生態(tài)環(huán)境專管員模式管理研究

廣東綠友環(huán)保科技有限公司 李文錦

一、引言

2021年1月6日，國家生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《關于優(yōu)化生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法方式提高執(zhí)法效能的指導意見》，要求積極探索第三方輔助執(zhí)法機制，探索以政府公共采購方式委托第三方社會機構輔助執(zhí)法，開展污染源排查、污染防治設施運行評估、整改措施跟蹤等工作。利用第三方服務加強遙感監(jiān)測、大數(shù)據(jù)分析等技術手段運用，為精準發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境違法問題提供技術支持。

2020年，廣東省東莞市生態(tài)環(huán)境局頒布了《關于印發(fā)<東莞市推行生態(tài)環(huán)境專管員制度試點工作方案>的通知》（東環(huán)〔2020〕50號），對東莞市推行第三方輔助執(zhí)法工作有其存在的必要性和緊迫性。

（1）監(jiān)管任務重。根據(jù)全國第二次污染源普查數(shù)據(jù)，東莞市共有涉污企業(yè)10多萬家，全市企業(yè)環(huán)境監(jiān)管任務異常繁重。近年來查處環(huán)境違法行為，呈現(xiàn)查處案件數(shù)量逐年遞增的態(tài)勢。一方面說明保持嚴打環(huán)境違法行為高壓態(tài)勢，另一方面也說明企業(yè)的環(huán)境守法意識普遍薄弱，環(huán)境違法行為較為普遍。

（2）監(jiān)管人力不足。按東莞市共有涉污企業(yè)10多萬家，全市各鎮(zhèn)街基層生態(tài)環(huán)境執(zhí)法人員不到四百人，人均監(jiān)管企業(yè)三百多家；而廣州市監(jiān)管執(zhí)法人員人均監(jiān)管企業(yè)22家；深圳市監(jiān)管執(zhí)法人員人均監(jiān)管企業(yè)52家，均遠遠低于東莞市。

（3）污染防治形勢迫切。東莞市保水質斷面、保大氣指標、保環(huán)境質量工作繁重，任務重大，時間急迫，開展運動式專項行動模式無法持續(xù)，容易形成反彈，在專項行動的基礎上，仍要堅持依靠日常的全覆蓋監(jiān)管。

同時，采購第三方技術服務更能體現(xiàn)專業(yè)性，符合環(huán)境監(jiān)管領域的改革發(fā)展趨勢。借助“專職”“專業(yè)”的生態(tài)環(huán)境專管員隊伍，全面強化生態(tài)環(huán)境監(jiān)管效能，主要體現(xiàn)在：

（1）第三方技術服務更能體現(xiàn)監(jiān)管執(zhí)法的中立。生態(tài)環(huán)境專管員勞動關系、人事管理在第三方服務單位，根據(jù)服務協(xié)議約定和生態(tài)環(huán)境部門的任務開展工作，工作成效由技術服務單位把關負責，第三方技術服務單位對生態(tài)環(huán)境部門負責并接受生態(tài)環(huán)境部門考評和約束。這種模式最大程度剝離地方利益因素，能客觀如實反映企業(yè)污染治理現(xiàn)狀和環(huán)境管理水平。

（2）第三方技術服務具有專業(yè)優(yōu)勢。第三方技術服務單位配置環(huán)保、法律等專業(yè)技術人員，配置科技化的執(zhí)法裝備，按要求實施監(jiān)督管理、培訓和考核、廉政廉潔教育等事宜。在全面核查污染源、輔助環(huán)境執(zhí)法等方面，可以充分發(fā)揮第三方服務單位的主觀能動性、專業(yè)性和技術優(yōu)勢。

二、模式介紹

2020年3月起，按照《關于印發(fā)<東莞市推行生態(tài)環(huán)境專管員制度試點工作方案>的通知》（東環(huán)〔2020〕50號）要求，東莞市生態(tài)環(huán)境局選擇了13個鎮(zhèn)街開展生態(tài)環(huán)境專管員試點工作，8個鎮(zhèn)街采取購買第三方技術服務模式、5個鎮(zhèn)街采取自行招聘模式，相繼組建了生態(tài)環(huán)境專管員隊伍。

2021年3月，在試點工作取得良好成效后，東莞市生態(tài)環(huán)境局出臺了《關于印發(fā)<東莞市推廣生態(tài)環(huán)境專管員制度實施方案>的通知》（東環(huán)【2021】53號），在全市范圍內采取購買第三方技術服務的模式，推廣生態(tài)環(huán)境專管員制度，組建了一支1288人“專職”“專業(yè)”的生態(tài)環(huán)境專管員隊伍，有效補充基層執(zhí)法力量。

（一）運作模式

目前，東莞市有27個鎮(zhèn)街采取購買第三方技術服務的模式，實施了專業(yè)性的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管服務。第三方技術服務單位采取三級管理架構：項目部—事務小組—一線專管員。項目部負責生態(tài)環(huán)境專管員的統(tǒng)籌管理、技術審核、后勤保障、培訓考核、階段性評估等技術性服務工作，向生態(tài)環(huán)境部門提交階段性評估報告，并按意見和要求優(yōu)化服務。事務小組負責本鎮(zhèn)街生態(tài)環(huán)境專管員的監(jiān)督管理、技術指導、培訓考核、廉潔教育、一源一檔等事務性工作。一線專管員主要從事基礎的技術性服務工作，實現(xiàn)對全市污染源全覆蓋監(jiān)管。

接受服務方組織確定生態(tài)環(huán)境專管員的考核指標，編制考核方案，制定懲罰訓誡措施，建立考核掛鉤機制。

（二）主要工作內容

生態(tài)環(huán)境專管員職業(yè)定位專業(yè)化，招聘入職時即要求擁有生態(tài)環(huán)境相關專業(yè)知識。其主要工作內容包括：

（1）污染源日常監(jiān)管。將轄區(qū)污染源全面納入監(jiān)管范圍。檢查項目有：環(huán)保手續(xù)、排污證、自行監(jiān)測落實和達標情況、環(huán)境管理情況、污染治理設施運行情況、行政處罰和行政命令執(zhí)行整改情況等。檢查過程中發(fā)現(xiàn)存在環(huán)境違法線索，實時上報生態(tài)環(huán)境部門，對違法現(xiàn)場進行現(xiàn)場保護，待執(zhí)法人員到達后協(xié)助做好現(xiàn)場取證工作。

（2）協(xié)助開展環(huán)保執(zhí)法行動。在進行污染源現(xiàn)場檢查時發(fā)現(xiàn)環(huán)境保護違法違規(guī)事件時，第一時間通知生態(tài)環(huán)境部門，并保護好現(xiàn)場，執(zhí)法監(jiān)管工作人員到達現(xiàn)場后繼續(xù)協(xié)助現(xiàn)場工作。協(xié)助生態(tài)環(huán)境部門開展交叉執(zhí)法檢查、污染天氣應急執(zhí)法等專項工作。

（3）開展“散亂污”企業(yè)核查。對現(xiàn)有“散亂污”企業(yè)數(shù)據(jù)庫進行現(xiàn)場核查，全面核清整治整改情況，實時更新企業(yè)數(shù)據(jù)庫。加強涉污企業(yè)檢查，深化“散亂污”整治工作。

（4）加強生態(tài)環(huán)境保護巡查。加強生態(tài)環(huán)境保護，積極配合生態(tài)環(huán)境部門打好城市黑臭水體治理攻堅戰(zhàn)，對推廣轄區(qū)內的大小河涌進行巡查，主要就河面面貌、河岸違建治理、水污染治理設備運行、水面垃圾清理等情況進行實地巡查。協(xié)助生態(tài)環(huán)境部門排查和整治水源保護區(qū)內違法違規(guī)問題，對自然保護區(qū)、森林公園等環(huán)境敏感點實施巡查。

（5）信訪投訴案件調處。協(xié)助開展信訪群眾調處，回應群眾呼聲和需求；開展信訪投訴案件的現(xiàn)場核查，落實整改措施，開展?jié)M意度調查；及時了解污染源企業(yè)對環(huán)境友好情況。

（6）開展環(huán)境安全隱患排查和環(huán)境應急處理。加強對轄區(qū)內存在較大風險點進行環(huán)境安全隱患排查工作。發(fā)現(xiàn)環(huán)境突發(fā)事件時，應第一時間向生態(tài)環(huán)境部門進行報告，并根據(jù)實際情況現(xiàn)場采取應對措施?？刂剖聭B(tài)惡化，防止其進一步擴大影響范圍，配合做好環(huán)境突發(fā)事件的應急處置工作。

（7）開展生態(tài)環(huán)境專管員培訓。通過制定內部培訓規(guī)章制度，定期對一線生態(tài)環(huán)境專管員進行技術能力的培訓提升，使生態(tài)環(huán)境專管員及時更新有效環(huán)保行業(yè)知識，不斷增強隊員的專業(yè)素養(yǎng)與服務技能。

（8）開展環(huán)境宣傳教育。協(xié)助生態(tài)環(huán)境部門開展生態(tài)環(huán)境保護的政策、法律法規(guī)宣傳工作和環(huán)保公益行動；督促企業(yè)主動履行環(huán)境法律義務；強化企業(yè)環(huán)保自律，推動企業(yè)參與環(huán)境保護。

（三）主要制度

隨著生態(tài)環(huán)境專管員隊伍的組建，針對管理工作制度方面，建立起了《巡查工作手冊》《應急管理工作制度》《隊伍績效考核制度》《巡查辦法》《工作車輛管理辦法》《隊員請休假管理制度》《隊伍考勤獎罰制度》《隊伍廉潔管理制度》等一系列隊伍管理制度，建章立制持續(xù)完善隊伍管理機制，強化隊伍管理建設。

三、工作成效

現(xiàn)階段東莞市有27個鎮(zhèn)街采取購買第三方技術服務的方式，實施了專業(yè)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管服務。從2020年3月開始，廣東綠友環(huán)?？萍加邢薰九c廣東省綠色供應鏈協(xié)會組成的聯(lián)合體，陸續(xù)承接了其中14個鎮(zhèn)街的第三方生態(tài)環(huán)境監(jiān)管技術服務，現(xiàn)仍處于服務期中。在服務過程中，創(chuàng)建了自身服務特色，在原有管理模式、制度安排、服務內容、技術輔助性方面也進行了深化和創(chuàng)新，取得一定成效，體現(xiàn)在以下三個方面：

（1）管理架構和功能上進行了充實。項目部設置正經(jīng)理、副經(jīng)理和主管層級，除了承擔起統(tǒng)籌管理、技術審核、后勤保障、培訓考核、階段性評估等技術性服務工作外，還重點承擔起與屬地鎮(zhèn)街生態(tài)環(huán)境部門的溝通協(xié)調，探索和優(yōu)化運營管理模式，提高執(zhí)法輔助成效。同時開展廉潔督導，對巡查的污染源進行抽檢，查閱檢查資料考核專管員是否按制度完成工作，同步現(xiàn)場檢查是否對問題點進行了全面梳理，發(fā)現(xiàn)存在問題。對被巡查企業(yè)進行調查回訪，對于專管員的服務態(tài)度、技術指導等各方面聽取企業(yè)意見，杜絕違規(guī)事件的發(fā)生。

（2）在服務的技術性上，依托廣東省綠色供應鏈協(xié)會“燈塔行動計劃”的專家力量，以及與省內高等院校建立的職業(yè)培訓教育平臺，為生態(tài)環(huán)境專管員制度持續(xù)優(yōu)化開展提供了技術培訓、專項提升培訓等。對日常服務過程中遇到的痛點難點，組成專家組定點攻關、持續(xù)改進，真正達到了技術服務的初衷，全面提升了生態(tài)環(huán)境的監(jiān)管能力和服務能力。同時建立校企人才引育平臺，與省內外重點院校及前程無憂、智聯(lián)網(wǎng)、BOSS招聘等網(wǎng)絡企業(yè)共同建立人才引育平臺，面向全國高校應屆生、社會人員、省內政府部門開展常態(tài)化環(huán)保專業(yè)管理人才引進工作，確保隊伍技術性人才得到保障。

（3）在工作的主動性上，充分釋放生態(tài)環(huán)境專管員的專業(yè)性和主觀能動性，協(xié)會專家?guī)斓募夹g支持、運營模式優(yōu)越性等，針對生態(tài)環(huán)境監(jiān)管中的難點開展專項工作。服務的有效推行解決了基層執(zhí)法力量不足的突出問題，同時把基層一線執(zhí)法人員從日常監(jiān)管和事務工作中解脫出來，工作重心重新回歸執(zhí)法任務上。在東莞的實踐過程中，當?shù)貓?zhí)法力量和監(jiān)管力度都得到有效提升。1000多名生態(tài)環(huán)境輔助監(jiān)管執(zhí)法隊員基本上能夠實現(xiàn)將70%的力量集中在污染源常態(tài)化監(jiān)管和專項輔助執(zhí)法工作中，為東莞市一線監(jiān)管執(zhí)法工作提升了一倍多的監(jiān)管力量。2021年當?shù)卦谖孱惏讣k理數(shù)較2019年生態(tài)環(huán)境專管員進駐前提升了12%；2021年行政處罰數(shù)和罰金數(shù)較2019年分別提升了25%和63%。同時2021年生態(tài)環(huán)境輔助執(zhí)法隊伍合計排查了24萬余家企業(yè)，發(fā)現(xiàn)涉嫌環(huán)境違法行為約3萬多起。

四、困境和存在問題

（1）不同鎮(zhèn)街分局轄區(qū)管理內的污染源數(shù)不同、管理人員的配備不同，造成人員與管理難度的壓力也不盡相同，也帶來了不同的工作模式。部分鎮(zhèn)街的生態(tài)環(huán)境專管員均直接參與到生態(tài)環(huán)境分局工作中，接受其工作安排，失去了污染源監(jiān)管的主動權，導致無法有效達到全覆蓋監(jiān)管的目的。久而久之，也阻礙了第三方服務的技術發(fā)展，無法促進生態(tài)環(huán)境專管員第三方技術服務的良性優(yōu)化和發(fā)展。

（2）人員身份的模糊。生態(tài)環(huán)境專管員屬于第三方技術服務人員，不屬于國家公務員，也不是事業(yè)單位工作人員，但在實際工作服務過程中，又承擔或者疊加了生態(tài)環(huán)境執(zhí)法人員的職能，身份模糊，工作職權、界限沒有政策來界定，無法達到完全分離分割的狀態(tài)。而且環(huán)境輔助服務人員屬于技能型人才，學歷大多為大專學歷水平，工資低、流動性大，監(jiān)督考核機制仍然缺失，導致環(huán)境監(jiān)管輔助服務面臨較大的廉政風險考驗。

（3）第三方輔助執(zhí)法機制在生態(tài)環(huán)境領域尚屬新生事物，暫未出臺相關標準規(guī)范，都是自行探索、各自成章，導致在環(huán)境輔助監(jiān)管執(zhí)法過程中無統(tǒng)一標準可循，無法有效規(guī)范第三方服務行業(yè)的服務質量。雖然東莞市初步組建了一支環(huán)境輔助監(jiān)管執(zhí)法隊伍，并順利開展生態(tài)環(huán)境監(jiān)管工作，在各項輔助執(zhí)法工作及管理制度完善上的確取得了階段性成效，但是總體實踐工作時間仍然較短，推行輔助監(jiān)管的地區(qū)相對較少。

五、建議及對策

（1）規(guī)范行業(yè)標準，省綠色供應鏈協(xié)會要優(yōu)化提升會員企業(yè)生態(tài)環(huán)境輔助監(jiān)管服務能力和水平。加強組織會員企業(yè)大力開展環(huán)境輔助監(jiān)管服務，加強對環(huán)境輔助監(jiān)管服務各項管理制度制定的調研與溝通，不斷優(yōu)化會員企業(yè)職業(yè)化環(huán)境輔助監(jiān)管的服務能力，進一步通過統(tǒng)一服務標準、整合服務資源、創(chuàng)新服務方法，促使企業(yè)共同參與到生態(tài)環(huán)境輔助監(jiān)管服務體系的打造工作中。

（2）回歸初衷，即將生態(tài)環(huán)境專管員模式的中心和原則回歸在技術服務、輔助執(zhí)法上，體現(xiàn)在“技術”“輔助”兩個關鍵上。

技術上，依托協(xié)會的專家力量，不同行業(yè)的、不同專業(yè)的、不同領域的專家技術力量，為生態(tài)環(huán)境專管員提供技術服務工程的技術支撐。針對環(huán)保監(jiān)管過程中的痛點難點問題，有針對性進行點對點的技術指導、面對面的技術服務，形成服務體系后推廣到整個生態(tài)專管員隊伍，將技術知識固化，繼而以點帶面，全面提高整個生態(tài)環(huán)境專管員隊伍的技術服務能力。“技術”支撐上的實施，前提是工作具有較強的自主性，因其需要調用的資源較多、持續(xù)的時間也會相對較長，需要得到生態(tài)環(huán)境部門的支持?！拜o助”主要體現(xiàn)在涉及現(xiàn)場“口頭形式”的行政要求、命令上。由于生態(tài)環(huán)境專管員屬于社會第三方服務人員，不具備生態(tài)環(huán)境管理部門的行政身份和執(zhí)法身份，在工作過程中，容易造成企業(yè)的誤解和抵觸，同時也帶來一定的廉潔風險。

（3）轉變觀念。生態(tài)環(huán)境專管員屬第三方技術服務，服務對象為生態(tài)環(huán)境部門，服務內容為協(xié)助對污染源的全面覆蓋監(jiān)管和輔助執(zhí)法，對象為污染源企業(yè)。在對企業(yè)監(jiān)管過程時，應將“監(jiān)管”和“服務”并重，適當將針對污染源企業(yè)的工作重心著重體現(xiàn)在“服務”上，即在對企業(yè)進行巡查檢查過程中發(fā)現(xiàn)的問題，更多的是指出問題點，告知其應怎么去完善、整改，可以選用的措施有哪些，引導指導污染源企業(yè)完善環(huán)境管理制度，提升環(huán)境管理水平，降低環(huán)境污染影響和風險，使生態(tài)環(huán)境專管員的工作由“主動監(jiān)管”到“主動服務”轉變，污染源企業(yè)由“被動監(jiān)管”“被動整改”主動提升到“歡迎指導”“主動提升”上來。

（4）提升專項技能。生態(tài)環(huán)境專管員解決了基層環(huán)境執(zhí)法人手不足的問題，同時專管員的整體素質較高，最低都為大專畢業(yè)生，且大部分均是環(huán)保專業(yè)和法律專業(yè)，具備開展環(huán)境監(jiān)管的良好條件。但也隨著社會經(jīng)濟發(fā)展和技術手段的提高，違法企業(yè)的違法手段也愈加高明且層出不窮，現(xiàn)有的、普適性的培訓無法滿足應對。建議可以針對此類違法行為建立專項工作機制，組建專業(yè)技術服務力量進行攻堅，對環(huán)境監(jiān)管一線執(zhí)法專項能力進行補充。

六、結語

本文詳細介紹了生態(tài)環(huán)境專管員模式的出臺背景、實施情況、存在的問題和取得的成效。生態(tài)環(huán)境專管員制度作為生態(tài)環(huán)境管理部門探索構建的第三方職業(yè)化的環(huán)境輔助監(jiān)管系統(tǒng)，在近兩年的實施過程中，解決了基層生態(tài)環(huán)境監(jiān)管人手力量薄弱、監(jiān)管機制不順、監(jiān)管效能低下等難點痛點問題，卓有成效。同時在實施過程中分鎮(zhèn)街試點和全面推廣有步驟地實施，不斷對該制度進行充實，作為一項系統(tǒng)工作和基礎的運行機制也趨于完善，具備繼續(xù)推行條件，可以進一步實踐和完善職業(yè)化輔助監(jiān)管服務體系，持續(xù)加強基層環(huán)境監(jiān)管力量，助力穩(wěn)步推進生態(tài)環(huán)境保護工作。