新時期水庫工程資金管理存在的問題與對策探討

茅彥升

（寧波原水有限公司，浙江 寧波 315100）

資金管理是水庫工程建設(shè)中重要的環(huán)節(jié)之一，水利設(shè)施涉及國計民生，水庫工程普遍投資巨大且建設(shè)周期漫長，這導(dǎo)致資金管理存在一定難度和復(fù)雜性。探究如何提高水庫工程建設(shè)的資金管控效果，讓資金發(fā)揮最大化效益，對水庫工程的科學(xué)實施具有重要的意義。

一、加強(qiáng)水庫工程資金管理的重要性

（一）有助于資金合理運轉(zhuǎn)，保障工程順利實施

水庫建設(shè)作為一項民生工程，受到國家、地方政府和社會各界的廣泛關(guān)注。在工程項目推進(jìn)過程中，資金管理貫穿于項目立項、勘探設(shè)計、初設(shè)概算、材料投入、成本計算等全過程。通過科學(xué)、合理的資金運轉(zhuǎn)，從制度、政策、技術(shù)等多方面加強(qiáng)資金支出的審核，能有效控制水庫工程的投資規(guī)模，提高工程資金使用效益。在科學(xué)、精細(xì)的資金管理方式下，有助于保證工程整體進(jìn)度和質(zhì)量。

（二）有助于明確資金管理重點，加強(qiáng)財政監(jiān)管

近年來，國家出臺了相關(guān)政策用以規(guī)范水利工程資金的使用，尤其針對財政撥付的用于水庫工程建設(shè)、水利防災(zāi)減災(zāi)、城市水利調(diào)度等方面的水利專項資金，通常是各級監(jiān)管部門重點審計及稽查監(jiān)督的對象。其通過專項審計對資金使用情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，確保水利工程建設(shè)資金?？顚Ｓ?，防止資金用于其他項目開支或周轉(zhuǎn)。同時，通過定期督查對資金管理情況及時糾偏堵漏，發(fā)現(xiàn)有擠占、挪用、截留資金，虛報套取水利工程資金的，監(jiān)管部門可及時按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處理。

二、當(dāng)前水庫工程資金管理存在的問題

（一）資金預(yù)算編制不合理

對于水庫工程這類基建項目，完善的前期勘察、設(shè)計、規(guī)劃和合理的初步設(shè)計編制工作至關(guān)重要。部分水庫不重視工程前期的基礎(chǔ)工作，對實施項目缺乏前期調(diào)研、論證，或尚在論證階段就倉促申報，缺少依據(jù)充足、內(nèi)容完整的項目建議書和可行性研究報告等文件，造成工程項目批復(fù)后又頻繁變更設(shè)計方案、調(diào)整工程概（預(yù)）算，引起施工工期嚴(yán)重滯后，不易對總體投資額進(jìn)行有效預(yù)測。同時，不合理的初設(shè)也導(dǎo)致工程資金預(yù)算與實際執(zhí)行情況嚴(yán)重背離，造成建設(shè)資金的撥付與水庫工程施工進(jìn)度不相匹配的現(xiàn)象發(fā)生。此外，部分水庫缺乏對工程資金的整體規(guī)劃，整個預(yù)算編制未體現(xiàn)及時性和前瞻性，沒有明確相關(guān)資金的使用要點，本末倒置，在整個工程的前期非重點環(huán)節(jié)大規(guī)模投入，而對于重點環(huán)節(jié)卻因資金分配不均導(dǎo)致投資規(guī)模被迫壓縮，無法實施有效的資金管理，對整體的施工效率和質(zhì)量產(chǎn)生不利影響。

（二）資金計劃執(zhí)行不嚴(yán)格

在大中型水庫工程建設(shè)的資金管理中，資金計劃一般分為工程部分和移民部分，對這兩部分的嚴(yán)格執(zhí)行是水庫工程資金管理的前提。但在水庫工程的具體實施過程中，時常面臨諸多不確定因素，導(dǎo)致初始資金計劃和項目實際實施之間無法有效銜接在一起，投資大幅超過概算已成常態(tài)，加大了整個工程資金管理的難度，降低了水庫工程建設(shè)的效益。投資概算超支問題也成為目前部分大中型水庫工程資金管理過程中一個亟待解決的問題。

對于工程部分而言，人工工資及材料價格上漲，部分施工分部頻繁變更，投資規(guī)模遠(yuǎn)超設(shè)計，使工程難以嚴(yán)格按照年度計劃進(jìn)行施工。甚至為了搞政績工程和形象工程，部分水庫工程擅自擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模，提高施工標(biāo)準(zhǔn)，從而導(dǎo)致投資概算大幅超支，后續(xù)需要等調(diào)概批復(fù)后，水庫工程才能竣工驗收。由于無法及時竣工并交付，經(jīng)濟(jì)效益不能完全實現(xiàn)，尤其面臨價格多變的材料市場，一旦出現(xiàn)延誤工期的情況，將會對建設(shè)資金投入產(chǎn)生直接的影響。推遲交付也會造成融資利息、維護(hù)費、管理費等資金的極大浪費。

對于移民部分而言，主要涉及水庫工程建設(shè)前期的征地補(bǔ)償、移民安置等工作，包括城（集）鎮(zhèn)遷建、移民安置房建設(shè)、專項設(shè)施改復(fù)建等。移民工作通常項目龐雜繁瑣、時間緊急迫切、建設(shè)內(nèi)容較多，需要投入大量的資金成本，對于資金管理有著較高的要求。在實際的移民工作中，水庫淹沒處理由于規(guī)程規(guī)范變化和國家與地方的政策性調(diào)整等因素的影響，導(dǎo)致原規(guī)劃的投資概算難以執(zhí)行到位，移民安置標(biāo)準(zhǔn)和安置方案、企業(yè)遷建補(bǔ)償、交通改復(fù)建、安置點專業(yè)項目等均有較大的變化，引起資金需求大幅增加，移民部分實際投資超過概算。此外，移民工作涉及面廣，人員分工一旦不明確，很容易出現(xiàn)職責(zé)模糊、推諉扯皮等問題，加大了工程建設(shè)資金管理的難度。

（三）資金支付控制不規(guī)范

水庫工程資金的規(guī)范支付是工程資金管理的關(guān)鍵，資金支付控制不嚴(yán)、資金管理意識較差，容易產(chǎn)生資金用途不明確、挪用資金發(fā)放津補(bǔ)貼、超預(yù)算購置與工程實施無關(guān)的物資等問題，造成了嚴(yán)重的資金浪費，給資金使用效益帶來負(fù)面影響。同時，水庫工程建設(shè)的部分資金是由國家撥付的專項資金組成，需要專款專用。部分水庫財務(wù)管理部門也未根據(jù)國家最新政策及時建立相關(guān)內(nèi)部控制，財務(wù)部門往往只重視資金的撥款環(huán)節(jié)，而不關(guān)注撥款后其他部門對資金的實際運作過程，對不合理的資金使用情況不能及時察覺和改正，未能較好地履行財務(wù)監(jiān)督職責(zé)，導(dǎo)致資金使用不規(guī)范。

（四）資金來源不明確，落實不到位

作為國家和各級政府重點扶持的公益民生項目，當(dāng)前我國水庫工程建設(shè)資金來源渠道主要有三種：中央投資資金、地方配套資金和地方政府管轄的融資平臺籌集資金。其中，前兩種渠道占建設(shè)資金的比例較大。但隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，水庫建設(shè)成本日益增加，單純依靠財政撥款已經(jīng)難以滿足大型水庫工程的資金需求。且部分地區(qū)政府財政薄弱，自籌資金能力不足，往往會出現(xiàn)地方配套資金無法及時到位、工程項目申報資金未得到充分落實等現(xiàn)象，直接影響工程進(jìn)度款的按期支付，從而導(dǎo)致工程工期拖延、工程質(zhì)量欠佳、配套設(shè)施缺失等問題，因此，水庫工程的建設(shè)無法穩(wěn)步、有序地開展，制約了項目的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。

（五）財務(wù)人員業(yè)務(wù)水平不足

部分水庫工程財務(wù)人員未經(jīng)專業(yè)培訓(xùn)，對各項基建會計制度和財務(wù)核算一知半解，在應(yīng)對相關(guān)核算業(yè)務(wù)時只能通過自身摸索去嘗試解決實際問題，導(dǎo)致資金管理問題不能及時得到解決。在基建費用核算過程中，經(jīng)常發(fā)生會計科目設(shè)置不合理、成本費用核算不規(guī)范、財務(wù)核算依據(jù)不充分或科目勾稽關(guān)系異常等現(xiàn)象，未能對水庫工程建設(shè)成本完整并準(zhǔn)確地計量。成本費用歸集和核算不完整，這在一定程度上制約了資金管理職能的發(fā)揮，無法為水庫建設(shè)資金的安全性提供保障。另外，部分水庫工程財務(wù)部門未在建設(shè)初期設(shè)立規(guī)范、全面的資金管理制度，以至于在工程實施過程中隨意更改相應(yīng)制度，缺乏規(guī)章制度應(yīng)具有的嚴(yán)肅性?；蛘哔Y金管理制度形同虛設(shè)，隨意使用工程資金，有規(guī)章卻不遵循，產(chǎn)生諸如未按規(guī)定支付資金、未及時合理結(jié)算工程資金、超概算未履行報批手續(xù)、出現(xiàn)質(zhì)量問題卻仍結(jié)算并支付工程款等問題，嚴(yán)重影響水庫工程的整體管理水平。

三、新時期加強(qiáng)水庫工程資金管理的對策

（一）立足概算編制，深化預(yù)算管理

1.加強(qiáng)工程勘探，夯實前期工作

目前，造成大部分水庫工程資金閑置或缺口的原因主要是概算編制不準(zhǔn)確，因此，要從源頭出發(fā)解決這個問題，加強(qiáng)工程前期勘探設(shè)計，編制科學(xué)合理的投資概算。水庫建設(shè)單位可以從質(zhì)量、造價等多方面提出要求，并對工程設(shè)計單位進(jìn)行市場招標(biāo)。通過對各設(shè)計方案進(jìn)行公開比選，從中選出造價合理、技術(shù)先進(jìn)、切實可行的設(shè)計方案，這樣既能較好地提升設(shè)計質(zhì)量，又能有效地控制工程造價。

2.做好資金預(yù)算，指導(dǎo)資金使用

水庫建設(shè)單位要合理安排工程建設(shè)資金，充分考慮政策變動及其他相關(guān)的可能引起預(yù)算變化的因素，嚴(yán)格進(jìn)行整體工程的投資預(yù)算管理，提高資金使用效率，將預(yù)算作為指導(dǎo)后續(xù)投資行為的重要依據(jù)之一。同時，針對數(shù)額較大的資金，應(yīng)由第三方造價咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)行預(yù)算審核，確保合理、安全地使用資金。

3.運用預(yù)算評價，促進(jìn)提質(zhì)增效

根據(jù)編制好的預(yù)算，將整個水庫工程資金管理劃分為立項、設(shè)計、實施、驗收、交付管理等五個階段，分別制定與資金使用和管理相關(guān)的評價指標(biāo)，由水庫內(nèi)部監(jiān)督部門對工程進(jìn)展及資金使用情況進(jìn)行監(jiān)督，從而實現(xiàn)對水庫工程資金支出的動態(tài)監(jiān)控和評價，并依據(jù)評價結(jié)果進(jìn)行下一步預(yù)算安排，保障資金及時、高效的使用。

（二）規(guī)范資金支出，加強(qiáng)制度監(jiān)督

1.落實管理責(zé)任，做好資金結(jié)算

對水庫工程各項經(jīng)費支出進(jìn)行嚴(yán)格管控，是資金管理中的一項必要措施。從工程立項到竣工驗收決算，要建立起貫穿于全過程的資金管理約束機(jī)制。將責(zé)任落實到人，保證所有工程資金支出都能經(jīng)過不同層級的人員進(jìn)行分級復(fù)核，并由資金使用部門的主管對使用過程負(fù)最終責(zé)任。同時，以建立并落實公開招投標(biāo)制度為手段，嚴(yán)格實行工程監(jiān)理制，加強(qiáng)資金撥款水平和工程建設(shè)質(zhì)量效率。綜合水庫工程的進(jìn)度、工期、質(zhì)量等要求，明確水庫工程施工重點和資金使用方向，合理分配工程資金，保證及時撥付款項。根據(jù)合同規(guī)定做好工程項目的預(yù)付抵扣、工程質(zhì)量保修金預(yù)留等財務(wù)核算，保障工程質(zhì)量和資金使用效益，以提高水庫工程資金管理和控制的有效性。

2.健全制度體系，強(qiáng)化資金管理

制度建設(shè)是水庫工程資金管理中必不可少的保障和支持，建設(shè)單位應(yīng)加強(qiáng)全方位的資金管理和監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)建，通過建立健全覆蓋從項目立項到竣工驗收全環(huán)節(jié)、從資金分配到撥付使用全過程的資金運作內(nèi)部控制體系，以制度來約束資金的使用，保證水庫工程資金管理有據(jù)可依，防止不合理支出，有效節(jié)約資金成本。

3.加強(qiáng)過程監(jiān)督，保證資金安全

針對工程不同階段的資金需求，運用現(xiàn)代信息技術(shù)手段實時監(jiān)測資金的管理活動。也可聘請專業(yè)的中介機(jī)構(gòu)實施跟蹤審計，較好地控制工程造價，了解資金的分布及使用情況，合理安排資金，增強(qiáng)預(yù)警水平。同時，根據(jù)工程進(jìn)度形成事前、事中、事后監(jiān)督機(jī)制。事前監(jiān)督主要針對水庫工程資金到位情況，確保中央、地方等配套資金及時足額撥付；事中監(jiān)督主要通過現(xiàn)場檢查、定期抽查、考核評價等方式，將工程預(yù)算和實際投資進(jìn)行動態(tài)對比，建立針對各級財政安排的水利專項資金的跟蹤監(jiān)管和反饋機(jī)制，一旦發(fā)現(xiàn)問題，能夠及時采取控制與糾偏措施；事后監(jiān)督主要關(guān)注工程資金管理的實施效果，總結(jié)存在的問題并及時糾正。

（三）嚴(yán)守投資計劃，拓展融資渠道

1.推進(jìn)計劃落實，防止概算超支

針對水庫工程建設(shè)資金管理中普遍存在的概算投資超支問題，必須加強(qiáng)工程建設(shè)管理計劃的有效落實。在工程實施過程中，建設(shè)單位財務(wù)人員應(yīng)嚴(yán)格按照項目概算執(zhí)行，認(rèn)真測算，統(tǒng)籌安排資金，切實保障建設(shè)資金?？顚Ｓ?，防止隨意擴(kuò)大投資、肆意鋪張浪費等現(xiàn)象發(fā)生。

2.重視按期驗收，及時竣工決算

按期進(jìn)行竣工驗收和資金撥付是水庫工程資金使用過程中的重要環(huán)節(jié)之一，也是決定項目進(jìn)度、項目質(zhì)量、資金管理效果、資金使用收益的關(guān)鍵。作為管理、控制水庫工程造價的最終一環(huán)，建設(shè)單位可以委托中介機(jī)構(gòu)實施竣工財務(wù)決算。在水庫建設(shè)初期，在設(shè)計會計賬套及明細(xì)科目時，也應(yīng)盡可能地與概算的明細(xì)內(nèi)容有效銜接，為竣工決算提前做好準(zhǔn)備。

3.創(chuàng)新融資模式，落實資金來源

不斷拓寬籌資渠道，是水庫建設(shè)按期推進(jìn)和資金有效實施的重要保障。除加大中央財政資金對水庫工程的投入外，還需要積極吸引、鼓勵地方政府、企業(yè)和民間等社會資本積極投資水利項目，以BOT（建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)交）、合資、特許經(jīng)營等方式參與水庫建設(shè)。此外，水庫建設(shè)單位應(yīng)改變以政府為主導(dǎo)的投資模式，充分發(fā)揮自己籌資的積極性，成立項目公司作為融資平臺，落實各項優(yōu)惠政策，通過政策性項目貸款、商業(yè)銀行流貸、企業(yè)債券融資、中期票據(jù)等形式，通過多種融資渠道解決水庫建設(shè)資金的不足。

（四）打造人才隊伍，加強(qiáng)資金管理

1.創(chuàng)新培訓(xùn)形式，提升素質(zhì)能力

在資金撥付前，對水庫財務(wù)管理人員在資金的使用、票據(jù)的開具等方面進(jìn)行相應(yīng)培訓(xùn)，使其掌握基建財務(wù)方面的先進(jìn)專業(yè)知識和技能，提高資金基礎(chǔ)核算，熟練應(yīng)用計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和各種財務(wù)軟件，嚴(yán)格規(guī)范銀行賬戶管理，認(rèn)真履行財務(wù)收付、稽核等程序，規(guī)范、合理地支付資金，從而獲得良好的資金管理成效。

2.嚴(yán)格執(zhí)行制度，確保遵章守紀(jì)

財務(wù)人員要嚴(yán)格遵守水利工程建設(shè)資金相關(guān)的規(guī)章制度，促進(jìn)水庫資金管理的制度化、規(guī)范化。建設(shè)單位應(yīng)根據(jù)各級政府及水利主管部門提出的各項資金管理規(guī)定，結(jié)合水庫建設(shè)實際情況，設(shè)計完善的管理細(xì)則和有效的管理方法。結(jié)合內(nèi)部審計、內(nèi)部牽制等內(nèi)部控制制度，嚴(yán)格根據(jù)審批程序，綜合考慮工程的計劃、進(jìn)度、合同等因素，及時進(jìn)行資金撥付，保證水庫工程各環(huán)節(jié)的資金管理有章可循、有據(jù)可依。

3.強(qiáng)化績效考核，注重結(jié)果運用

編制一套合理且實用的業(yè)績考評指標(biāo)，結(jié)合財務(wù)人員實際工作開展情況和內(nèi)部管理制度，對其進(jìn)行客觀考評，并將考評結(jié)果作為后續(xù)薪資提高、職級晉升的重要依據(jù)，倒逼財務(wù)人員認(rèn)真履行資金管理職責(zé)。

四、結(jié)語

在經(jīng)濟(jì)全球化的時代背景下，我國水庫工程建設(shè)應(yīng)立足于實際，將資金管理作為整個工程中的管理重點，不斷落實，進(jìn)一步優(yōu)化專項資金管理方法，建立健全各項資金管理制度，保證經(jīng)濟(jì)、高效、依法、安全地使用和管理資金，進(jìn)而創(chuàng)建更多的優(yōu)質(zhì)水庫工程，為推動水利事業(yè)新發(fā)展，提升水庫工程質(zhì)量提供強(qiáng)有力的支撐。