加強“三調”成果應用 以土地檔案盤活城鎮(zhèn)低效用地

文 /龍口市自然資源和規(guī)劃局 張名華

不斷提高城鄉(xiāng)存量建設用地的節(jié)約集約和開發(fā)利用，建立健全以政府為主導的市場參與的城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)政策，不斷完善城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)政策體系，不斷提高各類園區(qū)集約用地的能力，進一步科學編制村莊規(guī)劃，全面推動全市域土地綜合整理工作，進一步盤活城鄉(xiāng)存量低效土地，龍口市第三次國土調查辦公室探索基于第三次國土調查（以下簡稱“三調”）數(shù)據成果的城鎮(zhèn)低效用地調查方法，為盤活城鎮(zhèn)低效用地提供舉措，進而為龍口市治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設提供先進的經驗。

一、龍口市“三調”工作取得的成果

根據《山東省城鎮(zhèn)低效用地調查技術要點（試行）》相關技術工作要求，龍口市自然資源和規(guī)劃局著力開展城鎮(zhèn)低效用地調查及處置工作，結合實際情況，查找相關原始土地檔案，確定項目需求及目標，探索基于國土調查結果提取低效用地底圖的技術路線，取得階段性的成果。

（一）砥志研思，探索融合技術路線?！叭{”是一次重大國情國力的大調查，也是黨和國家機構改革后統(tǒng)一開展的自然資源基礎性調查。龍口市自然資源和規(guī)劃局充分利用土地的原始紙質檔案結合我市實際情況，在“三調”成果的基礎上，通過制定農村閑散土地調查建庫的工作方案，編寫建庫的技術方案，并制定建庫的實施方案，建立明確的調查范圍、工作依據、技術路線、地類認定和閑散土地分類及編碼等內容，在城鎮(zhèn)村等用地圖層范圍內，提取符合低效用地標準的地塊，將城鎮(zhèn)建設用地范圍內的布局散亂、利用粗放、用途不符合、建筑物危舊但是權屬清晰、檔案完善且不存在爭議的存量建設用地納入數(shù)據庫統(tǒng)計的范圍。

通過收集最新高清遙感影像、2021年龍口市土地現(xiàn)狀數(shù)據、2006～2021年龍口市土地利用總體規(guī)劃、第三次國土調查初步成果、林地范圍、林權檔案、城鎮(zhèn)地籍調查成果檔案、宅基地和集體建設用地使用權確權登記檔案、農村土地承包經營權登記檔案、村莊規(guī)劃、土地整治、土地開發(fā)、土地整理和儲備檔案等相關資料，分析數(shù)據質量，進行數(shù)據格式轉換，依據村莊的地籍調查成果，并根據宅基地和集體建設用地使用權確權登記的檔案成果資料，對閑散土地圖斑進行內業(yè)勾繪提取、唯一編號，維護閑置土地類型、使用人、權利類型、權利性質、現(xiàn)狀地類等屬性信息。

在“三調”數(shù)據成果庫中，利用圖斑細化代碼中的廢棄屬性字段，并從中提取廢棄的建設用地；空間疊加提取城鎮(zhèn)村范圍內的未利用地（空閑地、裸土地、其他草地等）未利用的空閑建設用地；結合用地管理信息，對開發(fā)建設手續(xù)不完備的歷史遺留建設用地進行剔除；充分利用工業(yè)用地績效調查評估的成果資料，摸清土地權利人、位置、面積、用途、容積率、投入產出情況、環(huán)境情況、基礎配套設施情況等現(xiàn)狀，弄清土地權屬情況，充分掌握土地權利人意愿等有關信息，為建立城鎮(zhèn)低效用地檔案數(shù)據庫打下良好的基礎。

（二）析毫剖厘，科學提供決策依據?！叭{”成果是各類自然資源管理的統(tǒng)一基數(shù)、統(tǒng)一底圖，龍口市基于“三調”成果分步開展“基礎調查與低效用地調查”的數(shù)據融合方法，同時借助專項調查豐富自然資源的自然、經濟、社會、生態(tài)屬性內容，為自然資源管理工作的應用豐富底圖，形成低效用地檔案平臺。

龍口市“三調”成果數(shù)據中有低效用地64宗，面積達1079.9394公頃。從權屬性質上看，集體低效用地達55宗，面積為780.4598公頃，國有低效用地達9宗，面積299.4796公頃；從空間布局上看，中心城區(qū)有低效用地39宗，面積達493.5069公頃，其中東萊街道低效用地有9宗，面積達39.1665公頃，東江街道有15宗，面積達184.4900公頃，新嘉街道有15宗，面積達269.8504公頃，其余鎮(zhèn)街中北馬鎮(zhèn)有2宗，面積達24.8941公頃，黃山館鎮(zhèn)3宗，面積達66.3770公頃，龍港街道9宗，面積達383.3956公頃，蘆頭鎮(zhèn)3宗，面積達64.3728公頃，七甲鎮(zhèn)1宗，面積達8.0996公頃，徐福街道1宗，面積為0.2770公頃，諸由觀鎮(zhèn)6宗，面積達39.0161公頃。

基于“三調”及歷年土地變更調查，利用土地原始檔案，進行全面分析，利用近十年來的“二調”到“三調”建設用地的變化情況，進行分批次梳理，充分利用土地原始資料檔案，著重從建設用地的規(guī)模和城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模，從居住用地和工業(yè)用地等情況進行縱向比對分析；并且根據國際、國內同等城市進行橫向比對分析，找出我市在土地開發(fā)強度、土地利用效率、人均住宅面積、工業(yè)集聚程度等方面的規(guī)律和差距，為政府決策提供科學依據。

（三）按名責實，開發(fā)盤活低效用地。龍口市自然資源和規(guī)劃局以低效用地摸排數(shù)據庫和國土空間規(guī)劃為依據，科學編制城鎮(zhèn)低效用地的開發(fā)利用專項規(guī)劃，大力推動城鄉(xiāng)存量建設用地開發(fā)利用，完善并制定城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)政策體系，充分發(fā)揮政府引導市場參與的作用，全面提升各類園區(qū)集約節(jié)約用地的高效水平?？茖W編制村莊規(guī)劃，提高全域土地綜合整治的利用水平，充分盤活農村存量土地。同時調整完善產業(yè)和基礎設施以及公共服務領域建設用地的使用標準，加強項目生成階段節(jié)約集約用地審查，并根據建設項目可研報告，對節(jié)約集約用地情況進行專項詳細的分析，使新上項目用地節(jié)約集約化程度達到國內同行業(yè)先進水平。

二、利用土地檔案盤活城鎮(zhèn)低效用地的舉措

通過對龍口市城鎮(zhèn)低效用地現(xiàn)狀及潛力分布特點、土地利用強度、土地投入產出強度和改造規(guī)模進行分析評價，在充分銜接土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃等基礎上，通過以下措施，可開發(fā)盤活低效用地，具體如下：

（一）盤活空閑用地，提高土地利用率。針對面積較大、土地容積率及建筑密度低的舊城鎮(zhèn)低效用地，認真核實造成低效的原因，積極盤活空閑用地，改造提升“棚戶區(qū)”規(guī)模及功能，充分挖掘現(xiàn)有土地潛力，增加科技投入，提高土地利用集約度，防止建設粗放利用、低效利用、無序利用，提高土地利用率。

（二）鼓勵宅基地置換，集中利用舊城鎮(zhèn)低效用地。對于城鎮(zhèn)中布局分散、再開發(fā)規(guī)模較小的宅基地，針對龍口市的實際情況，優(yōu)先以“宅基地換房”的方式，鼓勵原土地使用權人按照一定的置換標準無償換取城鎮(zhèn)一套住宅，將收回的宅基地指標納入建設用地土地儲備庫，利用土地檔案查清權利人、面積、四至等，無糾紛后出讓給有意愿進行住房建設的市場主體，建立健全配套政策，在子女入學、城鎮(zhèn)社會保險等方面予以支持，充分調動土地使用權人的積極性，促進土地的流轉及利用。置換方式可參考“棚戶區(qū)”貨幣化安置方式，亦可搬遷至集中安置區(qū)安置，實現(xiàn)舊城鎮(zhèn)低效用地化零為整、集中利用。

（三）做好低效工業(yè)用地改造，盤活土地經濟價值。針對已停產、廢棄、土地效益差、需搬遷入園的低效工業(yè)用地，城鄉(xiāng)規(guī)劃確定不再作為工業(yè)用途的，依法征收做好檔案注銷工作，并按照新的國土空間規(guī)劃用途進行使用。受國家宏觀調控政策影響或因市場經營環(huán)境惡化，企業(yè)資金鏈條斷裂并無力進行再生產的，鼓勵企業(yè)退出用地并予以一定經濟補償，積極研究出臺工業(yè)用地租賃、租讓結合和彈性年期出讓制度，適度引導外部企業(yè)參股、改造、擴建低效工業(yè)用地，充分盤活利用土地的經濟價值。

（四）明確企業(yè)的發(fā)展方向和需求，合理規(guī)劃用地。針對舊村莊用地，在城市規(guī)劃中為住宅用地的，以舊城改造為主。規(guī)劃為公共管理與公共設施用地，規(guī)劃發(fā)展方向為教育科研用地的，由政府主導征收，并通過協(xié)議出讓方式供應臨近教育單位，教育單位部分出資用于舊村莊搬遷。原居民搬遷安置用地，可結合舊城鎮(zhèn)低效用地改造對象予以落實，使土地資源配置利用率得到提高。

（五）因地制宜，確定土地開發(fā)強度。對于土地利用現(xiàn)狀與國土空間規(guī)劃存在差異的地區(qū)，通過環(huán)境因子、服務因子以及交通因子分析現(xiàn)狀的土地開發(fā)強度，在符合規(guī)劃的要求下，挖掘可優(yōu)化空間，結合經濟學的區(qū)位理論以及相應的用地性質，確定優(yōu)化的土地開發(fā)強度。

中國的國情是人口多土地少，現(xiàn)代化建設的進程使土地供需矛盾的局面會持續(xù)很長一段的時間，要想實現(xiàn)高質量發(fā)展，必須堅持最嚴格的節(jié)約用地制度，全面提升節(jié)約集約用地。我國城市內低效存量用地的盤活利用已成為城市空間拓展、功能品質提升、高質量發(fā)展的重要轉變。盤活城鎮(zhèn)低效用地，提高存量工業(yè)用地的開發(fā)利用效率，發(fā)揮土地檔案的重要作用，利于為產業(yè)轉型升級和高質量發(fā)展拓寬空間，為城市發(fā)展提供更多動能。

“三調”成果是龍口市政府制定經濟社會發(fā)展重大戰(zhàn)略規(guī)劃，提供重要政策舉措的根本。龍口市將進一步加強“三調”成果共享應用，為國土空間規(guī)劃和各類相關專項規(guī)劃的提供統(tǒng)一基數(shù)和統(tǒng)一底圖。深化“三調”成果應用，發(fā)揮原始土地檔案的作用，有利于盤活城鎮(zhèn)低效用地，提高土地節(jié)約集約利用效率，推動我市經濟高質量發(fā)展和加速新型城鎮(zhèn)化建設，從而為國土資源管理服務水平創(chuàng)造新的高度。