公共資源建設項目招投標市場開放程度的評估研究

陳原 劉欣宇 陳嘉琪

摘要：中國經(jīng)濟正處于邁向高質(zhì)量發(fā)展的新時期，國家積極推動公共資源建設項目招投標市場的開放。文章從市場化程度、民間資本參與程度和外資參與程度三個維度構建了公共資源交易項目市場開放程度的評價指標模型。采用八爪魚采集器爬取了2019年廣州公共資源交易中心建設工程招投標業(yè)務的平臺數(shù)據(jù)，經(jīng)過人工檢索、信息匹配等，測算各指標數(shù)值以評估其市場開放程度。測算表明，其整體市場開放程度為42.1%，市場開放環(huán)境良好，但民間資本和外資參與程度較低，且均以參與投標為主。機場類項目較農(nóng)田類項目有更高的外資參與度，但兩類項目市場開放程度相差不大，建議政府采用激勵措施提高民間資本和外資的參與度。該模型的構建為政府掌握公共資源建設項目整體及局部開放程度，宏觀把控該領域各經(jīng)濟成分的構成提供參考依據(jù)。

關鍵詞：公共資源建設項目；招投標市場；開放程度評估；數(shù)據(jù)爬取

一、引言

國家發(fā)改委〔2019〕509號文《公共資源交易平臺服務標準（試行）》將公共資源交易定義為涉及公共利益、公眾安全的具有公有性、公益性的資源交易活動。第六屆全國公共資源交易論壇對2019年公共資源交易數(shù)據(jù)的推算表明，中國公共資源交易規(guī)模近30萬億元，約占GDP的30%。作為一個涉及國家安全、經(jīng)濟發(fā)展和人民福祉的特殊交易領域，其開放對推動經(jīng)濟發(fā)展起到重要作用。

公共資源交易市場包含對公共資源的購買和出售兩類業(yè)務，公共資源建設工程招投標是除政府采購之外的另外一類公共資源購買業(yè)務。目前國內(nèi)外對公共資源交易開放程度的研究主要集中在政府采購方面。張曉瑞等（2017）以《政府采購協(xié)議》（GPA）規(guī)則為基礎，構建了政府采購市場開放度評價指標模型，包含名義開放度（含門檻價、開放實體、開放項目、例外排除）和實際開放度（含本土偏好、供應商競爭力），用歐盟、韓國和中國臺灣2005～2008年的政府采購數(shù)據(jù)進行了實證。閆世剛（2010）在上述模型基礎上另外加入了國家安全和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等因素，測算了基礎軟件、操作系統(tǒng)等五類電子信息產(chǎn)品的政府采購市場的開放程度。

本文參考公共資源建設工程招投標的相關法律規(guī)定，從市場化程度、民間資本參與程度和外資參與程度三個維度，構建了其市場開放程度的評價指標模型，用八爪魚采集器軟件，爬取了2019年廣州公共資源交易中心平臺上建設工程招投標交易項目的信息，經(jīng)與國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)或百度企業(yè)信息查詢網(wǎng)頁進行企業(yè)信息的匹配和歸類后，獲得原始數(shù)據(jù)對公共資源建設項目招投標市場的開放程度進行評估。

公共資源建設工程招投標市場開放的過程體現(xiàn)了公共資源配置市場化的過程，其開放的程度既包括市場信息公開程度，也包括市場配置資源的程度；既包括國有資本的介入程度，也包括民間資本和外資的介入程度，其開放程度的評估，可以為政府宏觀把控該領域開放程度及各經(jīng)濟成分參與情況提供依據(jù)。本文的邊際貢獻在于：（1）首次嘗試對國內(nèi)公共資源建設工程招投標市場開放度進行評估，在政府采購市場開發(fā)程度評估之外，拓展了公共資源交易市場開放度評估的范圍。（2）國家發(fā)改委等六部委印發(fā)的《“互聯(lián)網(wǎng)+”招標采購行動方案（2017-2019年）》鼓勵運用大數(shù)據(jù)技術，依法采集、整合和分析招標采購信息。本文嘗試采用平臺數(shù)據(jù)爬取的方法收集一手數(shù)據(jù)，對政府科學決策、智能監(jiān)管有一定價值。

二、公共資源建設項目招投標市場開放程度指標選取與評估模型構建

（一）評估指標的選取

公共資源建設項目招投標市場開放程度評估指標的選取將兼顧不同類型的企業(yè)和不同類型的資金，盡量對項目融資和后期合作均有所體現(xiàn)。

從前述公共資源交易市場開放的定義出發(fā)，借鑒閆世剛（2010）關于政府采購市場開放性評價指標體系，公共資源建設工程招投標開放程度（OPN）的評估選取了市場化程度（M）、民間資本參與程度（N）和外資參與程度（P）等3個維度。

1.市場化程度（M）。包含市場配置資源程度（M1）、市場信息公開程度（M2）、市場準入程度（M3）等3個三級指標。

市場配置資源程度（M1）：單一來源采購是指采購人從唯一的供應商處進行采購，市場分配經(jīng)濟資源能力差。因此，采用非單一來源采購項目總數(shù)與公共資源交易項目總數(shù)之比進行計算M1。由于非單一來源采購項目數(shù)據(jù)采集難度較大，故采用公共資源購買交易項目總數(shù)減去單一來源采購項目總數(shù)計算得到。

市場信息公開程度（M2）：采用公共資源交易平臺公開公告及文件的公共資源建設工程招投標項目總數(shù)占公共資源購買交易項目總數(shù)之比進行計算。

市場準入程度（M3）：市場準入是國家利用法律、規(guī)章制度等手段對本國市場開放程度進行掌控的一種國家管理行為，這種管理行為既包括對進入經(jīng)濟類型的限制，也包括對進入時間和方式的限制。相較于國有企業(yè)和內(nèi)資非國有企業(yè)來說，外資企業(yè)進入公共資源建設項目招投標市場所受限制會更多，在衡量市場準入程度上更具代表性。因此，本文市場準入程度采用無外資限制要求的公共資源建設項目總數(shù)占公共資源建設項目總數(shù)中之比進行計算，如公式（3）。公共資源建設項目招投標中有無外資限制，體現(xiàn)在招標或政府采購公告中對于投標人、采購供應商等有無明確規(guī)定不允許外資企業(yè)參與。

2.民間資本參與程度（N）。企業(yè)是市場經(jīng)濟的主體，市場中企業(yè)參與類型的多元化是衡量市場開放程度的重要指標，民間資本進入體現(xiàn)出公共資源建設項目市場上企業(yè)參與類型的多元化。公共資源建設項目市場多采用招投標方式進行交易，各經(jīng)濟成分參與公共資源建設可以以項目融資和項目交易兩種形式參與。參與公共資源建設項目融資是指在前期招標階段中，各經(jīng)濟成分以投資形式參與公共資源交易項目。參與項目交易是指項目投資方發(fā)出招標公告、采購公告等，在后期投標階段中，各經(jīng)濟成分以公告所要求的投標、競價等方式進行參與，成為中標候選人，完成項目建設、采購等具體任務。因此，民間資本參與程度（N）采用民間資本在招標中參與項目融資的程度（N1）、民間資本在投標中參與項目交易的程度（N2）來衡量。

民間資本在招標中參與項目融資的程度（N1）：即內(nèi)資非國有企業(yè)在招標階段參與公共資源建設項目融資的項目數(shù)占公共資源建設項目總數(shù)之比。

民間資本在投標中參與項目交易的程度（N2）：即內(nèi)資非國有企業(yè)在投標階段參與公共資源建設項目交易數(shù)占公共資源建設項目總數(shù)之比。

3.外資參與程度（P）

較高的外商投資能夠反映出較完善的市場環(huán)境。公共資源建設項目外資參與程度（P）采用外資在招標中參與項目融資的程度（P1）和外資在投標中參與項目交易的程度（P2）來衡量。

外資在招標中參與項目融資的程度（P1）：即外資企業(yè)在公共資源建設項目招標階段參與項目融資的項目數(shù)占公共資源建設項目總數(shù)之比。

外資在投標中參與項目交易的程度（P2）：即外資企業(yè)在投標階段參與公共資源建設項目的交易數(shù)占公共資源建設項目總數(shù)之比。

（二）評價模型的構建

公共資源建設項目市場開放程度評價評價模型的核心在于權重的確定。本文訪談了廣州公共資源交易平臺高層及業(yè)務部門的領導共計5位熟悉公共資源建設項目研究領域的專家，對表1評價指標體系中的M1、M2、M3等6個三級指標打分，采用簡單平均法計算得出各指標對應的權重（如表1）。

由此，公共資源交易項目市場開放程度（OPN）的計算如公式（8）。

OPN=9.4%×（M1+M3）+8.4%×M2+14.4%×（N1+N2）+22%×（P1+P2）公式（8）

三、公共資源建設項目招投標市場開放程度評估數(shù)據(jù)的采集

（一）樣本選取

粵港澳大灣區(qū)是中國開放程度最高，經(jīng)濟活力最強的地區(qū)之一，廣東更是對全國改革開放進程有著示范作用的省份，廣州作為廣東的省會城市，是中國公共資源交易活躍度最高的地區(qū)。

廣州公共資源交易中心是全國進場交易業(yè)務領域最廣的公共資源交易平臺之一，規(guī)模位居全國同類平臺之首，2019年平臺累計完成交易項目759092宗，交易金額29676.50億元；也是信息化建設最早和完成度最好的公共資源交易平臺之一，所有公共資源建設項目的公告采用統(tǒng)一格式，信息獲取與統(tǒng)計方便；該交易中心平臺同時承接了不少服務于粵港澳大灣區(qū)的交易項目，對比其他交易平臺，外資開放程度更高。因此，本文選取廣州公共資源交易中心的平臺數(shù)據(jù)作為評估的樣本。

（二）數(shù)據(jù)采集的路徑

廣州公共資源交易中心平臺網(wǎng)站的公開信息包括招標公告、資審結果公示、中標候選人公示、投標文件公開（僅商務部分）以及中標信息公示等，從中可以匯總到公共資源建設項目的資金來源、參與的企業(yè)信息、對于投標人的資格要求等信息。對照前述指標體系中所需的數(shù)據(jù)，設計的數(shù)據(jù)采集路徑如圖1。

（三）數(shù)據(jù)采集及處理

1.數(shù)據(jù)采集。因廣州公共資源交易中心平臺建設工程招投標“其他類項目”不是單一明確的一類項目，包含了許多不易定性或者涉及兩個以上不同領域的工程項目，項目種類上更加豐富，因此，本文用八爪魚采集器軟件在，采集2019年廣州公共資源交易中心平臺建設工程招投標“其他類項目”相關信息，采集的企業(yè)信息總數(shù)共計901條。

2.人工檢索。人工檢索包含信息匹配和信息歸類兩個步驟，既要對招標項目資金來源，也要對投標項目企業(yè)類型進行信息匹配和歸類。項目資金來源主要歸為財政資金、自籌資金和其他等3種類型。投標項目企業(yè)類型分為內(nèi)資企業(yè)、中外合資企業(yè)、外資企業(yè)等3類。

經(jīng)過上述初步的數(shù)據(jù)核對與檢索處理，901條企業(yè)信息中，工程項目331宗，其中未查詢到招標公告的項目1宗，未查詢到中標候選人公告項目的10宗，招標公告未標明資金來源的項目4宗，均歸類為市場信息未完全公開的項目。最終進入數(shù)據(jù)分析階段的項目數(shù)316宗，涉及891家企業(yè)，對這891家企業(yè)的企業(yè)類型進行匹配，部分匹配結果示例如表。

四、數(shù)據(jù)分析

使用前述公式計算的結果如表3。廣州公共資源建設項目市場開放程度（OPN）為42.1%。其中，市場化程度相對較高，為98.6%，其市場準入程度、市場配置資源程度和信息公開程度高，為各經(jīng)濟成分能更加平等的參與公共資源建設項目提供了基礎。盡管整個市場開放環(huán)境較好，但民間資本參與程度和外資參與程度相對較低，其中外資參與程度最低僅5.8%。各經(jīng)濟類型參與公共資源建設有兩種形式：在招標階段參與項目融資和在投標階段參與項目交易，而民間資本和外資均以在投標階段參與項目交易為主，參與項目融資的程度較低。

（一）招標項目的資金構成情況

自籌資金類項目的比例為69%，遠高于財政資金類項目，說明廣州公共資源建設項目中，政府直接撥款的比例較少，大部分由招標企業(yè)根據(jù)市場需求進行資金籌集與項目開發(fā)。

從自籌資金項目中各類項目按資金來源分類的占比情況看，有49.1%的比例為國有資本項目，基本是運用市場方式進行調(diào)劑，表明廣州公共資源建設項目的市場開放程度較高，以市場為導向的項目較多。PPP項目資本共50項，占比15.8%。根據(jù)人工檢索結果來看，其中高達49項都是國有企業(yè)參與。這表明PPP項目在中國公共資源建設領域已具備發(fā)展態(tài)勢，但PPP項目中國有企業(yè)仍占據(jù)主導地位，該情況與中國公有制經(jīng)濟為主體的經(jīng)濟體制存在密切聯(lián)系。而內(nèi)資非國有資本和中外合資項目的占比較小，分別為1.3%、2.8%。說明雖然公共資源建設項目對各經(jīng)濟成分均有一定開放空間，但目前，內(nèi)資非國有企業(yè)和外資企業(yè)的投資熱情并不高。

（二）中標候選人企業(yè)類型構成情況

廣州公共資源建設項目中僅由國有企業(yè)控制的項目，僅占4.1%。涉及內(nèi)資項目的比重為，其中項目中標候選人全部為內(nèi)資非國有企業(yè)的情況占據(jù)絕大部分，為63.6%，可見內(nèi)資非國有企業(yè)成為中標候選人參與項目交易的數(shù)量居多。涉及外資企業(yè)參與項目交易比重為8.5%，外資參與度較低（如圖2）。

（三）廣州公共資源建設項目市場開放程度的局部比較分析

機場類、農(nóng)田類項目分別占全部項目的24.2%和18.1%，合計42.3%。其中，機場類項目的開放程度為43.3%（如表4），農(nóng)田類項目的開放程度為41.6%（如表5），與廣州公共資源建設項目整體市場開放程度相差不大，均為良好。

機場類項目的民間資本參與程度為39.9%，比農(nóng)田類項目稍低，同時也低于廣州公共資源建設整體項目的民間資本參與程度。從參與形式上看，機場類項目的民間資本在招標階段參與項目融資的程度為1.3%，高于得分為0的農(nóng)田類項目；但在投標階段參與項目交易的比重為78.5%，低于農(nóng)田類項目。

機場類項目的外資參與程度為10.8%，高于廣州公共資源建設項目整體的外資參與程度（5.8%）；而農(nóng)田類項目沒有對外開放。機場類項目中外資多以參與項目交易為主，占比17.7%；參與項目融資的比例為3.8%，高于其民間資本參與融資的比例。

綜上，機場類項目較農(nóng)田類項目有更高的市場開放程度，出現(xiàn)該狀況的原因可能是：（1）農(nóng)田類項目不僅需要宏大的投資規(guī)模，而且投資效益不穩(wěn)定，投資回報時間長，不足以吸引國外投資者的青睞。相較而言，機場類項目種類多樣，諸如機場餐廳建設、機場叉車采購等小額項目，投入小、投資回報時間短，更容易吸引投資；（2）農(nóng)田類項目如果開放，可能會涉及土地使用權以及所有權等敏感問題，政府層面考慮的問題會更多，談判以及管理的成本更高。

五、結論及建議

一方面，廣州公共資源建設項目市場開放程度整體處于較高水平。從招標企業(yè)的資金構成來看，自籌資金項目占比遠高于財政資金和其他項目。在自籌資金來源中，雖然國有資本占較高，但以市場方式進行配置；PPP項目資本比例僅次于國有資本，這些都表明廣州公共資源建設項目市場開放程度較高。另一方面，民間資本和外資參與程度相對較低，且均以在投標中參與項目交易為主；機場類和農(nóng)田類項目雖然市場開放程度相差不大，但農(nóng)田類項目沒有外資參與，機場類項目外資參與程度超過40%，原因可能是農(nóng)田類項目投資回報時間長，涉及土地使用權等敏感問題，談判和管理成本較高，同時體現(xiàn)出民間資本和外資的逐利性與公共資源交易公益性的矛盾。

為此，為進一步加大市場開放程度，加大公共資源建設項目領域引進社會資本和技術的力度，提高民間資本和外資的參與程度，可制定和實施貸款優(yōu)惠或項目補貼等激勵措施；針對較為敏感或投資收益低、回報時間長的項目領域，如農(nóng)田類項目，在不涉及國家安全的前提下，可以根據(jù)項目的投資規(guī)模、持續(xù)周期等，選擇合適的PPP項目實施方案，提高政府對于該類項目的談判及管理能力；還可考慮公布公共資源交易市場開放程度測算的指標值，作為民間資本和外資投資方向選擇的參考，例如，外資企業(yè)參與投標時，可選擇機場類項目等限制少、開放程度高的項目，提高投標成功率。

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（作者單位：廣東工業(yè)大學經(jīng)濟與貿(mào)易學院）