河長制推行中農(nóng)村水環(huán)境治理的公眾參與模式運(yùn)用研究

李云鵬

（寧夏回族自治區(qū)水利工程建設(shè)中心，寧夏回族自治區(qū) 銀川 750000）

河長制是新時(shí)期國家針對(duì)水污染提出的治理制度，但河長制的實(shí)施，農(nóng)村水環(huán)境治理中的權(quán)責(zé)不明、治理方案落實(shí)不到位等問題仍然存在。因此，相關(guān)學(xué)者提出由公眾參與農(nóng)村水環(huán)境治理，實(shí)施河長制，從而發(fā)揮公眾在水環(huán)境治理中的管護(hù)優(yōu)勢，增強(qiáng)河長制實(shí)施的有效性。

1 河長制相關(guān)概述

河長制是政府部門提出的水環(huán)境治理制度，河長制的本質(zhì)是轉(zhuǎn)變水環(huán)境管理模式，強(qiáng)調(diào)水環(huán)境治理中的責(zé)任落實(shí)，需要各級(jí)政府中相關(guān)主體擔(dān)任“河長”，承擔(dān)起水環(huán)境治理的責(zé)任。但河長制是一種水環(huán)境協(xié)同治理的模型，需要多個(gè)社會(huì)主體共同參與、相互合作。在農(nóng)村水環(huán)境治理中，由于農(nóng)村水資源分布較為復(fù)雜，堅(jiān)持以政府為主體的河長制會(huì)直接影響水環(huán)境治理進(jìn)度。因此，還應(yīng)發(fā)揮河道周圍農(nóng)戶的管護(hù)優(yōu)勢，在河長制的推行中挖掘公眾參與農(nóng)村水環(huán)境治理的空間，然后通過公眾、政府部門的協(xié)調(diào)與合作，促進(jìn)農(nóng)村水環(huán)境治理體系的轉(zhuǎn)型創(chuàng)新，提高公眾在水環(huán)境治理中的參與感，更有效的落實(shí)河長制。

2 公眾參與農(nóng)村水環(huán)境治理的必要性

河長制是屬于較為特殊的“分包責(zé)任制”，但隨著政府部門行政事務(wù)的變遷，河長更換過程中會(huì)出現(xiàn)各級(jí)主體權(quán)責(zé)不明的情況，導(dǎo)致河長制在農(nóng)村水環(huán)境的治理中沒有起到應(yīng)有的作用。部分地方領(lǐng)導(dǎo)在應(yīng)對(duì)考核壓力時(shí)會(huì)采用“一刀切”的治理方法，不僅會(huì)直接損害公眾利益，還會(huì)造成公眾對(duì)政府部門的不滿。而公眾參與不僅可以解決農(nóng)村水環(huán)境治理中的形式化、人員成本高等問題，還能夠使公眾監(jiān)督、約束地方政府的不作為、一刀切行為，確保河長制推行中農(nóng)村水環(huán)境治理的整體效率。另外，農(nóng)村公眾的日常生活、家庭生產(chǎn)活動(dòng)與河流息息相關(guān)，河流治理效果直接關(guān)系著農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)效益。引導(dǎo)農(nóng)戶參與農(nóng)村河流、水環(huán)境的治理工作，可以轉(zhuǎn)變公眾在環(huán)境治理上的依賴思維，增強(qiáng)其主體意識(shí)，為河長制的有效落實(shí)打好基礎(chǔ)。

3 基于河長制公眾參與農(nóng)村水環(huán)境治理的基本模式

3.1 決策型參與模式

河長制背景下，決策型參與模式是指政府部門給予農(nóng)戶一定權(quán)益，使其能夠參與農(nóng)村水環(huán)境治理中的決策過程，并且能夠決定河長制推行中的基本規(guī)則，確保該政策實(shí)施過程中的公正性。對(duì)于小范圍的水環(huán)境治理決策，相關(guān)部門可由農(nóng)戶參與進(jìn)行公共決策。在此基礎(chǔ)上，還應(yīng)結(jié)合各地區(qū)的實(shí)際情況，建立農(nóng)村水環(huán)境治理隊(duì)伍，隊(duì)伍組成應(yīng)包括“行政河長”“村民代表”“河道觀察員”“民間河長（村民選出的河長）”。其中行政河長為政府部門黨政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任、河道觀察員為環(huán)保專業(yè)人員擔(dān)任、村民代表由村民投票選出。決策型參與模式運(yùn)行時(shí)，公眾可通過以下方式參與河長制推行中的農(nóng)村水環(huán)境治理工作：

（1）隊(duì)伍中的專業(yè)人員、政府部門還應(yīng)向公眾宣傳相關(guān)的法律政策，組織水環(huán)境治理相關(guān)的公益活動(dòng)，使公眾正確的認(rèn)知水環(huán)境治理、水生態(tài)建設(shè)工作，增強(qiáng)公眾參與治理工作的意識(shí)。

（2）治理隊(duì)伍需要定期的巡查河道，記錄農(nóng)村水環(huán)境變化，制止農(nóng)村地區(qū)亂挖河道、在河道中扔垃圾的行為。對(duì)于周圍排污企業(yè)，還應(yīng)提前與其溝通、協(xié)議，使其遵守相關(guān)法律法規(guī)，做好污水排放控制工作。

（3）診斷水環(huán)境，發(fā)現(xiàn)臭水、水污染問題后，還應(yīng)與各主體相互溝通，制定初步治理方案，并制作書面報(bào)告，共同分析該方案的執(zhí)行情況。制定治理方案時(shí)，還應(yīng)由村民代表、民間河長牽頭，了解公眾意愿，歸納公眾建議，隨后與公眾共同參與農(nóng)村水環(huán)境的治理工作。

3.2 管護(hù)型參與模式

管護(hù)型參與模式直接是將公眾作為“河長”，成為農(nóng)村水環(huán)境治理的主要責(zé)任人，治理過程中充分發(fā)揮公眾的自主治理優(yōu)勢。該模式在具體運(yùn)行時(shí)，可通過以下方式推行河長制：

（1）明確公眾群體的治理責(zé)任人。在農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)戶、農(nóng)村干部、地方政府中選擇第一責(zé)任人作為水環(huán)境治理的“河長”，統(tǒng)領(lǐng)該地區(qū)的水環(huán)境治理工作。隨后按照河道水質(zhì)、面積、長度劃定每位責(zé)任人的管理范圍，確定水產(chǎn)養(yǎng)殖、公眾承保后河道的技術(shù)指標(biāo)，建立生態(tài)資源體系。

（2）向公眾發(fā)布招聘、招標(biāo)信息，鼓勵(lì)農(nóng)村水產(chǎn)養(yǎng)殖大戶、村民積極參與農(nóng)村水資源的承包工作，并通過市場化的運(yùn)作，在水產(chǎn)養(yǎng)殖項(xiàng)目中進(jìn)行水環(huán)境治理。使公眾在自身效益的驅(qū)動(dòng)下，自覺地承擔(dān)起水環(huán)境治理責(zé)任。確定承包責(zé)任人時(shí)，還應(yīng)綜合分析其治理、經(jīng)營能力及其信用資質(zhì)，并簽訂相關(guān)的協(xié)議，要求承包責(zé)任人切實(shí)承擔(dān)起自身的管護(hù)責(zé)任。

（3）河長需要定期與承保責(zé)任人進(jìn)行溝通，跟蹤檢查其在承包過程中對(duì)河道的管護(hù)情況，指導(dǎo)相關(guān)責(zé)任主體開展治理工作。隨后定期聽取各責(zé)任主體的匯報(bào)工作，共同協(xié)調(diào)、解決河道經(jīng)營中存在的問題。

（4）通過績效考核機(jī)制，重點(diǎn)對(duì)河長制推行中農(nóng)村水環(huán)境治理中的河長、承包主體、其他技術(shù)人員進(jìn)行考核?？己酥笜?biāo)應(yīng)具有可量化、針對(duì)性強(qiáng)的特點(diǎn)，考核結(jié)束后向公眾公布結(jié)果。每年年底，河長還應(yīng)與其他主體共同邀請(qǐng)第三方機(jī)構(gòu)檢測農(nóng)村水資源，并按照與承包責(zé)任人簽訂的協(xié)議給予獎(jiǎng)勵(lì)，增強(qiáng)其對(duì)河道環(huán)境治理的自覺性。對(duì)于部分考核不合格、沒有滿足協(xié)議要求的人，還應(yīng)采取相應(yīng)的懲處措施。

3.3 改善型參與模式

改善型參與模式則是通過改善農(nóng)村公眾參與認(rèn)知、理念的方式，促進(jìn)農(nóng)村水環(huán)境治理中政府、公眾的協(xié)同治理，使其在河長制推行中各司其職，參與水環(huán)境治理工作。該模式是新時(shí)期公眾參與水環(huán)境治理的常見模式，具有廣泛性、公益性、自愿性特點(diǎn)，是在設(shè)置行政河長的基礎(chǔ)上，由環(huán)保志愿者、行業(yè)專家、農(nóng)村退休干部擔(dān)任民間河長，具體運(yùn)行思路如下：

（1）由民間河長、行政河長組建水環(huán)境治理聯(lián)盟。相關(guān)地區(qū)可結(jié)合本地區(qū)的人才優(yōu)勢，組建具有公益性質(zhì)的環(huán)保組織，用公眾群體中的志愿服務(wù)組織彌補(bǔ)民間河長人數(shù)少、專業(yè)性不足的問題。在基礎(chǔ)上，在河道分布區(qū)域招募其他民間組長，民間河長招募時(shí)，相關(guān)人員可結(jié)合實(shí)際情況，評(píng)估民間河長數(shù)量需求，制定招募計(jì)劃，向社會(huì)公布后分析社會(huì)公眾的資質(zhì)與能力。然后篩選參選者，考核后任命民間河長，頒發(fā)聘用證書。同時(shí)對(duì)民間河長進(jìn)行全面培訓(xùn)，使其學(xué)習(xí)當(dāng)?shù)厮h(huán)境治理技術(shù)，了解更多水環(huán)境治理方法，增強(qiáng)其專業(yè)能力。

（2）河長隊(duì)伍組建完畢后定期巡河，民間河長可作為河道上的巡查員、宣傳員、聯(lián)絡(luò)員，定期、不定期地巡查河道，記錄水環(huán)境治理的相關(guān)信息，使巡河、治河成為河長工作的常態(tài)。發(fā)現(xiàn)水環(huán)境污染問題后，還應(yīng)拍照、錄制視頻、采集樣品，同時(shí)向行政河長、社會(huì)公眾反饋。發(fā)現(xiàn)“非法偷排”、非法電魚、亂倒亂排情況后，還應(yīng)及時(shí)勸導(dǎo)和處理。另外，民間河長不僅需要承擔(dān)起河道治理中的舉報(bào)、勸導(dǎo)責(zé)任，還應(yīng)對(duì)行政河長進(jìn)行監(jiān)督。如監(jiān)督行政河長在制定水環(huán)境治理方案時(shí)，有無考慮公眾意愿，是否符合當(dāng)?shù)厮廴镜闹卫硪蟮取?/p>

3.4 監(jiān)督型參與模式

監(jiān)督型參與模式是利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，開發(fā)農(nóng)村水環(huán)境治理相關(guān)的APP、其他信息渠道，打破公眾與政府部門相互交流的信息壁壘，讓公眾通過表達(dá)意見、舉報(bào)、投訴的方式參與農(nóng)村水環(huán)境的治理工作。具體來說，相關(guān)人員可將行政河長內(nèi)部巡河的APP進(jìn)行升級(jí)，使其具有“全民治水”的功能，使公眾可以承擔(dān)起監(jiān)督行政河長，幫助河道治理的責(zé)任。

（1）信息公開。監(jiān)督型參與模式下，“全民治水”APP可以整理、采集、處理公眾參與水環(huán)境治理時(shí)的各類信息。且APP中的監(jiān)督舉報(bào)信息公開透明，公眾可直接在平臺(tái)中查詢河岸垃圾清理、污水治理情況，掌握當(dāng)?shù)厮h(huán)境治理的信息，降低公眾的信息搜尋成本，為公眾參與水環(huán)境治理提供便利。

（2）舉報(bào)激勵(lì)。在APP內(nèi)設(shè)置“有獎(jiǎng)投訴”模塊，調(diào)動(dòng)公眾依法舉報(bào)不法治理行為、污染行為的積極型。公眾“有獎(jiǎng)投訴”模塊實(shí)時(shí)舉報(bào)，上傳照片、視頻等證據(jù)，APP在定位舉報(bào)人所處區(qū)域后可盡量確定污染位置，回應(yīng)公眾舉報(bào)，反饋后期處理結(jié)果。在此期間，相關(guān)人員應(yīng)充分尊重村民在水環(huán)境治理中的作用，核實(shí)舉報(bào)情況后還應(yīng)發(fā)放對(duì)應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)。比如，發(fā)現(xiàn)河道內(nèi)污染情況后“全民治水”APP每次可發(fā)放50~100元不等的激勵(lì)金。

（3）河長評(píng)價(jià)考核。公眾在農(nóng)村水環(huán)境治理中，還可參與河長的考評(píng)工作。“全民治水”APP中可設(shè)計(jì)公眾評(píng)議功能，并按照公眾的滿意度，評(píng)價(jià)河長治理效果。比如，公眾滿意度超過80%時(shí)，表示河長的水環(huán)境治理初見成效，公眾滿意度低于80%時(shí)，應(yīng)由專業(yè)的第三方機(jī)構(gòu)再次進(jìn)行評(píng)估，評(píng)估不合格時(shí)應(yīng)追究河長責(zé)任。

另外，考評(píng)河長時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政部門同樣可監(jiān)督考核農(nóng)村地區(qū)的水環(huán)境治理情況，考核結(jié)果納入河長、其他行政主體的年度績效中，與其工資、獎(jiǎng)金掛鉤。發(fā)現(xiàn)不及時(shí)解決公眾投訴舉報(bào)問題后，可通過“扣分”的情況進(jìn)行處理。對(duì)于公眾評(píng)價(jià)低于70分的責(zé)任主體，還應(yīng)對(duì)其進(jìn)行約談、追責(zé)。

4 河長制背景下引導(dǎo)公眾參與農(nóng)村水環(huán)境治理的具體思路

4.1 健全公眾參與的相關(guān)法律法規(guī)

河長制推行中，法律條例是公眾參與農(nóng)村水環(huán)境治理的基礎(chǔ)保障。但從我國農(nóng)村地區(qū)河長制的實(shí)施、公眾的參與可知，農(nóng)村水環(huán)境治理中缺乏完善的法律條例，導(dǎo)致公眾參與機(jī)制難以建立。并且相較于其他公眾參與活動(dòng)，農(nóng)村水環(huán)境治理中無法直接復(fù)制相關(guān)領(lǐng)域的參與機(jī)制。因此，為使公眾有序、順利地參與農(nóng)村水環(huán)境治理工作，承擔(dān)起保護(hù)水環(huán)境的責(zé)任，還應(yīng)健全公眾參與的法律法規(guī)，明確公眾在河長制推行中治理農(nóng)村河道、保護(hù)河流是享有的監(jiān)督權(quán)、決策權(quán)。

另外，完善公眾參與法律法規(guī)時(shí)，不僅需要規(guī)定河長制推行中的原則性問題、基本參與方向，還應(yīng)將法律條例細(xì)化到治理措施上，確保法律制度的明確性、系統(tǒng)性。對(duì)此，相關(guān)人員應(yīng)結(jié)合公眾參與河長制的實(shí)際情況，從法律制度中明確規(guī)定農(nóng)村水環(huán)境治理中公眾的參與方式、參與主體、參與程序、參與范圍、基本權(quán)力等。比如在《水污染防治法》和《環(huán)境保護(hù)法》中公眾參與內(nèi)容的基礎(chǔ)上，細(xì)化河長制實(shí)施中公眾參與辦法、參與渠道等內(nèi)容，詳細(xì)規(guī)定公眾參與相關(guān)治理工作的制度條例。從而用法律引導(dǎo)公眾參與農(nóng)村水環(huán)境治理，幫助公眾依法履行自己在水環(huán)境治理中的權(quán)利與義務(wù)。

4.2 積極培養(yǎng)公眾參與意識(shí)

為使公眾積極參與農(nóng)村水環(huán)境治理工作，促進(jìn)河長制的有效推行，相關(guān)部門還應(yīng)積極培養(yǎng)公眾的參與意識(shí)，增強(qiáng)其主體責(zé)任感。對(duì)于農(nóng)村水環(huán)境治理工作，很多農(nóng)民會(huì)因教育水平低、地區(qū)經(jīng)濟(jì)落后而忽視水環(huán)境治理，整體的治理意識(shí)、主體責(zé)任意識(shí)薄弱，在河長制推行中缺乏積極性。多數(shù)群眾沒有意識(shí)到自己和水環(huán)境治理的關(guān)系，認(rèn)為農(nóng)村環(huán)境治理、河道管理都應(yīng)由政府部門負(fù)責(zé)。

此種認(rèn)知會(huì)直接影響公眾的參與行為，無法在河長制推行中發(fā)揮群眾參與的優(yōu)勢。因此，相關(guān)人員還應(yīng)重視公眾主體意識(shí)的培養(yǎng)，并通過公眾認(rèn)知的改變，建立公眾參與機(jī)制，協(xié)調(diào)好河長制推行、公眾參與的關(guān)系。同時(shí)有助于增強(qiáng)公眾參與能力，讓公眾在農(nóng)村水環(huán)境治理中做到“想?yún)⑴c、會(huì)參與、能參與”。

（1）政府部門應(yīng)主動(dòng)向當(dāng)?shù)毓姽己恿鳝h(huán)境信息、水環(huán)境治理項(xiàng)目信息、水環(huán)境治理進(jìn)度信息，提高信息的透明度。信息發(fā)布時(shí)可建立線上、線下的信息渠道，發(fā)布信息的同時(shí)還應(yīng)采集公眾意見，了解公眾的反饋情況，并通過宣傳教育使公眾參與河流治理，營造公眾敢監(jiān)督、能監(jiān)督的氛圍。

（2）對(duì)公眾舉報(bào)投訴問題，相關(guān)部門還應(yīng)及時(shí)核查情況，并處理相關(guān)的問題，然后向公眾反饋處理結(jié)果，使其認(rèn)識(shí)到監(jiān)督舉報(bào)的重要性，提升公眾監(jiān)督的主動(dòng)性。在此期間，還應(yīng)針對(duì)不同群體，采取科學(xué)的激勵(lì)措施、激勵(lì)政策。比如對(duì)普通農(nóng)村住戶，可通過物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)、表彰等方式對(duì)其進(jìn)行鼓勵(lì)，引導(dǎo)更多農(nóng)村居民參與河流治理。對(duì)于部分企業(yè)，還應(yīng)通過政策扶持、稅收優(yōu)惠的方式使其堅(jiān)持綠色生產(chǎn)，承擔(dān)起治理責(zé)任，借此打造出由行政河長、公眾河長共同參與的治水體系。

5 結(jié)語

綜上所述，為做好農(nóng)村水環(huán)境治理工作，平衡好公眾、水環(huán)境治理的關(guān)系，政府部門還應(yīng)以河長制為核心，深入分析不同公眾參與模式下的水環(huán)境治理優(yōu)勢，建立長效的公眾參與機(jī)制。與此同時(shí)，政府部門還應(yīng)積極完善公眾參與過程中的法律法規(guī)，做好日常宣傳、教育公眾，增強(qiáng)公眾參與農(nóng)村水環(huán)境治理的意識(shí)，從而在河長制的實(shí)施中提高公眾參與感，保證農(nóng)村水環(huán)境治理質(zhì)量。