在授權(quán)立法工作中更好發(fā)揮浦東作用的若干建議

文/浦東新區(qū)人大工作研究會(huì)

2021年4月23日，黨中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于支持浦東新區(qū)高水平改革開放打造社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)的意見》，賦予浦東打造社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)的重大歷史使命。其中最核心、分量最重、影響最深遠(yuǎn)的一項(xiàng)內(nèi)容，是比照經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法，相關(guān)制度安排的內(nèi)涵極其豐富。下面重點(diǎn)圍繞浦東如何在授權(quán)立法工作中更好發(fā)揮作用進(jìn)行闡述。

一、浦東已經(jīng)做了哪些工作

（一）研究梳理法治保障需求

在這方面，浦東新區(qū)首先是編好“區(qū)里一張清單”（法治保障需求清單），并為編好“市里兩張清單”（立法需求清單、立法變通實(shí)施清單）提供高質(zhì)量的基礎(chǔ)素材。自2020年12月以來，浦東人大常委會(huì)和政府已經(jīng)連續(xù)多輪向新區(qū)各單位各部門、市人大基層立法聯(lián)系點(diǎn)、法律顧問團(tuán)隊(duì)和代表性企業(yè)、大專院校和科研院所、中央駐滬單位和市政府派出機(jī)構(gòu)等廣泛征集需求，并專門組織力量認(rèn)真學(xué)習(xí)研究了深圳、廈門等經(jīng)濟(jì)特區(qū)以及長三角有關(guān)城市近三年的立法，初步整理形成了法治保障需求清單。多次向市人大常委會(huì)匯報(bào)，會(huì)同新區(qū)相關(guān)單位共同研究論證立法的可行性和必要性。

未來，浦東要進(jìn)一步加強(qiáng)改革和法治保障需求研究論證，拓展需求研究的廣度和深度，推動(dòng)法治保障需求清單和立法需求清單、立法變通實(shí)施清單不斷滾動(dòng)調(diào)整。對(duì)前期已深入研究、比較成熟，具有迫切度、成熟度、可操作性、可推廣性的，尤其是市人大常委會(huì)和區(qū)委明確的，要確保完成，盡快拿出具體成果。

（二）參與研究起草浦東新區(qū)法規(guī)

制定浦東新區(qū)法規(guī)是當(dāng)前浦東新區(qū)授權(quán)立法工作的頭等大事，上海市委、市人大常委會(huì)、市政府對(duì)浦東新區(qū)全力支持，市人大常委會(huì)在浦東參與起草制定法規(guī)的過程中給予了全程指導(dǎo)、專業(yè)支撐。浦東新區(qū)人大常委會(huì)、政府已經(jīng)充分認(rèn)識(shí)到了授權(quán)立法工作的重要性和緊迫性，對(duì)于浦東新區(qū)法規(guī)帶來的新挑戰(zhàn)做好了必要的思想準(zhǔn)備。

（三）研究起草浦東新區(qū)管理措施

為深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記在浦東開發(fā)開放30周年慶祝大會(huì)上的重要講話精神，特別是其中關(guān)于“要提高城市治理水平，推動(dòng)治理手段、治理模式、治理理念創(chuàng)新，加快建設(shè)智慧城市，率先構(gòu)建經(jīng)濟(jì)治理、社會(huì)治理、城市治理統(tǒng)籌推進(jìn)和有機(jī)銜接的治理體系”的明確指示，浦東新區(qū)積極起草制定相關(guān)管理措施。

（四）完善法治保障工作體制機(jī)制

全國人大授權(quán)的立法主體是上海市人大及其常委會(huì)，而上海和浦東是市和市轄區(qū)的關(guān)系，這就意味著，浦東新區(qū)法規(guī)既可以規(guī)定市級(jí)各部門職責(zé)權(quán)限，也可以只規(guī)定浦東新區(qū)區(qū)級(jí)各部門的職責(zé)權(quán)限。因此，要根據(jù)實(shí)際情況，充分調(diào)動(dòng)市、區(qū)兩級(jí)積極性，在立法程序上作出相對(duì)特殊的安排。制定完善相應(yīng)工作規(guī)程、探索形成高效的工作機(jī)制、對(duì)現(xiàn)行制定地方性法規(guī)的制度進(jìn)行結(jié)構(gòu)性重塑，將分別是近期、中期、遠(yuǎn)期值得期待的看點(diǎn)。

浦東新區(qū)的主要考慮是要完善“區(qū)委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與”立法工作格局，優(yōu)化市區(qū)聯(lián)動(dòng)、區(qū)內(nèi)協(xié)同的工作規(guī)程和制度安排，切實(shí)把好立法的“入口關(guān)”“節(jié)奏關(guān)”“出口關(guān)”，加強(qiáng)對(duì)具體法治保障工作的組織領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。對(duì)于相關(guān)的特殊制度安排，目前浦東新區(qū)人大常委會(huì)主要抓好“一決定、兩流程、三機(jī)制”（《關(guān)于打造社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)加強(qiáng)浦東新區(qū)高水平改革開放法治保障的決定》，浦東新區(qū)人大常委會(huì)關(guān)于參與起草、制定浦東新區(qū)法規(guī)的工作規(guī)程和關(guān)于制定管理措施的工作規(guī)程，需求征集機(jī)制、研究起草機(jī)制、執(zhí)行評(píng)估機(jī)制）來進(jìn)行建構(gòu)。

二、浦東各界如何參與授權(quán)立法

授權(quán)立法需要全區(qū)上下同頻共振、協(xié)同發(fā)力，形成最大合力、放大整體效應(yīng)。區(qū)委高度重視授權(quán)立法工作，成立了推進(jìn)浦東新區(qū)法規(guī)立法工作小組，由區(qū)委、區(qū)人大常委會(huì)、區(qū)政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任小組組長和成員。在法規(guī)起草過程中，區(qū)委多次召開會(huì)議，聽取法規(guī)草案的起草情況，與市人大常委會(huì)就部分法規(guī)的起草工作進(jìn)行溝通，并多次作出重要指示，充分體現(xiàn)了總攬全局、協(xié)調(diào)各方的關(guān)鍵作用。

（一）如何發(fā)揮機(jī)關(guān)部門的作用

浦東新區(qū)要做好授權(quán)立法工作，必須堅(jiān)持“區(qū)委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與”的立法工作格局，構(gòu)建聯(lián)系緊密、結(jié)構(gòu)緊湊、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的市區(qū)聯(lián)動(dòng)和部門協(xié)同機(jī)制。

一是堅(jiān)持落實(shí)加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是立法工作必須遵循的根本原則。黨在立法中發(fā)揮著總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用。嚴(yán)格執(zhí)行立法重大問題請(qǐng)示報(bào)告制度是必須遵守的政治規(guī)矩。必須向區(qū)委請(qǐng)示報(bào)告本區(qū)法治保障工作中的重大問題、重要事項(xiàng)、重要情況，做到應(yīng)報(bào)盡報(bào)、及時(shí)報(bào)告。

二是充分發(fā)揮人大主導(dǎo)作用。區(qū)人大常委會(huì)要切實(shí)擔(dān)起具體領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，常態(tài)化、規(guī)范化研究法治保障工作中的重要事項(xiàng)，加強(qiáng)對(duì)具體法治保障工作的組織領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，及時(shí)解決法治保障工作中的重要問題。要積極發(fā)揮區(qū)人大法制委的統(tǒng)籌優(yōu)勢(shì)和各專工委的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，主動(dòng)前移工作關(guān)口，把好立法“入口關(guān)”“節(jié)奏關(guān)”“出口關(guān)”。

三是充分發(fā)揮政府依托作用。政府在提出立法需求、起草相關(guān)草案、實(shí)施法規(guī)措施等方面擔(dān)負(fù)重要職責(zé)，政府及其部門要履行好授權(quán)立法工作各個(gè)環(huán)節(jié)的職責(zé)。要堅(jiān)持和完善區(qū)人大、區(qū)政府“雙牽頭雙推進(jìn)”法治保障工作機(jī)制，通過定期召開例會(huì)等方式研究部署推進(jìn)各項(xiàng)法治保障任務(wù)。政府要加強(qiáng)法規(guī)起草工作的整體統(tǒng)籌，建立健全靈活暢通的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。政府要按照年度法治保障計(jì)劃及任務(wù)分工，及時(shí)組織起草法規(guī)和措施草案、按時(shí)提請(qǐng)審議，切實(shí)把好第一關(guān)，確保提交人大審議的法規(guī)草案質(zhì)量。有效發(fā)揮區(qū)政府改革一線部門和法制工作部門的資源與專業(yè)優(yōu)勢(shì)，在制度設(shè)計(jì)上全力支持各委辦局成為法治保障需求的主要提供者、立法草案建議的重要起草者、先行先試措施的主要推動(dòng)者。

四是充分發(fā)揮各方參與作用。各單位各部門之間要加強(qiáng)溝通聯(lián)系，形成法治保障工作合力。同時(shí)也要充分發(fā)揮社會(huì)各方的力量，推動(dòng)在全社會(huì)形成以立法破解發(fā)展難題的理念。

（二）如何發(fā)揮社會(huì)主體的作用

要采取多樣化的手段和舉措，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各方參與立法的積極性，引導(dǎo)社會(huì)各方有序表達(dá)立法訴求，最大限度凝聚社會(huì)共識(shí)。創(chuàng)新法規(guī)草案征求意見方式，健全意見采納情況反饋機(jī)制，擴(kuò)大征求意見覆蓋面，提升征求意見質(zhì)效。完善法規(guī)草案調(diào)研制度，深入基層、深入群眾開展調(diào)研，廣泛聽取社會(huì)各方特別是基層群眾的意見。進(jìn)一步完善立法聯(lián)系點(diǎn)工作規(guī)則，發(fā)揮社區(qū)、企業(yè)立法聯(lián)系點(diǎn)扎根基層、貼近實(shí)際、面向群眾等優(yōu)勢(shì)，充分反映基層和企業(yè)對(duì)立法工作的意見和建議。完善有關(guān)國家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、人大代表、專家學(xué)者、市民代表等對(duì)立法中涉及的重大利益調(diào)整的論證咨詢機(jī)制，通過咨詢論證更好地集中民智、了解民情、反映民意，增強(qiáng)立法的科學(xué)性，提高立法質(zhì)量和效率。

（三）如何發(fā)揮人大代表的作用

每個(gè)代表都要發(fā)揮好三方面作用：一是宣傳，要充分發(fā)揮代表來自社區(qū)、聯(lián)系廣泛的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，主動(dòng)成為授權(quán)立法工作的宣傳員、解說員，深入“家、站、點(diǎn)”和基層一線，向群眾宣傳解釋，讓立法授權(quán)工作深入人心。二是推動(dòng)，很多代表都是各行各業(yè)的骨干和主力，要推進(jìn)全體代表立足本職工作，積極抓調(diào)研、提意見、出點(diǎn)子、促推進(jìn)，及時(shí)收集、傳遞一線情況、一線聲音，更要圍繞法治保障積極提出立法需求、立法建議、立法項(xiàng)目，讓授權(quán)立法更接地氣、更貼近一線，更好服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展；各委員工作室、代表小組，更要發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)，通過“項(xiàng)目制”，提出高質(zhì)量建設(shè)性立法意見建議。三是示范，很多代表都來自工作一線、生產(chǎn)一線，直接面向群眾、聯(lián)系群眾并影響群眾，要推進(jìn)全體代表主動(dòng)擔(dān)當(dāng)作為，主動(dòng)發(fā)揮表率示范作用，帶動(dòng)周邊群眾共同推進(jìn)文件落實(shí)、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。對(duì)于代表在這方面作用的發(fā)揮，我們也考慮進(jìn)行指標(biāo)化，也就是把代表提出的立法建議數(shù)量和質(zhì)量，作為代表履職實(shí)效衡量指標(biāo)予以量化，新任代表履職培訓(xùn)包括代表每年培訓(xùn)都要作為重點(diǎn)內(nèi)容。