關于免征特種設備檢驗檢測費用政策合理性的思考

畢陳帥 鄭 暢

（1.天津市特種設備監(jiān)督檢驗技術研究院 天津 300192）

（2.國家市場監(jiān)管重點實驗室（特種設備數(shù)字孿生共性技術） 天津 300192）

（3.杰科（天津）生物醫(yī)藥有限公司 天津 300450）

為推進國家特種設備治理體系和治理能力現(xiàn)代化，促進我國特種設備安全與節(jié)能事業(yè)可持續(xù)發(fā)展，近年來以電梯安全監(jiān)管工作為改革突破口，在頂層設計層面出臺了一系列規(guī)范性文件，其中最具典型性的有《特種設備安全監(jiān)管改革頂層設計方案》（國質檢特〔2016〕91號）（以下簡稱91號方案）、《國務院辦公廳關于加強電梯質量安全工作的意見》（國辦發(fā)〔2018〕8號）（以下簡稱8號意見）、《市場監(jiān)管總局關于進一步做好改進電梯維護保養(yǎng)模式和調整電梯檢驗檢測方式試點工作的意見》（國市監(jiān)特設〔2020〕56號）（以下簡稱56號意見）等，這些文件均從不同層面強調了特種設備檢驗本身及其供給主體“公益屬性”的定位。然而，由于我國檢驗資源的市場配置和供給嚴重不足，“存在著一些檢驗機構的政府主管部門以追求經(jīng)濟效益為中心，以檢驗收入作為檢驗機構考核目標，導致檢驗機構公益性質定位受到嚴重影響”[1]，從而進一步導致法定檢驗本身及其供給主體（檢驗機構）的公信力、公正性和公益性受到社會公眾的質疑[1-3]。

為深入貫徹落實“放管服”改革要求，進一步降低企業(yè)制度性交易成本，優(yōu)化營商環(huán)境，近年來，廣東省、湖北省、天津市等部分省市相繼出臺了一系列地方規(guī)范性文件[4-6]，明確了降低、取消、免征或者暫停部分涉企行政事業(yè)性收費，其中免征特種設備檢驗檢測費用也列于其中。這些利好政策一經(jīng)推出便被媒體以特種設備“檢驗檢測‘公益性’回歸”而競相解讀和報道，以至于在社會上似乎達成一種基本“共識”，即特種設備檢驗檢測本身及其市場供給主體應當堅守“公益性”，應當由地方政府財政為其開展的保障人民群眾生產(chǎn)生活基本安全需求的檢驗檢測工作（活動或行為）全額買單、兜底，這才能真正體現(xiàn)“公益性”的初衷和內涵。其實不然，究其原因是人們對支撐該政策的合理性依據(jù)缺少理性思考，試問：前述“共識”是否無可指摘？是否只有“免費”才是“公益性”的真正體現(xiàn)？既定的行政事業(yè)性收費是否必然導致“公益性”的喪失？“公益性”與“免費”的關系究竟是怎樣的？地方財政是否有能力支撐起檢驗機構的正常履職和特檢事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展？等等，人們對于諸如此類問題在理論和實踐層面上研究較少。

鑒于此，本文以當前特種設備檢驗檢測機構及其開展的法定檢驗檢測活動為例，對供給主體和檢驗本身“公益性”、檢驗本身“公益性”與“免費”及兩者關系進行探析，以期為推進特種設備檢驗檢測改革事業(yè)提供一定的理論支撐。

1 特種設備檢驗檢測機構類型及改革現(xiàn)狀

在我國現(xiàn)行特種設備安全監(jiān)管體制下，目前全國特種設備檢驗機構仍以注冊所在地市場監(jiān)管部門的直屬事業(yè)單位為主，按照財政供養(yǎng)和編制類型，其分為全額撥款、差額撥款和自收自支3類。根據(jù)社會公益類事業(yè)單位的功能特點，可以劃分為公益一類和公益二類2種類別。其中公益一類是完全承擔公益服務和管理職能的事業(yè)單位（如基礎科研等），屬于政府全額撥款類。公益二類不僅承擔公益服務職能，還承擔部分生產(chǎn)經(jīng)營職能。實踐證明，自收自支或公益二類因具有績效激勵機制、易于調動人員積極性、收入分配有一定的彈性和靈活性等優(yōu)點而被全國絕大部分特種設備檢驗機構廣泛采用。

在基層改革實踐層面上來看，尤其是自91號方案、8號意見和56號意見等不同層級的規(guī)范性文件印發(fā)以來，關于特種設備檢驗檢測機構改革呼聲不斷，主要改革方式有：一是維持現(xiàn)有體制（公益二類）不變，二是完全轉成第三方社會檢驗機構，三是轉變?yōu)楣嬉活?。在國家務實層面上來看?018年11月15日印發(fā)的《中央編辦關于國家市場監(jiān)督管理總局所屬事業(yè)單位機構編制的批復》（中央編辦復字〔2018〕118號）將中國特種設備檢測研究院定位為公益二類事業(yè)單位，即維持現(xiàn)行的體制和運行機制不變，某種程度上講，這也是未來一段時間內我國特種設備檢驗機構改革的風向標。

2 幾個重要概念辨析

2.1 公益、公益性關系探析

根據(jù)文獻回顧分析，人們對“公益性”及其內涵缺乏明確界定，即便是政府官方、媒體和社會公眾等使用這一概念時，也均是基于最基本的語言學涵義加以認知的，即“公益”是“公共利益”的縮寫，這種缺乏統(tǒng)一的認知標準進一步致使“公益性”在公共政策制定的外延性泛化，“當政府考慮進行干預的范圍和重點時，公益性是一個必要標準。但是一項特定的公益性服務需要什么樣的干預形式，是監(jiān)管、付費，還是直接提供，‘公益性’這個概念會因過于空泛而沒有實際操作意義，并不能說明政府應該扮演什么角色”。[7]

所謂“公益性”，這里嘗試借助其對立概念——“私益性”來予以界定，可以理解為滿足普遍性社會公眾的需求或效用的屬性，是全體社會成員的共同利益和公共福利的重要價值體現(xiàn)，而公益性是公益組織的價值取向和本質屬性?！肮嫘浴斌w現(xiàn)了公共部門提供物品（或服務）本身屬性和物品（或服務）供給過程的雙重特征，就物品（或服務）本身而言，主要表現(xiàn)為公共物品的非競爭性和非排他性特征，具有經(jīng)濟學上的正（或負）外部效應；就物品（或服務）供給過程來看，表現(xiàn)為物品（或服務）的可得性、可及性和高質量等特性。因此，首先須明確檢驗實施主體（如依法核準的特種設備檢驗檢測機構）公益性和其供給的特種設備檢驗工作公益性的區(qū)別。后者突出檢驗技術活動服務普惠社會公眾，前者除了具備后者滿足的伴隨公益屬性要求外，通常還應當突出“非營利性”，以示與市場上的營利性檢驗檢測機構的區(qū)別。賈國棟[1]在探究我國特種設備檢驗機構未來改革方向時，得出特種設備檢驗機構采用不以營利為目的的公益性第三方檢驗檢測機構方式更具操作性的結論。

2.2 特種設備檢驗檢測的“公益性”與“免費”關系探析

探討“公益性”與“免費”兩者之間的關系，筆者不準備直接作正面分析，轉而從以下2個側面嘗試予以回應：一是 “免費”是否必然促進“公益性”改善？二是“收費”是否必然致使“公益性”喪失？

1）對于問題一，易言之，“免費”是否必然促進公共利益、公共福利的改善或者最大化？表面上看答案似乎是肯定的，其實不然。從根本上講，社會公眾在日常生產(chǎn)生活中對特種設備存在客觀的使用安全需求，特種設備檢驗檢測機構作為供給方不僅要承擔為保障設備使用安全而提供檢驗檢測技術性服務活動，還需要承擔人員薪酬、交通差旅、科學研究、公益宣傳、儀器設備、人才引進等運營成本。有觀點認為采用政府購買服務方式或依靠政府財政撥款補貼，筆者認為該觀點有失公允。需要注意的是，一味地強調“公益性”等同于“免費”，在很大程度上忽略了基本客觀事實：此種語境下的“免費”也并非真正意義上的“免費”，公共部門提供的公共物品或者服務均是依靠廣大納稅人的稅費來支撐的，而用廣大納稅人的稅費為少數(shù)使用特種設備的特定對象提供無償?shù)募夹g服務本身是不合理的，違背了“誰受益，誰付費”的基本原則，同樣可能會涉及“公平性”問題。以既定的基層電梯檢驗工作實際為例，一方面，該政策的少數(shù)受益者是部分在大城市擁有配置電梯的住房產(chǎn)權的中、高收入群體，而將占絕對比例的無固定居所的廣大納稅人群體排除在外，喪失了政策合理性的依據(jù)。另一方面，對于政府機關、醫(yī)院、學校等非涉企主體[4-6]，征收檢驗費也只不過是將收繳上來的稅費從“左口袋”掏出放進“右口袋”，除了增加核算手續(xù)、虛增GDP等外，疑似無其他益處。

2）對于問題二，易言之，“收費”是否必然導致公共利益、公共福利的最小化或喪失？按照“誰受益，誰付費”和公平性原則，為少數(shù)使用特種設備的市場主體和自然人提供檢驗技術服務并向其收取少量不以營利為目的的檢驗費用，最大限度地提升社會整體公共利益和福利（安全需求），足以見得“收費”兼具政策合理性依據(jù)選擇的工具取向（提升社會整體安全效益等）和正義取向（體現(xiàn)社會公平公正等）[8]。至于市場主體早已覬覦特種設備檢驗這塊“肥肉”，尤其是電梯檢驗的投入-收益比外溢讓市場甚為垂涎，但其更多涉及的是檢驗費用核算標準設計的合理性，以及部分地方政府機關、事業(yè)單位“唯檢驗費GDP”錯誤導向和檢驗廉潔自律、少部分檢驗人員職業(yè)道德等問題給市場釋放出錯誤導向[2，3]。而對于大型游樂設施、鍋爐等危險性大、收益（產(chǎn)出）-投入比較小，以及西藏、青海等部分偏遠地區(qū)因其行政區(qū)域范圍內特種設備數(shù)量和特種設備密度較低、特種設備使用地點分散等特點，致使其檢驗成本較高、投入較大、質量安全責任較大，其備受市場冷落已被多年實踐經(jīng)驗得以證實，這是由市場主體逐利本性所致，本是無可厚非的。因此，筆者認為特種設備檢驗作為一種技術性較強的安全技術性服務活動，其成本是客觀存在的，且“收費”并不必然導致檢驗“公益性”的喪失，與其將免費作為彰顯“公益性”的唯一途徑，還不如思考：特種設備檢驗費用“收多少”“怎么收”以及“如何用”，即在既定的經(jīng)濟社會發(fā)展水平下，如何以科學、經(jīng)濟和高效的成本核算方式方法向享受安全檢驗技術服務的特定對象征繳一定比例的合理費用，并將征繳的費用投入到提升社會整體的公共利益和福利的事業(yè)中去，這也正是文獻[1]提出的不以營利為目的的公益性第三方檢驗檢測機構必須具備4個條件的具體表現(xiàn)。

3 特種設備檢驗檢測收費的法理依據(jù)

事實上，自國家實施特種設備檢驗檢測這一制度開始，對提供安全檢驗檢測技術服務活動科學合理地征收一定的費用一直沿用至今，對特種設備檢驗檢測行業(yè)可持續(xù)發(fā)展起到了積極推動作用。從國家有關法律法規(guī)來看，《中華人民共和國特種設備安全法》第九十九條和《特種設備安全監(jiān)察條例》第一百零二條均明確了特種設備的檢驗應當按照國家有關法律法規(guī)規(guī)定收取費用；2022年6月1日正式實施的TSG Z7001—2021《特種設備檢驗機構核準規(guī)則》[9]，其對于地方人民政府設立的負有特種設備安全保障職責的具有公益類事業(yè)單位屬性的特種設備檢驗機構，也明確了須執(zhí)行當?shù)靥胤N設備檢驗政策要求。從國家政策角度來看，依據(jù)《國家發(fā)展改革委、財政部關于特種設備檢驗檢測收費標準等有關問題的通知》（發(fā)改價格〔2009〕3212號，以下簡稱《通知》）[10]規(guī)定，《通知》對特種設備檢驗檢測收費標準制定原則（按照補償檢驗成本原則，參照規(guī)定的同類產(chǎn)品的收費標準制定）、成本核算項目明細（材料費、水電燃料費、檢驗用房維修費、儀器設備折舊費、儀器設備維修費、管理費等）、經(jīng)營服務性收費管理要求等作出了明確規(guī)定。同時，《通知》還給出了《特種設備檢驗檢測收費標準》《特種設備檢驗檢測收費的有關規(guī)定》，使得《通知》及特種設備檢驗檢測收費標準明細在基層實踐層面更具可操作性、指導意義和參考價值。

4 免征檢驗費用的不合理性和弊端

關于文獻[4-6]免征特種設備檢驗費用的不合理性，前文第1、2節(jié)已分別從特種設備檢驗改革理論研究與實踐層面、檢驗本身的基本屬性及“誰受益，誰付費”和公平性原則等方面分別予以闡述，此處不再贅述。至于免征檢驗費用的弊端，筆者將結合天津市免征檢驗費用政策[6]前后，在基層實踐層面的微觀表現(xiàn)來予以探討。

4.1 檢驗需求側的真實安全需求被侵害

以電梯檢驗為例，由于安全技術規(guī)范僅規(guī)定了檢驗結論為不合格的電梯，受檢單位應當在規(guī)定時限內落實整改問題，并申請復檢，但對整改期限[11]、復檢的次數(shù)（原則上可以無限多次整改、復檢）并未作出規(guī)定，更重要的是，考慮民生和維穩(wěn)等因素，基層行政執(zhí)法措施往往無法落到實處。既定的基層檢驗工作實踐表明，毫無經(jīng)濟成本投入的技術性服務（免征檢驗費用，含初檢和復檢）更是促使受檢單位及其配合方（維保單位）對檢驗結論的不重視，不僅加重了受檢單位和維保單位（監(jiān)督性質的法定檢驗異化為代替了企業(yè)的自檢）主體責任難以落實的政策制定初衷，而且在當前“人機比”失衡現(xiàn)狀下極大地浪費了原本就極為緊缺的安全監(jiān)察、檢驗資源。同時，最能彰顯公眾利益和公共福利的廣大業(yè)主們的真實的安全需求也慘遭少數(shù)既得利益者（物業(yè)公司和業(yè)委會成員）的損害。事實上，完全可以基于科學的核算標準來合理定價檢驗費用，將征繳的費用除了用于必要運營（人員薪資、科學研究、人才引進、安全公益宣傳等）外，用部分經(jīng)費設立獎勵制度，用于鼓勵特種設備管理好的企業(yè)，體現(xiàn)“取之于企，用之于企”宗旨，同時樹立榜樣典型，引導正向激勵，促進行業(yè)良性發(fā)展。

4.2 檢驗供給側的發(fā)展必要投入受限制

正如文獻[4-6]關于免征涉企的特種設備檢驗費用的目的是“減輕企業(yè)負擔，優(yōu)化營商環(huán)境”，而該類事業(yè)單位性質的檢驗機構日常經(jīng)費支出能否如文件表述的“自收自支事業(yè)單位的經(jīng)費支出，通過安排其上級主管部門項目支出予以解決”的那樣？其實不然，現(xiàn)實的困境是基層實際情況遠沒有向政策制定者們初步設想的趨勢運轉，隨著“放管服”和事業(yè)單位改革政策的落地，以及近年來國家經(jīng)濟發(fā)展導向和理念的轉變，地方財政也逐步開始吃緊，實現(xiàn)“各執(zhí)收單位不得因免征收費而影響正常履行職責和正常工作”似乎沒有大的問題，但是要實現(xiàn)特種設備檢驗事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展、創(chuàng)建區(qū)域性或國際性特檢品牌并走向世界的發(fā)展愿景受到很大制約。特檢事業(yè)要發(fā)展離不開人、財、物的大量投入，而完全依靠政府財政撥款的有限投入無異于杯水車薪，而且這種吃財政的“等靠要”思想也是被當前政策環(huán)境形勢所摒棄。從這個角度來講，特檢事業(yè)供給側改革勢在必行，隨著56號意見改革方案的落地、試點和實踐，進一步促進特種設備檢驗供給側形勢向好。

5 結束語

通過分析，特種設備檢驗具有經(jīng)濟學上不完全的非競爭性和非排他性特征，是典型的準公共物品，具有經(jīng)濟學上的正外部效應，應當由不以營利為目的的公益性事業(yè)單位性質檢驗機構或社會組織承擔。將公益性寫在特種設備檢驗事業(yè)上，堅持特種設備檢驗本身的公益屬性，需要在理論和務實層面上對“免費”究竟在多大程度上能夠體現(xiàn)“公益性”共識上酌以批判性審視和考量，這樣有助于準確認知“免費”與“公益性”兩者之間的關系。

本文認為，特種設備安全檢驗檢測技術服務“公益性”與“免費”兩者無必然聯(lián)系，“免費”是彰顯檢驗“公益性”的重要途徑，但不是唯一途徑，“免費”不必然促進檢驗“公益性”的改善，“收費”也不一定導致檢驗“公益性”的喪失。易言之，免征特種設備檢驗費不能增進整體安全效益，反而會侵害公眾利益，故為少數(shù)人提供的特種設備安全檢驗技術服務不宜直接由財政或廣大納稅人的稅額承擔，而應當秉持著“誰受益，誰付費”的公平原則，于法于理于情應當由享受特種設備安全檢驗技術服務的特定群體買單。