省級水網規(guī)劃與建設的思路要求和對策建議

趙鐘楠，劉 震

（水利部水利水電規(guī)劃設計總院，100120，北京）

國家水網是以自然河湖為基礎、引調排水工程為通道、調蓄工程為結點、智慧調控為手段，集水資源優(yōu)化配置、流域防洪減災、水生態(tài)系統(tǒng)保護等功能于一體的綜合體系，包括國家骨干網、省級水網、市級水網、縣級水網等四個層級。省級水網是國家水網的重要組成部分，是國家骨干網的延伸，對市、縣級水網具有重要調控作用，主要通過省內骨干河湖水系、輸排水通道和調配樞紐，統(tǒng)籌解決省域水安全保障問題。近年來，我國部分省份已就省級水網構建開展了一些探索和實踐，如2011年，山西省提出以已建水利骨干工程為基礎，以建設六河連通工程為重點，構建“兩縱十橫、六河連通”水網布局，形成縱貫南北、橫跨東西的水資源配置體系；2016年，云南省提出以滇中引水工程為骨干，以水電站水資源綜合利用工程為依托，以大型水庫、骨干中型水庫和骨干水系連通工程為支撐，以扶貧灌溉工程為基礎，構建以“一軸一帶五片”為布局的供水安全保障網；2019年，海南省提出以保障生態(tài)安全、防洪安全、供水安全為出發(fā)點，突出解決工程性缺水和功能性缺水問題，著力打造集工程網、信息網、管理網于一體的海島型現(xiàn)代綜合立體水網體系。相關省份的水網建設探索和實踐，為全面推進省級水網建設奠定了重要基礎，積累了豐富經驗。2022年5月，水利部印發(fā)《關于加快推進省級水網建設的指導意見》，明確了推進省級水網建設的總體要求和主要任務，為新階段省級水網建設按下了“加速鍵”。

一、省級水網建設的必要性和急迫性

1.建設省級水網是完善國家水網層級架構的內在要求

在國家水網層級架構中，國家骨干網主要解決國家水資源宏觀調配和流域防洪減災問題，市縣水網是直接面向用戶的水網基礎單元，省級水網是承上啟下的關鍵環(huán)節(jié)。當前，我國水利基礎設施互聯(lián)互濟和網絡化水平不高，水庫對徑流的調控能力平均為33%，部分城市供水水源單一，缺乏應急備用水源，農村地區(qū)規(guī)模化供水管網覆蓋程度低，40%的灌溉面積水源保障程度不高，部分農村河湖淤積阻塞萎縮嚴重。推進省級水網建設，一方面延伸拓展國家骨干網，實現(xiàn)國家重大水資源配置工程與省域重要水資源配置工程互聯(lián)互通，推進水源工程間、不同水資源配置工程間水系連通建設，對于進一步織密國家水網，提升國家水網水流調控能力具有重要作用；另一方面統(tǒng)籌謀劃省級水網“綱、目、結”，強化省級水網與市、縣級水網的合理銜接和互聯(lián)互通，對于進一步優(yōu)化市、縣級水網建設布局，打通水網建設“最后一公里”，形成省級水網“一張圖”具有重要作用。

2.建設省級水網是落實國家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的現(xiàn)實需要

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央確立京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經濟帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設、長三角一體化發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展等區(qū)域重大戰(zhàn)略，西部大開發(fā)、東北等老工業(yè)基地振興、中部地區(qū)崛起和東部地區(qū)優(yōu)化發(fā)展等區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略，引領我國區(qū)域發(fā)展發(fā)生歷史性變化、取得歷史性成就。但也要看到，我國經濟社會發(fā)展布局與水資源條件不匹配，全國53%的國土面積處于水資源超載或臨界超載區(qū)，特別是北方地區(qū)，以占全國19%的水資源量，支撐64%的國土面積、60%的耕地、46%的人口和45%的經濟總量。全國70%以上的重點城市群、90%以上的能源基地、60%以上的糧食主產區(qū)均分布在水資源超載或臨界超載地區(qū)。進入新時代，深化區(qū)域發(fā)展迎來前所未有的重要機遇，也面臨著更加復雜多變的風險挑戰(zhàn)。結合國家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略布局，加快推進各區(qū)域省級水網建設，進一步連通銜接國家骨干網，全面提升區(qū)域水安全保障能力，促進人口經濟與資源環(huán)境相均衡、經濟社會發(fā)展與安全風險防控水平相適應，對于落實國家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略具有重要支撐保障作用。

3.建設省級水網是推動省域經濟社會高質量發(fā)展的基礎支撐

習近平總書記在黨的二十大報告中強調，“高質量發(fā)展是全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的首要任務”。這就要求我們必須把發(fā)展質量問題擺在更為突出的位置，著力提升發(fā)展質量和效益。水利是經濟社會發(fā)展的基礎性行業(yè)，與生活、生產、生態(tài)密切相關。水安全問題能不能解決好，直接關系到人民群眾的幸福感、獲得感、安全感。當前，我國各省區(qū)水利發(fā)展不平衡不充分問題依然突出，發(fā)展質量和效益還不高，既包括區(qū)域、城鄉(xiāng)、建設與管理、開發(fā)利用與節(jié)約保護等發(fā)展不平衡的問題，也包括水利基礎設施網絡覆蓋范圍、水旱災害防御能力、水資源優(yōu)化配置、水生態(tài)環(huán)境保護治理、水治理體系和治理能力現(xiàn)代化等發(fā)展不充分的問題，亟需以省級水網建設為引領，加強水利基礎設施建設，拓展投資空間、拉動有效投資需求，全面提升水旱災害防御能力、水資源集約節(jié)約利用能力、水資源優(yōu)化配置能力、河湖生態(tài)保護治理能力，實現(xiàn)從“有沒有”到“好不好”的發(fā)展，支撐省域經濟社會高質量發(fā)展和我國社會主義現(xiàn)代化建設，滿足人民日益增長的美好生活需要。

二、省級水網規(guī)劃建設總體思路

省級水網建設是一個長期的復雜系統(tǒng)工程，要立足新發(fā)展階段，完整、準確、全面貫徹新發(fā)展理念，構建新發(fā)展格局，推動高質量發(fā)展，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，堅持“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水思路，錨定“系統(tǒng)完備、安全可靠，集約高效、綠色智能，循環(huán)通暢、調控有序”目標，以國家骨干網為依托，以省域自然河湖水系為基礎、引調排水工程為通道、調蓄工程為結點、智慧化調控為手段、體制機制法治管理為支撐，以聯(lián)網、補網、強鏈為重點，更加注重互聯(lián)互通和銜接融合、統(tǒng)籌兼顧和因地制宜、整體謀劃和分步實施、改革創(chuàng)新和總結推廣，科學謀劃省級水網建設布局，加快推進省級水網建設，推動新階段水利高質量發(fā)展，為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家提供有力的水安全保障。

1.更加注重互聯(lián)互通和銜接融合

省級水網是國家水網層級架構中承上啟下的關鍵環(huán)節(jié)，省級水網規(guī)劃與建設要更加注重與國家骨干網、相鄰省份水網、省內各層級水網的互聯(lián)互通和銜接融合。對于位于國家骨干網重要通道或結點的省份，要按照國家骨干網總體布局和建設要求，加快推進省域范圍內的國家骨干網重大工程和配套工程建設，確保配套工程與主體工程同步建成、同期發(fā)揮效益，加快構建國家水網主骨架和大動脈。要圍繞國家區(qū)域重大戰(zhàn)略實施，根據需要和可能，加強與相鄰省份水網工程的互聯(lián)互通，全面提升區(qū)域水安全保障能力。要加強與市、縣級水網的銜接融合，增強省級水網調控作用，解決面向用戶的水源調配、防洪排澇、供水灌溉等問題，提升水利基本公共服務均等化水平。

2.更加注重統(tǒng)籌兼顧和因地制宜

我國不同地區(qū)水情特點千差萬別，水利發(fā)展不平衡不充分問題突出，省級水網規(guī)劃與建設要更加注重統(tǒng)籌兼顧和因地制宜。一方面要結合流域、區(qū)域水安全保障需求，充分發(fā)揮省級水網在水資源保障、防洪減災、水生態(tài)治理修復等方面多重功能作用，統(tǒng)籌推進水資源優(yōu)化配置、水資源集約節(jié)約安全利用、水旱災害防御、水生態(tài)保護治理，系統(tǒng)解決省域水安全問題；另一方面要立足省域自身資源稟賦條件和水利工程建設基礎，因地制宜謀劃好水網建設任務。對于北方省份，要在強化節(jié)水的前提下，提高區(qū)域水資源調配能力和供水保障程度，增強缺水地區(qū)供水抗風險能力；加強河道系統(tǒng)整治，減輕河道淤積萎縮，恢復河道行洪能力；退減擠占的河湖生態(tài)用水，保障河湖生態(tài)流量。對于南方省份，要注重恢復、維系、增強江河湖庫水系連通性；重點維護河勢穩(wěn)定和行蓄洪空間，協(xié)調干支流關系，減輕干流防洪壓力；改善河湖水循環(huán)和水動力條件，恢復水清岸綠的水生態(tài)環(huán)境。

3.更加注重整體謀劃和分步實施

省級水網建設關聯(lián)要素多、不確定性大，要更加注重整體謀劃和分步實施。一方面要堅持系統(tǒng)思維，強化規(guī)劃引領，統(tǒng)籌近期和遠期、存量和增量、時間和空間、發(fā)展和保護、利用和修復的關系，結合國家水網總體布局和建設任務、流域統(tǒng)一治理管理要求，更加注重綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理，協(xié)同推進水利、水電、水運、城鄉(xiāng)、生態(tài)保護等涉水基礎設施建設，力爭實現(xiàn)省級水網綜合效益最大化；另一方面要結合省域實際情況，突出建設重點、區(qū)分輕重緩急、科學合理安排水網工程建設時序，優(yōu)先實施對于水網構建具有重要控制性作用的通道和樞紐工程，處理好主體工程和配套工程建設時序的關系，推進水網早日建成達效。

4.更加注重改革創(chuàng)新和總結推廣

省級水網建設具有公益性強、投資需求大、建設周期長、覆蓋范圍廣的特點，目前大多數省份省級水網建設還處于謀劃起步階段，要更加注重改革創(chuàng)新和總結推廣。一方面要正確處理好公益性和經營性關系，按照“兩手發(fā)力”的要求，充分發(fā)揮政府主導作用和市場在資源配置中的決定性作用，更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)調性，打好改革“組合拳”，運用好政策創(chuàng)新“工具包”；要發(fā)揮科技創(chuàng)新引領作用，加快破解涉水領域的關鍵技術問題，以數字化場景、智能化模擬、精準化決策為路徑，大力提升水網工程科技和智慧化水平。另一方面要圍繞工程推進、資金籌措、建設技術等方面，及時總結省級水網規(guī)劃與建設中可推廣、可復制的典型經驗和做法，開展總結交流活動，加大宣傳推廣力度，適時開展市、縣水網建設試點工作，發(fā)揮示范突破帶動作用。

三、加快推進省級水網規(guī)劃與建設的對策建議

1.進一步提高規(guī)劃編制的科學性合理性

要聚焦現(xiàn)狀需求分析、目標任務制定、總體布局謀劃、重大工程論證等方面，進一步提高規(guī)劃編制的科學性、合理性。要圍繞區(qū)域水資源承載狀況、洪水風險狀況、水生態(tài)安全狀況，系統(tǒng)開展水安全現(xiàn)狀形勢評價，結合新階段新要求新任務，提出水資源保障、水災害防治、水生態(tài)治理等方面的建設需求。要統(tǒng)籌近期和遠期，科學研判經濟社會發(fā)展形勢和水資源供求趨勢，充分考慮要素支撐條件、資源環(huán)境約束和重大風險防范等，做好規(guī)劃目標可達性分析。立足流域整體和水資源空間均衡配置，加強研究比選和論證江河治理、水系連通、跨流域引調水、洪水調控、供水灌溉等重大工程建設方案，提出省級水網建設總體布局。要按照“確有需要、生態(tài)安全、可以持續(xù)”的重大水利工程論證原則，深入論證重大工程項目實施的必要性、可行性和效果影響。要加強水網規(guī)劃與國土空間規(guī)劃、流域綜合規(guī)劃、流域防洪規(guī)劃等相關規(guī)劃的銜接協(xié)調，將水網建設與構建國土空間開發(fā)保護新格局、流域統(tǒng)一治理管理結合起來。

2.加強水網重大工程項目謀劃建設

要充分發(fā)揮重大工程項目在水網組網成網、水網功能達效、拉動有效投資等方面的牽引帶動作用，準確把握立足長遠、適度超前、科學規(guī)劃、多輪驅動、注重效益的工作要求，充分考慮未來極端氣候變化、經濟社會形勢變化的影響，加緊謀劃一批基礎性、先導性、全局性的水網重大工程項目。要優(yōu)先實施對省級水網主骨架構建有重大基礎性作用、符合經濟社會發(fā)展需要、前期技術論證基本成熟、地方推動項目建設意愿較為強烈的重大水網骨干工程項目，深化工程技術論證，加快工程審查審批，推動工程盡早開工建設，拉動有效投資需求，加快形成省級水網主骨架。除了重大引調水工程、水源工程之外，要更加注重灌區(qū)工程等水網“毛細血管”的謀劃，不斷增大省級水網覆蓋范圍和水流調控能力。

3.創(chuàng)新多元化的水利建設管理投融資機制

要堅持政府作用和市場機制“兩手發(fā)力”，聚焦水利基礎設施融資的堵點、難點問題，分類探索、先行先試，推動有效市場和有為政府更好結合，加快形成一批可復制、可推廣的經驗，創(chuàng)新多元化的水利建設管理投融資機制。加大政府專項債券對水利領域符合條件的重大公益性建設項目的支持力度，完善政府專項債券向水利傾斜機制。用足用好金融信貸支持政策，鼓勵各類金融機構加大對水利重點領域的信貸支持。推進水利基礎設施政府和社會資本合作（PPP）模式發(fā)展，鼓勵和吸引更多社會資本參與水利基礎設施建設運營。推動基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs）健康發(fā)展，鼓勵將符合條件的水利項目納入試點范圍，盤活水利工程存量資產，形成投資良性循環(huán)。

4.建立健全強力高效的工作推進機制

省級人民政府要高度重視水網建設工作，充分考慮水網建設涉及因素多、協(xié)調難度大的特點，建立省級層面水網建設實施工作機制，強化水利、發(fā)展改革、財政、自然資源、生態(tài)環(huán)境、農業(yè)農村等多部門協(xié)同合作，統(tǒng)籌推進省級水網建設過程中的重大事項，及時協(xié)調解決水網建設過程中遇到的重大問題。要按照財權事權對等、責權明晰的原則，合理明確省級水網建設的責任主體和進度要求，提出時間表、路線圖，細化工作分工，落實目標責任，形成強力高效的省級水網建設工作推進機制。要建立省級水網建設考核評估機制，完善相關考核措施，定期開展考核評估，及時掌握重點任務實施進展。

四、結 語

黨的二十大吹響了全面建設社會主義現(xiàn)代化國家、全面推進中華民族偉大復興的奮進號角。當前水利部第一批省級水網先導區(qū)建設工作正加緊推進，力爭用3 到5年時間，先導區(qū)建設取得明顯成效，創(chuàng)造一批可借鑒、可推廣的典型經驗，加快構建省級水網體系，提升水安全保障能力，為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家提供堅實支撐。 ■