國有企業(yè)內(nèi)部控制體系建設存在的問題及對策探討

俞捷妮

（國網(wǎng)浙江省電力有限公司電力科學研究院，浙江 杭州 310014）

內(nèi)部控制對于當前國有企業(yè)提升管理質(zhì)量和效率發(fā)揮著重要的作用，但在實施內(nèi)部控制體系建設的過程中，諸多問題也困擾著企業(yè)，不僅影響了國有企業(yè)的內(nèi)部治理能力的提升，也容易造成國有資產(chǎn)的流失。為了進一步加強國有企業(yè)內(nèi)部控制，有效管控風險，本文分析了國企內(nèi)部控制體系建設中存在的問題，并探討了相應的解決措施。

一、國有企業(yè)內(nèi)部控制體系概述

（一）國有企業(yè)內(nèi)部控制體系建設背景

2008年5月，財政部、證監(jiān)會、審計署、銀監(jiān)會和保監(jiān)會等五部委聯(lián)合發(fā)布《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》（財會〔2008〕7號文），以此為標志，國有企業(yè)內(nèi)部控制體系建設進入了新階段?！镀髽I(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》第三條將內(nèi)部控制定義為“由企業(yè)董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層和全體員工實施的，旨在實現(xiàn)控制目標的過程”。同時指出，內(nèi)部控制的目標是“合理保證企業(yè)經(jīng)營管理合法合規(guī)、資產(chǎn)安全、財務報告及相關信息真實完整，提高經(jīng)營效率和效果，促進企業(yè)實現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略”。

（二）內(nèi)部控制體系建設對于國有企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重要性

1.降低國有企業(yè)經(jīng)營風險

國有企業(yè)在日常經(jīng)營過程中往往會面對不同類型的內(nèi)外部風險。不健全、不完善的內(nèi)部控制管理體系可能會導致國有企業(yè)內(nèi)部的人力、物力和財力等資源綜合使用管理效率降低，造成人員松散、物資虛報、財務賬實不符等各種不良經(jīng)營結(jié)果，為國有企業(yè)的經(jīng)營和發(fā)展帶來較大的隱患，進而影響國有企業(yè)的經(jīng)營效益的增長。相反，建立一套完善的內(nèi)部控制管理體系則能夠充分結(jié)合國有企業(yè)自身的特點，根據(jù)經(jīng)營業(yè)務管理特點和具體的業(yè)務經(jīng)營流程，準確分析經(jīng)營過程中的內(nèi)外部風險來源，從而針對性地采取各種措施有效控制與降低風險，最大限度地降低國有企業(yè)經(jīng)營風險帶來的經(jīng)濟損失。

2.確保國有企業(yè)資產(chǎn)的安全和完整

保護國有企業(yè)資產(chǎn)的安全和完整是國有企業(yè)最基礎的工作要求之一。在具體的經(jīng)營工作開展前，國有企業(yè)通常會結(jié)合宏觀經(jīng)濟發(fā)展態(tài)勢，在企業(yè)層面制定與發(fā)展戰(zhàn)略相符合的經(jīng)營計劃。經(jīng)營發(fā)展預期計劃在國有企業(yè)運營過程中主要發(fā)揮戰(zhàn)略引領作用，對具體業(yè)務的實施具有一定的導向性和規(guī)范性。

受國內(nèi)外經(jīng)濟環(huán)境變化經(jīng)濟全球化等因素的影響，國有企業(yè)的戰(zhàn)略規(guī)劃與年度經(jīng)營計劃可能會出現(xiàn)不匹配等現(xiàn)象。為了完成經(jīng)營目標，有些人員在具體流程操作上未完全遵循國有企業(yè)的內(nèi)部控制要求，經(jīng)營發(fā)展計劃的作用也不能夠充分發(fā)揮，造成國有企業(yè)內(nèi)部資產(chǎn)的安全性與完整性受到威脅。因此，國有企業(yè)需要不斷完善內(nèi)部控制體系，以監(jiān)督國有企業(yè)內(nèi)部資源的使用情況。建設內(nèi)部控制管理體系，還可以幫助國有企業(yè)規(guī)范、約束內(nèi)部人員的行為，推動日常財務管理的精益化與精細化，強化對資產(chǎn)的監(jiān)督、控制、管理，發(fā)揮國有企業(yè)的社會責任。

二、國有企業(yè)內(nèi)部控制體系建設中存在的問題

（一）內(nèi)部控制體系信息化水平較低

《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》發(fā)布后，大部分國有企業(yè)均制定了《內(nèi)部控制手冊》，明確并發(fā)布了與經(jīng)營流程相關的內(nèi)部控制風險點，內(nèi)部控制管理體系框架搭建完成。但是，多數(shù)國有企業(yè)的內(nèi)部控制體系均停留在管理制度層級，并沒有將內(nèi)部控制體系與其日常管理使用的系統(tǒng)關聯(lián)起來，辦公與內(nèi)部管理效率較低。

2012年以后，有關部門逐漸把國有企業(yè)內(nèi)部信息化水平等列入大型國有企業(yè)公司全年經(jīng)營業(yè)績考核年度績效評價體系?；谠擁椏己艘?，協(xié)同辦公自動化（OA）線上簽發(fā)審批辦理系統(tǒng)應運而生，成為國有企業(yè)通過系統(tǒng)加強內(nèi)部工作風險管理控制，提高了企業(yè)內(nèi)部管理工作效率的手段。但是，國有企業(yè)OA系統(tǒng)的普及率卻相對較低，已推行該系統(tǒng)的國有企業(yè)也沒有完成所有信息系統(tǒng)的全集成，部分業(yè)務仍實行紙質(zhì)手工簽批或是獨立系統(tǒng)審核。甚至有些國有企業(yè)并沒有建立自身的辦公信息管理系統(tǒng)，內(nèi)部管理工作采用傳統(tǒng)管理模式，仍基于人工開展財務管理和風險控制，無法做到信息化下的業(yè)務統(tǒng)計與風險管理。

（二）內(nèi)部控制體系設計不合理

在國有企業(yè)內(nèi)部控制體系建設過程中，參與制定內(nèi)部控制體系的人員在設計內(nèi)部運營控制流程體系時，基本參照國有企業(yè)現(xiàn)行的內(nèi)部管理工作制度流程與交易規(guī)則。從目前情況來看，國有企業(yè)在建立部分內(nèi)部控制流程時，對原本存在的內(nèi)部管理制度中的不良情況仍然進行了間接保留而非直接剔除，導致具體內(nèi)部控制在實施時，仍然沿用了傳統(tǒng)人工控制的管理流程，這對逐步提高內(nèi)部管理控制制度管理水平、優(yōu)化內(nèi)部制度控制管理流程發(fā)揮不了積極充分的作用。同時，由于設計時所依據(jù)的內(nèi)部管理制度本身存在不合理情況且沒有及時糾正，內(nèi)控流程的執(zhí)行與管理過程中收效甚微，內(nèi)部控制體系的科學設計性和有效性仍然存在提升空間。

（三）缺乏科學、先進的內(nèi)部控制理念

內(nèi)部控制體系貫穿于國有企業(yè)經(jīng)營管理的全過程，涉及國有企業(yè)的所有員工，需要全員參與、全員執(zhí)行、全員監(jiān)督。而目前不同國有企業(yè)、不同崗位的員工對內(nèi)部控制體系的理解能力和認識能力水平參差不齊，距離內(nèi)部控制的總體目標要求仍存在較巨大差異。

管理層對于內(nèi)部控制體系的理解，對內(nèi)部控制體系的科學建設和有效實施具有引領性的作用。管理層只有充分認識到內(nèi)部控制的重要性，注重內(nèi)部控制體系建設并帶頭執(zhí)行科學規(guī)劃后的內(nèi)控流程，才能產(chǎn)生良好的示范效應。若管理層內(nèi)部控制意識薄弱，未能正確認識到建設和維護完善國有企業(yè)內(nèi)部控制經(jīng)營管理體系的重要性和應用價值，僅僅強調(diào)問題的靈活性而不是按內(nèi)控制度執(zhí)行，則內(nèi)部控制體系極易流于形式，形成管理凌駕于內(nèi)部控制之上的不良局面。目前，我國許多基層國有企業(yè)的管理層仍普遍尚未形成內(nèi)部控制的理念，片面地認為內(nèi)部控制體系限制了國有企業(yè)經(jīng)營業(yè)務的正常拓展，增加了國有企業(yè)內(nèi)部復核的費用與時間成本，延長了國有企業(yè)審批業(yè)務的管理程序，加劇了國有企業(yè)的內(nèi)部資源消耗，妨礙了國有企業(yè)的日常經(jīng)營與生產(chǎn)管理經(jīng)營，這對國有企業(yè)的內(nèi)部控制體系建設有著顯著的負面效果。

三、國有企業(yè)加強內(nèi)部控制體系建設的對策及建議

（一）加強內(nèi)部控制體系的環(huán)境建設

國有企業(yè)建立與實施有效的內(nèi)部控制離不開內(nèi)部環(huán)境的建設?？梢哉f，內(nèi)部控制的環(huán)境是國有企業(yè)內(nèi)部控制體系的基礎之一。加強內(nèi)部控制的環(huán)境建設可以從以下幾方面開展。

第一，增強領導干部對內(nèi)部控制體系的責任感。提高國有企業(yè)領導層對于內(nèi)部控制體系的認識，切實發(fā)揮領導層在國有企業(yè)運營中的核心作用與模范帶頭作用，引領國有企業(yè)內(nèi)部控制工作的開展，讓國有企業(yè)上下形成良好的內(nèi)部控制氛圍。

第二，加強相關培訓，提升員工的認識。內(nèi)部控制體系的管理部門可以組織內(nèi)部控制的宣貫，通過印發(fā)《內(nèi)部控制體系》宣傳冊等材料，從基礎理論出發(fā)，通過實際的案例展現(xiàn)內(nèi)部控制體系的重要性。同時，人力資源管理部門可根據(jù)新入職員工、資深專業(yè)技術(shù)員工、領導層等分類有針對性地制定培訓計劃，開展培訓工作，讓國有企業(yè)上下充分深入了解內(nèi)部控制體系的管理流程，建立匯報與工作機制，全員融入內(nèi)部控制體系的制度建設，切實形成關注內(nèi)部控制的工作氛圍。

第三，建立健全內(nèi)部控制績效考評體系與科學設定考核指標。國有企業(yè)在內(nèi)部控制體系建設初期，可以針對性地建立有關的考核機制，根據(jù)各崗位員工及中高層領導對內(nèi)部控制流程的參與程度開展考評，根據(jù)考核結(jié)果進行相應獎懲，充分調(diào)動員工的工作積極性，推動國有企業(yè)全層級人員共同努力，將內(nèi)部控制體系的成果落到實處，保持國有企業(yè)經(jīng)營業(yè)績的長期、穩(wěn)定增長。

第四，建立與國有企業(yè)管理結(jié)構(gòu)相協(xié)調(diào)的內(nèi)部控制組織體系。國有企業(yè)結(jié)合自身發(fā)展戰(zhàn)略需要，建立了一個符合國有企業(yè)實際的公司法人組織治理體系結(jié)構(gòu)，在構(gòu)建內(nèi)部控制組織體系時，還需要根據(jù)我國現(xiàn)代市場經(jīng)濟的總體發(fā)展趨勢變化，開展企業(yè)的內(nèi)部管理體系結(jié)構(gòu)與職能調(diào)整，不斷完善員工管理機制，及時獲知員工對于內(nèi)部控制體系運行情況的反饋意見，并根據(jù)意見對內(nèi)部控制體系進一步修改和完善。

（二）加強內(nèi)部控制體系的管理機制建設

國有企業(yè)應結(jié)合企業(yè)情況建設內(nèi)部控制體系的管理機制，充分發(fā)揮國有企業(yè)的董事會、審計審查委員會、監(jiān)事會、經(jīng)理層及內(nèi)部各主要職能部門的職能和作用，使其參與并直接承擔內(nèi)部相應管理職責，對國有企業(yè)風險控制目標整體實現(xiàn)情況有重大變動影響、與內(nèi)部經(jīng)營環(huán)境、風險評估、信息溝通等內(nèi)部風險控制直接息息相關的管理層風險控制到位。同時，合理設計內(nèi)部控制措施，保證日常生產(chǎn)經(jīng)營有序、管理合法合規(guī)，財務報告與其他經(jīng)營管理相關事項的報告信息真實完整，切實提高國有企業(yè)日常經(jīng)營工作效率和管理服務效果。

國有企業(yè)內(nèi)部控制的管理機制建設離不開財務管理的數(shù)據(jù)支持。在短期內(nèi)無法實現(xiàn)全企業(yè)一套信息集成系統(tǒng)的情況下，內(nèi)部控制體系機制應充分利用財務數(shù)據(jù)，健全財務信息系統(tǒng)，根據(jù)上期與同期經(jīng)營財務的基本情況，并結(jié)合當前國內(nèi)外市場經(jīng)濟形勢變化開展經(jīng)營活動情況分析，推行全面預算管理，從財務風險入手，對企業(yè)開展精細化管理，為國有企業(yè)領導層的決策提供數(shù)據(jù)支持。

突發(fā)事件對國有企業(yè)的運營管理具有不可預知的影響。在內(nèi)部控制體系中，風險評估與預警管理十分重要且不可或缺。通過對內(nèi)外部經(jīng)營、財務數(shù)據(jù)的統(tǒng)計與分析，找出國有企業(yè)在實際經(jīng)營過程中可能存在的各類內(nèi)部風險影響因素，并研判這些風險因素可能導致的不良后果，據(jù)此需要結(jié)合實際情況制定一套科學、可靠的內(nèi)部經(jīng)營風險評估與預警管理機制；對于風險的歸類、應對風險事件的組織架構(gòu)與應急處置等方面做明確的規(guī)定，規(guī)范事件處理流程與措施，降低風險事件對國有企業(yè)的造成的影響和損失，保障各項內(nèi)部控制體系的措施得到落實，減少內(nèi)部風險影響因素，保障國有企業(yè)日常生產(chǎn)經(jīng)營活動的安全、有序進行。

（三）加強內(nèi)部控制體系的執(zhí)行與監(jiān)督機制建設

國有企業(yè)內(nèi)部控制管理體系在科學、完善的構(gòu)建后，需要加強制度的執(zhí)行，對國有企業(yè)的具體經(jīng)營業(yè)務和重要事項實施有效的內(nèi)部監(jiān)督，讓內(nèi)部控制體系落到實處。對于重大事項開展事前、事中和事后的全流程內(nèi)部控制，在前期論證時充分考慮各項風險，定性與定量開展風險損失分析，并根據(jù)市場調(diào)研結(jié)果確定活動目標并擬定工作方案，結(jié)合年度經(jīng)營計劃預估事項成本與收益，開展有關可行性研究并論證。在事項執(zhí)行時跟蹤實施情況并動態(tài)分析結(jié)果，對于重大變動及時與各有關部門聯(lián)動。在事項執(zhí)行完成后可采取必要的調(diào)查與回溯程序，確保內(nèi)部控制體系與管理制度執(zhí)行到位。

除了內(nèi)部監(jiān)督機制之外，外部監(jiān)督機制對國有企業(yè)的內(nèi)部控制體系也具有重要的作用。常見的內(nèi)部控制體系的外部監(jiān)督有國資委、稅務機關、會計師事務所等。作為國有企業(yè)的出資與管理機構(gòu)，國資委高度重視內(nèi)部控制體系的建設與實施工作，于2012年5月發(fā)布《關于加快構(gòu)建中央企業(yè)內(nèi)部控制體系有關事項的通知》（國資發(fā)評價〔2012〕68號），要求中央企業(yè)高度重視內(nèi)部控制工作，定期報送內(nèi)部控制評價報告，采取有力措施保障內(nèi)部控制體系，推動國有企業(yè)的經(jīng)營管理水平提升。稅務機關在進行稅務核查時也同步驗證內(nèi)部控制的有效性，從而確定稅務數(shù)據(jù)的真實可用。同時，國有企業(yè)還可以聘請會計師事務所對內(nèi)部控制的有效性進行審計，對管理層建立健全內(nèi)部控制體系并努力實現(xiàn)其有效執(zhí)行進行評價并提出建議，保證國有企業(yè)出具的財務報告的可靠性，推動國有企業(yè)的健康發(fā)展。

四、結(jié)語

國有企業(yè)對于我國國民經(jīng)濟的發(fā)展發(fā)揮著重要的作用，為了保證國有企業(yè)管理水平的穩(wěn)步提升，國有企業(yè)需要高度重視內(nèi)部控制體系的建設，逐漸完善內(nèi)部控制體系，深入分析內(nèi)控管理中存在的問題，查找原因并采取有效措施，有效發(fā)揮內(nèi)部控制體系的重要作用，為國有企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供助力，全面提高國有企業(yè)的風險防控能力和市場競爭力。