數(shù)據(jù)壟斷及其治理

蘭閎喻

(上饒師范學(xué)院 政治與法律學(xué)院,江西 上饒 334001)

大數(shù)據(jù)是指“需要新處理模式才能具備更強(qiáng)的決策能力、洞察能力和流程優(yōu)化能力的信息資產(chǎn),其具有規(guī)模巨大、增長速度快和多樣化等特征”①這是高德納(Gartner)咨詢公司關(guān)于大數(shù)據(jù)的比較權(quán)威的定義,參見:中國電子技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)化研究院《大數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化白皮書》,http://www．cac．gov．cn/2014－09/29/c_1112671451．htm．,而大數(shù)據(jù)技術(shù)是指從海量、多樣化的數(shù)據(jù)中,快速獲得有價(jià)值信息的能力。數(shù)據(jù)成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要驅(qū)動(dòng)力,是國家基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源,這已是全球共識。為持續(xù)推進(jìn)大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略,在工業(yè)經(jīng)濟(jì)向數(shù)字經(jīng)濟(jì)邁進(jìn)的關(guān)鍵時(shí)期,我國對大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提出了新的要求。數(shù)據(jù)不僅是國家的基礎(chǔ)戰(zhàn)略資源,還是經(jīng)營者的生產(chǎn)性要素和競爭性資源,為了獲取更多的經(jīng)濟(jì)利益,經(jīng)營者逐步將“數(shù)據(jù)競爭”異化為“數(shù)據(jù)壟斷”。由于數(shù)據(jù)壟斷會(huì)對價(jià)格維度和創(chuàng)新、隱私、競爭等非價(jià)格維度造成損害,因此,數(shù)據(jù)壟斷成為我國平臺(tái)經(jīng)濟(jì)反壟斷的重要議題,并得到了廣泛關(guān)注和研究。數(shù)據(jù)壟斷現(xiàn)象往往出現(xiàn)于以數(shù)據(jù)作為關(guān)鍵性生產(chǎn)要素的互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)經(jīng)營者之中,這是因?yàn)榛ヂ?lián)網(wǎng)平臺(tái)具有雙邊市場的屬性,是數(shù)據(jù)要素高效配置的核心載體。這些競爭者帶來的反競爭行為影響了國家經(jīng)濟(jì)的整體效率。為規(guī)制數(shù)據(jù)壟斷,其含義、行為表現(xiàn)與原因需要被明確,這是數(shù)據(jù)壟斷治理的邏輯起點(diǎn)。本文以數(shù)據(jù)壟斷為主題,討論數(shù)據(jù)壟斷的含義與行為表現(xiàn)、數(shù)據(jù)壟斷風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生緣由、數(shù)據(jù)壟斷的治理機(jī)制。

一、數(shù)據(jù)壟斷的含義與表現(xiàn)

(一)數(shù)據(jù)壟斷的含義

目前,學(xué)界對數(shù)據(jù)壟斷的含義未達(dá)成共識,關(guān)于數(shù)據(jù)壟斷的諸多討論反映出學(xué)界對數(shù)據(jù)壟斷的不同觀察維度。

首先,數(shù)據(jù)能否產(chǎn)生競爭優(yōu)勢?杜奇·布朗(Duch－Brown)等學(xué)者認(rèn)為,由于數(shù)據(jù)具有替代性,企業(yè)通過獲取并累積大量數(shù)據(jù)不會(huì)成為企業(yè)的競爭優(yōu)勢[1]。安雅·蘭布雷希特(Anja Lambrecht)等學(xué)者認(rèn)為,由于數(shù)據(jù)具有非競爭性和零邊際成本,企業(yè)采集的原始數(shù)據(jù)或通過數(shù)據(jù)市場購買的數(shù)據(jù)無法成為企業(yè)的競爭優(yōu)勢[2]。劉乃梁等學(xué)者認(rèn)為,數(shù)據(jù)壟斷并不簡單等同于數(shù)據(jù)要素壟斷,市場主體更需具備與數(shù)據(jù)控制規(guī)模相匹配并體現(xiàn)為數(shù)據(jù)搜集、分析、利用等能力的強(qiáng)大數(shù)據(jù)技術(shù)優(yōu)勢,后者或許在數(shù)據(jù)市場競爭中占據(jù)更為重要的地位[3]。上述學(xué)者認(rèn)為,數(shù)據(jù)量本身并不會(huì)成為企業(yè)的市場競爭力。但筆者認(rèn)為,數(shù)據(jù)已成為新的生產(chǎn)要素。在全球范圍內(nèi),眾多國家相繼加強(qiáng)大數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略頂層設(shè)計(jì),通過大數(shù)據(jù)的運(yùn)用,以數(shù)據(jù)流引領(lǐng)技術(shù)流、物質(zhì)流、資金流、人才流,推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展,并對全球經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、社會(huì)生活方式和國家治理能力產(chǎn)生了重要影響[4]。因此,數(shù)據(jù)已成為全球競爭性資源。伴隨著數(shù)字化改革的不斷深入,幾乎所有的商業(yè)洞察與決策均由數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng),所有市場競爭的背后都可以看到數(shù)據(jù)競爭,可以說,數(shù)據(jù)是企業(yè)生存與發(fā)展的關(guān)鍵性基礎(chǔ),擁有規(guī)?；臄?shù)據(jù)可以為企業(yè)帶來市場競爭優(yōu)勢。

其次,數(shù)據(jù)壟斷的具體指向是什么?有學(xué)者認(rèn)為,大量的原始數(shù)據(jù)本身不會(huì)被排他性地占有,數(shù)據(jù)壟斷是指基于數(shù)據(jù)實(shí)施壟斷,即數(shù)據(jù)持有人在數(shù)據(jù)采集和開發(fā)利用中所實(shí)施的各種基于大數(shù)據(jù)的市場勢力濫用行為[5]。還有學(xué)者認(rèn)為,數(shù)據(jù)壟斷現(xiàn)象可分為兩種狀態(tài):一是在特定數(shù)據(jù)產(chǎn)品市場實(shí)施的排除和限制競爭或可能限制競爭的行為或者狀態(tài);二是將數(shù)據(jù)作為關(guān)鍵生產(chǎn)資源或要素,基于控制力或優(yōu)勢形成聚焦于其他產(chǎn)品市場的壟斷狀態(tài)[6]。可以看出,有關(guān)數(shù)據(jù)壟斷具體指向的討論聚焦于兩個(gè)層面:一是數(shù)據(jù)本身能否被壟斷;二是基于大數(shù)據(jù)實(shí)施反競爭行為。

具體來看,學(xué)界主要將數(shù)據(jù)本身的特性作為分析的切入點(diǎn),從而得出數(shù)據(jù)不會(huì)被壟斷的結(jié)論。數(shù)據(jù)承載著種種信息內(nèi)容,也被稱為數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代的“石油”,但與石油等傳統(tǒng)要素資源相比,卻擁有獨(dú)特的屬性,如非競爭性、相對排他性、可替代性等。非競爭性是指某一主體對數(shù)據(jù)的使用不會(huì)降低其他主體對同一數(shù)據(jù)的使用價(jià)值。相對排他性是指原始數(shù)據(jù)往往不具有排他性,但衍生數(shù)據(jù)和敏感性數(shù)據(jù)則具有一定的排他性。可替代性是指數(shù)據(jù)廣泛存在又具有很多替代性來源?；谝陨咸匦?數(shù)據(jù)本身不會(huì)被壟斷。有學(xué)者認(rèn)為,從現(xiàn)實(shí)來看,數(shù)據(jù)量的壟斷需要以定義完備的數(shù)據(jù)市場為前提,但這個(gè)市場目前沒有廣泛形成[7]。

“基于大數(shù)據(jù)實(shí)施壟斷行為”的看法則獲得了普遍認(rèn)可,這一觀點(diǎn)認(rèn)為,經(jīng)營者實(shí)施限制和排除競爭以及損害消費(fèi)者權(quán)益的行為是以強(qiáng)大的數(shù)據(jù)優(yōu)勢為基礎(chǔ)的,數(shù)據(jù)是經(jīng)營者實(shí)施反競爭行為的工具。

筆者認(rèn)為,數(shù)據(jù)本身的特性以及數(shù)據(jù)市場尚未形成等因素,使得數(shù)據(jù)本身無法被壟斷這一觀點(diǎn)得以證成。但是,大數(shù)據(jù)在市場競爭中的強(qiáng)大優(yōu)勢已然成為現(xiàn)實(shí),經(jīng)營者往往憑借其在大數(shù)據(jù)應(yīng)用中的優(yōu)勢地位,實(shí)施反競爭行為。綜上,我們可以認(rèn)為,數(shù)據(jù)壟斷是以數(shù)據(jù)作為關(guān)鍵性生產(chǎn)要素的經(jīng)營者,利用數(shù)據(jù)量和數(shù)據(jù)技術(shù)的雙重優(yōu)勢而對其他經(jīng)營者實(shí)施的限制和排除競爭及損害消費(fèi)者權(quán)益的行為,即基于規(guī)?；臄?shù)據(jù)集中與技術(shù)優(yōu)勢實(shí)施的反競爭行為。這是本文的研究視角。

(二)數(shù)據(jù)壟斷的主要表現(xiàn)

正如前文所述,數(shù)據(jù)壟斷往往出現(xiàn)于以數(shù)據(jù)作為關(guān)鍵性生產(chǎn)要素的互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)之中。我們可以結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)的相關(guān)案例,對數(shù)據(jù)壟斷的主要表現(xiàn)予以闡明。

1．限定交易

限定交易是指無正當(dāng)理由限定交易相對人的交易對象[8]。例如,享有市場支配地位的互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)要求平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營者在競爭性平臺(tái)間進(jìn)行“二選一”[9],就屬于典型的限定交易行為。2021年,國家市場監(jiān)督管理總局先后就阿里巴巴和美團(tuán)實(shí)施的“二選一”壟斷行為分別處以182．28億元[10]和34.42億元的罰款[11]。阿里巴巴和美團(tuán)在相關(guān)市場均具有支配地位,它們擁有海量的交易、支付、用戶評價(jià)等數(shù)據(jù)和先進(jìn)的技術(shù)條件,這些優(yōu)勢鞏固并增強(qiáng)了它們的市場力量。同時(shí),平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營者在它們旗下的電子商務(wù)平臺(tái)擁有眾多消費(fèi)者用戶,在平臺(tái)內(nèi)積累了大量的交易、支付、用戶評價(jià)等數(shù)據(jù),這些數(shù)據(jù)是平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營者的重要經(jīng)營資源,且難以遷移至其他平臺(tái)。阿里巴巴與美團(tuán)在無正當(dāng)理由的情況下,限定交易相對人只能與其進(jìn)行交易,全面、系統(tǒng)實(shí)施“二選一”的行為,并通過搜索降權(quán)、流量限制、技術(shù)障礙等懲罰性措施提供實(shí)施保障,阻止平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營者與其他競爭性平臺(tái)合作。

2．拒絕交易

拒絕交易是指在無正當(dāng)理由的情形下,拒絕與交易相對人進(jìn)行交易[8]。在相關(guān)市場中占有市場支配地位的社交娛樂類平臺(tái),往往提供免費(fèi)的社交娛樂服務(wù)。它們擁有大量用戶和海量、多維、實(shí)時(shí)數(shù)據(jù),數(shù)據(jù)資源優(yōu)勢又進(jìn)一步強(qiáng)化其算法或數(shù)據(jù)處理技術(shù)。若具有市場支配地位的社交娛樂類平臺(tái)在無正當(dāng)理由的情形下,采取拒絕或中斷互操作等方式,則會(huì)妨礙交易相對方收集數(shù)據(jù),增加其數(shù)據(jù)收集成本,隨之而來的是數(shù)據(jù)壁壘的進(jìn)一步強(qiáng)化。該社交娛樂類平臺(tái)的行為可能涉嫌濫用市場支配地位實(shí)施拒絕交易,2018年騰訊屏蔽抖音等字節(jié)跳動(dòng)系短視頻就屬于這種做法[12]。

3．差別待遇

差別待遇是指無正當(dāng)理由,對條件相同的交易相對人在交易條件上實(shí)行差別待遇[8]?！按髷?shù)據(jù)殺熟”是引起社會(huì)廣泛關(guān)注的差別待遇現(xiàn)象。平臺(tái)“大數(shù)據(jù)殺熟”的一種典型做法,是憑借大數(shù)據(jù)和算法,收集、分析交易相對人的支付能力、消費(fèi)習(xí)慣等信息,再據(jù)此實(shí)行差異性交易條件[9]。如攜程“大數(shù)據(jù)殺熟”案[13],原告是長期通過攜程線上平臺(tái)進(jìn)行購票、住宿預(yù)訂的尊貴會(huì)員,但在實(shí)際支付中,原告不僅沒有享受到會(huì)員應(yīng)當(dāng)享受的優(yōu)惠,反而多支付了一倍的價(jià)格。

4．搭售或者附加不合理交易條件

隨著軟件的日益“云化”,云存儲(chǔ)、云服務(wù)等云計(jì)算平臺(tái)已成為數(shù)字化改革中的重要一環(huán),不少科技巨頭紛紛打造云計(jì)算平臺(tái),為企業(yè)或者個(gè)人提供數(shù)據(jù)儲(chǔ)存、數(shù)據(jù)計(jì)算等單一或綜合性服務(wù)。在相關(guān)市場占有市場支配地位的云計(jì)算平臺(tái)若將云服務(wù)軟件與其他自有軟件予以相互默認(rèn)綁定,可能會(huì)造成用戶的路徑依賴,并將其在相關(guān)市場的影響力擴(kuò)展至其他軟件領(lǐng)域,達(dá)到排除和限制競爭的效果。反之亦然,若科技公司在其他軟件相關(guān)市場占有支配地位,將自有軟件與其云服務(wù)軟件相互默認(rèn)綁定,也可能被認(rèn)為是濫用市場支配地位進(jìn)行捆綁搭售,如微軟曾因云服務(wù)捆綁銷售在歐盟遭反壟斷起訴[14]。

5．利用數(shù)據(jù)、算法達(dá)成協(xié)同行為

我國第三方支付平臺(tái)的發(fā)展呈現(xiàn)出不均衡、集中化的發(fā)展特點(diǎn),少數(shù)第三方支付平臺(tái)擁有大量的用戶、流量和數(shù)據(jù),數(shù)據(jù)積累賦予平臺(tái)更大的能力,并通過算法增強(qiáng)用戶黏性。隨著第三方支付平臺(tái)在支付領(lǐng)域算法應(yīng)用日益深化,以及支付業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)被廣泛用于獲客營銷、信貸評分、確定貸款利率等場景,第三方支付平臺(tái)逐步切入信貸、理財(cái)、保險(xiǎn)等金融領(lǐng)域。海量、多源、實(shí)時(shí)的數(shù)據(jù)以及算法優(yōu)勢可使原本功能單一的第三方支付平臺(tái)逐漸升級為綜合型的金融科技平臺(tái),它們可以通過數(shù)據(jù)與算法對價(jià)格進(jìn)行監(jiān)控,對金融消費(fèi)產(chǎn)品動(dòng)態(tài)調(diào)整定價(jià)或更隱蔽地實(shí)施統(tǒng)一定價(jià),與同業(yè)達(dá)成“算法共謀”,損害消費(fèi)者利益。部分機(jī)構(gòu)利用算法的黑箱特性,與同業(yè)達(dá)成“算法共謀”,形成市場壟斷,將低收入人群、民營小微企業(yè)等拒之門外,以“防范風(fēng)險(xiǎn)”之名行“牟取利益”之實(shí)[15]。

6．經(jīng)營者合并

具備大量數(shù)據(jù)集合的互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái),其服務(wù)本身即可持續(xù)獲得相當(dāng)?shù)臄?shù)據(jù),為了促成或進(jìn)一步鞏固其市場支配地位,它們會(huì)采取經(jīng)營者合并的方式改變已有的競爭秩序,從而達(dá)到限制或排除競爭的效果。2021年,國家市場監(jiān)督管理總局在經(jīng)過反壟斷審查后,依法禁止虎牙公司與斗魚公司合并,禁止原因在于,兩者的合并將進(jìn)一步強(qiáng)化騰訊在相關(guān)市場的支配地位,同時(shí)使騰訊有能力和動(dòng)機(jī)在網(wǎng)絡(luò)游戲運(yùn)營服務(wù)市場、游戲直播市場實(shí)施閉環(huán)管理和雙向縱向封鎖,此項(xiàng)合并案具有或者可能具有反競爭效果[16]。

二、數(shù)據(jù)壟斷風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的緣由

互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代,數(shù)據(jù)呈爆炸式增長,任何一次搜索、任何一次瀏覽、任何一次購買、任何一次觀看,都會(huì)被互聯(lián)網(wǎng)記錄、捕捉,這些網(wǎng)絡(luò)“動(dòng)作”都會(huì)形成數(shù)據(jù)被互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)收集、儲(chǔ)存。企業(yè)通過對不同維度的數(shù)據(jù)進(jìn)行綜合分析,實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)信息的價(jià)值最大化,推動(dòng)企業(yè)發(fā)展壯大。正因如此,企業(yè)圍繞數(shù)據(jù)的競爭愈加激烈。數(shù)據(jù)競爭異化為數(shù)據(jù)壟斷,與數(shù)據(jù)的經(jīng)濟(jì)屬性、數(shù)據(jù)應(yīng)用帶來的市場壁壘和數(shù)據(jù)流通機(jī)制的不完善等方面息息相關(guān)。

(一)數(shù)據(jù)資源關(guān)乎企業(yè)競爭力

數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素,展現(xiàn)出顯著的經(jīng)濟(jì)屬性,隨著數(shù)據(jù)資源與實(shí)體經(jīng)濟(jì)的融合日漸加深,數(shù)據(jù)的商業(yè)價(jià)值得到充分釋放和無限放大,主要表現(xiàn)在如下三個(gè)方面。第一,在生產(chǎn)流通環(huán)節(jié),通過數(shù)據(jù)要素提前預(yù)警協(xié)調(diào)生產(chǎn)或精準(zhǔn)處理加快生產(chǎn),以此降低生產(chǎn)成本。比如,在制藥行業(yè),企業(yè)將整個(gè)生產(chǎn)過程劃分為數(shù)個(gè)緊密相關(guān)的生產(chǎn)活動(dòng)集群,針對每個(gè)集群收集有關(guān)流程步驟和所用材料的廣泛數(shù)據(jù),并將它們集中在一個(gè)中央數(shù)據(jù)庫中,通過統(tǒng)計(jì)分析確定不同過程參數(shù)(上游和下游)之間的相互依賴性及其對產(chǎn)量的影響?？梢哉f,這是以網(wǎng)絡(luò)空間數(shù)據(jù)驗(yàn)證取代物理空間實(shí)物驗(yàn)證,以降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)成本,促進(jìn)資源優(yōu)化配置,提高全生產(chǎn)要素效率[17]。在流通過程中,企業(yè)通過對不同時(shí)段和不同消費(fèi)者的個(gè)性化、精細(xì)化管理等方法加速產(chǎn)業(yè)鏈運(yùn)行,提高經(jīng)濟(jì)效率。例如,便利蜂[18]采用新型零售模式,推廣“數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的便利店操作系統(tǒng)”,系統(tǒng)根據(jù)實(shí)時(shí)購物數(shù)據(jù)分析消費(fèi)者不同時(shí)段的購物偏好、潛在需求,據(jù)此推送不同類型的打折優(yōu)惠,以滿足消費(fèi)者的購物需求[19];亞馬遜、淘寶、當(dāng)當(dāng)?shù)入娚唐髽I(yè),通過用戶的購物記錄,形成用戶的購物畫像,充分考慮產(chǎn)品銷售過程中的個(gè)性化差異,對每一個(gè)用戶進(jìn)行精細(xì)化推送,提升銷售品質(zhì)[17]。第二,在決策環(huán)節(jié),數(shù)據(jù)提供決策所需的信息和知識,從而達(dá)到資源的優(yōu)化配置。企業(yè)通過所搜集的數(shù)據(jù)掌握實(shí)體經(jīng)濟(jì)市場需求、產(chǎn)品和服務(wù)在目標(biāo)市場的地圖定位等信息,提高市場的透明度,以制定合理的發(fā)展戰(zhàn)略。第三,在技術(shù)創(chuàng)新環(huán)節(jié),企業(yè)通過數(shù)據(jù)“喂養(yǎng)”,促進(jìn)分析類技術(shù)、事務(wù)處理類技術(shù)和流通類技術(shù)等數(shù)據(jù)技術(shù)的快速發(fā)展?？梢哉f,數(shù)據(jù)不僅大大提高了企業(yè)的運(yùn)行效率,拓寬了企業(yè)的目標(biāo)市場,更促進(jìn)了企業(yè)技術(shù)進(jìn)步。

(二)數(shù)據(jù)應(yīng)用帶來市場壁壘

對數(shù)據(jù)資源的實(shí)際應(yīng)用為企業(yè)帶來市場競爭力,但企業(yè)將數(shù)據(jù)資源轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力的過程,仍需以海量數(shù)據(jù)和相應(yīng)的數(shù)據(jù)軟硬件為支撐,方可實(shí)現(xiàn)提高經(jīng)濟(jì)效率、提高決策的精準(zhǔn)性的正向結(jié)果。

數(shù)據(jù)是信息的載體。市場動(dòng)向、用戶需求、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、國內(nèi)外貿(mào)易狀況等影響企業(yè)發(fā)展的信息時(shí)時(shí)都在發(fā)生變化,因此,承載信息的數(shù)據(jù)具有時(shí)效性,企業(yè)只有持續(xù)性地掌握實(shí)時(shí)數(shù)據(jù),及時(shí)做出市場判斷、商業(yè)行動(dòng),才能避免時(shí)滯帶來的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí),企業(yè)只有掌握海量且多維的數(shù)據(jù),才能提取更多的真實(shí)信息,從而有助于發(fā)現(xiàn)市場規(guī)律,促成正確的決策和行動(dòng),這樣,數(shù)據(jù)所體現(xiàn)或創(chuàng)造的價(jià)值也就越高[20]。數(shù)據(jù)單一化、未成規(guī)?；?收集速度緩慢,會(huì)導(dǎo)致數(shù)據(jù)價(jià)值密度低,從而很難將其變現(xiàn)。

海量數(shù)據(jù)的采集、挖掘、分析等均需與相應(yīng)的軟硬件相結(jié)合。一方面,數(shù)據(jù)必須與算力、算法相結(jié)合,這是數(shù)據(jù)演化為生產(chǎn)要素的必要條件?；谒懔?、算法的限制,在初始階段,數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為有效信息的能力有限,但海量數(shù)據(jù)可以催生算力需求,而算法也依賴著海量數(shù)據(jù)的喂養(yǎng)訓(xùn)練;另一方面,算力的提升、數(shù)據(jù)的存儲(chǔ)和處理均需要高昂的投入,如建設(shè)數(shù)據(jù)中心,研發(fā)和優(yōu)化計(jì)算芯片、采購服務(wù)器、分析軟件、防火墻等多種網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)品和服務(wù),招聘高技術(shù)人才。可以看出,海量數(shù)據(jù)變成現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力的過程通常伴隨著資金、人才、技術(shù)的大量投入。同時(shí),數(shù)據(jù)挖掘、匯集、處理形成的控制力可以產(chǎn)生范圍經(jīng)濟(jì)和規(guī)模經(jīng)濟(jì),從而又能為企業(yè)帶來所需的資金、人才和技術(shù)。

綜上所述,數(shù)據(jù)應(yīng)用需要以海量的數(shù)據(jù)為前提,并以相關(guān)軟硬件為必要條件,而相關(guān)軟硬件的建設(shè)與強(qiáng)化又往往以海量數(shù)據(jù)的獲得為關(guān)鍵。市場新進(jìn)入者擁有的數(shù)據(jù)規(guī)模有限,難以與擁有大量用戶的企業(yè)展開競爭。具有市場支配地位的企業(yè)往往拒絕其他經(jīng)營者的數(shù)據(jù)訪問,強(qiáng)化數(shù)據(jù)壁壘,妨礙數(shù)據(jù)資源的流動(dòng)性和可獲取性,從而提高其他經(jīng)營者的重復(fù)收集數(shù)據(jù)成本或切換成本。這種做法可能又會(huì)帶來資金、人才、技術(shù)等方面的市場壁壘,從而產(chǎn)生排除、限制競爭的效果。

(三)數(shù)據(jù)流通制度不完善加劇平臺(tái)過度收集和濫用數(shù)據(jù)

數(shù)據(jù)流通制度應(yīng)體現(xiàn)數(shù)據(jù)安全和數(shù)據(jù)自由流動(dòng)的價(jià)值理念,數(shù)據(jù)流通制度不完善會(huì)加劇平臺(tái)過度收集數(shù)據(jù)和濫用,減少數(shù)據(jù)提供者的參與度,平臺(tái)會(huì)因此濫用數(shù)據(jù)控制的優(yōu)勢地位實(shí)施排他性競爭策略。

目前,我國立法中與數(shù)據(jù)流通相關(guān)的內(nèi)容一般涉及個(gè)人信息保護(hù)、數(shù)據(jù)安全、信息傳播規(guī)則、禁止侵害商業(yè)秘密以及平臺(tái)責(zé)任等方面,上述內(nèi)容散見于多部相關(guān)法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、司法解釋和規(guī)范性文件中①《民法典》《網(wǎng)絡(luò)安全法》《著作權(quán)法》《保守國家秘密法》《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于維護(hù)互聯(lián)網(wǎng)安全的決定》《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)信息保護(hù)的決定》《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》《國家安全法》《刑法》《反恐怖主義法》《反不正當(dāng)競爭法》等法律、《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》《著作權(quán)法實(shí)施條例》《電信條例》《國際聯(lián)網(wǎng)安全保護(hù)管理辦法》等行政法規(guī)、《電信和互聯(lián)網(wǎng)用戶個(gè)人信息保護(hù)規(guī)定》《網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)活動(dòng)管理暫行辦法》《互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)管理規(guī)定》等部門規(guī)章、《最高人民法院最高人民檢察院關(guān)于辦理侵犯公民個(gè)人信息刑事案件適用法律若干問題的解釋》等6部司法解釋,《互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)新技術(shù)新應(yīng)用安全評估管理規(guī)定》等規(guī)范性文件。?？傮w看來,我國尚無針對數(shù)據(jù)流通的專門性立法,與數(shù)據(jù)流通有關(guān)的立法過于分散,未形成統(tǒng)一法案。我國關(guān)于數(shù)據(jù)流通的基本規(guī)則是圍繞“告知—同意”原則構(gòu)建的,即在用戶同意之前,數(shù)據(jù)收集者有義務(wù)告知用戶關(guān)于數(shù)據(jù)收集的目的和使用用途等信息[21]。但值得注意的是,數(shù)據(jù)收集者可能隱匿有關(guān)數(shù)據(jù)使用的真實(shí)信息,這種告知的可信度存疑[22]。因此,這一原則會(huì)因經(jīng)營者與用戶之間存在信息不對稱等原因而難以發(fā)揮應(yīng)有的約束力,用戶的知情同意權(quán)能否遏制企業(yè)濫用數(shù)據(jù)控制的優(yōu)勢地位實(shí)施排他性競爭有待商榷。

三、數(shù)據(jù)壟斷的治理

數(shù)據(jù)及數(shù)據(jù)技術(shù)是平臺(tái)實(shí)施壟斷行為的工具,具體來說,平臺(tái)經(jīng)營者通過上述資源形成并不斷增強(qiáng)自身市場支配地位,制造市場壁壘,進(jìn)而限制、排斥其他經(jīng)營者進(jìn)入相關(guān)市場。此外,基于數(shù)據(jù)及數(shù)據(jù)技術(shù)實(shí)施壟斷行為也反映出平臺(tái)經(jīng)營者對數(shù)據(jù)及數(shù)據(jù)技術(shù)的絕對控制力,以及在絕對控制力之下人為干預(yù)數(shù)據(jù)資源流動(dòng),從而達(dá)到數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)技術(shù)集中程度較高的現(xiàn)狀。

(一)數(shù)據(jù)壟斷的治理實(shí)踐

我國從公、私法兩個(gè)層面進(jìn)行治理,降低數(shù)據(jù)的集中度,以此規(guī)制數(shù)據(jù)壟斷行為。從公法層面的數(shù)據(jù)壟斷治理實(shí)踐來看,我國主要通過完善相關(guān)制度和加強(qiáng)反壟斷執(zhí)法的方式對數(shù)據(jù)壟斷行為進(jìn)行治理。在制度方面,我國先后出臺(tái)了《電子商務(wù)法》《國務(wù)院反壟斷委員會(huì)關(guān)于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷指南》《個(gè)人信息保護(hù)法》《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)算法推薦管理規(guī)定》《反壟斷法》等多部針對性法律和規(guī)范,明確經(jīng)營者不得利用數(shù)據(jù)與數(shù)據(jù)技術(shù)從事排除和限制競爭的行為。在執(zhí)法方面,加強(qiáng)反壟斷處罰力度,如前文提到的對阿里巴巴和美團(tuán)“二選一”的依法嚴(yán)懲;不斷加強(qiáng)對互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的經(jīng)營者集中實(shí)施反壟斷審查,禁止具有排除、限制競爭能力的經(jīng)營者集中,如國家市場監(jiān)督管理總局于2021年對43起違法實(shí)施經(jīng)營者集中的行為進(jìn)行處罰,對騰訊控股有限公司申報(bào)的虎牙公司與斗魚國際控股有限公司合并案依法進(jìn)行經(jīng)營者集中反壟斷審查并做出禁止此項(xiàng)經(jīng)營者集中的決定?？梢钥闯?我國是通過事前干預(yù)和事后處罰的雙重途徑進(jìn)行反壟斷執(zhí)法的。

從私法層面的數(shù)據(jù)壟斷治理實(shí)踐來看,我國主要通過個(gè)人信息保護(hù)等方式間接規(guī)制數(shù)據(jù)壟斷。數(shù)據(jù)壟斷的治理關(guān)鍵在于有效破除數(shù)據(jù)壁壘,推動(dòng)數(shù)據(jù)共享和流動(dòng),因此必須對個(gè)人信息安全進(jìn)行關(guān)注和救濟(jì)。國家通過出臺(tái)了《民法典》《網(wǎng)絡(luò)安全法》《電子商務(wù)法》《信息安全技術(shù)個(gè)人信息安全規(guī)范》等一系列制度文件,對個(gè)人數(shù)據(jù)信息進(jìn)行保護(hù)?？傮w來看,我國圍繞個(gè)人數(shù)據(jù)信息的共享、轉(zhuǎn)讓構(gòu)建了“授權(quán)同意”加“去標(biāo)識化”的基本路徑[23]。一方面,通過立法,賦予個(gè)人信息主體知情同意權(quán)、賬戶注銷權(quán),規(guī)定了數(shù)據(jù)處理者在數(shù)據(jù)處理時(shí)應(yīng)遵循的各項(xiàng)原則,以防止個(gè)人信息主體的信息泄露和隱私被侵犯,同時(shí)也防止互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)經(jīng)營者過度收集和封鎖個(gè)人數(shù)據(jù)信息;另一方面,通過技術(shù)保護(hù),將個(gè)人數(shù)據(jù)信息脫敏化處理后再行提供,以保障個(gè)人信息安全和降低個(gè)人數(shù)據(jù)信息利用成本,促進(jìn)個(gè)人數(shù)據(jù)信息流通。

(二)數(shù)據(jù)壟斷的治理建議

1．確立數(shù)據(jù)有序流動(dòng)、保障數(shù)據(jù)安全、促進(jìn)創(chuàng)新發(fā)展的治理理念

數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代,數(shù)據(jù)已然成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎(chǔ)性和戰(zhàn)略性要素資源,它不僅能促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新,為政務(wù)水平提質(zhì)增效,更能為市場主體帶來市場競爭力,為市場經(jīng)濟(jì)注入活力,因此,數(shù)據(jù)流動(dòng)是實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)要素資源價(jià)值最大化的必由之路。我國實(shí)行社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制,“競爭”和“全要素流動(dòng)”是其重要特征,“要素流動(dòng)”被人為干預(yù)和封鎖,就會(huì)抑制競爭動(dòng)力。此外,現(xiàn)代化市場經(jīng)濟(jì)依靠“看得見的手”和“看不見的手”兩手調(diào)控,用“看得見的手”彌補(bǔ)“市場缺憾”,需要一套科學(xué)的市場規(guī)則予以規(guī)范。當(dāng)然,市場規(guī)則、制度也應(yīng)當(dāng)與市場運(yùn)行規(guī)律相契合、相適應(yīng),才能保證市場經(jīng)濟(jì)的有序和健康。簡言之,數(shù)據(jù)要素流動(dòng)應(yīng)受到市場規(guī)則的調(diào)整,提高有序性。

數(shù)據(jù)要素資源承載著個(gè)人信息與隱私內(nèi)容,若個(gè)人信息與隱私安全得不到保障,不僅影響個(gè)人生活安寧,還將直接影響數(shù)據(jù)流動(dòng)的有效性,令其價(jià)值大打折扣。所以,在數(shù)據(jù)壟斷治理的過程中,需要從制度、技術(shù)、救濟(jì)等層面保障數(shù)據(jù)流動(dòng)過程的安全性。

數(shù)據(jù)壟斷是破壞市場規(guī)則和違反市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律的行為。我國圍繞數(shù)據(jù)壟斷的治理采取間接規(guī)制和直接規(guī)制相結(jié)合的方式,通過間接規(guī)制保證數(shù)據(jù)流動(dòng)的安全和有序,通過反壟斷執(zhí)法實(shí)施直接規(guī)制,但是,過于嚴(yán)厲的反壟斷也會(huì)傷害創(chuàng)新動(dòng)力?；ヂ?lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展已進(jìn)入深水區(qū)并呈現(xiàn)“強(qiáng)者愈強(qiáng)”“贏者通吃”之勢,但是,互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)畢竟還很年輕,互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新和變化太快,對于階段性問題,既有的理論往往無法提供滿意的答案[24]。因此,在相當(dāng)長的一段時(shí)間內(nèi),該領(lǐng)域的反壟斷既要積極,又要適可,不能冒進(jìn),以確保創(chuàng)新發(fā)展空間和后勁[25]。

2．構(gòu)建多層次的數(shù)據(jù)流通體系

對于數(shù)據(jù)壟斷的治理,不論是強(qiáng)化反壟斷執(zhí)法,還是賦予信息主體相關(guān)權(quán)利、引入可攜帶權(quán)和設(shè)立必要設(shè)施原則,關(guān)鍵在于打破互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)依靠數(shù)據(jù)量和數(shù)據(jù)技術(shù)的雙重優(yōu)勢建立起來的“圍墻”,為此需要構(gòu)建多層次的數(shù)據(jù)流通體系。

首先,完善公共數(shù)據(jù)開放共享機(jī)制。為了進(jìn)一步擴(kuò)大數(shù)字經(jīng)濟(jì)紅利和釋放數(shù)據(jù)要素價(jià)值,我國通過數(shù)據(jù)開放、特許開發(fā)、授權(quán)應(yīng)用等方式,鼓勵(lì)更多社會(huì)力量對政務(wù)數(shù)據(jù)和公共數(shù)據(jù)進(jìn)行增值開發(fā)利用。但是,公共數(shù)據(jù)開放共享的安全性和合規(guī)性需要技術(shù)支撐和制度規(guī)范的雙重保障。一方面,各級政府應(yīng)持續(xù)優(yōu)化公共數(shù)據(jù)基礎(chǔ)支撐平臺(tái),并不斷完善數(shù)據(jù)資源和公共數(shù)據(jù)開放共享目錄,建立數(shù)據(jù)共享協(xié)調(diào)機(jī)制,將公共數(shù)據(jù)按層級、按地區(qū)、按應(yīng)用場景進(jìn)行分類;另一方面,不斷探索、創(chuàng)新公共數(shù)據(jù)的運(yùn)營模式,推進(jìn)公共數(shù)據(jù)開放立法,明確公共數(shù)據(jù)開放原則、范圍、程序以及監(jiān)督主體和法律責(zé)任等內(nèi)容,確保公共數(shù)據(jù)開放共享合法、公平、高效、安全、便利[26]。

其次,推動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)之間的數(shù)據(jù)互聯(lián)互通。平臺(tái)企業(yè)之間數(shù)據(jù)互聯(lián)互通并不等同于數(shù)據(jù)互操作,前者是愿景和目標(biāo),后者是數(shù)據(jù)技術(shù),后者是實(shí)現(xiàn)前者的方式之一。因此,推動(dòng)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通不僅需要技術(shù)保障,還需要通過市場公平交易、平等交換或法定強(qiáng)制許可等方式達(dá)成。目前而言,互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)之間實(shí)行數(shù)據(jù)互聯(lián)互通并非是企業(yè)的法定義務(wù)。許多地方在試點(diǎn)打造數(shù)據(jù)交易市場,如成立數(shù)據(jù)交易所、數(shù)據(jù)交易中心等,針對這種新型交易市場,我們需不斷探索數(shù)據(jù)交易規(guī)則和價(jià)格與信用機(jī)制,并合理運(yùn)用民法、知識產(chǎn)權(quán)法、反不正當(dāng)競爭法等法律法規(guī),構(gòu)建合規(guī)、安全的數(shù)據(jù)交易生態(tài)圈[27]。

最后,推動(dòng)企業(yè)數(shù)據(jù)向政府開放。企業(yè)原生數(shù)據(jù)以及衍生數(shù)據(jù)的二次價(jià)值向公共管理領(lǐng)域快速流動(dòng),能提升政務(wù)服務(wù)的精準(zhǔn)性。目前,存在企業(yè)開放意愿弱、法規(guī)制度缺乏等問題。因此,一方面,需要建立數(shù)據(jù)開放激勵(lì)機(jī)制,根據(jù)數(shù)據(jù)對外開放的積極性高低、數(shù)量多寡、質(zhì)量優(yōu)劣等對企業(yè)進(jìn)行評級,對等級高的企業(yè)給予相應(yīng)的稅收優(yōu)惠、資金補(bǔ)貼、項(xiàng)目配套和金融扶持等;另一方面,要明確企業(yè)向政府開放數(shù)據(jù)的權(quán)利、責(zé)任與收益分配,建立政府與企業(yè)之間的常態(tài)化溝通機(jī)制,確定數(shù)據(jù)歸屬權(quán)、管理權(quán)、使用權(quán)和監(jiān)督權(quán)主體,制定開放范圍、流程、方法和原則等[28]。

3．構(gòu)建多元主體治理體系

我國在“數(shù)據(jù)壟斷”的治理方面,應(yīng)以“數(shù)據(jù)分級分類管理”為基礎(chǔ),建立“自我監(jiān)管＋行業(yè)監(jiān)管＋政府監(jiān)管”的多元主體治理體系,并以公法保護(hù)機(jī)制為主?！皵?shù)據(jù)壟斷”治理的方向不僅在于“事后規(guī)范”,也在于“事前開放”,而數(shù)據(jù)開放的前提是數(shù)據(jù)安全。數(shù)據(jù)不僅包含價(jià)值也包含風(fēng)險(xiǎn),不同數(shù)據(jù)的價(jià)值和風(fēng)險(xiǎn)不同。通過數(shù)據(jù)分級分類,企業(yè)、行業(yè)自律組織、政府才能有效掌握不同數(shù)據(jù)資產(chǎn)的價(jià)值及其重要程度,并據(jù)此制定相應(yīng)的保護(hù)措施和技術(shù)。

首先,“自我監(jiān)管＋行業(yè)監(jiān)管＋政府監(jiān)管”并以公法保護(hù)機(jī)制為主的多元主體治理體系符合我國共建共治共享的社會(huì)治理格局?！皵?shù)據(jù)壟斷”不僅影響其他經(jīng)營者,也會(huì)阻礙相關(guān)行業(yè)發(fā)展,損害消費(fèi)者利益,甚至?xí)种普麄€(gè)社會(huì)的創(chuàng)新動(dòng)力和縮小社會(huì)競爭空間。因此,“數(shù)據(jù)壟斷”治理不只是政府的責(zé)任,也是社會(huì)各方的責(zé)任。在具體治理層面,需要以政府為主導(dǎo)并進(jìn)行引導(dǎo),破除制度弊端,搭建溝通平臺(tái),保障各主體之間溝通與協(xié)調(diào)以及互聯(lián)與互動(dòng)。

其次,應(yīng)當(dāng)明確相關(guān)主體在數(shù)據(jù)壟斷治理方面的權(quán)責(zé)劃分和價(jià)值利益分配。鼓勵(lì)和引導(dǎo)頭部平臺(tái)承擔(dān)相應(yīng)社會(huì)責(zé)任,強(qiáng)化數(shù)字責(zé)任意識,從平臺(tái)內(nèi)部防范和阻斷數(shù)據(jù)壟斷行為,推進(jìn)數(shù)據(jù)和技術(shù)普惠。與此同時(shí),應(yīng)進(jìn)一步發(fā)揮行業(yè)自律組織的常態(tài)化作用,鼓勵(lì)和引導(dǎo)自律組織通過發(fā)起自律公約、出臺(tái)并強(qiáng)化自律懲戒等措施,提高數(shù)據(jù)壟斷治理的約束力和震懾力以及數(shù)據(jù)流通標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性。

最后,“數(shù)據(jù)壟斷”是在數(shù)據(jù)應(yīng)用過程中發(fā)生的反競爭行為,而數(shù)據(jù)應(yīng)用廣泛,涉及不同的行業(yè)和領(lǐng)域,不同的行業(yè)主管部門、監(jiān)管機(jī)構(gòu)和反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在管轄權(quán)上存在交叉,因此,在數(shù)據(jù)壟斷治理過程中,應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)部門之間的協(xié)調(diào)合作。

四、結(jié)語

大數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展如火如荼,面對發(fā)展過程中出現(xiàn)的“數(shù)據(jù)壟斷”問題,需要強(qiáng)化治理,以保障市場競爭有序進(jìn)行。在具體治理層面,需要多措并舉,不僅要通過公、私法層面進(jìn)行規(guī)制,還需要社會(huì)主體的廣泛參與、多主體之間的協(xié)調(diào)合作、建立多維度的流通體系。同時(shí),“數(shù)據(jù)壟斷”是全球性問題,在援引域外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)時(shí),要注意移植的本土化,我們要結(jié)合具體實(shí)際,不斷調(diào)整治理方案和精進(jìn)治理能力。