村(居)法律顧問(wèn)制度在基層治理中的優(yōu)勢(shì)

胡 婷 許 俊

(武漢工程職業(yè)技術(shù)學(xué)院 湖北 武漢：430080)

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央站在治國(guó)理政的戰(zhàn)略高度，圍繞全面依法治國(guó)，從理論上給予我們以堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，從制度上為我們作出了頂層設(shè)計(jì)，從社會(huì)實(shí)踐上指導(dǎo)我們有步驟的全面推進(jìn)。根據(jù)黨中央的戰(zhàn)略部署，經(jīng)過(guò)廣大法律工作者近幾年的不斷努力，我國(guó)公共法律服務(wù)體系日益完備，城鄉(xiāng)地區(qū)的公共法律服務(wù)覆蓋面全面擴(kuò)展，法律援助制度不斷完善，司法救助體系進(jìn)一步健全，成果可謂豐碩。其中，村(居)法律顧問(wèn)制度的優(yōu)勢(shì)得到了較好的發(fā)揮，成為社會(huì)主義公共法律服務(wù)體系中的一束絢麗之花。

1 村(居)法律顧問(wèn)制度的發(fā)展

村(居)法律顧問(wèn)制度是在全面推進(jìn)依法治國(guó)、建設(shè)“法治中國(guó)” 的戰(zhàn)略框架下，為完善基層法律服務(wù)體系、為開(kāi)辟基層社會(huì)治理法治化的新途徑而作出的一個(gè)重大制度舉措。

一直以來(lái)，我國(guó)基層政府和自治組織為了提升基層社會(huì)治理的新活力，總是在不斷探索、創(chuàng)新，其中，2007 年浙江省寧波市司法局出臺(tái)和實(shí)施了《寧波市建立農(nóng)村法律顧問(wèn)制度實(shí)施意見(jiàn)》，使寧波市在全國(guó)范圍內(nèi)走在了實(shí)行“一村(社區(qū))一法律顧問(wèn)”的前列。

而2012年黨的十八大召開(kāi)后，“一村(社區(qū))一法律顧問(wèn)”的措施開(kāi)始在全國(guó)范圍內(nèi)推行；特別是2013年11月至2015年5月間，中央層面陸續(xù)印發(fā)了《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》、《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施意見(jiàn)》、《〈關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)〉的通知》等三個(gè)文件，為我國(guó)村(居)法律顧問(wèn)制度的設(shè)置及具體實(shí)施提供了政策依據(jù)。在此指導(dǎo)下，司法部2018年下發(fā)了一系列文件，包括《關(guān)于推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見(jiàn)》、《司法部關(guān)于推進(jìn)公共法律服務(wù)平臺(tái)建設(shè)的意見(jiàn)》、《司法部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范村(居)法律顧問(wèn)工作的意見(jiàn)》，將村(居)法律顧問(wèn)制度一一落實(shí)。截止2018年年底，我國(guó)各地相繼頒行本地村(居)法律顧問(wèn)實(shí)施方案、工作方案。

在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，2019年7月10日中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見(jiàn)》，標(biāo)志著基層公共法律服務(wù)體系建設(shè)工作邁上了新臺(tái)階。這個(gè)意見(jiàn)的重大意義主要體現(xiàn)在以下四方面：一是圍繞更好滿足人民群眾對(duì)美好生活的向往和日益增長(zhǎng)的法律服務(wù)需求，將加快推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)納入全面深化改革大局、納入全面推進(jìn)依法治國(guó)中統(tǒng)籌謀劃、安排部署；二是以保障人民根本利益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，從解決好人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題入手，提出了推進(jìn)基本公共法律服務(wù)均衡發(fā)展的多項(xiàng)舉措，及時(shí)回應(yīng)人民群眾的期待；三是創(chuàng)新管理體制和工作機(jī)制，形成由司法行政機(jī)關(guān)牽頭、充分發(fā)揮各部門的職能作用和資源優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)對(duì)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的整體設(shè)計(jì)、協(xié)調(diào)推進(jìn)和統(tǒng)一管理；四是堅(jiān)持政府主導(dǎo)、社會(huì)參與，落實(shí)政府推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的主體責(zé)任，同時(shí)激發(fā)各類社會(huì)主體參與公共法律服務(wù)的積極性，創(chuàng)新公共法律服務(wù)的內(nèi)容、形式和供給模式，促進(jìn)資源共建共享，為人民群眾提供覆蓋城鄉(xiāng)、便捷高效、均等普惠的公共法律服務(wù)。同時(shí)，這個(gè)意見(jiàn)提出了具體而微的建設(shè)目標(biāo)：到2022年，基本形成覆蓋城鄉(xiāng)、便捷高效、均等普惠的現(xiàn)代公共法律服務(wù)體系； 到2035年，基本形成與法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)基本建成目標(biāo)相適應(yīng)的公共法律服務(wù)體系。

正是基于這個(gè)意見(jiàn)的安排，法律工作者的任務(wù)從“普遍建立法律顧問(wèn)制度”到“推進(jìn)覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共法律服務(wù)體系建設(shè)”再上升到目前的“形成現(xiàn)代公共法律服務(wù)體系”，而各地司法行政機(jī)關(guān)積極發(fā)揮職能，主動(dòng)作為，蓬勃展開(kāi)村(居)法律顧問(wèn)制度建設(shè)及其相應(yīng)的配套工作，既推動(dòng)了村(居)法律顧問(wèn)規(guī)范化、普惠化、持續(xù)化的發(fā)展，更是取得良好的社會(huì)效果。

2 村(居)法律顧問(wèn)制度的優(yōu)勢(shì)

公共法律服務(wù)是政府公共職能的重要組成部分，是保障和改善民生的重要舉措，是全面依法治國(guó)的服務(wù)性、保障性、基礎(chǔ)性工作；而公共法律服務(wù)體系在基層的最重要抓手和落腳點(diǎn)就是建立村(居)法律顧問(wèn)制度。村(居)法律顧問(wèn)制度是公共法律服務(wù)體系中不可或缺的重要組成，是最為基礎(chǔ)的平臺(tái)和制度，它在中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系下有明顯的優(yōu)勢(shì)：

2.1 以村(居)社區(qū)為服務(wù)區(qū)域單位，具有駐地優(yōu)勢(shì)

村(居)法律顧問(wèn)制度是很接地氣的制度：村(居)法律顧問(wèn)制度所設(shè)計(jì)的服務(wù)點(diǎn)是以村(居)社區(qū)為落腳點(diǎn)，全面覆蓋了農(nóng)村或城鎮(zhèn)的最基層。

以村(居)單位區(qū)域?yàn)榈乩砗诵?，讓?居)民群眾最方便地接受各式法律服務(wù)：通過(guò)在村(居)民轄區(qū)進(jìn)行法治講座、“以案說(shuō)法”、“以身邊事講法說(shuō)法”等方式，普及與日常生產(chǎn)生活相關(guān)的法律知識(shí),使村(居)民群眾樹(shù)立正確的權(quán)利義務(wù)觀，增強(qiáng)依法辦事及依法解決矛盾糾紛的法律意識(shí)；通過(guò)對(duì)接所在村(居)的貧困戶，了解貧困戶脫貧致富的法律服務(wù)需求，并及時(shí)提供相應(yīng)法律服務(wù)事項(xiàng)，進(jìn)行法治扶貧；通過(guò)面對(duì)面的交流，使符合相應(yīng)條件的村(居)民群眾得到當(dāng)?shù)胤稍鷻C(jī)構(gòu)的法律援助……送法下鄉(xiāng)、送法到家，讓廣大的村(居)民群眾足不出村(居)即可以享受到法律服務(wù)；讓“法”滲透到基層，促進(jìn)全民懂法、守法，從而推進(jìn)依法治國(guó)。

2.2 以執(zhí)業(yè)律師為主要服務(wù)人員，具有專業(yè)優(yōu)勢(shì)

村(居)法律顧問(wèn)制度是強(qiáng)調(diào)專業(yè)化的制度：服務(wù)人員的專業(yè)性是村(居)法律顧問(wèn)制度實(shí)施的基礎(chǔ)，而利用執(zhí)業(yè)律師的專業(yè)是村(居)法律顧問(wèn)制度的最大特色。

對(duì)村(居)的治理(管理)者而言，法律顧問(wèn)為村(居)治理提供法律意見(jiàn)；協(xié)助村(居)委起草、審核、修訂村規(guī)民約和其他管理規(guī)定；為村(居)重大項(xiàng)目談判、簽訂重要經(jīng)濟(jì)合同和其他重大決策提供法律意見(jiàn)；協(xié)助村(居)處理?yè)Q屆選舉中的法律問(wèn)題……對(duì)村(居)民群眾而言，法律顧問(wèn)為群眾提供法律咨詢和法律幫助；為群眾解答日常生產(chǎn)生活中遇到的法律問(wèn)題, 特別是在婚姻家庭、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)、土地權(quán)屬等方面遇到的法律問(wèn)題,提供法律意見(jiàn)；引導(dǎo)群眾理性反映訴求，依法維護(hù)自身合法權(quán)益……在中國(guó)現(xiàn)階段的條件下，法律專業(yè)人員和知識(shí)暫時(shí)還屬于稀缺性資源，而村(居)法律顧問(wèn)制度在設(shè)計(jì)之時(shí)就十分強(qiáng)調(diào)專業(yè)性，為村(居)民群眾提供了寶貴的專業(yè)人才和法治資源。

2.3 由政府主導(dǎo)，具有信賴優(yōu)勢(shì)

目前看來(lái)，村(居)法律顧問(wèn)制度的立法成本、運(yùn)作成本、維持成本等完全由政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。在專業(yè)上，村(居)法律顧問(wèn)是執(zhí)業(yè)律師、具有中立性；而在費(fèi)用上，村(居)法律顧問(wèn)對(duì)于村(居)民群眾而言具有無(wú)償性?；谝陨锨闆r，村(居)民群眾對(duì)村(居)法律顧問(wèn)有著強(qiáng)大的、天然的信任基礎(chǔ)。

2.4 整合了多種服務(wù)(管理)主體及方法，具有綜合優(yōu)勢(shì)

村(居)法律顧問(wèn)制度是內(nèi)含多種綜合管理(治理)的制度：服務(wù)村(居)的主體具有多樣性，服務(wù)村(居)的方法具有多重性，從而體現(xiàn)出村(居)法律顧問(wèn)制度的綜合性。

在服務(wù)主體上，村(居)法律顧問(wèn)制度除了有簽約的法律顧問(wèn)外，還有村(居)委成員、社區(qū)網(wǎng)格員、人民司法員、人民調(diào)解員、群眾骨干等，甚至可以通過(guò)村(居)委組織、聯(lián)系到法官、檢察官及相應(yīng)專家，如此多的人員加入服務(wù)者行列，具有多方配合的中國(guó)特色。

在講法說(shuō)理上，村(居)法律顧問(wèn)主要運(yùn)用國(guó)家層面的正式法律，但鄉(xiāng)村習(xí)慣法、村規(guī)民約、風(fēng)俗習(xí)慣等也需要我們實(shí)際運(yùn)用，使它們共同發(fā)揮著調(diào)整、規(guī)范作用，共同保障村(居)治理和村(居)和諧穩(wěn)定。

同時(shí)，村(居)法律顧問(wèn)制度表現(xiàn)了法律顧問(wèn)服務(wù)方式的拓展：首先是明文規(guī)定了村(居)法律顧問(wèn)的咨詢、宣傳、援助等傳統(tǒng)方式，也納入了許多合適的糾紛解決渠道，如參與民間調(diào)解、運(yùn)用人民調(diào)解、在源頭及時(shí)處理信訪等，以期達(dá)到綜合治理的最佳效果。

當(dāng)然，村(居)法律顧問(wèn)制度的優(yōu)勢(shì)不止于以上幾點(diǎn)，本文不一一贅述。簡(jiǎn)之，村(居)法律顧問(wèn)制度普及了法律知識(shí)、宣揚(yáng)了法治文化、化解了社會(huì)矛盾、開(kāi)辟了基層法治服務(wù)的新途徑，增強(qiáng)全體人民群眾對(duì)社會(huì)主義法治的理論自信、制度自信，道路自信。

3 村(居)法律顧問(wèn)的主觀能動(dòng)性是發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)的關(guān)鍵

村(居)法律顧問(wèn)是提供法律服務(wù)的主要主體，也可以說(shuō)，他們是村(居)法律顧問(wèn)制度的核心主體：從理論上看，村(居)法律顧問(wèn)是具有法律專業(yè)知識(shí)，接受村(居)組織的聘請(qǐng)為其提供法律服務(wù)的人員，具有公共性、無(wú)償性、專業(yè)性、中立性等特點(diǎn)；從實(shí)踐中看，村(居)法律顧問(wèn)既熟悉法律又熟悉社會(huì)，在參與村(居)治理(管理)中可以保證社會(huì)系統(tǒng)的持續(xù)性與穩(wěn)定性，也能很好的平衡公共法律服務(wù)資源的法治水平差距。因此，激發(fā)并持續(xù)提高村(居)法律顧問(wèn)的主觀能動(dòng)性，對(duì)充分發(fā)揮村(居)法律顧問(wèn)制度優(yōu)勢(shì)尤為重要。

3.1 發(fā)揚(yáng)主動(dòng)服務(wù)精神，增強(qiáng)村(居)民群眾認(rèn)同感

村(居)法律顧問(wèn)制度在我國(guó)設(shè)置和運(yùn)行已有多年，充分發(fā)揮其社會(huì)主義法治的宣傳作用、維護(hù)群眾合法權(quán)益及平衡各方利益關(guān)系的協(xié)調(diào)作用、化解各類糾紛及參與信訪和調(diào)解的維穩(wěn)作用、保障和改善民生中的推動(dòng)作用等，成績(jī)有目共睹。但至今也有部分村(居)民還不知道村(居)法律顧問(wèn)制度的存在，也不清楚該制度有何基本內(nèi)容及其運(yùn)作機(jī)制，更談不上對(duì)國(guó)家設(shè)置、踐行該制度價(jià)值意義有何認(rèn)識(shí)，有時(shí)就會(huì)使村(居)法律顧問(wèn)的工作陷入被動(dòng)。如調(diào)解民間糾紛、化解村(居)民矛盾，進(jìn)而維護(hù)村(居)的和諧穩(wěn)定是村(居)法律顧問(wèn)工作的重要內(nèi)容，但一些村(居)民出現(xiàn)糾紛以后往往選擇一味地只找村(居)委干部處理的方式，這無(wú)疑將大大消減村(居)法律顧問(wèn)制度的社會(huì)效果和法律效果。

因此，我們村(居)法律顧問(wèn)可以改善以往“坐等”模式，積極主動(dòng)地靠前服務(wù)：如在坐診接待群眾時(shí)，發(fā)放法律顧問(wèn)聯(lián)系卡，以點(diǎn)帶面增加影響力;如在提供法律咨詢時(shí)，推介調(diào)解、和解等糾紛解決的機(jī)制及每一種機(jī)制的啟動(dòng)要件及其后續(xù)可能產(chǎn)生的法律后果，使村(居)能夠訴諸法定的或者更貼切地說(shuō)法治化程度更高的糾紛解決機(jī)制；如聯(lián)合村(居)委干部開(kāi)展常態(tài)化的進(jìn)村入戶走訪活動(dòng)，排查并盡早化解基層矛盾糾紛，提供“零距離”法律服務(wù)；如在特定的紀(jì)念日或節(jié)日，集中開(kāi)展相應(yīng)的法治宣傳活動(dòng)，更加有效地引導(dǎo)村(居)民學(xué)法、守法、用法……

3.2 傳播依法治國(guó)的理念，提高村(居)民群眾法治意識(shí)

法律需要被信仰，而信仰建立在認(rèn)識(shí)甚至了解的基礎(chǔ)之上。法治教育與宣講是讓村(居)民群眾認(rèn)識(shí)和了解法律的最基本方式：我們通過(guò)法治宣講與教育，使國(guó)家法治逐漸向基層滲入，從而促進(jìn)法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體化建設(shè)和整體化推進(jìn)發(fā)展，進(jìn)而加快法治中國(guó)宏偉藍(lán)圖實(shí)現(xiàn)。而由于法律知識(shí)、法律運(yùn)用的專業(yè)性很強(qiáng)，如何將法律、法規(guī)宣講得引人入勝，可以發(fā)揮實(shí)際功效，村(居)法律顧問(wèn)應(yīng)當(dāng)做到以下幾點(diǎn)：

其一，肩負(fù)莊嚴(yán)使命，高度重視法治教育和宣講：珍惜村(居)這個(gè)具有最基層、最廣泛群眾基礎(chǔ)的舞臺(tái)，把握每次宣講機(jī)會(huì)，全情投入地傳播法治思想；其二，優(yōu)化宣講內(nèi)容，圍繞“如何使聽(tīng)眾感興趣”這一工作難點(diǎn)，村(居)法律顧問(wèn)應(yīng)當(dāng)不斷充實(shí)自己的文化底蘊(yùn)，并需要用心了解本村(居)本土的人情世故、倫理習(xí)俗、親緣關(guān)系等，再利用村(居)民既有知識(shí)、結(jié)合村(居)民群眾的現(xiàn)實(shí)難題精選宣講主題。這是激發(fā)聽(tīng)眾去理解法律的關(guān)鍵；其三，優(yōu)化溝通方式，掃清語(yǔ)言或文字障礙。村(居)法律顧問(wèn)所宣講的多為國(guó)家層面的法律、法規(guī)、規(guī)章，且村(居)法律顧問(wèn)在宣講時(shí)只會(huì)說(shuō)“法言法語(yǔ)”的現(xiàn)象較為普遍，而村(居)民群眾基本上不通曉專業(yè)詞匯，兩者之間對(duì)話和交流存在著語(yǔ)言或文字方面障礙，那么對(duì)宣講的內(nèi)容更無(wú)從理解，因此，需要村(居)法律顧問(wèn)能夠運(yùn)用通俗易懂的詞句、深入淺出地進(jìn)行講解。

3.3 創(chuàng)新服務(wù)模式，不斷提高村(居)民群眾獲得感

在長(zhǎng)期的實(shí)踐中，村(居)法律顧問(wèn)制度更加成熟和專業(yè)化、村(居)法律顧問(wèn)的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)更加明確、服務(wù)行為更加規(guī)范。但村(居)法律顧問(wèn)還需要在以下問(wèn)題上多下功夫：

一是有效預(yù)防和控制服務(wù)盲區(qū)，進(jìn)一步為村(居)委做好法律顧問(wèn)。如在相關(guān)政策落實(shí)時(shí)為村(居)委提供專業(yè)的法律意見(jiàn)、審核公文內(nèi)容、嚴(yán)謹(jǐn)工作程序，先期預(yù)防、把好“合法關(guān)”，中期控制、筑牢“防護(hù)墻”，確保重大事項(xiàng)依法合規(guī)、穩(wěn)步推進(jìn)。

二是充分利用法律顧問(wèn)的“中立”地位，加大調(diào)解力度，維護(hù)基層穩(wěn)定。村(居)法律顧問(wèn)在參與村(居)務(wù)管理、群眾生產(chǎn)生活糾紛民間調(diào)解、人民調(diào)解等熱點(diǎn)、難點(diǎn)工作時(shí)，可以更好地發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)，以“和事佬”式的親民態(tài)度加上專業(yè)的法律知識(shí)儲(chǔ)備，將矛盾化解關(guān)口前移，成為處理老百姓矛盾糾紛的“行家里手”。

三是樹(shù)立“社區(qū)無(wú)小事”的理念，通過(guò)一件件小事的成功解決來(lái)累積村(居)民的信任。如村(居)法律顧問(wèn)協(xié)助村(居)民處理好鄰居家漏水、樓上噪音擾民、公共過(guò)道放置鞋柜等這些日常生活中“雞毛蒜皮的小事”，促成鄰里關(guān)系和好如初，不僅自己能收獲成就感，更能得到村(居)民群眾的信任。

四是把握時(shí)代脈動(dòng)，創(chuàng)新服務(wù)模式。村(居)法律顧問(wèn)的服務(wù)模式也可由傳統(tǒng)的線下面談模式發(fā)展為線上+線下的模式，不局限于每周四律師值班的面談咨詢；特別是需要不斷改善傳播模式，多多結(jié)合現(xiàn)代科技手段和新潮方式，如靈活運(yùn)用微鄰里、村(居)民微信群、QQ群及抖音、小紅書(shū)、網(wǎng)絡(luò)直播等等方式，讓群眾隨時(shí)隨地都可享受村(居)法律顧問(wèn)的服務(wù)。