.2019年3月，美國眾議院武裝力量委員會主席亞當(dāng)·史密斯（Adam Smith）在卡內(nèi)基國際核政策大會上發(fā)言指出，美國要制定“不首先使用”政策，前提是將威懾作為擁有核武器的目的，而不是去考慮如何使用核武器。“不首先使用”政策就是對核武器能夠遏止對手使用核武器的威懾作用的認(rèn)可。③Carnegie Endowment for International Peace, “Keynote with Representative Adam Smith,”March 12, 2019, https://s3.amazonaws.com/ceipfiles/pdf/NPC19-RepAdamSmith.pdf.

（三）當(dāng)前“不首先使用”政策建議的新動向

早在擔(dān)任副總統(tǒng)期間，拜登就一直支持推動“不首先使用”政策。在拜登競選總統(tǒng)時期，就已開始展現(xiàn)對于“不首先使用”政策選項的積極態(tài)度。無論是民主黨競選綱領(lǐng)還是拜登的個人言論，均表現(xiàn)出對這一政策的持續(xù)支持。2019年6月4日，在新罕布什爾州的一次競選活動中，拜登公開確認(rèn)對“不首先使用”政策和減少核武器數(shù)量的承諾。④Thomas Graham Jr., “The Role of Nuclear Weapons: Why Biden Should Declare a Policy of No First Use,” September 29, 2021, https://www.justsecurity.org/78375/the-role-of-nuclear-weaponswhy-biden-should-declare-a-policy-of-no-first-use/.2020年3月，拜登在《外交事務(wù)》上撰文指出：“我認(rèn)為，美國核武庫的唯一目的應(yīng)該是威懾，并在必要時報復(fù)核攻擊。作為總統(tǒng)，我將與美國軍方和盟友協(xié)商，努力將這一信念付諸實踐。”①Joseph R.Biden, Jr., “Why America Must Lead Again—Rescuing U.S.Foreign Policy After Trump,” Foreign Affairs, Vol.99, No.2, 2020.這些表述在2020年的《民主黨競選黨綱》中全部得以重申。②2020 Democratic Party Platform, August 18, 2020, https://www.demconvention.com/wpcontent/uploads/2020/08/2020-07-31-Democratic-Party-Platform-For-Distribution.pdf.這一不斷重復(fù)和強調(diào)的政策內(nèi)容，正是“不首先使用”政策的核心。美國學(xué)界提出，隨著拜登政府準(zhǔn)備進行核態(tài)勢評估，采納“不首先使用”政策建議的時機可能已經(jīng)成熟。③Thomas Graham Jr., “The Role of Nuclear Weapons: Why Biden Should Declare a Policy of No First Use,” September 29, 2021, https://www.justsecurity.org/78375/the-role-of-nuclear-weaponswhy-biden-should-declare-a-policy-of-no-first-use/.

2021年7月，拜登政府要求相關(guān)部門啟動新的核態(tài)勢評估，其結(jié)果將包含在《國防戰(zhàn)略報告》中，于2022年初完成。④美國國防部稱，由于俄烏局勢的影響，該報告的發(fā)布將推遲。參見Jim Garamone, “Austin Says Current Operations Give Hints of New National Defense Strategy,” DOD News, February 18,2022, https://www.defense.gov/News/News-Stories/Article/Article/2940956/austin-says-current-operationsgive-hints-of-new-national-defense-strategy/。這也是冷戰(zhàn)后美國政府首次不單獨出臺《核態(tài)勢評估報告》，而將其打包于《國防戰(zhàn)略報告》中。圍繞在新的核態(tài)勢評估結(jié)果中是否應(yīng)該采納“不首先使用”政策，美國學(xué)界和政界再次掀起討論熱潮，來自支持者的聯(lián)名呼吁在這一輪討論中形成了一定的規(guī)模。

在拜登政府核態(tài)勢評估工作正式啟動前，倡導(dǎo)“不首先使用”政策的美國學(xué)者和前政要們就已經(jīng)行動起來。在2021年5月底舉行的“‘不首先使用’全球運動”大會上，他們起草了致拜登總統(tǒng)和普京總統(tǒng)的公開信，呼吁兩位領(lǐng)導(dǎo)人宣布共同承諾美俄兩國在任何情況下都不首先使用核武器，并將此作為完成聯(lián)合國徹底銷毀核武器目標(biāo)的關(guān)鍵一步。這封公開信得到了1 200 多名政治、軍事和宗教領(lǐng)袖以及立法者、學(xué)者、科學(xué)家和其他民間社會代表的支持。公開信在美俄峰會召開前的2021年6月16日發(fā)表，旨在希望兩國總統(tǒng)能在會面時就不首先使用核武器達(dá)成一致并宣布共同承諾。⑤“Presidents Biden and Putin Urged to Consider Nuclear No-First-Use Policy at Upcoming Geneva Summit,” June 10, 2021, https://nofirstuse.global/2021/06/10/presidents-biden-and-putinurged-to-consider-nuclear-no-first-use-policy-at-upcoming-geneva-summit/.

在核態(tài)勢評估工作開始當(dāng)月，美國國會核武器和軍備控制工作組的四位聯(lián)合主席共同起草了一封給拜登總統(tǒng)的信，并得到 18 位立法者的支持。信中強烈呼吁美國應(yīng)采取“不首先使用”政策，并引用拜登總統(tǒng)自己的話說：“鑒于我們的非核能力和當(dāng)今威脅的性質(zhì)，很難想象存在合理情景，讓美國有必要或有理由首先使用核武器。”①“US Congress Members: Nuclear Posture Review Should Affirm a Policy of No-First-Use,”July 26, 2021, https://nofirstuse.global/2021/07/26/us-congress-members-nuclear-posture-reviewshould-affirm-a-policy-of-no-first-use/.

考慮到日本是奧巴馬政府時期對美國采納“不首先使用”政策持反對態(tài)度的主要盟國之一，2021年8月9日，在日本長崎遭受核襲擊的第76 周年紀(jì)念日，包括美國科學(xué)家聯(lián)合會在內(nèi)的5 個美國學(xué)術(shù)組織，包括佩里、霍爾珀林在內(nèi)的21 名美國核武器政策專家，共同致信時任日本首相菅義偉和日本主要政黨領(lǐng)導(dǎo)人，呼吁日本不要反對美國政府采納“不首先使用”政策，并聲明這樣的政策不會刺激日本獲得核武器。②“United States Experts Call on Japan Not to Oppose a US No-First-Use Policy,” August 10,2021, https://nofirstuse.global/2021/08/10/united-states-experts-call-on-japan-not-to-oppose-a-us-no-firstuse-policy/#respond.

2021年12月16日，包括21 名諾貝爾獎獲得者、88 名美國國家科學(xué)院或工程院院士在內(nèi)的近700 名科學(xué)家和工程師以公開信的方式，呼吁拜登總統(tǒng)在核態(tài)勢評估報告中宣布“不首先使用”政策，修改總統(tǒng)下令使用核武器的權(quán)力并減少部署的核武器數(shù)量等。③“Scientists and Engineers Letter to President Biden on the Nuclear Posture Review,” December 15, 2021, https://ucs-documents.s3.amazonaws.com/global-security/letter-POTUS-NPR-dated-12-15-21.pdf.

在烏克蘭危機爆發(fā)前，外界對于拜登政府可能采納“不首先使用”政策保持了一定期待。但2022年2月危機爆發(fā)后，安全環(huán)境與威脅判斷的變化直接影響到美國相關(guān)政策的調(diào)整。受烏克蘭危機影響，拜登政府“核態(tài)勢評估和導(dǎo)彈防御評估報告”全文尚未出臺，但根據(jù)2022年3月底公布的“情況簡報”，美國仍然強調(diào)致力于降低核武器的作用，只會考慮在極端情況下使用核武器，并重新建立其在軍備控制方面的領(lǐng)導(dǎo)地位。④“Fact Sheet: 2022 Nuclear Posture Review and Missile Defense Review,” March 29, 2022,https://media.defense.gov/2022/Mar/29/2002965339/-1/-1/1/FACT-SHEET-2022-NUCLEAR-POSTU RE-REVIEW-AND-MISSILE-DEFENSE-REVIEW.PDF.其政策措辭與奧巴馬政府在《核態(tài)勢評估報告》中的表述幾乎一致，但去掉了將“唯一目的”作為政策目標(biāo)的說法。這體現(xiàn)出拜登總統(tǒng)本人及其黨派對核武器作用的認(rèn)識，也兼顧了當(dāng)前的安全環(huán)境。“不首先使用”政策并沒有出現(xiàn)在這份“情況簡報”中，拜登政府推動采納“不首先使用”政策建議的努力無果而終。然而，考慮到烏克蘭危機的持久影響，這一政策表達(dá)應(yīng)該是未來至少五年內(nèi)美國政府可能達(dá)到的最高程度。在可預(yù)見的將來，美國政府不大可能宣布采取“不首先使用”政策。

三 美國“不首先使用”政策建議的主要阻力

從冷戰(zhàn)開始至今，圍繞“不首先使用”政策建議的辯論及其形成的輿論氛圍，體現(xiàn)出該政策建議的生命力，但美國政府始終沒有正式采納這一政策建議，這也反映出美國決策層中支持“首先使用核武器”的力量依然強大?！安皇紫仁褂谩闭呓ㄗh的主要阻力至少來自以下四個方面：

（一）思維層面：尋求絕對優(yōu)勢與意識形態(tài)偏見的桎梏

尋求絕對優(yōu)勢的思維方式與意識形態(tài)偏見，使“不首先使用”政策建議難以對決策層產(chǎn)生決定性影響。自美國開始實施全球擴張以來，其追求并保持軍事與安全領(lǐng)域絕對優(yōu)勢的思維一直沒有實質(zhì)性改變，這也直接影響了美國對“不首先使用”政策的選擇?！懊绹饲Р钊f別，但美國的全球領(lǐng)導(dǎo)地位不可替代卻是團結(jié)美國國民的國家共識?！雹賂he White House, National Security Strategy, February 2015, https://history.defense.gov/Portals/70/Documents/nss/NSS2015.pdf.這一點基本上成為民主黨與共和黨執(zhí)政的共性，其區(qū)別只在于實現(xiàn)的途徑與方法。無論核力量比對手強大多少，美國始終認(rèn)為主要對手的核力量是嚴(yán)重威脅。冷戰(zhàn)時期這一威脅來自蘇聯(lián)，即使是在美蘇核力量差距懸殊時亦是如此。在美國的核武器處于絕對優(yōu)勢的20 世紀(jì)50年代初期，例如1951年，美國擁有428枚核武器，而蘇聯(lián)只有25 枚，但美國卻認(rèn)為蘇聯(lián)會對美發(fā)動先發(fā)制人的核打擊，并將其作為首要威脅進行研究。②Robert S.Norris and Hans M.Kristensen, “Global Nuclear Inventories, 1945-2000,” Bulletin of the Atomic Scientists, July/August 2010, p.81, https://journals.sagepub.com/doi/epub/10.2968/066004008.1955年，根據(jù)艾森豪威爾總統(tǒng)要求研究出臺的“應(yīng)對突然襲擊的威脅”報告認(rèn)為，美國戰(zhàn)略力量的脆弱性會誘使蘇聯(lián)發(fā)動突然襲擊。③“Report by the Technological Capabilities Panel of the Science Advisory Committee: Meeting the Threat of Surprise Attack,” in Foreign Relations of the United States, 1955-57, Vol.19,Washingtion D.C.: Government Printing Office, p.42.這種恐懼也和二戰(zhàn)后美國國防開支大幅下降，常規(guī)軍事力量發(fā)展不足直接相關(guān)。常規(guī)武器不占優(yōu)勢的美國，無論如何不可能輕易放棄先發(fā)制人使用核武器的權(quán)利。

冷戰(zhàn)后美國一超獨霸，其追求絕對優(yōu)勢的思想更加膨脹。冷戰(zhàn)后，除俄羅斯外，美國將其主要核威脅一度指向朝鮮、伊朗等國家；而在當(dāng)前，美國認(rèn)為威脅來自主要戰(zhàn)略競爭對手俄羅斯和中國。盡管中國與美國的核武庫差距明顯且中國一直堅持“不首先使用”政策，美俄之間的核軍控條約仍然有效，且多年來有核國實際上遵守了“核禁忌”，但美國尋求絕對優(yōu)勢的思維慣性難以改變。這種對絕對軍事優(yōu)勢的執(zhí)著追求表現(xiàn)為夸大軍事安全威脅，追求軍力全面占優(yōu)。而“不首先使用”政策主張降低核武器在國家安全中的作用，使核武庫戒備狀態(tài)、核武器數(shù)量及現(xiàn)代化投入等各方面向下調(diào)整，這是美國長期保持絕對優(yōu)勢的思維方式難以接受的。

此外，由于美國對蘇聯(lián)的意識形態(tài)偏見根深蒂固，其決策層很難接受“不首先使用”政策建議。盡管冷戰(zhàn)時期蘇聯(lián)宣布了“不首先使用”政策，但美國對此卻一直持懷疑態(tài)度。美國研究核問題的資深學(xué)者認(rèn)為，冷戰(zhàn)時期蘇聯(lián)宣布“不首先使用”政策，其目的是試圖在“不首先使用”的承諾上進行欺詐，因為蘇聯(lián)當(dāng)時在歐洲部署了大量的常規(guī)軍事力量，其“不首先使用”政策宣示只是宣傳工具，蘇聯(lián)企圖以此離間美國與歐洲盟國?！疤K聯(lián)欺詐論”加上美蘇多年對于“不在歐洲首先使用核武器”的爭論，形成了不愉快的歷史記憶，最終導(dǎo)致美國安全文化對“不首先使用”這一術(shù)語根深蒂固的排斥。①顧克岡、杰弗里·劉易斯：《不首先使用核武器：中美核對話的困境與出路》，《外交評論》2012年第5 期。

（二）政治層面：政策淪為美化形象政治工具的局限性

“不首先使用”政策建議一定程度上淪為超級核大國美化自身形象的政治工具。冷戰(zhàn)期間，美蘇政治博弈的一個主要舞臺就是核軍備控制。無論是從力量上還是在形象上，限制對方、美化自己都是兩個超級核大國的主要政治目標(biāo)之一?！安皇紫仁褂谩闭叩谋举|(zhì)是在核政策上限制核武器的使用，有利于核大國占領(lǐng)道義制高點，成為全球核不擴散的“領(lǐng)頭羊”，更易達(dá)成核大國推動的核不擴散政治目標(biāo)。在此目標(biāo)上，美蘇具有共同利益，需要團結(jié)一致。兩個超級核大國在推動各自集團國家放棄發(fā)展自己核武器的同時，需要給這些國家可信的安全保障。有核國承諾不對無核國家使用或威脅使用核武器是這種安全保障的內(nèi)容之一，這也是全球核不擴散體系的代表性成就《不擴散核武器條約》簽約的背景。為了避免有核國發(fā)生核大戰(zhàn)殃及廣大無核國，有核國之間互相承諾不首先使用核武器也是實質(zhì)性降低全球核威脅的可靠保障。所以，“不首先使用”政策比較突出地滿足了廣大無核國的安全需求，當(dāng)然，宣布這一政策的國家同時展示了更好的政治形象。這樣的道義制高點，美國當(dāng)然不會輕易讓與蘇聯(lián)。這也是為什么當(dāng)蘇聯(lián)宣布“不首先使用”政策后，美國國內(nèi)很快形成了推動“不首先使用”政策建議的高潮。政策建議產(chǎn)生的宣傳效果雖然積極，而一旦要真正限制自己，給予無核國安全承諾時，美國又表現(xiàn)得猶豫不決。其對無核國有限的安全保障附加了若干條件，至于向有核國宣布“不首先使用”政策，對美國而言利益權(quán)衡就更為復(fù)雜。達(dá)到簽署《不擴散核武器條約》的政治目的、展示了好的政治形象后，美國對調(diào)整自己的“不首先使用”政策自然不再積極。

冷戰(zhàn)后，在國際安全環(huán)境緩和的大背景下，主要對手的消失使美國各界對核戰(zhàn)爭的擔(dān)憂明顯降低。同時在蘇聯(lián)解體后，俄羅斯放棄了蘇聯(lián)曾宣布的“不首先使用”政策，對“不首先使用”政策的信譽產(chǎn)生了負(fù)面影響。冷戰(zhàn)后美國推動采納“不首先使用”的政策建議，當(dāng)然也有政治形象上的考慮，既要繼續(xù)保持其全球核不擴散“領(lǐng)頭羊”的地位，又想在大國核軍控談判中造勢。在烏克蘭危機增加外界對于大國核戰(zhàn)爭擔(dān)憂的背景下，聯(lián)合國秘書長古特雷斯不無憂慮地表示：“核沖突的前景曾經(jīng)是不可想象的，現(xiàn)在又成了有可能發(fā)生的事情?！雹貸essica Chasmar, “Nuclear War ‘within the Realm of Possibility’, UN Secretary General Warns,” Fox News, March 14, 2022, https://www.foxnews.com/world/nuclear-war-realm-possibilityun-secretary-general.面對這樣的安全態(tài)勢，拜登政府的“情況簡報：2022年核態(tài)勢評估和導(dǎo)彈防御評估”雖然沒有正式宣布“不首先使用”政策，但也沒有激化安全矛盾，而是回歸到奧巴馬政府時期的近似表述。相對而言，這一立場有利于拜登政府的國際形象，為其下一步在圍繞烏克蘭危機的大國博弈中增加了政治籌碼。

（三）軍事層面：“核作戰(zhàn)”戰(zhàn)略計劃與政策選擇的內(nèi)在矛盾

軍事戰(zhàn)略準(zhǔn)備與政策選擇的內(nèi)在矛盾比較明確地體現(xiàn)在“不首先使用”政策建議的推進過程中。美國在二戰(zhàn)結(jié)束后從來沒有使用過核武器，但這并不妨礙美國需要打贏一場在現(xiàn)實中幾乎不可能發(fā)生的核戰(zhàn)爭。先發(fā)制人進行核打擊不僅成為美國早期關(guān)于核戰(zhàn)爭思想的重要組成部分，植根于美國軍事與安全戰(zhàn)略的宏觀概念中，而且體現(xiàn)在具備實際操作意義的“核作戰(zhàn)”（war-fighting）戰(zhàn)略中。無論各屆政府如何進行核政策選擇，美國軍方都始終需要做好“戰(zhàn)場制勝”的軍事準(zhǔn)備。②“核作戰(zhàn)”或“戰(zhàn)場制勝”（war-fighting）戰(zhàn)略，屬于西方核戰(zhàn)略領(lǐng)域的一個流派，是指將核武器用于并力圖打贏各級別核戰(zhàn)爭的戰(zhàn)略理論與能力，包括戰(zhàn)場作戰(zhàn)與控制升級的能力。也有中國學(xué)者建議將war-fighting 譯為“打核戰(zhàn)”或“核戰(zhàn)”。參見孫向麗：《核時代的戰(zhàn)略選擇——中國核戰(zhàn)略問題研究》，中國原子能出版社2019年版，第71 頁；李彬：《軍備控制理論與分析》，國防工業(yè)出版社2006年版，第70 頁。

美國的“核作戰(zhàn)”戰(zhàn)略已經(jīng)持續(xù)了半個多世紀(jì)，它以打贏核戰(zhàn)爭為目標(biāo)，并且不放棄先發(fā)制人使用核武器的打法。這一戰(zhàn)略的實施以冷戰(zhàn)時期美國政府制定的關(guān)于核戰(zhàn)爭的“統(tǒng)一作戰(zhàn)行動計劃”（SIOP）為代表，進行有限核戰(zhàn)爭的“打擊軍事力量”（counter-force）選擇也保留在SIOP 中。①勞倫斯·弗里德曼：《核戰(zhàn)略的演變》，黃鐘青譯，中國社會科學(xué)出版社1990年版，第286 頁。該計劃整合了戰(zhàn)略轟炸機、陸基洲際彈道導(dǎo)彈（ICBM）和?；鶟撋鋸椀缹?dǎo)彈（SLBM）的“三位一體”核能力，為美國總統(tǒng)提供了一系列的目標(biāo)選擇，并明確了發(fā)射程序和已經(jīng)設(shè)定的核武器打擊目標(biāo)。②“Operation Plans,” https://www.globalsecurity.org/military/ops/oplan.htm.“統(tǒng)一作戰(zhàn)行動計劃”從1961年持續(xù)至2003年，每年更新一次，直到2003年2月并入“作戰(zhàn)計劃8044”（OPLAN 8044）。OPLAN 8044 計劃仍是整個“作戰(zhàn)計劃”中高度保密的獨立部分，不像其他作戰(zhàn)計劃由戰(zhàn)區(qū)制定，而是由參謀長聯(lián)席會議直接制定。自2012年7月起，美國的核戰(zhàn)爭計劃調(diào)整為“作戰(zhàn)計劃8010-12”（OPLAN 8010-12），即關(guān)于戰(zhàn)略威懾和武力運用的計劃。③“Operation Plans,” https://www.globalsecurity.org/military/ops/oplan.htm.美國在戰(zhàn)場使用核武器并獲取勝利的“核作戰(zhàn)”計劃從冷戰(zhàn)延續(xù)至今。

盡管政策選擇與戰(zhàn)爭計劃有所區(qū)別，且前者在總體上決定后者，但軍事戰(zhàn)略和作戰(zhàn)計劃的準(zhǔn)備也會影響政策選擇的過程。“不首先使用”的政策建議與先發(fā)制人打贏核戰(zhàn)的軍事準(zhǔn)備存在邏輯上的矛盾，這也是“不首先使用”難以獲得美國官方特別是軍方認(rèn)可的實際障礙。

（四）同盟層面：“延伸威懾”政策與盟友壓力的持久障礙

“延伸威懾”政策與來自盟友的壓力是美國采納“不首先使用”政策面臨的持久障礙。維護“延伸威懾”的可靠與可信是美國國家安全戰(zhàn)略基石（聯(lián)盟戰(zhàn)略）的重要內(nèi)容之一。美國把為西歐和東亞盟國提供安全保護、阻止對手采取軍事行動的威懾，稱為延伸威懾。④姚云竹：《戰(zhàn)后美國威懾理論與政策》，國防大學(xué)出版社1998年版，第107、110 頁。延伸威懾可以用核武器實施，也可以用常規(guī)武器實施，具體的實施方式存在一定的政策模糊性。以核武器實施延伸威懾就是俗稱的“核保護傘”政策。長期以來，美國承諾用自己的核武器保護盟國的安全，保留為盟國首先使用核武器的政策選項，而盟國不必自己發(fā)展核武器，這一延伸核威懾戰(zhàn)略一直是美國對于盟國的安全承諾，也是美國控制盟友的有效手段。多年的承諾傳統(tǒng)形成了來自盟友要求“核保護傘”的壓力，美國也始終想在盟友中維持“核壟斷”，這使其很難放棄對盟國的“核保護傘”政策。采納“不首先使用”政策建議可能極大地限制美國的“核保護傘”政策，至少意味著美國對盟友的延伸核威懾只表現(xiàn)在盟友遭受核打擊后美國對敵國進行核報復(fù)，而不能先發(fā)制人對敵國進行核打擊，或以先發(fā)制人的核打擊對敵國形成壓力，迫使敵國放棄對美國盟國的常規(guī)打擊。

長期以來，即使是在美國采取“首先使用核武器”政策的情況下，盟友對關(guān)鍵時刻美國是否會信守延伸核威懾承諾一直有所懷疑，反復(fù)讓其重申承諾；如果美國再采納“不首先使用”政策建議，那么其延伸核威懾的承諾在盟國眼中就更不可信，因為盟友會擔(dān)心，自己在遭到敵國核打擊后，美國恐怕也不太敢為了盟友而對敵國進行核報復(fù)。這將侵蝕聯(lián)盟的基礎(chǔ)。相反，如果美國不放棄在極端情況下威脅對敵國首先使用核武器，比如敵國以常規(guī)軍事力量嚴(yán)重侵犯美國盟國領(lǐng)土安全等極端情況，那么這種“首先使用”的威脅可能嚇阻敵國的常規(guī)軍事入侵，這是盟國希望美國不要采取“不首先使用”政策更重要的原因。尤其是在敵國占據(jù)常規(guī)軍事優(yōu)勢，或者盟友認(rèn)為自己受到敵國越來越嚴(yán)峻的常規(guī)軍事威脅時，盟友對美國可能采取“不首先使用”政策的擔(dān)心就會加劇。所以，美國政府要想采納“不首先使用”政策建議，“延伸威懾”與來自盟友的壓力會持久存在。

四 美國“不首先使用”政策建議未來可能的影響

冷戰(zhàn)結(jié)束以來，美國不斷修訂其核政策，也曾多次表示要降低核武器在國家安全中的作用。當(dāng)前，全球安全環(huán)境正處于調(diào)整與振蕩的關(guān)鍵階段，大國戰(zhàn)略競爭的態(tài)勢仍未減弱，在某些地區(qū)、某些個案中還呈現(xiàn)出加劇的趨勢，烏克蘭危機中俄羅斯的核升級就是典型案例。①2022年2月24日，俄烏沖突爆發(fā)后，俄羅斯于2月27日將軍隊的核威懾力量轉(zhuǎn)入特殊戒備狀態(tài)（on special alert），參見“Press Review: Why Putin Put Nuke Forces on High Alert and Liberation of Donbass Continues,” February 28, 2022, https://tass.com/pressreview/1412885。然而，在烏克蘭危機中，俄羅斯宣布提高核武器戒備狀態(tài)后，在行動上依然保持了克制；美國也采取了降級反應(yīng)，避免激化局勢，如拜登政府第一時間回應(yīng)，不會相應(yīng)提高美國核武器戒備狀態(tài)；②2022年2月28日，美國白宮發(fā)言人在新聞記者會上表示：“我們沒有看到有理由改變我們的戒備級別，而且我們看到升級的言辭有明顯的重大危險?！眳⒁姟癙ress Briefing by Press Secretary Jen Psaki, ” February 28, 2022, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/press-briefings/2022/02/28/press-briefing-by-press-secretary-jen-psaki-february-28-2022/。美國宣布推遲其“民兵-3”洲際彈道導(dǎo)彈試驗等。①“US Cancels ICBM Test amid Ukraine Conflict,” Air Force Technology, April 4, 2022,https://www.airforce-technology.com/news/us-cancels-icbm-test/.這些都再次證明了大國對核武器使用的謹(jǐn)慎態(tài)度。可見，“不首先使用”的理念以及不斷推動的政策建議，無論是公開呼吁還是迂回表達(dá)，都已在美國形成了一定的影響力。當(dāng)然，不可否認(rèn)的是，美國國內(nèi)反對“不首先使用”政策建議的勢力更為強大，甚至成為某種“政治正確”，也使得政府層面推動采納這一政策建議的努力一再失敗。未來，無論美國政府是否采納“不首先使用”政策建議，其依然會發(fā)揮有限但不可忽視的影響力。

（一）“不首先使用”政策建議將繼續(xù)為美國的政治形象加分

在經(jīng)歷了特朗普政府一系列的退約風(fēng)波后，美俄首腦終于在2021年6月召開了日內(nèi)瓦峰會，會后發(fā)布了一份關(guān)于戰(zhàn)略穩(wěn)定的《美俄總統(tǒng)聯(lián)合聲明》。該聲明重申了“里根—戈爾巴喬夫聲明”，②即“核戰(zhàn)爭打不贏也打不得”（A nuclear war cannot be won and must never be fought），早在1985年，美蘇日內(nèi)瓦裁軍談判時該聲明就得到美蘇兩國領(lǐng)導(dǎo)人的共同認(rèn)可。并表示要繼續(xù)推動軍備控制，包括美俄《新削減戰(zhàn)略武器條約》延期的安排，以及下一步兩國共同開展綜合性的雙邊戰(zhàn)略穩(wěn)定對話。③The White House, “U.S.-Russia Presidential Joint Statement on Strategic Stability,” June 16,2021, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/06/16/u-s-russia-presidentialjoint-statement-on-strategic-stability/.為落實兩國首腦峰會的成果，美俄日內(nèi)瓦戰(zhàn)略穩(wěn)定對話已經(jīng)進行了三輪，但未能形成具體成果，而且因烏克蘭危機的出現(xiàn)，對話氣氛惡化，后續(xù)乏力。要想打破美俄軍控對話與后續(xù)談判的僵局，拜登政府必須拿出更積極的核政策，即使難以出臺完全意義上的“不首先使用”政策，但對這一政策的支持與推動本身，也有利于美國政府繼續(xù)打造全球軍控與不擴散“領(lǐng)頭羊”的形象。在烏克蘭危機過程中，屢次出現(xiàn)俄羅斯要使用戰(zhàn)術(shù)核武器的輿論風(fēng)向，引發(fā)國際社會的關(guān)注與擔(dān)憂。而美國整體上保持了克制姿態(tài)，沒有公開威脅要首先使用核武器，并加強了危機管控，在一定程度上緩和了外界對于大國打破“核禁忌”，人類陷入核毀滅的焦慮與恐懼。這一實踐既從一個側(cè)面證明了美國對“不首先使用”政策的實際堅持，又成功抬高了美國的政治形象。

（二）“不首先使用”政策建議有利于平衡美國軍費支出

美國核力量過剩已是老問題。雖然冷戰(zhàn)后美俄進一步削減核武器，但兩個超級核大國的核彈頭總量仍達(dá)萬枚以上，占全球核武器總量的比例超過90%。④2021年，美國的核彈頭總量為5 550 枚，俄羅斯的總量為6 255 枚。參見SIPRI Year Book 2021, https://www.sipri.org/yearbook/2021。對核力量和常規(guī)力量均為全球之首的美國來說，維持如此巨大的核武庫既消耗資源，又有損其全球核不擴散領(lǐng)導(dǎo)者的形象，繼續(xù)削減核武庫是必然趨勢。有美國學(xué)者直言不諱地指出，軍種之間關(guān)于戰(zhàn)略武器的競爭有時并非出于對國家安全的考慮，而是為爭奪更大的國防預(yù)算份額，這種努力最后退化為一場爭奪美元的競爭。①Darius Watson, “Rethinking the U.S.Nuclear Triad,” Strategic Studies Quarterly, Vol.11, No.4,2017.根據(jù)相關(guān)分析，在所有圍繞核力量的支出中，部署和維護核武庫的成本要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于制造核武器本身。制造核武器的成本只占7%左右，而部署、指控體系及核武器的全套維護與安全處理成本占據(jù)了剩余的近93%。②Stephen Schwartz, ed., Atomic Audit: The Costs and Consequences of US Nuclear Weapons Since 1940, Washington, D.C.: Brookings Press, 1998, pp.12-33.美國核力量基礎(chǔ)設(shè)施普遍老舊，核武庫需要全面更新?lián)Q代。對拜登政府和后續(xù)的美國政府而言，是保留現(xiàn)有核武庫規(guī)模還是削減后再現(xiàn)代化，已經(jīng)是緊迫的選擇。美國國會預(yù)算辦公室每兩年進行一次維護及升級核武庫10年支出的成本評估。根據(jù)其2021年的最新報告，如果保持現(xiàn)有核武庫規(guī)模，從2021年到2030年，這一支出成本將達(dá)到6 340 億美元，比2019年的評估高出28%，呈明顯上升趨勢。③Congressional Budget Office, “Projected Costs of U.S.Nuclear Forces, 2019 to 2028,”January 2019, https://www.cbo.gov/system/files/2019-01/54914-NuclearForces.pdf.“不首先使用”政策建議無論是否得到采納，都會在一定程度上推動美國政府限制核武器使用的可能性，實質(zhì)性降低核武器在國家安全戰(zhàn)略中的作用，從而為削減更多的冗余核武器鋪平道路。

（三）“不首先使用”政策建議仍會影響美國與盟國的關(guān)系

美國采取“不首先使用”政策面臨的持久障礙是來自盟友的壓力。2021年年初，拜登政府就“不首先使用”政策征求盟國意見時，不但遭到了日本、韓國和澳大利亞的反對，英國、法國和德國等北約國家也表現(xiàn)出壓倒性負(fù)面反應(yīng)。④Demetri Sevastopulo, “Allies Lobby Biden to Prevent Shift to ‘No First Use’ of Nuclear Arms,” October 30, 2021, https://www.cnas.org/press/in-the-news/allies-lobby-biden-to-prevent-shiftto-no-first-use-of-nuclear-arms.無論奧巴馬總統(tǒng)還是拜登總統(tǒng)，在表達(dá)支持“不首先使用”政策的同時，都特別強調(diào)要與盟國協(xié)商。拜登政府更以聯(lián)盟優(yōu)先為政策選擇，強調(diào)“將重振和更新美國在世界各地的聯(lián)盟和伙伴關(guān)系”，認(rèn)為聯(lián)盟是美國“強大的力量源泉和獨特的美國優(yōu)勢”。⑤The White House, Interim National Security Strategic Guidance, March 2021,https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2021/03/NSC-1v2.pdf.在當(dāng)前背景下，美國大國戰(zhàn)略競爭的總體戰(zhàn)略導(dǎo)向及國際安全環(huán)境的突變因素等，會使盟友對美國“不首先使用”政策建議持更加強烈的反對態(tài)度。同時，“核保護傘”作為威懾手段必須進行公開政策承諾，否則難以達(dá)成威懾效果。如果美國需要加強與聯(lián)盟的安全承諾，公開表達(dá)繼續(xù)堅持“核保護傘”政策就成為必要選擇。在美國整體實力相對下降、更加倚重盟友和合作伙伴的背景下，盟友對美國聯(lián)盟戰(zhàn)略的影響力一定程度上也在上升。烏克蘭危機爆發(fā)后，美國必將重新評估俄羅斯對國際秩序以及美國國家安全的威脅，進一步凝聚盟國的力量。在考慮“不首先使用”政策時，如何回應(yīng)盟友對延伸核威懾的訴求，既公開規(guī)避“核保護傘”的政策承諾，又使其盟友相信延伸核威懾的承諾通過常規(guī)武器一樣可以兌現(xiàn)，這不僅是拜登政府的難題，也將是未來持續(xù)影響美國與盟國關(guān)系的重要因素。

結(jié) 語

回顧核大國博弈的歷史，由于首先使用核武器風(fēng)險巨大，幾乎沒有大國會這么做，即使是在最接近于人類核毀滅的古巴導(dǎo)彈危機期間，美蘇兩國也都沒有優(yōu)先選擇向?qū)Ψ绞褂煤宋淦?。美國國?nèi)提出并推動“不首先使用”政策建議有其具體的時代背景，但每個階段的政策阻力都大于政策的推動力。

從冷戰(zhàn)至今，美國政府一直在放大安全威脅，保持“核作戰(zhàn)”戰(zhàn)略，從而無法在核政策上真正有所突破。在其實力相對下降并更加重視盟友和伙伴的背景下，美國也會更加注重回應(yīng)盟國對“延伸威懾”的訴求，而烏克蘭危機可能增強美國盟友對“核保護傘”的需要。拜登政府推進“不首先使用”政策的努力可謂“生不逢時”。然而，美國國內(nèi)堅持推動“不首先使用”政策建議的力量并沒有退縮，依然在尋找機遇推動其走向政策層面。同時，廣大無核武器國家的愿望也值得重視，2021年1月生效的《禁止核武器條約》，便是無核國家團結(jié)起來采取的實際行動。國際反核運動對核武器國家并非沒有壓力，美國作為超級核大國理應(yīng)率先垂范，在政策上及時調(diào)整改進。

烏克蘭危機及其后續(xù)影響將成為拜登政府及未來美國政府面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。危機中，俄羅斯提升核武器戒備級別并跟進了戰(zhàn)略武器領(lǐng)域的實際動作，這再次引發(fā)整個國際社會對于核大國有可能打破“核禁忌”，首先使用核武器的擔(dān)憂。大國矛盾的積累導(dǎo)致國際安全環(huán)境惡化，可能引發(fā)難以預(yù)料的危機突變。當(dāng)危機再度激化時，俄羅斯還會不會保持不首先使用核武器的實際狀態(tài)？同時，大國關(guān)系不穩(wěn)定，容易出現(xiàn)彼此誤解誤判，美國長期讓相當(dāng)一部分核武器處于“一觸即發(fā)”的高戒備狀態(tài)，本就不利于危機穩(wěn)定性。當(dāng)誤解升級時，美國有把握管控好自己的核武器，使其不在危機中被首先使用嗎？可見，在烏克蘭危機及后危機時代，使用核武器的可能性，至少是理論上的可能性仍在增加。

同時應(yīng)看到，即便烏克蘭危機會對國際安全形勢造成長遠(yuǎn)的、不確定的影響，不能打核戰(zhàn)爭的國際共識也依然存在。2022年新年伊始，在中國的成功推動下，聯(lián)合國五個常任理事國以五核國的身份共同發(fā)表《關(guān)于防止核戰(zhàn)爭與避免軍備競賽的聯(lián)合聲明》，再次重申“核戰(zhàn)爭打不贏也打不得”的理念，可見核大國對于避免核戰(zhàn)對抗有高度共識。①《關(guān)于防止核戰(zhàn)爭與避免軍備競賽的聯(lián)合聲明》，人民網(wǎng)，2022年1月4日，http://military.people.com.cn/n1/2022/0104/c1011-32323573.html。美國作為全球唯一的超級大國，在避免大國對抗上更應(yīng)負(fù)主要責(zé)任?！安皇紫仁褂谩闭弑磉_(dá)出大國避免核戰(zhàn)爭、保持戰(zhàn)略穩(wěn)定的意愿，同時有利于回應(yīng)廣大無核國安全訴求，避免誤判和危機，增進戰(zhàn)略互信，維持全球和平與戰(zhàn)略穩(wěn)定，維護人類社會共同福祉。此外，“不首先使用”政策還有助于推動減少冗余核武器數(shù)量。因此，即使是在當(dāng)前的安全環(huán)境下，該政策也仍然值得核大國，特別是美國認(rèn)真考慮。中國已經(jīng)堅持無條件的“不首先使用”政策近六十年，也將繼續(xù)為美國及所有核國家做出表率。