空間正義視域下綠色城市更新的實踐困境與應對路徑

李南樞，宋宗宇

(1.重慶郵電大學 網(wǎng)絡空間安全與信息法學院,重慶400065;2.重慶大學 建筑與房地產法研究中心,重慶400044)

一、問題的提出

城市更新是黨的十九屆五中全會作出的重大決策部署，國家“十四五”規(guī)劃在“全面提升城市品質”一章中明確提出“實施城市更新行動，推動城市空間結構優(yōu)化和品質提升”。同時，《國務院關于印發(fā)2030年前碳達峰行動方案的通知》（國發(fā)〔2021〕23號）要求“把碳達峰、碳中和納入經(jīng)濟社會發(fā)展全局”。而城市是人為碳排放的最大來源，聯(lián)合國相關報告指出，城市人為碳排放體量已占總排放量的75%，城市已成為人類可持續(xù)發(fā)展的關鍵角力場［1］。中國建筑節(jié)能協(xié)會發(fā)布的《中國建筑能耗研究報告（2020）》顯示，我國建筑全過程碳排放總量占全國碳排放比重的51.3%?？梢姡凇半p碳”政策與生態(tài)文明建設的總體要求下，過去城市更新中存在的房地產化、大拆大建模式、不顧資源損耗等狀況，綠色發(fā)展的時代背景迫切要求轉變傳統(tǒng)城市更新的高能耗發(fā)展模式，探索綠色城市更新路徑。由此，國家“十四五”規(guī)劃強調“深入推進建筑領域低碳轉型，建設低碳城市”，住房和城鄉(xiāng)建設部要求城市更新“以綠色低碳發(fā)展為路徑”。

所謂“綠色城市更新”，即區(qū)別于傳統(tǒng)高能耗、高污染、高排放與大拆大建式的城市更新模式，其以城市建成區(qū)生態(tài)環(huán)境改善為目標，以綠色建筑推廣、基礎設施綠色化改造、綠色社區(qū)建設為更新方向，推動城市經(jīng)濟社會、資源環(huán)境與居民生活協(xié)調發(fā)展的城市更新模式［2］。然而，在綠色城市更新中，盡管節(jié)約資源與保護環(huán)境已成為首要目標，但原有的物質文化需求并未消失，且呈現(xiàn)升級態(tài)勢，即社會與市場主體的主觀需求具有多元化的特征。因此，綠色城市更新應堅持以人為本，重視相關主體的需求，保障社會穩(wěn)定。但是，長期以來綠色城市更新實踐均將保護環(huán)境客體作為第一要義，忽視其中部分主體的合理需求，甚至部分地方在傳統(tǒng)管制理論指導下，將政府以外的主體視為管理的客體，進而使綠色城市更新的實際情況與城市居民預期之間產生差距。因此，對現(xiàn)階段綠色城市更新中的實踐困境予以深入研究，將為構建綠色城市更新利益共同體，促進“雙碳”目標高效實現(xiàn)提供有益思考。

二、文獻綜述與研究框架

（一）文獻綜述：綠色城市更新的研究現(xiàn)狀與問題

城市更新概念最早起源于20世紀，是西方國家為應對城市發(fā)展中出現(xiàn)的城市衰落與退化問題，以尋求城市物質環(huán)境持久的改善［3］。《上海城市更新條例》等地方性法規(guī)將城市更新定位為在城市建成區(qū)內開展持續(xù)改善城市空間形態(tài)和功能的活動。過去，在我國城市化進程中，相較于城市中心城市近郊具有土地使用成本更低、空間較為充裕、建設限制條件較少等優(yōu)勢，導致各級地方政府熱衷于“新城開發(fā)”，但城市邊界的無序拓展亦帶來嚴重的社會治理問題與生態(tài)環(huán)境壓力?，F(xiàn)在，綠色城市更新則是在“雙碳”背景下，通過“點（綠色建筑）+線（綠色基礎設施）+面（綠色社區(qū)）”結合，為傳統(tǒng)城市更新增添了“綠色”底色，與可持續(xù)發(fā)展目標及綠色發(fā)展理念相契合。

實際上，自2003年英國在能源白皮書《我們能源的未來：創(chuàng)建低碳經(jīng)濟》中首次提出“低碳經(jīng)濟”概念后，低碳發(fā)展逐漸引起人類的重視。特別是在2009年哥本哈根世界氣候大會召開后，城市低碳發(fā)展更成為學界熱點。例如，林伯強等在研究中國城市化過程中影響碳排放的因素后，給出了城市發(fā)展的減排建議［4］。趙映輝在總結深圳市羅湖區(qū)城市更新規(guī)劃后，強調城市更新只有采取低碳設計理念，方能實現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展［5］。伍煒認為，城市更新不應僅是物質形態(tài)的更新，更是城市發(fā)展理念的更新［6］。由此，布萊森·杰里米認為，城市更新不僅與經(jīng)濟發(fā)展、城市設計等內容相關，伴隨低碳經(jīng)濟興起，城市環(huán)境主義亦會引導城市更新產生新的變革，即綠色城市更新［7］。并且，隨著綠色發(fā)展成為指導國家長遠發(fā)展的五大發(fā)展理念之一，綠色城市更新已然成為新時代城市發(fā)展的關鍵方向。

近年來，學界對綠色城市更新的研究逐漸增多，識別綠色城市更新實踐中的困境，有效推動綠色城市更新已成為學界的關注重點。林堅等認為，當前綠色城市更新面臨整體統(tǒng)籌不足的挑戰(zhàn)，建設標準、技術研發(fā)、經(jīng)濟宣傳等內容均存在問題［8］。為此，為了推動綠色城市更新實踐，學者從不同視角提出建議。如姚邁新認為，綠色城市更新的對象不僅是生態(tài)環(huán)境，亦包括附著于其上的歷史、文化資源，應當采取“微更新”“有機更新”的方式加強歷史文化遺產保護［9］。謝榮輝認為，綠色城市更新中的綠色技術本身具有正外部性，其在節(jié)能、環(huán)保等多因素作用下能夠有效改善城市更新區(qū)域環(huán)境，但環(huán)境利益或收益不具有排他性，不能由所有權人或使用權人獨享，從而容易引發(fā)“搭便車”等問題，導致綠色城市更新的成本高企［10］。面對高成本問題，楊順順認為應當驅動綠色技術創(chuàng)新從而降低成本［11］，梁喜等鼓勵運用多種形式的財政補貼與稅收優(yōu)惠推動綠色城市更新市場的完善［12］，楊曉冬等則建議完善綠色城市更新的投融資模式，如使用政府和社會資本合作（PPP）模式［13］。

應當明確，相關研究從不同層面推動了我國綠色城市更新的實踐，但多數(shù)研究均只是從綠色城市更新的客體出發(fā)，如完善綠色建筑、綠色基礎設施、綠色社區(qū)的建設標準、技術創(chuàng)新等，而對宏觀層面更新下的微觀主體需求有所忽視。美國學者約翰·霍蘭德提出復雜適應系統(tǒng)理論，強調微觀層面“適應性主體”對更新的推進作用，主體在更新中不斷學習和積累經(jīng)驗，以改變社會環(huán)境和影響其他主體，促進更新良性循環(huán)［14］。事實上，一切社會活動均是由人來完成的，社會活動中的各種要素亦需在人的參與下才能發(fā)揮作用。環(huán)境問題產生的癥結即是人類遠超自然承載限度而過度消耗資源，生態(tài)空間被不斷蠶食的現(xiàn)實與粗放型經(jīng)濟增長方式相疊加導致結構性矛盾突發(fā)。因此，綠色城市更新不應忽視其中的主體需求。誠然，綠色城市更新的目標本身已經(jīng)蘊含了保護環(huán)境的主體需求，過去傳統(tǒng)的城市更新采取粗放的大拆大建模式，必然增加大量的碳排放，而綠色城市更新則代表了更廣泛的公共利益。但綠色城市更新的成功實踐本身是多元利益主體交融互動的結果，如果僅關注生態(tài)環(huán)境保護的公共利益，而忽視其他主體的合理訴求，將難以構建綠色城市更新的利益共同體。

（二）研究框架：空間正義與綠色城市更新

面對綠色城市更新研究中對主體需求的忽視問題，空間正義理論則提供一種新的視角。所謂“空間正義”，即空間生產在追求資源分配效率的同時應當顧及不同群體的利益，尊重空間內每一位主體的基本權利，其核心是兼顧效率與公平，實現(xiàn)整體利益與長遠利益的最大化。

早期的空間概念僅指物理空間，即能夠看到并觸摸到的物理載體。隨著工業(yè)革命與城市化進程的加速，現(xiàn)代西方城市中產生諸如環(huán)境惡化、利益沖突等社會問題，引發(fā)學者對空間社會性的思考，如列斐伏爾、卡斯特、福柯等學者均在空間概念中對社會性被忽視的現(xiàn)象進行了批判，強調空間是“一個歷史性的集合體和一種社會的形式”［15］。由此，空間概念在認識論上脫離了有形的物質存在場所，被理解為社會關系的表達載體與社會實踐的產物。主體在空間實踐中不斷建構空間與自身，但空間亦會形成差異化態(tài)勢，即出現(xiàn)空間發(fā)展失衡與空間利益分化的現(xiàn)象。如列斐伏爾曾在《都市革命》一書中對資本主導的城市化提出批判，其認為資本主導下的城市空間是被權力與資本所占據(jù)以獲取政治經(jīng)濟利益的場所，尤其是資本的無序擴張使得空間出現(xiàn)斷裂化、碎片化與層級化，空間資源亦呈現(xiàn)占有與分配的非正義性［16］206?？臻g正義即從空間維度對社會關系與社會結構問題予以評價，強調在空間生產與資源配置中應保障空間中不同主體的基本權利。簡言之，空間正義是社會正義的空間表達形式，其不是部分人的正義，而是面向普通個體、傾向弱勢群體的人民正義觀；是從空間維度對社會關系與社會結構問題予以評價，強調在空間生產與資源配置中應當保障空間中不同主體的基本權利，堅持以人為本。

綠色城市更新本身即是一種空間建設活動與結果，包含空間生產的過程，具有物質、精神與社會屬性，其本質是政府、市場、社會等多元主體在空間生產中對資源分配的利益博弈［17］。而空間資源作為一種公共性資源，任何人使用均會對周邊環(huán)境造成影響，特別是綠色城市更新普遍在老舊城區(qū)，因其具有高密度性會牽涉更多利益相關方，會嚴重影響實施區(qū)域及其周邊的建筑與土地之上的既存權利主體，利害關系復雜。申言之，綠色城市更新中對部分主體利益訴求忽視的問題，本質是更新在空間生產中沒有平衡和兼顧各方主體需求，從而造成了空間利益分配的失衡。事實上，即便綠色城市更新代表公共利益，亦如羅爾斯在《正義論》中指出，“無論是個人利益還是公共利益，最終都需要落實到個體，像饑餓或疼痛一樣被個體切實感受到，不能落實到個體的利益不能稱之為公共利益”［18］257。因此，公共利益的實現(xiàn)必須以個人利益的存在為前提，個體需要感受到自身利益得到尊重。若綠色城市更新實踐與社會主體的原有預期存在沖突，且未能有效平衡和兼顧各方主體利益，將會不斷引發(fā)社會公眾對自身利益受損的擔憂，阻礙綠色城市更新的可持續(xù)推進。

可見，作為空間生產的綠色城市更新在互動與博弈中迫切需要實現(xiàn)空間正義，以穩(wěn)定空間生產中的社會關系。我們需要站在空間正義視域下重新審視綠色城市更新中存在的對部分個人利益忽視的問題，保障不同利益主體的合理訴求，從而最大程度兼顧公共利益與個人利益，實現(xiàn)社會效益、生態(tài)效益與經(jīng)濟效益間的平衡。而如何實現(xiàn)綠色城市更新中的空間正義？有學者強調，空間正義問題大多源于不同主體的多種社會實踐，空間正義的實現(xiàn)需要通過有意識的行為規(guī)范加以矯正，完善的制度無疑是其中至關重要的力量，其通過構建不同社會關系的治理體系從而引導主體的社會活動［19］。并且，作為當前社會問題的主要成因，個體利益分化加劇空間利益分化，只有完善的制度才能防止空間中強勢主體的權利濫用，并通過制度協(xié)調來有效實現(xiàn)利益統(tǒng)合。因此，本文將基于空間正義理論，審視綠色城市更新中對部分主體的利益忽視問題，并在借鑒國內外實踐經(jīng)驗的基礎上，提出空間正義實現(xiàn)的制度路徑，從而進一步推動我國綠色城市更新的實現(xiàn)。

三、空間正義視域下綠色城市更新的實踐困境

（一）綠色城市更新啟動存在主體權益保障問題

當前，綠色城市更新的參與主體呈現(xiàn)多元化與復雜化趨勢，如既有土地所有權又有建筑所有權的權利人（城中村改造等）、沒有土地所有權但對建筑物享有專有部分所有權的權利人（老舊小區(qū)改造等）、沒有土地所有權但對建筑物共有部分享有部分所有權的權利人（公共設施改造等）、對土地及建筑物均沒有所有權但享有部分權能的權利人（如租賃權人等）。應當明確的是，綠色城市更新中權利主體的切身利益都與之緊密聯(lián)系，在協(xié)商談判及規(guī)則制定中需要考量其正當權益。政府作為綠色城市更新的掌舵者，需要更加公平、公正地擔負監(jiān)管職責，保障相關權利人的正當權益，有利于體現(xiàn)更新收益分配的公平性，符合空間正義的要求。然而，在過去綠色城市更新的協(xié)商和參與中僅關注同意更新的所有權人權益，卻忽視了其他權利主體的權益保障。

一方面，綠色城市更新忽視了拒絕更新的所有權人權益保障。一般而言，只要當城市更新的收益低于預期，所有權人才有可能拒絕更新。而綠色城市更新因其高標準導致高成本，部分所有權人可能基于短期成本與收益的考量而拒絕更新。為此，國內部分地區(qū)對城市更新的啟動進行了一定探索，《深圳經(jīng)濟特區(qū)城市更新條例》規(guī)定對老舊小區(qū)已經(jīng)簽訂更新協(xié)議且專有部分面積和物業(yè)權利人數(shù)占比均超過95%的，政府可以對未簽約主體實施征收。盡管綠色城市更新符合公共利益，但老舊小區(qū)，特別是高層老舊小區(qū)的權利主體數(shù)量極大，對于不同意更新的少數(shù)權利人，強制其同意并要求其共同承擔更新后果是否妥當？并且，個人利益必須服從公共利益的實質是以追求利益最大化的功利主義為出發(fā)點，若僅憑多數(shù)決機制便可以對個人正當權益進行忽視，則會陷入形式平等而缺乏實質的公平與正義。前文已述，公共利益的實現(xiàn)必須以個人利益的存在為前提，個體需要感受到自身權利得到尊重，從而兼顧公平與效率。

另一方面，綠色城市更新忽視了其他利益相關主體的權益保障。例如，承租人作為綠色城市更新的利益相關人早已引起學者注意。根據(jù)研究顯示，深圳市1500萬非戶籍常住人口中有71.2%租住在城中村等老舊城區(qū)，而全國其他超大、特大城市中該比例約在45%～70%之間［20］。另根據(jù)國家衛(wèi)健委《中國流動人口發(fā)展報告2020》中的相關數(shù)據(jù)，我國流動人口達2.47億，其多以租賃形式解決居住問題。因此，承租人在城市更新中占有較大比重，其房屋租賃權與其生存權直接相關，綠色城市更新應當保障其正當權益。而綠色城市更新中廣泛存在自組織更新、合作更新等形式，其不同于原有的政府更新，通過征收行為致使房屋出租人以合同目的不能實現(xiàn)為由主張解除合同。在自組織更新或合作更新等情形下，綠色城市更新的啟動由所有權人自主決定，在此情形下其是否應向承租人承擔賠償義務？同時，綠色城市更新完成后，當?shù)胤课輧r格較大可能會出現(xiàn)上漲，導致房屋租賃價格也會隨之上漲，非戶籍常住人口的居住問題亦有待解決。

（二）綠色城市更新內容存在弱勢群體保護問題

弱勢群體是指在社會中相對處于較為弱勢地位的主體，其在社會活動中因生產能力不足，致使在分配與獲取社會財富時容易處于邊緣化地位而被忽視，通常包括未成年人、老年人、殘疾人群、精神障礙人群等。以老年人群為例，第七次全國人口普查結果顯示，我國65歲以上人口占總人口比例達到13.5%，預計到2025年將增加至14%。研究顯示，由于老年人更習慣于在自己熟悉的生活環(huán)境中養(yǎng)老及養(yǎng)老服務配套機構不完善等原因，當前我國老年人“居家養(yǎng)老”的比例已高達96%［21］。同時，第四次中國城鄉(xiāng)老年人生活狀況調查顯示，我國老年人對現(xiàn)有居住條件滿意度較低，有58.7%的老年人認為存在居住環(huán)境不“適老”問題，包括建筑結構老舊、建筑質量差、“適老”產品配置不足等［22］。

然而，當前綠色城市更新目標多集中在建筑節(jié)能、保溫及建筑安全性能提升等方面，在“適老化”問題上仍缺乏相應的改造技術體系支撐，盡管我國已經(jīng)制定了《養(yǎng)老設施建筑設計規(guī)范》《老年人建筑設計規(guī)范》《無障礙設計規(guī)范》《老年人居住建筑設計標準》等規(guī)范性文件，但如何在綠色城市更新中構建“適老化”改造的協(xié)調機制，如何增強“適老化”改造的社會接受程度，如何完善“適老化”改造成本更低的設計體系等問題仍然有待解決，與空間正義的“以人為本”理念相背離［22］?？傮w而言，我國綠色城市更新中的“適老化”改造整體仍處于起步階段，存在服務體系不完善、建設與運營脫離、缺乏社交空間等問題。例如，為改善老年人居住生活，提高居住品質，很多地方政府出臺相關政策幫助老舊小區(qū)加裝電梯，但實踐中因制度不完善難以有效實施。除客觀上部分老舊小區(qū)因建筑結構較為緊密、樓內公攤面積較小導致缺乏電梯加裝空間外，還有低層業(yè)主因擔心自身利益受損，部分業(yè)主早已搬離，費用分攤問題難以厘定等多方面因素，亦阻礙老舊小區(qū)的電梯加裝工作。

（三）綠色城市更新結果存在“綠色紳士化”問題

傳統(tǒng)城市更新中便存在嚴重的“紳士化”問題，即不斷抬高城市更新區(qū)域的居住成本，損害低收入人群的居住權利。過度的“紳士化”造成空間奢侈化，形成顯著的城市空間“極化”問題。中心城區(qū)占有大量的歷史文化、教育、醫(yī)療等城市資源，經(jīng)由城市更新而造成的“紳士化”使得城市的中心區(qū)位不斷被富裕群體占據(jù)，形成空間資源占有的“極化”?！凹澥炕眴栴}的實質是在城市更新中因市場在資源配置中重視效率而忽視公平所導致的城市不平等狀態(tài)。

而綠色城市更新同樣存在“綠色紳士化”問題，國外的綠色城市更新實踐中，便存在環(huán)境狀況的提升與改善導致成本增高，最終只能吸引富裕群體的進入，從而對更新區(qū)域原住民產生排斥與驅逐，形成“綠色紳士化”［23］。例如，有學者認為“綠色紳士化”不僅是空間更新與人口置換，其實質是一個階層的環(huán)境資源經(jīng)濟價值被另一個階層所占有的過程與現(xiàn)象，是強化產生精英群體環(huán)境特權的過程［24］。具體而言，“綠色紳士化”是更富裕階層借助綠色城市更新中的綠道、公園等綠色基礎設施建設加劇城市社會空間的不平等。也有學者認為“綠色紳士化”是因實施環(huán)境工程而導致利益相關者的分配不均［25］。簡言之，“綠色紳士化”就是綠色城市更新中因生態(tài)環(huán)境或綠色設施設備的需要而實現(xiàn)城市空間的人口置換，并成為富裕階層進行空間壓迫的方式，是綠色城市更新可能帶來的一種負面影響。毋庸置疑，綠色城市更新在一定程度上保障了生態(tài)和經(jīng)濟效益，但綠色建筑、綠色基礎設施的建設實踐中若忽視公平與正義問題，便會導致“綠色紳士化”問題，從而引發(fā)新的社會不平等，形成“綠色空間悖論”，即綠色城市更新的目標與結果間產生悖論，成為“少數(shù)人的可持續(xù)發(fā)展”。

四、綠色城市更新中空間正義實現(xiàn)的經(jīng)驗借鑒

綠色城市更新的啟動、內容、結果等多方面均存在空間正義的實現(xiàn)問題，其實質是更新在空間生產中未能有效平衡和兼顧各方主體需求從而造成了空間利益分配失衡。應當明確，綠色城市更新不僅是物理空間的綠色轉型，綠色建筑、綠色基礎設施最終需要被主體所認可與接受，主體對綠色城市更新具有重要影響。若忽略城市空間內部的社區(qū)利益、缺乏人文關懷，將激發(fā)城市空間的潛在沖突，難以形成綠色城市更新的共同利益。申言之，綠色城市更新實質是城市空間利益的再分配，直接影響每一位城市主體的利益，尊重主體需求是綠色城市更新可持續(xù)的根本。面對綠色城市更新中空間正義的實現(xiàn)困局，國外及國內部分地區(qū)在理論與實踐上已積累了較為豐富的經(jīng)驗，值得借鑒。

（一）構建完善的制度體系

從國內來看，住房和城鄉(xiāng)建設部正在研究制定全國性的城市更新條例，上海、遼寧、深圳已頒布并實施了城市更新的地方性法規(guī)，廣州的城市更新條例業(yè)已面向社會公開征求意見，西安、珠海亦頒布城市更新辦法等政府規(guī)章。此外，國內其他城市亦相繼開展了城市更新政策法規(guī)制定工作，如重慶、天津、長沙等地在城市更新工作機制、項目實施與激勵措施、資金來源等方面制定了相關政策。上述地方實踐為全國性的綠色城市更新法律制定提供了有益經(jīng)驗。

從國外來看，自二戰(zhàn)以來發(fā)達國家的城市更新實踐已有70余年歷史，已陸續(xù)進入以生態(tài)環(huán)保、環(huán)境優(yōu)化為主題的綠色城市更新階段，各國形成了適應本國國情的綠色城市更新制度體系，并在不斷修改與完善中實現(xiàn)了法律基礎的構建［26］。目前，大陸法系國家的相關法律以“主干法+配套法”為主要形式，其中，主干法包括核心法和相關法，如法國的《城市更新計劃和指導法》、德國的《聯(lián)邦建設法典》等，都為綠色城市更新提供了基本框架。主干法外，各權力機關在此基礎上進一步健全了相關配套規(guī)范。而英美法系國家則以國家行政層級頒布不同法律規(guī)范的形式對綠色城市更新進行法律干預，不同規(guī)范間不是主次關系而是平行關系，如英國在《規(guī)劃和強制征收法》《地方化法案》《社區(qū)規(guī)劃法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《地方政府、規(guī)劃和土地法》《內城地區(qū)法》等均對城市更新相關規(guī)定有所涉及。

總體而言，國外已形成綠色城市更新較為完整的制度體系。以德國為例，其在2007年成立德國可持續(xù)建筑協(xié)會，并相繼發(fā)布《適應行動計劃》和《德國適應氣候變化戰(zhàn)略》等文件，針對城市更新中的環(huán)境問題不斷展開區(qū)域實踐，涌現(xiàn)出豪斯派克（Honsberg）老舊建筑區(qū)改造、哈瑙（Hanau）“氣候先鋒區(qū)”等諸多范例。經(jīng)過10年推廣，德國在2017年以“東、西部城市更新計劃”為契機，正式啟動全國性的綠色城市更新項目，通過發(fā)布《城市綠地白皮書》，整合全國氣候適應項目與城市更新項目的內容，加強城市綠色空間保護與建設，確保居民生活質量。2020年德國公布城市發(fā)展資金計劃，將逐步整合零散分布在各城市更新計劃中的“綠色部分”，著力打造“氣候適應+綠色生態(tài)+城市更新”“聯(lián)邦引導+部門協(xié)作+地方落實”的綠色城市更新新模式［27］。

（二）推動主體的共同治理

在完善的制度體系基礎上，制度內容同樣應當對空間正義的實現(xiàn)進行回應。鼓勵共同治理是當今世界在處理環(huán)境問題中普遍遵循的基本原則之一。共同治理是指主體有權通過一定的程序或途徑參與一切與公民環(huán)境權益相關的活動，并享有相應的法律保護與救濟。以“綠色紳士化”為例，國外很多學者從程序正義視角指出，一個具有高度社會資本、社會凝聚力與社會認同感的社區(qū)是抵制“綠色紳士化”所帶來空間排斥的關鍵［28］。例如，部分學者認為更新區(qū)域的居民只有團結起來發(fā)出自己的聲音，通過積極參與更新規(guī)劃的制定實現(xiàn)自我訴求的表達、呼吁環(huán)境正義的回歸，才能保障綠色城市更新是“恰到好處的綠色”［29］。

事實上，綠色城市更新中空間正義的實現(xiàn)困境，多因權利主體眾多且缺乏有效的組織形式，造成空間權益分配的非正義現(xiàn)實。一方面，當前權利主體分散且存在自利邏輯。例如，老舊小區(qū)由于權利主體數(shù)量眾多，而城市中大量老舊小區(qū)因居住環(huán)境較差，所有權人大多搬離了原居住地，現(xiàn)有住戶多為租戶，造成權利主體在地理空間上的分隔，對綠色城市更新中主體的需求整合產生了極大壓力。另一方面，當前缺乏有效的組織形式，導致主體需求碎片化。形式上我們雖有街道、居委會等基層社區(qū)組織，但實際上本應作為社區(qū)治理中間紐帶的街道、居委會仍是政府功能與國家行政管理體系向基層的延伸，其對快速城鎮(zhèn)化帶來的社會高流動性與異質性缺乏足夠的吸引力、號召力與組織力。同時，我國城市社區(qū)亦普遍缺乏有效的業(yè)主組織，如業(yè)主委員會是業(yè)主自治的主要形式，而全國多數(shù)城市社區(qū)中成立業(yè)委會的比例不超過30%［30］85。因此，在法律中重視不同主體需求，形成多元主體協(xié)同的共治模式，是應對空間正義實現(xiàn)困境的關鍵［31］。

第一，通過實體組織形式推動共同治理。法國社會學家涂爾干在《社會分工論》中提出，“如果在政府與個人之間沒有一系列次級群體的存在，那么國家也就不可能存在下去”［32］40。在城市社會中，這個次級社會群體的主要表現(xiàn)形式就是社會組織，其能夠在城市社區(qū)的組織協(xié)調與組織管理上發(fā)揮基礎性作用。特別是在當前大部分小區(qū)缺乏有效的業(yè)主自治機制背景下，社會組織將填補其橋梁功能。如美國斯普林菲爾德市的社會組織通過發(fā)揮自身在社會動員與整合方面的優(yōu)勢，通過組織居民參與制定城市更新制度框架，并定期組織社區(qū)會議將更新區(qū)域的不同利益相關者凝聚為基于共同目標的行動集合體［33］。

第二，通過虛擬組織形式推動共同治理。隨著網(wǎng)絡技術的發(fā)展，“虛擬社群”作為網(wǎng)絡社會中主體聯(lián)系的新形式不斷被社會所認可?！疤摂M社群”概念最初由萊茵戈德提出，是強調社會主體以互聯(lián)網(wǎng)為載體并聚集在一起的新型組織形式，并以利益共享與價值交換為中心［34］11。事實上，互聯(lián)網(wǎng)的出現(xiàn)本身代表著重大的社會變遷，其賦予了社會主體更多的發(fā)言權，每個個體都可以作為參與者發(fā)表自身看法，并對現(xiàn)實的社會治理產生影響。由此，虛擬社群成為綠色城市更新權利主體在整合中提升居民組織化程度的重要經(jīng)驗，如北京楊梅竹斜街更新項目實施期間，當?shù)鼐用裢ㄟ^開設“大柵欄居民”博客，對城市更新中的政策進行討論并提出相關意見，為個體利益的表達提供了渠道［35］。

（三）增強主體的權利保障

面對綠色城市更新啟動、內容、結果存在對部分主體需求的忽視問題，需要建立共同治理模式，但共同治理同樣需要完善的制度保障，以確保不同階段主體愿意主動參與綠色城市更新。

第一，城市更新啟動中的主體權利保護。以拒絕更新的所有權人為例，強調少數(shù)所有權人拒絕更新計劃實施不應強制其承擔更新的風險與后果，日本法創(chuàng)設了賣渡請求權和買回請求權兩種制度以保障其權益［36］。其中，賣渡請求權即綠色城市更新中少數(shù)所有權人可向其他所有權人行使賣渡請求權，要求其處置財產以脫離區(qū)分所有關系，如少數(shù)所有權人可要求統(tǒng)一的權利主體或開發(fā)商收購其財產，亦可自行出售。買回請求權又稱“再賣渡請求權”，即允許少數(shù)所有權人在一定條件下買回其已喪失的區(qū)分所有權，以保障其權益。如少數(shù)所有權人出讓其房產后，更新項目未能推進或最終取締，則最初賣渡請求權的行使基礎已喪失，其可要求買回。但應明確，賣渡請求權的設置是為保障綠色城市更新的順利進行，若無正當理由，原則上不應行使買回請求權。

第二，城市更新內容中弱勢群體的保護。以“適老化”問題為例，發(fā)達國家因進入老齡化社會時間更早，具有更為豐富的應對經(jīng)驗。美國在多次修訂的《老人法》中對老年住宅、公益設施與社區(qū)更新計劃作出部署，并于1970年開始在全美各州實施既有建筑“適老化”改造項目。德國在“適老化城市”研究中指出，“適老化”并不僅指微觀層面上的個人住宅改善，更包括對周邊生活環(huán)境與生活脈絡的革新，意味著“適老化改造”應當是老年人個體及其生活方式的變革與交流過程。德國目前要求新建建筑嚴格執(zhí)行《建筑無障礙設計標準》，并在既有建筑與社區(qū)更新中移除可能的障礙設施，如以無障礙坡道取代原有的室外臺階，在老舊小區(qū)中加裝電梯等，以提升建筑的適老性［37］。亞洲國家中，日本早在1986年頒行《日本長壽社會對策大綱》，提出了居住環(huán)境“適應終生生活”的要求，并在《長壽社會對應住宅設計指南》等文件中規(guī)定了“適老化”住宅的強制標準。

第三，城市更新結果中對原有居民的保護?！熬G色紳士化”使得城市綠色空間不斷被少數(shù)群體所占據(jù)，形成資源占有的極化，而原有居民則被驅趕至環(huán)境更差的地區(qū)，造成“新社會隔離”并加劇社會歧視，在空間極化后造成社會極化。如法國在2000年制定了《社會團結與城市更新法》，其主要目標是促進城市更新中的團結與融合；其第55條規(guī)定城市中的社會住宅比例需達到20%，實現(xiàn)城市的“社會混合”。同時，為保障城市更新嚴格遵守該法律的規(guī)定，法國亦加強了法律責任的懲處力度，如增加稅收罰款等，較短時間內在中心城區(qū)實現(xiàn)不同類型主體的混合。為保障綠色城市更新帶來的生活成本增高能夠被原有居民接受，2014年法國頒布了《城市與融合計劃》，規(guī)定城市更新項目需要為當?shù)鼐用駝?chuàng)造充足的就業(yè)與培訓機會，如新建公共設施的維護與管理崗位應當優(yōu)先考慮更新區(qū)域居民等。［38］

五、空間正義視域下綠色城市更新的應對路徑

結合理論與實踐經(jīng)驗可知，面對綠色城市更新中的困局，需要引入合作互動的方式，讓每類主體發(fā)揮各自功能，充分尊重不同主體的意見表達。當前，我國綠色城市更新仍然面臨制度不健全等問題，難以有效保障綠色城市更新中的個人利益。且國內也并無綠色城市更新的專門立法，盡管國家發(fā)展和改革委員會與住房和城鄉(xiāng)建設部在2016年聯(lián)合發(fā)布了《城市適應氣候變化行動方案》，但其層級較低并多為原則性表述，且《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《城市規(guī)劃編制辦法》等空間規(guī)劃法規(guī)亦尚未充分結合城市綠色發(fā)展的現(xiàn)實需要，迫切需要制度的完善與補足。為此，未來應加快制定綠色城市更新專門法律法規(guī)，明確共同治理模式，并完善相應的配套措施，以保障空間正義在綠色城市更新中的實現(xiàn)。

（一）明確更新的共同治理模式

綠色城市更新涉及經(jīng)濟、社會等諸多方面，是一項復雜的系統(tǒng)工程，單一主體往往難以及時、全面地滿足發(fā)展需求。實現(xiàn)共同治理應發(fā)揮社會主體的力量，通過社區(qū)賦權與加強居民自治來增強綠色城市更新中居民的話語權，將居民合理訴求納入決策考量范疇，從而保障居民的正當需求。然而，在業(yè)主自治制度不完善且難以普及的當下，若僅依照“物權的絕對排他性”理論主張，由財產所有權人對財產進行自我管理，則城市住宅的建筑物區(qū)分所有權將由全體業(yè)主共同參與方能作出決策，其忽視了我國人口眾多且城市人口稠密的現(xiàn)實，在成百上千戶的城市社區(qū)中讓每一位公民參與顯然是難以實現(xiàn)的。應當明確，基層社區(qū)是個體成員組成的原子化社會，需要完善基層治理網(wǎng)絡體系中的諸多節(jié)點與單元，通過一定的組織形式對碎片化主體需求進行整合，提高主體的組織化程度。并且，高度組織化的集體行動能夠為權利主體提供清晰的權利預期，通過信息交互避免信息不對稱帶來的情緒波動。

具體的組織形式上，可以借鑒實踐經(jīng)驗，更大程度地發(fā)揮社會組織與虛擬社群的功能。一方面，城市社區(qū)是社會矛盾最為集中的區(qū)域，社會組織能夠激發(fā)居民的積極性，其具有良好的組織管理架構，通過構建良好的溝通協(xié)商平臺讓居民對更新的效益更為了解，提高居民參與更新協(xié)商的動力。同時，在更新計劃制定中社會組織能夠基于第三方的視角對糾紛提出建議，保障更新中弱勢群體的利益表達，減少社會矛盾。社會組織在部分老舊小區(qū)缺乏物業(yè)管理的情形下亦可代替物業(yè)管理部門對綠色城市更新中的公共性問題進行動態(tài)響應，從而提升綠色城市更新的居民組織化水平與政府治理能力。另一方面，長期以來“虛擬社群”被認為雖然具有信息傳播的優(yōu)勢，但其由于“廣泛性易得而行動力難尋”。然而，匿名化的互聯(lián)網(wǎng)反而涌現(xiàn)出多樣的互助社團與倡議社群，在缺乏人際關系網(wǎng)絡的現(xiàn)實下成為彌補社會居民組織化程度滯后的關鍵力量，因此，應當鼓勵建立綠色城市更新的“虛擬社群”，通過數(shù)字化平臺增加主體意見的表達渠道，為共同治理中的需求整合提供便利。

（二）增強更新啟動的制度保障

共同治理往往伴隨激烈的博弈，法律需要為共同治理提供完善的配套措施保障，規(guī)范參與程序，發(fā)揮法律作為利益博弈調節(jié)器的作用，推動共同治理有序進行。通過法律賦權，綠色城市更新中的主體將擁有更高的主動權與話語權，不同主體間的博弈能力得到提升，從而演化出多元主體相互制衡與合作的協(xié)同趨勢。

在更新啟動中，應當鼓勵更多公眾參與，包括進一步擴大公眾向政府或企業(yè)提出意愿與訴求的渠道，提升公眾的決策地位。例如，政府應當鼓勵綠色城市更新中權利主體自下而上進行更新申報，以充分尊重權利主體的意愿并調動市場積極性。同時，為確保共同治理的有效性，應當構建綠色城市更新的信息共享機制。自愿的信息交換能夠有效降低更新中的管理成本和犯錯成本。若一個社群具有覆蓋成員的信息共享機制、社群間的持續(xù)互助與資源交換機制，并在給予制度化認可的基礎上，使社群具有較好的自主性與合法性，具有實現(xiàn)組織化的更大可能性。為此，綠色城市更新的共同治理應進一步加強更新信息鑒別與發(fā)布工作，分步驟建立強制性信息發(fā)布制度。各利益相關方通過獲得完整的綠色城市更新項目及開發(fā)商、設計單位信息，了解項目建設后的節(jié)能環(huán)保性能、對更新區(qū)域的可能影響，為意見表達提供支撐并充分發(fā)揮社會監(jiān)督作用，保障綠色城市更新的目標與居民需求相契合。政府應建立全國統(tǒng)一的綠色城市更新項目信息平臺，以便各主體查詢，節(jié)省信息搜尋成本。

此外，更新啟動中應當對主體的正當權益給予充分保障。綠色城市更新具有正外部性特征，與權利主體的預期可能存在偏差，而其所具有的高成本特征亦會增加更新的交易成本與實施成本。為保障綠色城市更新的順利推進，政府作為城市土地的所有者，應當與建筑權利主體進行預期增值收益的分配談判，通過發(fā)布會、聽證會等方式對綠色城市更新的目的、方式及前景進行闡釋與說明，降低權利主體的抵觸情緒。同時，為鼓勵主體對公共利益進行讓渡，應當配套監(jiān)測平臺、金融促進類、土地制度保障等多種更新政策工具，對于承擔外部成本的主體給予補償；對于仍然拒絕參與更新的所有權人，可以借鑒日本法律的賣渡請求權和買回請求權等制度。對于其他主體則應通過法律明確的方式穩(wěn)定其對更新的預期，以房屋租賃人為例，在更新申請前已簽訂租賃合同的，因當初雙方并不知道綠色城市更新會進行，僅需解除合同并退還房屋剩余租金即可；對于正在籌備或已經(jīng)申請城市更新項目時簽訂的租賃合同，若承租人并不知情，因合同存在隱瞞情形，應賦予其損失補償請求權；對于城市更新申請已批準、公示后簽訂的租賃合同，因承租人已明知該房屋可能被拆除，其應當承擔相應風險，僅能要求出租人退還剩余租金。

（三）完善更新內容與結果的制度保障

共同治理需要貫穿綠色城市更新全過程，除更新啟動階段的保障外，同樣應當對更新內容與結果給予充分的制度保障，從而最大程度滿足主體的正當需求。

一方面，更新內容中應當充分保障弱勢群體的需求。在綠色城市更新的規(guī)劃編制中，需要重視弱勢群體的合理需求，在規(guī)劃中做到傾斜性權利配置，從源頭保障綠色城市更新的可持續(xù)性。以老年人群為例，綠色城市更新的“適老化”改造要兼顧物理環(huán)境的改善與社會環(huán)境的改良。首先要解決住宅、建筑、社區(qū)本身的老化折舊及“適老化”設施不足的問題，形成全要素、全周期的建筑維護、修繕清單，如從老齡化人群視角落實“適老化”改造，建立長效維護機制，尊重老年人的生活習慣，保障老年人日常生活的便捷性、舒適性及安全性。其次要提升“適老化”改造的社會環(huán)境。政府應當通過現(xiàn)場調研或民情摸排等方式擬定改造清單，并制定以事后人民滿意度提升為關鍵的考核指標；物業(yè)、業(yè)委會、居委會、街道等組織應當深入了解與分析老年人的心理、生理及行為訴求，加大監(jiān)管力度。此外，保障弱勢群體需求應當提供與之相匹配的資金，如“適老化”改造的資金可以與綠色城市更新的工程改造報價脫鉤進行獨立核算，納入政府公益性支出，加強住建、民政、衛(wèi)健等政府部門的主體責任，以保障其規(guī)劃落實。

另一方面，更新結果中應當防止發(fā)生“綠色紳士化”現(xiàn)象。應當在綠色城市更新的制度實踐中進一步落實“人民城市”理念，堅持城市的一切發(fā)展與進步都應當是為了人民，其成果由人民共享，以防止更新出現(xiàn)非正義后果。具體內容上，可以借鑒法國在防止“紳士化”問題上的經(jīng)驗，以多樣化的方式在綠色城市更新區(qū)域建設保障性住房，滿足低收入人群的生活需求。如與空置的老舊公房業(yè)主簽訂合約，進行修繕、更新后由保障性住房機構統(tǒng)一管理，既保障了房東的正常收益又限制了房東抬高房租，有效降低了低收入群體的租房經(jīng)濟壓力。同時，保障性住房等措施雖能在一定程度上增強“社會混合”，但與傳統(tǒng)成熟社區(qū)鄰里關系不同，這些社區(qū)缺乏共同的社會意識與鄰里網(wǎng)絡，多是因為房價因素而集聚的同一收入階層家庭，因此，需要實現(xiàn)社會主體對社區(qū)的認同。法律制度可以通過鼓勵社區(qū)提供公共服務、扶助弱勢群體、組織文娛活動等一系列社區(qū)建設工作，保持社區(qū)對居民的吸引力，提升居民對社區(qū)的認同感，激發(fā)其維護社區(qū)的內生動能，從而為提高居民組織力增強內生動力。此外，政府亦需要為共同治理提供更多保障，如積極為綠色城市更新中的弱勢群體提供就業(yè)機會，保障城市普通居民的基本權利，為自下而上實現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展提供基本條件。

六、結論與討論

綠色城市更新在指導思想、更新目的、更新方式等多方面均與傳統(tǒng)城市更新不同，其不僅是技術問題，更是一個社會問題。因此，綠色城市更新必須尊重人的主體性，堅持以人為本，從人的角度去解決綠色城市更新中的問題。而空間正義理論要求尊重空間內每一位主體的基本權利，與綠色城市更新相契合。但自改革開放以來，隨著我國社會利益格局發(fā)生變化，不同主體間存在不同的利益關系與利益需求，在綠色城市更新中表現(xiàn)更為突出?；诖?，綠色城市更新需要切實考慮多元主體利益，以更為高效且公平的方式實現(xiàn)節(jié)約資源與保護環(huán)境目標?？臻g正義理論下，通過維持或保護社會中專門化的個人利益，培育城市的內在活力以釋放城市綠色轉型的內生動能，不斷增強應對更新中不確定性風險的綜合治理能力，從而形成社會群體相互依賴的制度模式。

綠色城市更新本身具有廣泛的制度需求，其是國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。一般而言，制度最主要的功能是通過其規(guī)范性實現(xiàn)社會期望的穩(wěn)定化，從而形成全社會的信任機制。有效的制度將盡可能消除更新中的不確定性，降低更新成本，并使不同主體在復雜互動中更具可預見性，推動集體行動。因此，本文基于空間正義理論對綠色城市更新的相關制度構建進行分析，并結合理論與實踐，從宏觀上為制度構建劃定基調與框架。但應當明確，我國城市發(fā)展所面臨的主要問題與矛盾是不斷變化的，綠色城市更新相關制度亦需不斷突破原有路徑依賴進行創(chuàng)新，以適應不同發(fā)展階段的更新實踐，使綠色城市更新的空間正義在制度保障下得以實現(xiàn)。