行政協(xié)議訴訟中信賴保護原則適用問題探討

吳榮榮

（中國政法大學，北京 100000）

一、問題的提出

信賴保護原則源自德國行政法的一般法律原則，發(fā)端于違法授益行政處分之撤銷、廢止領(lǐng)域，后擴展適用于其他行政活動及立法活動，逐漸成為憲法性原則，于立法、行政均具約束力。然而，這一德式法律原則被引進我國后，學界關(guān)于該原則的理論依據(jù)、規(guī)范表達、適用場域和與其他法律原則之間的關(guān)系等方面存在不少基礎(chǔ)性問題的爭議?；谧置胬斫夂蛯W理解釋上，對行政訴訟中信賴保護原則適用的情形和方式等，往往各執(zhí)一端、莫衷一是。具體到兼具行政性與協(xié)議性的行政協(xié)議爭議，往往夾雜著公權(quán)力機關(guān)之信任、雙方協(xié)議關(guān)系之信賴等一系列所謂的信賴利益，加劇對該原則解釋、適用的混亂，因而亟須澄清與解決相關(guān)學理問題和行政訴訟中的規(guī)范與實踐問題。在此，筆者首先對通過中國裁判文書網(wǎng)檢索2015年5月1日以來最高人民法院和各高級人民法院在行政協(xié)議訴訟中明確適用“信賴利益保護原則”或“信賴保護原則”的38 則案例進行分析①筆者在案例搜集中通過裁判文書網(wǎng)進行檢索，為盡可能找尋符合條件的行政案件，在關(guān)鍵詞上以“行政協(xié)議+信賴”為搜索范圍，檢索裁判日期限于“2015年5月1日至2020年11月17日”，法院級別為最高人民法院和高級人民法院，共檢索出358件，人工篩選后符合條件的為38 件，其中最高法5 件，高級法院33 件。為集中體現(xiàn)信賴保護原則適用這一主題，主要做出如下篩選：不符合信賴保護原則適用的案件，如只存在于當事人主張中提及的，不納入考量范圍；對于同一法院做出的大量串聯(lián)案件，裁判理由一致，無實際分析意義，亦不納入考量范圍；如果原審明確適用信賴保護原則，二審（或再審）予以維持，且未變更裁判理由，納入適用該原則的適用范圍。；其次就該原則的適用情形、適用方式分別進行深入闡述，并提出本文所要討論的相關(guān)拓展問題。

（一）適用情形

行政協(xié)議關(guān)系具有明顯的過程性特征，但訂立、履行、變更、終止等階段的特征亦有所不同。結(jié)合行政協(xié)議在行政訴訟中最為關(guān)注的問題，信賴保護原則適用的情形主要體現(xiàn)在協(xié)議的效力、協(xié)議的履行、優(yōu)益權(quán)的行使①協(xié)議的履行與行政機關(guān)行使變更、解除權(quán)可能存在交叉，因為行政機關(guān)可能基于行使優(yōu)益權(quán)變更、終止協(xié)議關(guān)系，以達到不履行協(xié)議義務(wù)的目的，因而法院需要判斷優(yōu)益權(quán)行使是否合法，然后判斷義務(wù)是否需要履行。及協(xié)議責任等方面，因而相關(guān)案件行政協(xié)議適用該原則的情況可以從如下四個方面進行分析。

1.行政協(xié)議效力的判斷

對行政協(xié)議效力爭議是行政協(xié)議訴訟中首先應(yīng)予解決的前提性問題。存在行政協(xié)議效力判斷的案件共有17 件②案件名稱及案號：濰坊訊馳置業(yè)發(fā)展有限公司案（2017）最高法行申7679 號、楊黔案（2020）最高法行申2119 號、株洲市超宇實業(yè)有限責任公司案（2019）最高法行再4 號、時永義案（2019）最高法行申6821 號、項某案（2020）黔行終1052 號、曹建偉案（2019）浙行申 1079 號、朱榮根案（2020）浙行終 59 號、黃曉華案（2019）桂行終 1699 號、薛文強案（2019）內(nèi)行終 252 號、錦州億達房地產(chǎn)開發(fā)有限公司案（2019）遼行終810 號、陳保國案（2018）豫行終1561 號、嚴雍雅案（2019）黔行終450 號、趙愛香案（2018）魯行終 1145 號、賈淑娥案（2018）黑行終 406 號、朱賢源案（2016）桂行終 509 號、于合中案（2016）豫行終 1039 號、席混軒案（2020）湘行終105 號。下文中只提及相關(guān)案件適用案件名稱，不再贅述案號。，人民法院依據(jù)法定的行政行為無效情形與參照民事合同無效事由對協(xié)議進行審查后，適用信賴利益保護原則來論證協(xié)議違法而又未具有無效情形的存續(xù)效力，以保障協(xié)議拘束雙方當事人的效力。

2.行政機關(guān)協(xié)議義務(wù)的履行

行政機關(guān)不履行協(xié)議的案件共有13 件③案件名稱及案號：李光輝案（2019）湘行終1137 號、銅仁市碧江區(qū)鴻翼食品有限公司案（2020）黔行終288 號、張江輝案（2020）鄂行終93 號、李春華案（2020）黑行終34 號、遼寧金鑫房地產(chǎn)開發(fā)有限公司案（2017）遼行終34 號、滑縣博瑞置業(yè)有限公司案（2018）豫行終3160 號、張某案（2018）晉行終206 號、鄭州市康樂燃氣技術(shù)有限公司案（2019）豫行再88 號、孫韻波案（2018）遼行終1464 號、劉嘉田案（2017）遼行終178 號、趙臣友案（2018）黑行終400 號、大同市新榮區(qū)昆侖燃氣有限公司案（2017）晉行終 645 號、周宏偉案（2017）豫行終 82 號。，法院以信賴保護原則明確協(xié)議對政府的拘束力，政府應(yīng)當履行協(xié)議內(nèi)容，保障相對人對政府的信賴。例如，法院在李春華案中提及：“被告拒絕履行協(xié)議約定義務(wù)，有悖依法行政及構(gòu)建誠信政府要求，亦違反政府信賴利益保護原則?！?/p>

3.行政機關(guān)單方權(quán)力行為

在協(xié)議的履行過程中，行政機關(guān)以公共利益等為由變更或者解除協(xié)議的，法院對優(yōu)益權(quán)的行使進行審查，權(quán)衡公共利益、信賴利益保護等要素后，做出能否行使優(yōu)益權(quán)之判斷，相關(guān)案件有5 件④案件名稱及案號：孫承夫安案（2020）浙行再37 號[朱興興案（2020）浙行申 52 號、劉全福案（2019）魯行終 1398 號、張忠佑案（2018）甘行申211 號、英德華潤燃氣有限公司案（2017）粵行終559 號。。在唐仕國案中⑤案號：（2018）最高法行申 8980 號。，法院認為行政協(xié)議履行完畢后，行政機關(guān)另行單方?jīng)Q定撤銷原協(xié)議內(nèi)容，“作為善意的唐仕國在本案中有值得保護的信賴利益”。法院在孫韻波案中提及，“行政機關(guān)既然選擇以締結(jié)行政協(xié)議的方式‘替代’單方行政行為，則應(yīng)于締結(jié)協(xié)議后，切實避免再以單方行政行為導致協(xié)議相對方無條件接受權(quán)利義務(wù)變動”。

4.協(xié)議無效或者解除后的賠償補償責任

法院采用信賴保護原則作為協(xié)議無效之后締約過失賠償?shù)囊罁?jù)，在漯河市東城置業(yè)有限公司案⑥案號：（2016）豫行終 1170 號。中提及，“根據(jù)信賴保護原則，召陵區(qū)政府對合同的無效應(yīng)承擔全部責任”。亦出現(xiàn)協(xié)議因政策變化后解除的補償責任分配案件，如法院在岫巖滿族自治縣嘉合機動車檢測有限公司案⑦案號：（2019）遼行申 1818 號。中提及，“依據(jù)信賴利益保護原則和公平原則判令岫巖縣環(huán)保局按照嘉合公司預(yù)期收益損失的20%承擔補償責任”。

（二）適用方式

信賴保護原則，作為“最佳化命令”的法律原則適用于個案中為“或多或少”之權(quán)衡情形，不同于法律規(guī)則“全有或全無”的涵攝式適用方式，適用方式為價值衡量。在具體案件中，信賴保護原則往往涉及與其他原則之間的復(fù)雜關(guān)系，行政協(xié)議訴訟中主要涉及誠信原則、信賴保護原則與依法行政原則。在此，圍繞這三個原則適用情形初步劃分為以下四種類型。

1.單獨適用

信賴保護原則作為單一的原則予以直接適用。相關(guān)的案件有11 件①案件名稱及案號：唐仕國案（2018）最高法行申8980 號、劉嘉田（2017）遼行終178 號、張江輝（2020）鄂行終93 號、遼寧金鑫房地產(chǎn)開發(fā)有限公司案（2017）遼行終34 號、陳保國（2018）豫行終1561 號、嚴雍雅案（2019）黔行終450 號、趙愛香（2018）魯行終1145 號、孫韻波（2018）遼行終1464 號、賈淑娥（2018）黑行終406 號、英德華潤燃氣有限公司（2017）粵行終559 號、漯河市東城置業(yè)有限公司（2016）豫行終1170 號。，法院在判決中一般采用信賴利益保護原則或信賴保護原則的形式。

2.與誠信原則的關(guān)系

信賴保護原則與誠信原則的適用比較混雜，大致可以做以下劃分來進行闡述。公私法區(qū)別關(guān)系的案件有2 件②案件名稱及案號：席混軒案（2020）湘行終105 號、滑縣博瑞置業(yè)有限公司案（2018）豫行終3160 號。，法院明確區(qū)分誠信原則為民事法律原則，信賴保護原則為行政法原則。附屬關(guān)系的案件有2 件③案件名稱及案號：李光輝案（2019）湘行終1137 號、銅仁市碧江區(qū)鴻翼食品有限公司（2020）黔行終288 號。，法院主張信賴利益的保護應(yīng)當符合誠信原則。并列關(guān)系的案件有3 件④案件名稱及案號：鄭州市康樂燃氣技術(shù)有限公司案（2019）豫行再88 號、張忠佑案（2018）甘行申211 號、周宏偉案（2017）豫行終82 號。，法院將信賴保護原則與誠實信用原則一并適用，無明顯區(qū)分。

3.與依法行政原則的關(guān)系

信賴保護原則與依法行政原則呈現(xiàn)出競爭關(guān)系的案件有4 件⑤案件名稱及案號：株洲市超宇實業(yè)有限責任公司案（2019）最高法行再4 號、朱興興案（2020）浙行申52 號、鑲黃旗德天御礦業(yè)投資有限公司案（2019）內(nèi)行終429 號、錦州億達房地產(chǎn)開發(fā)有限公司案（2019）遼行終810 號。。例如，法院在株洲市超宇實業(yè)有限責任公司案中提及：“不能將信賴利益保護原則置于依法行政之前，無原則地以犧牲社會公共利益來強調(diào)政府對所作承諾的遵守?！辈⑿嘘P(guān)系的案件有1件，法院在劉全福案中提及：“按照依法行政和信賴利益保護的原則。”

4.信賴保護原則、誠實信用原則、依法行政原則的混雜關(guān)系

這三個原則之間存在內(nèi)部關(guān)系交叉、矛盾、包含復(fù)雜關(guān)系，不同案件中呈現(xiàn)出不同的適用形態(tài)。適用信賴保護原則和誠實信用原則符合依法行政（或法治政府）的案件有3 件⑥案件名稱及案號：濰坊訊馳置業(yè)發(fā)展有限公司案（2017）最高法行申7679 號、大同市新榮區(qū)昆侖燃氣有限公司案（2017）晉行終645 號、孫承夫案（2020）浙行再37 號。，信賴保護原則附屬于誠實信用原則和依法行政原則的案件有1 件⑦案件名稱及案號：張某案（2018）晉行終206 號。，依法行政原則、信賴保護原則、誠實信用原則三者競爭權(quán)衡的案件有7 件⑧案件名稱及案號：楊黔案（2020）最高法行申2119 號、時永義案（2019）最高法行申6821 號、項某案（2020）黔行終1052號、曹建偉案（2019）浙行申1079 號、朱榮根案（2020）浙行終 59 號、黃曉華案（2019）桂行終 1699 號、薛文強案（2019）內(nèi)行終 252號。，依法行政原則、信賴保護原則、誠實信用原則并行適用的案件有2 件⑨案件名稱及案號：李春華案（2020）黑行終34 號、趙臣友案（2018）黑行終400 號。，信賴利益原則、誠信原則二者與依法行政原“競爭”的案件有1 件⑩案件名稱及案號：于合中案（2016）豫行終1039 號。。

通過以上裁判案例的簡要梳理，不禁讓人提出疑問，信賴利益保護原則如此寬泛地適用于行政協(xié)議案件審理中，與德式的信賴保護原則有何區(qū)別？在行政協(xié)議領(lǐng)域中，在協(xié)議的效力、協(xié)議的履行、單方權(quán)力的行使?協(xié)議履行與優(yōu)益權(quán)行使并非按照我國《行政協(xié)議司法解釋》對行政協(xié)議的二分法的審查模式，履行為協(xié)議性行為、優(yōu)益權(quán)為行政性行為，僅是針對原則適用的情形來做區(qū)分。等主要審查方面，信賴保護原則與誠信原則、依法行政原則之間到底具有何種關(guān)系？

二、從信賴利益保護原則到信賴保護原則

通過以上裁判文書的分析，我國行政協(xié)議訴訟中所適用的信賴利益保護原則①裁判文書中大多數(shù)采用“信賴利益保護原則”的措辭，較少幾篇采用“信賴保護原則”。，一般含義是指行政協(xié)議關(guān)系中相對人對行政協(xié)議關(guān)系存續(xù)和履行的信賴利益值得保護。之所以采取如此寬泛意義的理解，源自我國行政協(xié)議訴訟中面臨的實體規(guī)范供給不足和行政協(xié)議性質(zhì)糾纏不清的問題。一方面，行政協(xié)議在我國行政法律建制的起步較晚，實體規(guī)范多零散地分布于法律、法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件中，尚未制定統(tǒng)一的實體法律規(guī)范。2020年《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》（本文簡稱《行政協(xié)議司法解釋》）的出臺主要解決行政協(xié)議訴訟中的審理模式、審理對象、受案范圍、判決方式等程序性問題。由于現(xiàn)行制度體系下法院“造法”空間有限，法官在案件審理中基于法院不得拒絕裁判之拘束，只能在行政法律規(guī)范體系中尋找具有學理支撐的一般法律原則作為裁判規(guī)范依據(jù)，彌補規(guī)范缺失之漏洞。更重要的是法院在個案中對實體正義的追求。在行政協(xié)議案件中，法院適用信賴利益保護原則突破形式意義上的依法律行政，從實質(zhì)法治的角度，存續(xù)瑕疵協(xié)議之效力、督促行政機關(guān)依約履行協(xié)議、限制行政機關(guān)濫用單方權(quán)力等，糾正個案不公，保護相對人信賴利益。另一方面，行政協(xié)議具備公私法混合的性質(zhì)，在規(guī)范適用上呈現(xiàn)出往返于行政法和民法兩大法域之間。協(xié)議性導向民事法律規(guī)范中對協(xié)議雙方信賴關(guān)系的維護，從協(xié)議締約過程的先合同義務(wù)，協(xié)議約束中的履行義務(wù)，到協(xié)議終止后的附隨義務(wù)，法律盡可能保障雙方符合交易預(yù)期的安全，為信賴協(xié)議關(guān)系而利益受損的一方提供救濟。行政性呈現(xiàn)在行政主體的公權(quán)力機關(guān)屬性、協(xié)議關(guān)系中單方權(quán)力行使等，極易侵蝕相對人對于協(xié)議基礎(chǔ)的信賴，信賴利益保護原則被賦予救濟公權(quán)力不當行使的衡平重任。此外，《中華人民共和國行政訴訟法》（本文簡稱《行政訴訟法》）及《行政協(xié)議司法解釋》將行政協(xié)議拆分出“行政行為+協(xié)議行為”，進而分別適用行政法規(guī)與民事法規(guī)，以便契合我國行政訴訟的單方行政行為合法性審查的模式，尤其凸顯了不同于民事合同的行政性特征，與保障相對人對公權(quán)力行使的信賴“神合”。因此，法院在審理行政協(xié)議的案件中格外重視相對人信賴利益的保障，以免遭到公權(quán)力的違法或不當侵害。由此，法院在行政協(xié)議訴訟中往往會在較為寬泛的意義上適用信賴利益保護原則，凡協(xié)議涉及一般意義上的信賴之處，盡可能以保護信賴關(guān)系作為要求，以平衡行政機關(guān)與相對人在協(xié)議中不對等的法律地位。

如此寬泛意義上的信賴利益保護原則呈現(xiàn)出司法實踐在行政協(xié)議訴訟中實質(zhì)法治的關(guān)懷。但是，隨之產(chǎn)生信賴保護原則適用的不確定性，信賴保護原則的內(nèi)涵與外延富有彈性，與其他原則之間含混不清的雜亂關(guān)系，無法形成相對統(tǒng)一的適用基準，對法律適用的確定性和可預(yù)測性造成影響。相對人的信賴基礎(chǔ)在飄忽不定的信賴利益保護原則下難以得到切實保障。因此，需要回到本源意義上的信賴保護原則，厘定信賴保護原則的內(nèi)涵、理論依據(jù)和適用要件，進而分析信賴保護原則的適用場域以及與其他原則之間的關(guān)系，發(fā)揮信賴保護原則在行政協(xié)議訴訟中的作用。

一般認為信賴保護原則，闡述國家與公民之間的信賴關(guān)系，意指公民對于國家行使公權(quán)力行為的信賴應(yīng)當予以保護，公權(quán)力行為發(fā)生變動時，受其影響的公民之信賴應(yīng)當予以保護，以保障公民基于法秩序之信賴預(yù)期安排生活，免遭不可預(yù)期之責難，保障社會秩序的安定。作為一個憲法性原則，信賴保護原則適用于行政法、民法、刑法等領(lǐng)域，本文僅從公法領(lǐng)域?qū)π刨嚤Ｗo原則進行分析，以做相對明晰的范圍界定。關(guān)于信賴保護原則的具體化，學界多有討論，不同的領(lǐng)域的法律規(guī)范、信賴表現(xiàn)形式、國家與公民之間的關(guān)系等呈現(xiàn)出各自的特征，在具體行政行為撤銷與廢止的限制、法不溯及既往原則、行政計劃、行政允諾等領(lǐng)域多予以認可。至于信賴保護原則能否適用于行政協(xié)議以及適用范圍，學術(shù)界仍然存有爭議。有鑒于此，本文需要對信賴保護原則的法理基礎(chǔ)予以明確，以便進一步討論原則適用的問題。信賴保護原則的法理基礎(chǔ)在理論淵源上，主要為誠信原則說、法安定性說、社會國家原則說、基本權(quán)利說等。學界通說雖然認可誠信原則作為行政法一般法律原則，但誠信原則說中的誠信多為倫理性要求，其抽象內(nèi)涵不易把握，且適用于個案的多處于輔助性地位，僅能說明某些信賴利益保護之情形?；緳?quán)利原則雖然與信賴保護原則之結(jié)果——保障財產(chǎn)或自由權(quán)契合，但無法說明該原則的適用機理與獨特之處，如依法行政原則與信賴保護原則在授益行政行為撤銷中的沖突關(guān)系。以上兩個原則均難以對違法行為之存續(xù)、保障正當信賴利益提供全面的理據(jù)，唯法安定性原則可為這一憲法性原則提供匹配且充分的理論支撐。法安定性原則闡述了信賴保護原則的獨特內(nèi)涵和運作機制，能夠與依法行政原則置于同一層次衡量，公民值得保護的信賴可以超越依法律行政原則的要求，在法安定性原則下，公民對國家行使公權(quán)力所形成的法秩序之信任得到保障。因此，本文采用法安定性原則作為信賴保護原則之基礎(chǔ)。

稍有不同的是，我國理論與實務(wù)界對信賴保護原則通常采納公民對行政行為之信賴值得保護的寬泛理解，甚至有學者將其拔高到基本原則的地位。在法理基礎(chǔ)上，國內(nèi)學者在引入介紹信賴保護原則時并非一致都認可信賴保護原則源自誠信原則，如有學者贊成法安定性原則作為信賴保護原則之基礎(chǔ)[1]。更何況，信賴保護原則的法理基礎(chǔ)即使在德國也存在諸多爭議，學者們論證往往各取所需。有的所謂信賴保護原則與其本源相差甚遠，但仔細分析學者對信賴保護的認知，反映出該原則在中國行政法上所具有的價值意味，或許呈現(xiàn)出本土行政法的需求。無論是基于憲政理念[2]85-86還是社會契約理論[3]129-141，其實質(zhì)意義上的訴求是政府負責制，將政府與人民關(guān)系的全部納入進來，似乎只要有信賴關(guān)系便成為信賴保護之范圍。信賴保護原則的適用范圍逐步擴張，從傳統(tǒng)上的授益行政行為的撤銷與廢止，立法上的法不溯及既往，乃至行政允諾、行政指導、行政計劃等?！靶刨嚤Ｗo原則貫穿當代國家行政權(quán)力運行及對其實施監(jiān)督的各個環(huán)節(jié)之中，并起著不可替代的指導、引領(lǐng)作用?！盵2]87法律原則便成為行政法核心價值，承載著學術(shù)共同體法學思考和價值理念，期待著以信賴保護原則彌補相應(yīng)制度缺失的功能，以保障公民對國家行為的信賴。但是，信賴關(guān)系的存在與保障是否通過信賴保護原則泛化適用值得思考。信賴保護原則的本土適應(yīng)性反映出中國問題的法治理論需求。唯有客觀理解并認識法律原則及其基礎(chǔ)，深化與其他法律原則的關(guān)系，進而才能有助于法學體系的構(gòu)建。

信賴保護原則具體化到不同領(lǐng)域，會因各領(lǐng)域的法律關(guān)系特征、規(guī)范調(diào)整方式而呈現(xiàn)出不一樣的特征。法理淵源的澄清是把握信賴保護原則核心內(nèi)涵的關(guān)鍵。如果信賴保護原則法理基礎(chǔ)的混亂，具體化的過程難免混淆，如行政協(xié)議所具有的協(xié)議性特征，在民事“帝王條款”誠信原則的基礎(chǔ)，信賴保護原則似乎成為協(xié)議關(guān)系中信賴的一切適用基礎(chǔ)。如是適用，既喪失了信賴保護原則的本意，亦有失具體化，成為與誠信原則類似的抽象位階原則。至于信賴保護能否適用于行政協(xié)議中，尚存爭議，如毛雷爾認為行政協(xié)議中適用信賴保護原則是沒有必要的[4]78。我國學者一般贊成信賴保護原則在行政協(xié)議中的適用，觀點大致分為兩類：一種為寬泛適用，即行政協(xié)議是信賴保護的基礎(chǔ)，或者信賴保護可以適用于行政協(xié)議[2]87；另一種為具體適用，如明確信賴保護原則可以適用于行政協(xié)議的簽訂、變更、解除、無效等方面[5]149-150。筆者認為，以上分析多從協(xié)議整體來做出判斷，并未深入分析行政協(xié)議中能否適用信賴保護以及適用信賴保護原則的領(lǐng)域。行政協(xié)議作為新興法治的領(lǐng)域，區(qū)別于授益行政行為的廢除、法不溯及既往等理論相對成熟的領(lǐng)域，因而亟須通過信賴保護的理論淵源和內(nèi)涵，審視行政協(xié)議的訂立、履行、變更等環(huán)節(jié)，分析該原則的適用范圍。本文擬從我國行政訴訟中適用較多的行政協(xié)議的效力、義務(wù)的履行和單方權(quán)力行為三個主要場域，對信賴保護原則分別進行分析，在與依法行政、誠實信用、比例原則等法律原則的關(guān)系基礎(chǔ)上，厘定信賴保護原則在行政協(xié)議爭議中的適用范圍。

三、行政協(xié)議的效力

在行政協(xié)議訴訟中，協(xié)議效力是協(xié)議爭議解決的前提性問題。行政協(xié)議的效力狀態(tài)是行政協(xié)議成立后雙方合致的意思表示經(jīng)法律評價能否發(fā)生合意效果的拘束力?；谛姓f(xié)議的性質(zhì)、適用范圍等差異，各國法制對于違法行政協(xié)議的法律效果分別適用不同的效力評價體系。例如，20 世紀50年代，德國行政法學界通說認為，行政協(xié)議基于合法性只存在“合法—有效”“違法—無效”這兩種狀態(tài)[6]。我國多數(shù)學者認為，行政協(xié)議的效力狀態(tài)可以劃分為有效、無效、可撤銷、效力待定等[7]?！缎姓f(xié)議司法解釋》亦明確了有效、無效、可撤銷、未生效等效力狀態(tài)。但是，協(xié)議的效力狀態(tài)是基于是否合法的事實狀態(tài)與是否生效的法律效果之間進行利益衡量和價值權(quán)衡的一種動態(tài)，協(xié)議效力評價機制與信賴保護原則所關(guān)涉的便是協(xié)議“違法但有效”的問題。依法行政原則是行政機關(guān)活動的基本原則。若行政協(xié)議一旦違法便無效，雖然是對依法律行政原則的堅持，但契約關(guān)系動輒因輕微違法事由便無效，不利于行政協(xié)議關(guān)系的穩(wěn)定和協(xié)議涉及公共利益的保障。行政協(xié)議效力問題應(yīng)當為行政實體法規(guī)定的一種情形。囿于我國尚未制定統(tǒng)一的行政基本法，違法協(xié)議效力瑕疵的明確規(guī)定主要集中在《行政訴訟法》及其相關(guān)司法解釋中。目前的規(guī)范體系主要集中于協(xié)議無效情形之明確，既要進行行政行為重大且明顯的無效事由的審查，又需要認定是否參照適用民事合同無效的規(guī)范。由此似乎可以做反向推定，行政協(xié)議無法確定無效情形時，即便存有違法情節(jié)，協(xié)議效力依舊得到保留。

違法但有效的協(xié)議既符合實踐的需要，又有規(guī)范支撐，但其違法狀態(tài)之持續(xù)與依法行政原則齟齬之態(tài)勢亦需要學理支撐，否則會產(chǎn)生違憲之嫌。理論界對于違法協(xié)議效力得以維系提出了如契約嚴守原則[8]、合意阻卻違法[9]379、信賴保護原則等。契約嚴守原則重在強調(diào)合同為“當事人之間的法律”，具有拘束當事人之效力，但拘束雙方當事人之前提是合同合法并且有效?！昂贤旧淼募s束力不是法律效果的要件，而是法律效果的后果。”[9]378嚴守契約之前提為協(xié)議合法有效，對于違法且有效之狀態(tài)亦無說服力。但是，該理論卻采用與信賴保護原則的理論淵源——法安定性原則同源，為解答行政協(xié)議違法卻有效問題，在法理層面法安定性原則與依法行政沖突下做出的效力存續(xù)提供了思路。合意阻卻違法在某種程度上能夠說明與行政行為相比行政協(xié)議具有較強存續(xù)力的理由，但合意合法的前提應(yīng)當是雙方對合意內(nèi)容具有可處分性。如果合意所處分的內(nèi)容為法律所禁止，亦不能發(fā)生法律上的效果，合意阻卻違法在行政協(xié)議領(lǐng)域并不具有兼容性[10]。因此，合意理論未正面回應(yīng)行政協(xié)議違法且有效的法理依據(jù)。我國行政協(xié)議訴訟中，協(xié)議存有輕微違法時仍然有效，保障相對人合法權(quán)益及穩(wěn)定協(xié)議關(guān)系，但一般以信賴利益保護原則存續(xù)違法瑕疵協(xié)議的效力。

信賴保護原則在協(xié)議效力存續(xù)上提供充分有效的法理基礎(chǔ)。行政協(xié)議為雙方合意達成行政法律關(guān)系的行為，協(xié)議動輒因違法瑕疵回到雙方關(guān)系的原點，這是對雙方基于信賴建立法律關(guān)系的沖擊。此外，行政協(xié)議一般基于行政管理和公共服務(wù)之目標而訂立，涉及廣泛的公共利益，機械的“違法—無效”可能對公共利益造成重大損害。信賴保護原則保障相對人的主觀權(quán)利，維護相對人對現(xiàn)行法秩序的信任，從而建構(gòu)良性的國家與民眾之間的互動機制。行政協(xié)議的雙方關(guān)系屬性所依存的不是凸顯相對人一方的保護，而是權(quán)衡雙方合意的法律狀況，在依法行政原則與保障協(xié)議關(guān)系穩(wěn)定上，需要考量公共利益與相對人利益之間的權(quán)衡。所以，違法瑕疵的協(xié)議不單單是對相對人一方利益的考量，更牽涉廣泛的公共利益問題。行政協(xié)議關(guān)系的安定，考量的是行政機關(guān)與相對人基于合意信賴產(chǎn)生的法律關(guān)系，在存續(xù)力上強于相對人對公權(quán)力行使行為的單向信賴。因此，行政協(xié)議違法但有效的根基在于以法安定性原則為基礎(chǔ)的信賴保護原則?；趨f(xié)議關(guān)系安定性的保障要求，信賴保護原則可以經(jīng)過與依法行政原則的衡量后賦予違法瑕疵協(xié)議以法律效果。

四、行政協(xié)議的履行

在行政協(xié)議的履行中，行政機關(guān)拒不履行約定或者法定義務(wù)時，法院考量到行政協(xié)議實體法律規(guī)范的缺失，在判決中援引信賴保護原則或者誠實信用原則，以強化行政協(xié)議對行政機關(guān)的拘束力。關(guān)于信賴保護原則與誠實信用原則之間的關(guān)系，誠實信用原則是否為信賴保護原則法理基礎(chǔ)的爭議，疊加上行政協(xié)議兼具行政性與協(xié)議性的復(fù)合性質(zhì)，致使兩者界分變得更加錯綜復(fù)雜。就筆者所搜集的協(xié)議履行案件進行分類，大致包括三種情形：一是單獨適用信賴保護原則，如在劉嘉田案中法院提及，“根據(jù)信賴保護原則，站前區(qū)政府……未按協(xié)議約定履行，依法應(yīng)當承擔相應(yīng)的賠償責任”；二是信賴保護原則與誠實信用原則的公私法分野，如在滑縣博瑞置業(yè)有限公司案中法院提及，“遵循合同法的誠實信用原則和行政法的信賴保護原則……”；三是誠信原則為信賴保護原則之基礎(chǔ)的情形，如在銅仁市碧江區(qū)鴻翼食品有限公司案中法院提及，“碧江區(qū)政府的案涉會議紀要違背了誠實信用原則，……缺乏對鴻翼食品公司信賴利益的保護”。以上情形所反映出來的問題是，誠實信用原則是否為信賴保護原則的法理基礎(chǔ)？誠實信用與信賴保護之間的區(qū)分是否為公私法劃分下的區(qū)別？信賴保護原則能否適用于協(xié)議的履行？

信賴保護原則與誠實信用原則，基于誠信與信賴語義上的相似性，縱使信賴保護原則的發(fā)源地——德國，也一度產(chǎn)生錯綜復(fù)雜的理論爭鳴[11]4-6。更何況，法律原則作為一種“最佳化命令”，原則的適用并非如規(guī)則那般“非此即彼”的模式，不同原則的價值元素在彼此關(guān)系上會存在重合、沖突的情形，這樣的特征與關(guān)聯(lián)加劇了信賴保護原則與誠實信用原則在行政協(xié)議中的混淆適用。我國行政協(xié)議訴訟中行政機關(guān)違反協(xié)議履行義務(wù)的裁判所呈現(xiàn)出以上三種情形，也是信賴保護原則與誠實信用原則混亂的關(guān)系所致。行政協(xié)議復(fù)合屬性“行政性+協(xié)議性”，進而劃分法律適用范疇為行政法和民法，實際上加劇了公私法的分野。《行政協(xié)議司法解釋》將行政協(xié)議這一法律關(guān)系基于受案范圍、協(xié)議的性質(zhì)等拆分為行政行為和協(xié)議行為，由此在行政協(xié)議的適用中形成法律適用上的分離。但是，行政協(xié)議的公法屬性并未賦予私法規(guī)范以獨立性，私法轉(zhuǎn)化為公法規(guī)范的“參照”，以便符合公法關(guān)系的適法義務(wù)，這反倒加劇了司法機關(guān)說理的負擔。法院將私法中的“帝王條款”誠實信用原則類推適用于行政協(xié)議中，并通過結(jié)合公法的信賴保護原則，加強論證行政機關(guān)應(yīng)當予以履行協(xié)議義務(wù)的說服力。由此，兼具“民法+行政法”的模式成為現(xiàn)行協(xié)議訴訟制度下最為保險且有說服力的論證方式。

然而，以上論證模式存在難以獲得法理上的支持。一方面，誠實信用原則的私法屬性存疑。誠實信用原則發(fā)跡于民法領(lǐng)域，并逐步成為民法上的“帝王條款”，至于如何適用于行政法既往學界多有爭議，有關(guān)學說分為類推說、一般法律思想說、法本質(zhì)說三種[12]。本文采納法本質(zhì)說，即誠信原則具有超越公法與私法劃分的法之價值，承載著善意與衡平之價值，具有適用于公法領(lǐng)域的價值內(nèi)涵。此外，一般認為大陸法系中公私法劃分是歷史之產(chǎn)物，而非原理區(qū)分[13]。因此，誠信原則適用于行政法領(lǐng)域，不需要公法上的信賴保護原則加持，只是其如何通過子原則具體化適用于何種情形的問題。另一方面，信賴保護原則的公法屬性也是片面的。作為憲法性位階的法律原則，信賴保護原則的適用早已超出行政法領(lǐng)域。正如劉飛指出的，“信賴保護原則不僅僅是一個行政法上的原則，其適用領(lǐng)域甚至也不限于公法領(lǐng)域，在民法和刑法領(lǐng)域也有應(yīng)如何保護信賴利益的問題?！盵11]7因此，基于公私法或者民法、行政法區(qū)分來鏈接適用誠信原則與信賴保護原則是沒有必要的。

關(guān)于誠信原則是否為信賴保護原則法理基礎(chǔ)的問題，可以從信賴保護中國化的角度來理解其內(nèi)在邏輯。通過考察引介信賴保護原則的文章發(fā)現(xiàn)，該德式原則初期不少文章是認可法安定性原則作為信賴保護之法理基礎(chǔ)[14-15]，同時亦有不少文章將兩者混同或者為其基礎(chǔ)[16-18]，甚至有學者以糅合法安定性、誠信原則、基本權(quán)利并超越法治國家的憲政原理[2]85-86，或者將誠信原則經(jīng)由社會契約之架構(gòu)為信賴保護提供支撐[3]129-141。由此逐漸形成與德國信賴保護原則完全不一樣的理念與建構(gòu)路徑。當然，其中有對德式原則的片面認知，但更重要的信賴保護原則作為舶來的一般法律原則如何被接受不僅需要觀念認知，亦需承載中國化的現(xiàn)實需求與實體法基礎(chǔ)。法安定性原則所具有的法治意義在法治發(fā)展初期的認知與理解較為有限。反倒是信賴保護原則經(jīng)由國內(nèi)民法資源誠實信用原則的引介，成為政府與人民之間關(guān)系的有力規(guī)范，具有構(gòu)建負責制政府的理論根基。由此可見，學者們對信賴保護原則投入了超出繼受國的價值元素，這一點與信賴保護誕生國具有完全不一樣的法治環(huán)境。此外，誠信原則具有民法基礎(chǔ)規(guī)范的實定化基礎(chǔ)、依法行政實施綱要中對政府誠信建設(shè)的依托，為信賴保護尋求到實體法根基。在現(xiàn)實需求與實體法基礎(chǔ)的形塑下，誠信原則下的信賴保護在立法、行政、司法等領(lǐng)域逐步發(fā)展[5]27-32。隨著我國學界對信賴保護原則的深入研究，誠信原則為法理基礎(chǔ)的觀念進一步更新，拓展了信賴保護原則的理論淵源、運行機制等[11]4-10。以法安定性原則與基本權(quán)利原則作為法理基礎(chǔ)的信賴保護原則的中國化表達、基礎(chǔ)塑造與逐步改進，伴隨著中國的法治建設(shè)、改革進程，作為調(diào)整社會關(guān)系的法律也會應(yīng)時而動?，F(xiàn)行法秩序從政策改革的工具逐步轉(zhuǎn)向側(cè)重保障公民權(quán)益，民眾從行政法律關(guān)系的客體地位轉(zhuǎn)向主體地位，隨之而來作為信賴保護原則的法理基礎(chǔ)的法安定原則和基本權(quán)利原則逐步被接受。由此，誠信原則、法安定性原則和基本權(quán)利保護皆成為信賴保護原則的學理基礎(chǔ)。具體到行政協(xié)議中，行政機關(guān)不履行協(xié)議義務(wù)之情形，既是對協(xié)議義務(wù)之違反，有悖于誠信原則下的契約嚴守，也損害了相對人的合法權(quán)利，有悖于相對人對協(xié)議關(guān)系的合理信賴。因此，信賴保護原則對于行政機關(guān)不履行協(xié)議義務(wù)的情形，可以提供原則性指導。

五、單方權(quán)力行為

行政協(xié)議的單方權(quán)力行使，主要是基于公共利益的考量，行政機關(guān)突破行政協(xié)議的雙方性，單方做出變動行政協(xié)議關(guān)系的行為，典型行為為優(yōu)益權(quán)的行使。此外，還包括行政協(xié)議關(guān)系之外做出行政行為的情形。本文主要圍繞優(yōu)益權(quán)的行使進行討論。行政優(yōu)益權(quán)包括監(jiān)督、指揮、變更、解除等，涉及信賴保護原則主要為變更解除直接發(fā)生法律關(guān)系變動的情形，因而本文僅就變更、解除權(quán)的行使進行討論。在涉及行政協(xié)議具體適用范圍中，協(xié)議的變更、解除問題往往會提及法安定原則[19]或者信賴保護原則。

學界與實務(wù)界多數(shù)認可行政優(yōu)益權(quán)及其行使之限制，但對優(yōu)益權(quán)之性質(zhì)仍未予以澄清。一般認為，我國行政合同的理論幾乎是完全承繼于法國[20]。行政協(xié)議的行政性的突出表現(xiàn)為優(yōu)益權(quán)，從概念由來似乎亦經(jīng)由王名揚于1989年《法國行政法》一書引入，法國行政法將行政合同履行過程中政府享有的一系列超越性權(quán)力統(tǒng)稱為優(yōu)益權(quán)。法國行政合同與私法合同之區(qū)分集中反映在合同的履行上，合同履行時主要的特點是行政主體的特權(quán)和對方當事人的經(jīng)濟利益平衡，以上特點主要源于行政合同締結(jié)之目的為公共利益的需要，同時必須維持對方當事人的經(jīng)濟利益的平衡，進而可以實現(xiàn)與民事合同相當?shù)膿p失彌補結(jié)果[21]151。由此可見，法國行政合同制度中行政優(yōu)益權(quán)行使的理論基礎(chǔ)在于整合了公共權(quán)力論與公共利”的公共服務(wù)理論，優(yōu)益權(quán)行使的補償根據(jù)為財務(wù)平衡原則。法國法對于行政合同優(yōu)益權(quán)的行使并未提及信賴保護原則的問題，因優(yōu)益權(quán)行使導致的財務(wù)損失以特有的財務(wù)平衡原則來解決。

反觀我國行政協(xié)議制度建構(gòu)，缺少獨立于民事合同全面的實體法規(guī)制，僅在訴訟制度構(gòu)建時嵌入對類似法國行政優(yōu)益權(quán)的審查，并配之以補償相對人的制度，與前述法理基礎(chǔ)、制度建構(gòu)全面的法國行政合同制度差距較大，難以充分發(fā)揮行政協(xié)議的目的和保障協(xié)議相對人的穩(wěn)定預(yù)期。一方面，在失去健全的財務(wù)平衡原則保障的情況下，結(jié)合當前法治政府與誠信政府的狀況，恣意的行政優(yōu)益權(quán)極易對協(xié)議關(guān)系的穩(wěn)定造成巨大威脅，相對人的權(quán)益難以得到維護，協(xié)議雙方的信賴關(guān)系難以維系。長此以往，行政機關(guān)將無法通過市場合作機制尋找到協(xié)議相對人，行政協(xié)議的實踐便會萎縮。有鑒于此，行政優(yōu)益權(quán)的濫用違背協(xié)議為雙方合意確定的法律關(guān)系。此外，《行政協(xié)議司法解釋》對行政協(xié)議的認定范圍明顯較為寬泛[22]，在行政優(yōu)益權(quán)的控制有待完善的情況下，加劇了政府與市場主體之間協(xié)議關(guān)系的不確定性。另一方面，行政協(xié)議與行政行為之間的關(guān)系含混不清。變更、解除被視為典型的行政行為，相對人訴求的釋明為撤銷行政機關(guān)變更、解除行政協(xié)議的行政行為，因而強化了行政優(yōu)益權(quán)的行政性，甚至成為超出協(xié)議之外的單方行為，與協(xié)議關(guān)系中的既有協(xié)議法律關(guān)系相比，新的行政行為成為凌駕于協(xié)議關(guān)系的支配性權(quán)力。如此則形成了“行政協(xié)議=行政行為+民事合同”的理論結(jié)構(gòu)，行政性可以基于不確定性的公益等打破既定的協(xié)議關(guān)系。在上述行政協(xié)議優(yōu)益權(quán)制度的框架下，行政優(yōu)益權(quán)行使的不確定性對于當事人基于協(xié)議關(guān)系的預(yù)期產(chǎn)生巨大沖擊。學者們針對行政優(yōu)益權(quán)的行使提出了比例原則[23]，司法實踐中亦存有本文案件檢索中提及的采用信賴保護原則限制優(yōu)益權(quán)的行使。

行政優(yōu)益權(quán)在我國現(xiàn)行法律體制中的樣態(tài)與法國不同。法國行政合同制度中，優(yōu)益權(quán)的行使為基于行政機關(guān)維護公共利益之需要，無須法律明確規(guī)定或合同約定，同時，行政機關(guān)亦不得放棄行使優(yōu)益權(quán)[21]151-153。一般認為，我國的行政優(yōu)益權(quán)行使應(yīng)當有法律依據(jù)或合同根據(jù)。例如，梁鳳云認為，在行政協(xié)議中，行政機關(guān)單方變更解除協(xié)議，必須有行政法律規(guī)范的依據(jù)；如果法律沒有規(guī)定行政機關(guān)可以單方變更解除合同，但是合同約定可以變更解除的，行政機關(guān)的行為應(yīng)當適用民事法律規(guī)范[24]。我國雖然未形成統(tǒng)一的行政協(xié)議實體法律規(guī)范，《行政協(xié)議司法解釋》在某些方面以訴訟法的形式創(chuàng)制實體規(guī)范，具有反向作用于實體法律關(guān)系的影響。這樣的思路在優(yōu)益權(quán)領(lǐng)域比較明顯，如《行政協(xié)議司法解釋》第十六條中的“嚴重損害國家利益、社會公共利益的情形”，“被告作出變更、解除協(xié)議的行政行為”。應(yīng)當從實體法思維考量本條的適用，優(yōu)益權(quán)之行使前提必須具有法定或約定之依據(jù)，《行政協(xié)議司法解釋》中的情形并不能以實體規(guī)范式地賦予行政機關(guān)普遍性行使優(yōu)益權(quán)的依據(jù)，本條規(guī)范僅為發(fā)生法定或者約定解約情形時如何予以裁判的司法規(guī)則。

我國司法實踐中以信賴保護原則限制優(yōu)益權(quán)的行使，限制恣意的單方行為，保護相對人基于協(xié)議關(guān)系的合理信賴。在保障相對人權(quán)益實體規(guī)范缺失的情況下，引用信賴保護原則可以起到保障相對人合同利益的作用，且從形式上看，行政協(xié)議關(guān)系具備信賴的基礎(chǔ)，行政機關(guān)基于行政權(quán)力單方變更解除協(xié)議關(guān)系會破壞協(xié)議關(guān)系，似乎適用信賴保護原則理所當然。但是，以上基礎(chǔ)是在優(yōu)益權(quán)超然于既有合同關(guān)系的行政行為屬性，人為割裂協(xié)議之雙方行為的處理方式。從行政協(xié)議與行政行為的關(guān)系看，行政協(xié)議是與行政行為并列的行政活動方式[25]。優(yōu)益權(quán)的行使所產(chǎn)生變動的是雙方協(xié)議關(guān)系，并不同于行政機關(guān)通過行政決定處分相對人的法律地位。優(yōu)益權(quán)行使時嵌套在法定或者約定框架內(nèi)，相對人簽訂時應(yīng)當有法律關(guān)系變動之預(yù)期，因而從信賴保護的要件來講，是否存有信賴是存疑的。而且，相對人對拘束雙方之協(xié)議關(guān)系的信賴，限制了行政機關(guān)在契約關(guān)系中行使單方權(quán)力，并不同于信賴保護原則適用中相對人對行政機關(guān)單方公權(quán)力的行使行為。在行政協(xié)議的情形中，相對人與行政機關(guān)的信賴基于彼此之間的協(xié)議關(guān)系，重視行政協(xié)議所具有的公益屬性，然而其合意的形成仍然是基于雙方平等的意思表示。這并不是為了強調(diào)行政協(xié)議的優(yōu)益權(quán)的行使不受拘束，尚有其他規(guī)制措施，如比例原則限制其權(quán)力的行使，追究行政機關(guān)濫用權(quán)力的違約責任?？紤]到我國法治現(xiàn)狀，目前我國法律規(guī)定中對于行政優(yōu)益權(quán)的規(guī)定較少，主要在法規(guī)、規(guī)章層次，特別是在規(guī)章層面較多[26]。行政協(xié)議優(yōu)益權(quán)行使制度尚未健全，且不同于法國通過司法判例創(chuàng)建普遍的優(yōu)益權(quán)規(guī)范，優(yōu)益權(quán)的行使往往缺少法律依據(jù)，若發(fā)生締約時未曾預(yù)料之事實或者規(guī)范基礎(chǔ)變更時，應(yīng)當對變更、解除行為之目的、成本收益等做嚴格的比例原則中的利益衡量，從而在保障公益的同時維護相對人的權(quán)益。

六、結(jié)論

信賴保護原則就調(diào)整公民對國家公權(quán)力的信任具有重要意義，“公民不再僅僅是國家活動的客體，而必須是作為擁有自己權(quán)利的主體得到重視”[4]79。司法實踐中寬泛理解、適用信賴保護原則，忽視其與依法行政原則、誠實信用原則及比例原則之間的競爭沖突、分工協(xié)作復(fù)雜關(guān)系。僅以協(xié)議關(guān)系的信賴之義便將其貫穿所有協(xié)議關(guān)系領(lǐng)域適用的情形應(yīng)當予以改變。行政協(xié)議效力中，違法但有效的法理基礎(chǔ)在于法安定性原則下的信賴保護原則，進而保障雙方信賴關(guān)系的穩(wěn)定。行政協(xié)議的履行，在協(xié)議關(guān)系中協(xié)議履行應(yīng)當遵守誠信原則下的契約嚴守原則，也可以獲得信賴保護原則的學理支撐。關(guān)于行政優(yōu)益權(quán)的行使，在法定或者約定情形下的優(yōu)益權(quán)行使為協(xié)議關(guān)系內(nèi)可預(yù)期的行為，不符合信賴保護原則的要件，但可以通過比例原則、違約責任等進行救濟。因此，信賴保護原則在行政協(xié)議訴訟中的適用范圍并非簡單等同于保護相對人之信賴協(xié)議關(guān)系的利益，誠實信用原則、比例原則的適用足以保障協(xié)議關(guān)系雙方利益的平衡。當然，除司法實踐常用的上述情形外，信賴保護原則的適用范圍還可以進一步拓展。