新時(shí)代法治鄉(xiāng)村建設(shè)的路徑探究*

陳連軍，張海娜

(黑龍江科技大學(xué) 人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150026)

2018年，中央一號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》中，法治鄉(xiāng)村這一新詞首次出現(xiàn)，提出建設(shè)法治鄉(xiāng)村的活動(dòng)，強(qiáng)化法律在維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，化解農(nóng)村社會(huì)矛盾方面的功效。2019年6月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見(jiàn)》中，對(duì)法治鄉(xiāng)村建設(shè)提出明確的要求。2021年6月1日《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》的出臺(tái)，從“法治中國(guó)”的高度，以國(guó)家法律的形式為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面實(shí)施提供強(qiáng)有力的法治保障，使其有法可依。2022年1月4日，黨中央在《關(guān)于做好2022年全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》中提出，為從容應(yīng)對(duì)百年變局和疫情，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)健康發(fā)展，穩(wěn)住農(nóng)業(yè)盤，做好三農(nóng)工作，持續(xù)全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，推進(jìn)更高水平的平安法治鄉(xiāng)村建設(shè)。2022年是實(shí)施“十四五”規(guī)劃的關(guān)鍵之年，也是全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興邁向高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵之年。從上述的法律和意見(jiàn)中可以深刻認(rèn)識(shí)到，以習(xí)近平法治思想為引領(lǐng)，推進(jìn)法治鄉(xiāng)村建設(shè)，已成為全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要抓手[1]。

一、新時(shí)代法治鄉(xiāng)村建設(shè)的現(xiàn)實(shí)意義

(一)全面推進(jìn)依法治國(guó)的重要基礎(chǔ)

“法者，治之端也”。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào):“建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求?！盵2]中國(guó)有14.13億人口，約有5億的人口在鄉(xiāng)村。鄉(xiāng)村處于國(guó)家治理體系的最基層，是社會(huì)的終端和末梢。全面推進(jìn)依法治國(guó)的工作重點(diǎn)在基層，工作難點(diǎn)在鄉(xiāng)村?；鶎又卫硎菄?guó)家治理的基石，法治鄉(xiāng)村建設(shè)是全面建設(shè)社會(huì)主義法治中國(guó)的基石，是依法治國(guó)方略在基層最具體的、最直接的實(shí)踐?！叭嬉婪ㄖ螄?guó)”重點(diǎn)在“全面”，如果沒(méi)有鄉(xiāng)村的法治化，全面依法治國(guó)的“全”字的真意得不到真正的體現(xiàn)。

(二)全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要保障

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是新時(shí)代抓好“三農(nóng)”工作的總抓手。黨中央高瞻遠(yuǎn)矚、審時(shí)度勢(shì)，在黨的十九屆五中全會(huì)上明確提出，優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。長(zhǎng)期以來(lái)，在我國(guó)鄉(xiāng)村治理的“三治”中，德治占的比例比較大，依靠德治會(huì)帶來(lái)諸多問(wèn)題，而在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，法治起著根本性和保障性的作用?！多l(xiāng)村振興促進(jìn)法》的出臺(tái),為全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興確立了重要的法律依據(jù)，并提供了長(zhǎng)期穩(wěn)定的制度保障。尤其是在該法第四十一條對(duì)法治鄉(xiāng)村建設(shè)未來(lái)的藍(lán)圖做了詳細(xì)的規(guī)定。因此，法治鄉(xiāng)村建設(shè)在整個(gè)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的地位是不容忽視的，是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中重要的一個(gè)環(huán)節(jié)，高質(zhì)量的鄉(xiāng)村振興的實(shí)現(xiàn)離不開(kāi)高水平法治鄉(xiāng)村建設(shè)這股強(qiáng)大的助推力。

(三)治理能力現(xiàn)代化的根基

習(xí)近平總書(shū)記指出，農(nóng)村的現(xiàn)代化包括“物”的現(xiàn)代化和“人”的現(xiàn)代化，還包括鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化[3]。中國(guó)共產(chǎn)黨十九屆四中全會(huì)提出，到二〇三五年，各方面制度更加完善，基本實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化[4]。法治鄉(xiāng)村建設(shè)是該目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的內(nèi)在要求，其中村民自治是鄉(xiāng)村法治的邊界，法治是根本，德治是補(bǔ)充，只有三者有機(jī)結(jié)合起來(lái)，形成合力來(lái)助推鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。

二、新時(shí)代法治鄉(xiāng)村建設(shè)中存在的問(wèn)題

(一)農(nóng)民主體法治意識(shí)不強(qiáng)

農(nóng)民是法治鄉(xiāng)村建設(shè)的主要力量，農(nóng)民的法律意識(shí)和法律素養(yǎng)直接影響著法治鄉(xiāng)村建設(shè)的水平和進(jìn)程。根據(jù)第七次全國(guó)人口普查公報(bào)(第七號(hào))顯示，居住在鄉(xiāng)村的人口為50 979萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?6.11%，農(nóng)民群體的數(shù)目依然比較龐大[5]。一方面，從文化程度來(lái)說(shuō)，當(dāng)前居住在鄉(xiāng)村的人口中，有51%的文化水平在初中以下。由于受教育程度不高，對(duì)于學(xué)習(xí)法律知識(shí)的意識(shí)和主動(dòng)性亦然是缺失的，尤其是對(duì)與“三農(nóng)”相關(guān)的法律法規(guī)的了解更是有限。另一方面，近些年來(lái)，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入實(shí)施，從黨中央到各基層，針對(duì)農(nóng)村地區(qū)的普法之花遍開(kāi)，對(duì)農(nóng)民法律意識(shí)的啟蒙起到了一定的作用。但是從客觀上講，農(nóng)民還是受到傳統(tǒng)思想的影響，認(rèn)為法律是懲罰罪犯的，只要自己不觸犯法律，法律就與自己沒(méi)有關(guān)系，完全忽視了法律會(huì)保護(hù)自己的合法權(quán)利。在遇到自身合法權(quán)益受到侵犯或者其他矛盾糾紛時(shí)，很多農(nóng)民依賴于傳統(tǒng)的鄉(xiāng)約規(guī)范確立起來(lái)的行為準(zhǔn)則或鄉(xiāng)規(guī)民約來(lái)息事寧人，更有個(gè)別采取極端的武力來(lái)進(jìn)行解決，農(nóng)民尋求法律來(lái)救濟(jì)自身權(quán)益的主動(dòng)性和積極性缺失。相對(duì)于法治鄉(xiāng)村建設(shè)的要求，農(nóng)民的法律意識(shí)還是比較薄弱，對(duì)于自身主體地位不夠了解。

(二)基層依法行政能力不規(guī)范

依據(jù)司法部、智研咨詢發(fā)布的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，從2018年到2021年，中國(guó)基層法律服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量逐年下降，2021年中國(guó)基層法律服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量為1.4萬(wàn)家，基層法律服務(wù)工作者5.8萬(wàn)人，在13.4萬(wàn)個(gè)村擔(dān)任法律顧問(wèn)[6]。這些數(shù)據(jù)表明，由專業(yè)人士為農(nóng)村提供專業(yè)法律服務(wù)的機(jī)構(gòu)和基層法律服務(wù)工作者的數(shù)量是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。當(dāng)前在農(nóng)村地區(qū)，與農(nóng)民打交道最多的就是基層干部，所以基層干部的法律知識(shí)和法律素養(yǎng)在法治鄉(xiāng)村建設(shè)中的作用至關(guān)重要。雖然在很多農(nóng)村會(huì)設(shè)立村民理事會(huì)等村級(jí)組織負(fù)責(zé)調(diào)解糾紛，但是這些村級(jí)組織的工作人員大多是由村“兩委”干部或一些志愿者來(lái)?yè)?dān)當(dāng)，缺乏擁有專業(yè)法律知識(shí)的工作人員，面對(duì)復(fù)雜的糾紛，大多是根據(jù)自己以往的工作生活經(jīng)驗(yàn)和約定俗成的村規(guī)民約來(lái)處理，基層法律服務(wù)質(zhì)量根本無(wú)法保障。此外，鄉(xiāng)村干部的法治思維和法治方式欠缺，而以言代法、以權(quán)代法、以權(quán)壓法的“重人治，輕法治”的問(wèn)題依然存在；在利益面前偏親向友，重大決策不民主，處理問(wèn)題時(shí)一面高喊依法治理，一面采取簡(jiǎn)單粗暴的方式進(jìn)行打壓，導(dǎo)致部分農(nóng)民信權(quán)不信法，極大破壞和抹殺了法律的權(quán)威，喪失了對(duì)法律的信仰，使法律淪為“一紙空文”。

(三)涉農(nóng)領(lǐng)域立法不夠完善

完善的涉農(nóng)領(lǐng)域的法律法規(guī)是推動(dòng)法治鄉(xiāng)村建設(shè)的前提，是鄉(xiāng)村法治化的依據(jù)。近年來(lái)，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，村民生活水平越來(lái)越高，鄉(xiāng)村社會(huì)矛盾糾紛呈現(xiàn)的形式也發(fā)生了很大變化。根據(jù)2021年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》的統(tǒng)計(jì)結(jié)果，調(diào)解民間糾紛數(shù)據(jù)顯示，2020年調(diào)解鄰里糾紛占24.9%，調(diào)解婚姻家庭糾紛占15.9%，損害賠償糾紛占8.0%，道路交通事故糾紛占7.7%，宅基地糾紛占4.4%[7]。在當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)關(guān)于一些調(diào)整村民之間糾紛、婚姻家庭糾紛、虐待兒童、贍養(yǎng)老人、土地征用補(bǔ)償、鄉(xiāng)村醫(yī)療糾紛等事務(wù)應(yīng)有的法律在數(shù)量和質(zhì)量上還不夠健全，不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)發(fā)展的要求，存在有法難用或者無(wú)法可依的現(xiàn)象，達(dá)不到實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的需求[8]。比如現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)歸屬的規(guī)定不夠清晰，有些涉農(nóng)立法內(nèi)容上存在空白，對(duì)于鄉(xiāng)村的實(shí)際發(fā)展情況不能客觀真實(shí)的涵蓋，導(dǎo)致村民的一些正當(dāng)權(quán)利得不到有效的保障；有些法律操作性不強(qiáng)，在實(shí)踐中難以執(zhí)行和適用，例如環(huán)境立法中涉農(nóng)觀念的不足。

三、新時(shí)代法治鄉(xiāng)村建設(shè)的基本路徑

(一)加強(qiáng)法治宣傳教育，提高農(nóng)民的法律意識(shí)

黨的二十大報(bào)告提出“中國(guó)式現(xiàn)代化”這個(gè)關(guān)鍵詞，以中國(guó)式現(xiàn)代化來(lái)指引鄉(xiāng)村振興，需要全面實(shí)現(xiàn)人的現(xiàn)代化，這就要求農(nóng)民具備現(xiàn)代化素質(zhì)，提升農(nóng)民的法律意識(shí)顯得尤為重要。然而，農(nóng)民法律意識(shí)的提升不是一朝一夕之事，農(nóng)民法律信仰的樹(shù)立更不是一蹴而就的，需要通過(guò)長(zhǎng)期法律實(shí)踐，多種形式和途徑助力農(nóng)民提高法律意識(shí)，形成用法律來(lái)解決問(wèn)題的法治思維。首先，打造一支專兼相結(jié)合的農(nóng)村普法隊(duì)伍，解決農(nóng)村普法人員短缺的問(wèn)題。提高農(nóng)村地區(qū)現(xiàn)有法律服務(wù)機(jī)構(gòu)人員的法治素養(yǎng)，擴(kuò)充吸納具有法律專業(yè)背景的專業(yè)人才。同時(shí)可以通過(guò)法律援助、聘請(qǐng)律師等方式，將優(yōu)質(zhì)的公共法律服務(wù)引入到農(nóng)村，定期為農(nóng)民提供與自身權(quán)益相結(jié)合的法律咨詢，比如土地流轉(zhuǎn)、征地拆遷、資源開(kāi)發(fā)、生態(tài)保護(hù)、贍養(yǎng)老人等問(wèn)題。開(kāi)設(shè)鄉(xiāng)村振興法律大講堂，完善農(nóng)村的公共法律服務(wù)體系，使這種公共法律服務(wù)能夠成為一種常態(tài)。其次，針對(duì)農(nóng)村居民的文化水平現(xiàn)狀，通過(guò)將《憲法》《民法典》《土地法》中與農(nóng)民利益緊密相關(guān)的法律條文，以通俗易懂的方式制作成法律手冊(cè)、掛歷、年畫等發(fā)放給村民。還可以組織一些文藝匯演，以小品、戲劇等群眾易于理解、樂(lè)于接受的方式進(jìn)行教育，通過(guò)故事情節(jié)讓村民能夠認(rèn)識(shí)到法律的權(quán)威性和公正性，認(rèn)識(shí)到法律才是維護(hù)公民合法權(quán)益最有力的武器。最后，針對(duì)農(nóng)民工群體，當(dāng)?shù)氐泥l(xiāng)鎮(zhèn)司法所可以專設(shè)法律咨詢熱線，或者在每年春節(jié)后、農(nóng)忙后集中為打算外出務(wù)工的農(nóng)民群體提供法律指導(dǎo)，有效提高農(nóng)民工的法律意識(shí)，學(xué)會(huì)運(yùn)用法律來(lái)維護(hù)自身利益。

(二)夯實(shí)法律人才隊(duì)伍，提高基層依法執(zhí)政能力

加強(qiáng)法律人才隊(duì)伍建設(shè)，培養(yǎng)能夠服務(wù)鄉(xiāng)村的法律專業(yè)人才。一方面高校法律專業(yè)的輔導(dǎo)員或負(fù)責(zé)就業(yè)的老師在對(duì)學(xué)生進(jìn)行職業(yè)生涯規(guī)劃輔導(dǎo)或者就業(yè)指導(dǎo)時(shí)，可以鼓勵(lì)引導(dǎo)法律專業(yè)的學(xué)生積極主動(dòng)下基層運(yùn)用所學(xué)知識(shí)為農(nóng)民提供公共法律服務(wù)。同時(shí)地方可以考慮鄉(xiāng)村基層人員的定向培養(yǎng)，以夯實(shí)在法治鄉(xiāng)村建設(shè)中的法律人才隊(duì)伍。另一方面，習(xí)總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，全面推進(jìn)依法治國(guó)必須抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”。鄉(xiāng)村基層執(zhí)法人員是在法治鄉(xiāng)村建設(shè)中必須要抓住的“關(guān)鍵少數(shù)”，是法治鄉(xiāng)村建設(shè)的內(nèi)在動(dòng)力。學(xué)法、懂法、用法是鄉(xiāng)村基層執(zhí)法人員的關(guān)鍵所在。做好鄉(xiāng)村基層執(zhí)法人員的法治教育培訓(xùn)，在法治學(xué)習(xí)上與時(shí)俱進(jìn)，定期通過(guò)講座、研討、培訓(xùn)、線上會(huì)議等形式，加強(qiáng)對(duì)與農(nóng)業(yè)相關(guān)的法律法規(guī)和政策進(jìn)行知識(shí)上的補(bǔ)充與學(xué)習(xí)；增強(qiáng)鄉(xiāng)村基層執(zhí)法人員的法治意識(shí)，引導(dǎo)鄉(xiāng)村基層執(zhí)法人員形成依法辦事，遇事找法，化解矛盾靠法的法治思維。法學(xué)家伯爾曼說(shuō)：“法律必須被信仰，否則它將形同虛設(shè)?！盵9]提升鄉(xiāng)村基層執(zhí)法人員的執(zhí)法水平，要樹(shù)立法律至上的理念，將法律知識(shí)內(nèi)化于心，心存對(duì)法律的敬畏與信仰，只有這樣，鄉(xiāng)村基層執(zhí)法人員才能夠秉公執(zhí)法，堅(jiān)守住使命，維護(hù)法律的權(quán)威與尊嚴(yán)。

(三)完善涉農(nóng)法律體系，優(yōu)化法治供給

健全的涉農(nóng)法律法規(guī)體系是法治鄉(xiāng)村建設(shè)的基礎(chǔ)。首先，需要對(duì)現(xiàn)有的涉農(nóng)法律法規(guī)體系中與時(shí)代不相符的部分進(jìn)行清理或修改。對(duì)新時(shí)代法治鄉(xiāng)村建設(shè)過(guò)程中出現(xiàn)的新問(wèn)題、新情況應(yīng)重視起來(lái)。尤其是農(nóng)民呼聲比較大、比較普遍的訴求，及時(shí)創(chuàng)制新法，用新的法律規(guī)范來(lái)調(diào)整實(shí)踐中存在的新型法律關(guān)系，填補(bǔ)法律方面的空白，使法治鄉(xiāng)村建設(shè)有法可依。其次，以往鄉(xiāng)規(guī)民約在化解鄉(xiāng)村矛盾、維護(hù)農(nóng)村的穩(wěn)定中起著重要作用，對(duì)村民的影響較深。但是有的鄉(xiāng)規(guī)民約在制定和實(shí)施中存在與法律法規(guī)沖突的現(xiàn)象，極大阻礙了法治鄉(xiāng)村的建設(shè)。因此，要利用審查備案機(jī)制對(duì)鄉(xiāng)規(guī)民約的修改過(guò)程、內(nèi)容以及實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督，及時(shí)糾正鄉(xiāng)規(guī)民約中不符合法律法規(guī)的相關(guān)內(nèi)容，使其與國(guó)家的法律法規(guī)保持一致[10]。最后，《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》的頒布，對(duì)維護(hù)農(nóng)民主體地位和農(nóng)民合法權(quán)益起到了重要的法律保障作用[11]。在法治鄉(xiāng)村建設(shè)過(guò)程中，對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題的解決要將法律貫穿始終，使《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》的立法初衷在具體的實(shí)踐中發(fā)揮最大的效果，促進(jìn)農(nóng)民、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的全面發(fā)展。同時(shí)，各地政府在具體實(shí)踐中也要積極總結(jié)和借鑒法治鄉(xiāng)村建設(shè)的地方經(jīng)驗(yàn)，制定出適合本地農(nóng)村實(shí)際情況的法治鄉(xiāng)村建設(shè)方案，及時(shí)完善地方性法規(guī)和規(guī)章，使其能夠與時(shí)俱進(jìn)，為全面依法治國(guó)奠定堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。

(四)加強(qiáng)法治文化建設(shè)，助推鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化

法治文化建設(shè)要體現(xiàn)社會(huì)主義核心價(jià)值觀，以樹(shù)立法律信仰和實(shí)現(xiàn)法治價(jià)值為目標(biāo)。建設(shè)社會(huì)主義法治文化是中國(guó)特色社會(huì)主義文化的重要組成部分。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的不斷推進(jìn)，法治鄉(xiāng)村建設(shè)的不斷深入，應(yīng)加強(qiáng)法治文化陣地的建設(shè)，擴(kuò)大法治教育的覆蓋面，提高群眾的參與度；充分挖掘并利用中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化中的法治元素，結(jié)合鄉(xiāng)村的人際交往現(xiàn)狀，風(fēng)俗習(xí)慣等方面綜合考慮，建立法治文化公園、法治文化廣場(chǎng)，在室內(nèi)設(shè)置法治文化活動(dòng)中心等區(qū)域，用法治宣傳標(biāo)語(yǔ)、“以案釋法”的案例、口號(hào)等形式，大力宣傳民事、刑事、行政等與村民切身利益相關(guān)的法律法規(guī)，在這種法治文化滿盈的氛圍中幫助農(nóng)民建立起對(duì)法治的認(rèn)同，根植社會(huì)主義法治信仰，持續(xù)不斷的提升鄉(xiāng)村治理體系和治理能力。

鄉(xiāng)村的發(fā)展建設(shè)是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的重中之重。從脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的全面勝利到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入實(shí)施，在這個(gè)過(guò)程中，法治鄉(xiāng)村建設(shè)一直在穩(wěn)步前行，鄉(xiāng)村法治環(huán)境有很大程度上的改善，更加凸顯出農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民的發(fā)展對(duì)保持經(jīng)濟(jì)健康持續(xù)發(fā)展和社會(huì)大局穩(wěn)定的特殊重要性[12]。因此，法治鄉(xiāng)村建設(shè)作為實(shí)現(xiàn)全面依法治國(guó)的基礎(chǔ)，要根據(jù)不同發(fā)展階段的需要適時(shí)調(diào)整和補(bǔ)充，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)提供良好的法治環(huán)境。