河湖管理范圍劃定相關(guān)要求與若干問題思考

張細(xì)兵，涂聲亮

(1.長江水利委員會(huì) 河湖管理局，湖北 武漢 430010； 2.長江水利委員會(huì) 河湖保護(hù)與建安中心，湖北 武漢 430010)

0 引 言

江河湖泊是水資源的重要載體，是行蓄洪水的重要場所，也是生態(tài)系統(tǒng)、國土空間的重要組成部分。河湖管理保護(hù)關(guān)系到國家水安全、生態(tài)文明建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。依法劃定河湖管理范圍，明確河湖管理邊界，設(shè)立界樁等保護(hù)標(biāo)志，是加強(qiáng)河湖管理的基礎(chǔ)工作，也是《水法》《防洪法》《河道管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)作出的規(guī)定，更是黨中央、國務(wù)院全面推行河湖長制明確的任務(wù)要求。中國河湖眾多，根據(jù)2011年第一次水利普查數(shù)據(jù)，流域面積50 km2以上的河流有45 203條，總長度150.85萬km；常年水面面積1 km2以上湖泊2 865個(gè)，水面總面積7.80萬km2。近年來，根據(jù)水利部安排，全國各地結(jié)合河湖長制工作，積極開展河湖管理范圍劃定工作(以下簡稱河湖劃界)。目前，已基本完成規(guī)模以上河湖(流域面積1 000 km2以上河流和常年水面面積1 km2以上湖泊)劃界工作，為建立范圍明確、權(quán)屬清晰、責(zé)任落實(shí)的河湖管理保護(hù)體系奠定了基礎(chǔ)。

目前，國內(nèi)關(guān)于河湖劃界的研究尚不多見，水利部發(fā)展研究中心河湖管理范圍劃定調(diào)研組[1]對(duì)江蘇、寧夏等省河湖劃界進(jìn)行了調(diào)研，歸納了經(jīng)驗(yàn)做法并提出了政策建議。朱銳等[2]選取全國10個(gè)省份開展了河湖劃界情況調(diào)研，分析了存在問題并提出了建議。楊措[3]、曾曉春[4]、徐玲玲[5]、王海龍[6]等分別介紹了青海、甘肅、江蘇、江西省河湖劃界工作經(jīng)驗(yàn)。本文結(jié)合長江流域河湖劃界工作實(shí)際，對(duì)河湖劃界相關(guān)要求、河湖劃界與其他劃界關(guān)系以及存在問題及對(duì)策進(jìn)行探討。

1 河湖劃界相關(guān)要求及與其他劃界關(guān)系

1.1 法規(guī)文件要求

(1) 河湖管理范圍定義?！逗拥拦芾?xiàng)l例》第二十條規(guī)定“有堤防的河道，其管理范圍為兩岸堤防之間的水域、沙洲、灘地(包括可耕地)、行洪區(qū)，兩岸堤防及護(hù)堤地；無堤防的河道，其管理范圍根據(jù)歷史最高洪水位或者設(shè)計(jì)洪水位確定”，第二條明確了所稱河道還包括湖泊、人工水道、行洪區(qū)、蓄洪區(qū)、滯洪區(qū)?！斗篮榉ā返诙粭l針對(duì)河道、湖泊的管理范圍作出了類似規(guī)定。由此可見，河湖管理范圍劃定可分為兩種情況，有堤防時(shí)為兩堤之間的河槽(含灘地)、堤身斷面及護(hù)堤地，無堤防時(shí)為洪水河槽，圖1給出兩種情況下的河道管理范圍示意圖。

圖1 河道管理范圍示意Fig.1 Sketch map of river management scope

(2) 河湖劃界實(shí)施主體。《河道管理?xiàng)l例》第二十條規(guī)定“河道的具體管理范圍，由縣級(jí)以上地方人民政府負(fù)責(zé)劃定”?！斗篮榉ā返诙粭l規(guī)定“流域管理機(jī)構(gòu)直接管理的河道、湖泊管理范圍，由流域管理機(jī)構(gòu)會(huì)同有關(guān)縣級(jí)以上地方人民政府依照前款規(guī)定界定；其他河道、湖泊管理范圍，由有關(guān)縣級(jí)以上地方人民政府依照前款規(guī)定界定”?！堕L江保護(hù)法》第二十五條規(guī)定“長江流域縣級(jí)以上地方人民政府負(fù)責(zé)劃定河道、湖泊管理范圍，并向社會(huì)公告”。由此可見，除流域管理機(jī)構(gòu)直接管理的河湖外，河湖劃界的實(shí)施主體是縣級(jí)以上地方人民政府。

(3) 河湖劃界工作安排。劃定河湖管理范圍是依法依規(guī)保護(hù)河湖的基礎(chǔ)。1988年出臺(tái)的《河道管理?xiàng)l例》、1997年頒布的《防洪法》，均明確要求劃定河道(河湖)管理范圍。2014年水利部發(fā)布《關(guān)于深化水利改革的指導(dǎo)意見》《關(guān)于加強(qiáng)河湖管理工作的指導(dǎo)意見》，要求依法劃定河湖管理和保護(hù)范圍；印發(fā)《關(guān)于開展河湖管理范圍和水利工程管理與保護(hù)范圍劃定工作的通知》，明確了河湖劃界工作安排和要求。2016年、2017年中辦國辦分別印發(fā)《關(guān)于全面推行河長制的意見》《關(guān)于在湖泊實(shí)施湖長制的指導(dǎo)意見》，均要求依法劃定河湖管理范圍。2018年水利部印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)河湖管理范圍劃定工作的通知》，進(jìn)一步明確了河湖劃界工作完成時(shí)限。

(4) 各地出臺(tái)文件情況。從長江流域河湖劃界情況來看，有些省份出臺(tái)了地方標(biāo)準(zhǔn)，如貴州、重慶、甘肅、陜西、湖南、浙江等；有些省份印發(fā)了技術(shù)要求或指南，如云南、四川、湖南、江西、安徽、江蘇、河南、廣東、福建等；還有些省份制定了具體的工作方案，如西藏、湖北、上海、陜西等。各省份出臺(tái)的文件主要從劃界標(biāo)準(zhǔn)與要求、工作流程與內(nèi)容、劃界成果及驗(yàn)收等方面，對(duì)省內(nèi)河湖劃界工作進(jìn)行了規(guī)范，同時(shí)明確了工作目標(biāo)、責(zé)任分工及進(jìn)度要求。

1.2 河湖劃界與其他劃界關(guān)系

(1) 與水域岸線范圍關(guān)系。根據(jù)2019年水利部印發(fā)的《河湖岸線保護(hù)與利用規(guī)劃編制指南(試行)》，河湖岸線是指河流兩側(cè)、湖泊周邊一定范圍內(nèi)水陸相交的帶狀區(qū)域，帶狀區(qū)域由臨水邊界線和外緣邊界線組成。對(duì)于有堤防的河段，外緣邊界線可采用已劃定的堤防工程管理范圍的外緣線(即背水側(cè)護(hù)堤地邊線)；對(duì)于無堤防的河湖，將已核定的歷史最高洪水位或設(shè)計(jì)洪水位與岸邊的交界線作為外緣邊界線。由此可見，對(duì)于有堤防的河段，河湖管理范圍線、堤防背水側(cè)管理范圍線、岸線外緣邊界線可實(shí)現(xiàn)“三線合一”，如圖2所示；對(duì)于無堤防的河湖，河湖管理范圍線、岸線外緣邊界線可實(shí)現(xiàn)“兩線合一”。

圖2 河湖管理范圍與岸線、護(hù)堤地關(guān)系示意Fig.2 Sketch map of relationship between river and lake management scope and dike protection scope

2016年11月，水利部和原國土資源部聯(lián)合印發(fā)《水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)試點(diǎn)方案》，要求依法劃定河湖管理范圍，以此為基礎(chǔ)劃定水域、岸線等水生態(tài)空間范圍，開展水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)試點(diǎn)。由此可見，河湖管理范圍由水域和岸線兩部分構(gòu)成，是劃定水域、岸線等水生態(tài)空間的基礎(chǔ)。

(2) 與水利工程劃界關(guān)系。2014年水利部印發(fā)《關(guān)于開展河湖管理范圍和水利工程管理與保護(hù)范圍劃定工作的通知》，對(duì)河湖劃界和水利工程劃界同時(shí)做出了要求。2021年水利部印發(fā)《關(guān)于切實(shí)做好水利工程管理與保護(hù)范圍劃定工作的通知》，要求“十四五”期間全面完成水利行業(yè)管理的水庫、水閘和堤防等國有水利工程管理與保護(hù)范圍劃定工作。

河湖劃界和水利工程劃界關(guān)系密切，如有堤防河道，河道管理范圍為兩岸堤防之間的水域、沙洲、灘地、行洪區(qū)、兩岸堤防及護(hù)堤地，而兩岸堤防及護(hù)堤地也是水利工程的管理范圍。由于堤防迎水側(cè)的護(hù)堤地本身就位于河道灘地上，因此河湖劃界重點(diǎn)關(guān)注背水側(cè)護(hù)堤地寬度(圖3)。根據(jù)GB 50286-2013《堤防工程設(shè)計(jì)規(guī)范》規(guī)定，按照堤防工程級(jí)別確定，1級(jí)堤防30～20 m，2～3級(jí)20～10 m，4～5級(jí)10～5 m，大江大河重要堤防、城市防洪堤、重點(diǎn)險(xiǎn)工險(xiǎn)段的寬度可根據(jù)具體情況調(diào)整確定，如岳陽長江干堤護(hù)堤地最寬處達(dá)200多m。

圖3 堤防管理與保護(hù)范圍示意Fig.3 Sketch map of dike management scope and dike protection scope

此外，國內(nèi)水庫大都為河道型水庫，水庫也是河道的組成部分。由于依據(jù)的法律法規(guī)和規(guī)程規(guī)范的不同，水庫管理范圍和庫區(qū)河道管理范圍的定義不同。目前許多地方為簡化起見，庫區(qū)的河道管理范圍直接采用水庫庫區(qū)管理范圍。

2 河湖劃界存在問題及對(duì)策建議

2.1 存在問題

收集整理了長江流域片19省(自治區(qū)、直轄市)河湖劃界成果及技術(shù)報(bào)告，并在“長江水利一張圖”中上圖，共上圖河湖1.5萬條(個(gè))。組織技術(shù)力量，對(duì)流域內(nèi)河湖劃界成果進(jìn)行內(nèi)業(yè)抽查復(fù)核。組織對(duì)西藏、四川、江蘇等10多個(gè)省(自治區(qū))河湖劃界情況進(jìn)行現(xiàn)場調(diào)研。根據(jù)資料分析和現(xiàn)場調(diào)研，總結(jié)分析了河湖劃界存在的共性問題。

(1) 部分劃界成果不規(guī)范。通過對(duì)長江流域各地劃界成果進(jìn)行復(fù)核，發(fā)現(xiàn)存在如下縮小河湖管理范圍的問題(圖4)：不以主江堤，而以圩堤(子堤、生產(chǎn)堤、民垸堤、圍堤等)劃定河湖管理范圍；將江心洲、洲灘民垸劃出河湖管理范圍；對(duì)灘地上的村莊、農(nóng)田、耕地、涉河項(xiàng)目、建(構(gòu))筑物等進(jìn)行避讓；無堤段劃界依據(jù)的設(shè)計(jì)洪水位標(biāo)準(zhǔn)過低，如10 a一遇或以下；河汊、湖汊、庫汊等未劃界。

圖4 不規(guī)范劃界成果實(shí)例Fig.4 Examples of non-standard river and lake management scope

同時(shí)還發(fā)現(xiàn)，由于依據(jù)的地形精度不夠、劃界標(biāo)準(zhǔn)不一致、實(shí)施單位分散等原因，引起河道上下游、干支流劃界線不銜接、劃界線明顯與實(shí)際地貌不符(如偏移、錯(cuò)位)、劃界線局部缺失或重復(fù)等問題。

(2) 無堤段劃界標(biāo)準(zhǔn)不一致。依據(jù)GB 50201-2014《防洪標(biāo)準(zhǔn)》，城市河道防洪標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)較高，設(shè)計(jì)洪水一般在20 a一遇以上，農(nóng)村河道防洪標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)較低，一般為10～20 a一遇，有的甚至僅5 a一遇。目前，各地大都以縣級(jí)行政區(qū)為單元進(jìn)行河湖劃界，這樣可能導(dǎo)致同一河段上下游、左右岸的防洪標(biāo)準(zhǔn)不一致，尤其是無堤防的農(nóng)村河段，劃界標(biāo)準(zhǔn)過低將使大片洲灘被人為劃出河道管理范圍，縮小了河湖水生態(tài)空間。這些被劃出的灘地一旦進(jìn)行城鎮(zhèn)開發(fā)，將引起灘地被“合法”侵占而形成卡口，從而導(dǎo)致洪水壅高問題。此外，同一河段左右岸可能分屬于城市或農(nóng)村，由于劃界標(biāo)準(zhǔn)不一致，可能出現(xiàn)同一高程下的土地開發(fā)建設(shè)，在農(nóng)村岸段合法而在城市岸段不合法的情況，增加了河湖管理及岸線保護(hù)的難度。

(3) 與其他劃界交叉或重疊。依據(jù)SL 106-2017《水庫工程管理設(shè)計(jì)規(guī)范》，水庫管理范圍為水庫土地征用線以內(nèi)的庫區(qū)，與河湖管理范圍在定義上不一致。目前，針對(duì)水庫常年回水區(qū)庫段的河湖劃界，各地采用的標(biāo)準(zhǔn)不一，如采用大壩的設(shè)計(jì)或校核洪水位、土地征收線、移民搬遷或遷建線等不同標(biāo)準(zhǔn)；針對(duì)變動(dòng)回水區(qū)庫段，有的地方充分考慮了水庫的調(diào)蓄和上游洪水的遭遇，有的考慮不全面。此外，還存在河湖管理范圍與水利工程管理范圍交叉、不銜接等問題，帶來管理上的困難。

河湖劃界還存在與其他部門劃界范圍存在重疊的情況，如自然資源部門開展的“三區(qū)三線”劃定工作，需劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、生態(tài)保護(hù)紅線三條控制線，在目前已劃定的河湖管理范圍內(nèi)，還存在有建制鄉(xiāng)鎮(zhèn)的洲灘民垸、基本農(nóng)田和生態(tài)保護(hù)區(qū)等，這些區(qū)域分屬于城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間和生態(tài)空間，因此會(huì)增加河湖劃界成果確權(quán)的困難。

(4) 其他問題。盡管《防洪法》《河道管理?xiàng)l例》對(duì)河湖管理范圍進(jìn)行了定義，但描述較為簡略，且未對(duì)地下暗河、人工水道、入海河口、洲灘民垸、有規(guī)劃堤防的河段、水庫、蓄洪區(qū)、滯洪區(qū)等特殊情況進(jìn)行細(xì)化，從而導(dǎo)致各地在具體實(shí)施過程中采用的標(biāo)準(zhǔn)不一，因此亟需出臺(tái)全國性河湖劃界技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。目前，河湖劃界工作的實(shí)施主體是縣級(jí)以上地方人民政府，大部分由市縣組織實(shí)施，存在人員、財(cái)力、技術(shù)、資料等方面的差異，容易導(dǎo)致不同市縣劃界成果參差不齊，難以有效銜接和有機(jī)整合。

2.2 對(duì)策建議

針對(duì)上述問題，提出完善河湖劃界成果及加強(qiáng)河湖管理工作的建議如下。

(1) 完善法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)。進(jìn)一步完善《防洪法》《河道管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)，從法律法規(guī)層面將河湖管理范圍線作為“紅線”，為河湖劃界及河湖管理保護(hù)提供法制支撐，并出臺(tái)河湖劃界成果調(diào)整修訂、審查復(fù)核等相關(guān)制度。盡快出臺(tái)河湖管理范圍劃定標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)范，進(jìn)一步完善不同情況下的劃界標(biāo)準(zhǔn)，做出差異化的規(guī)定。對(duì)于有堤段，應(yīng)以流域綜合規(guī)劃、防洪規(guī)劃確定或具有審批權(quán)限部門審批的堤線為依據(jù)劃定河湖管理范圍，有主管部門批復(fù)且近期將實(shí)施的堤防規(guī)劃，也可作為河湖劃界參考。對(duì)于無堤段，應(yīng)以所在較長河段的整體防洪標(biāo)準(zhǔn)劃定河湖管理范圍，不再區(qū)分該河段內(nèi)的城市和農(nóng)村，如長江中下游干流均采用防御1954年型洪水為標(biāo)準(zhǔn)。需要行洪的江心洲、邊灘民垸等，仍屬于河湖行蓄洪區(qū)，不應(yīng)劃出河湖管理范圍。蓄洪區(qū)、滯洪區(qū)運(yùn)用幾率低，在性質(zhì)和管理上有別于一般的行蓄洪河湖，且有專門的法規(guī)制度規(guī)定，不應(yīng)再按照河湖標(biāo)準(zhǔn)來劃界和管控。

(2) 做好河湖劃界管理。壓實(shí)地方政府河湖劃界和河湖管理保護(hù)主體責(zé)任，落實(shí)工作經(jīng)費(fèi)，加強(qiáng)督導(dǎo)考核。開展劃界成果公告，加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，倡導(dǎo)公眾參與，確保河湖劃界“紅線”落地見效。完善河湖管理或河湖長制管理信息系統(tǒng)，推進(jìn)河湖劃界成果上圖，建立河湖劃界成果動(dòng)態(tài)更新機(jī)制，促進(jìn)信息共享和互聯(lián)互通。做好河湖劃界與“三區(qū)三線”劃定等工作的銜接，推進(jìn)國土空間規(guī)劃“一張圖”數(shù)據(jù)共享。目前，規(guī)模以上河湖劃界工作已基本完成，實(shí)現(xiàn)了河湖劃界“從無到有”的轉(zhuǎn)變，下階段應(yīng)加強(qiáng)劃界成果的審查、復(fù)核，確保劃界成果依法合規(guī)，實(shí)現(xiàn)“從有到優(yōu)”的轉(zhuǎn)變。建議結(jié)合河湖長制工作，按照一級(jí)抓一級(jí)、層層抓落實(shí)的原則，由上級(jí)對(duì)下級(jí)劃界成果進(jìn)行審查，同時(shí)建議按照“省負(fù)總責(zé)、分級(jí)負(fù)責(zé)”的原則，由省級(jí)水行政主管部門對(duì)省內(nèi)河湖劃界成果進(jìn)行審核，由水利部或流域管理機(jī)構(gòu)對(duì)省管河湖及重要跨省河湖劃界成果進(jìn)行復(fù)核。

(3) 研究劃定保護(hù)范圍。對(duì)于劃界標(biāo)準(zhǔn)較低的無堤防河道，建議按照《防洪法》要求，建立健全規(guī)劃治導(dǎo)線管理制度，依據(jù)滿足防洪需要的規(guī)劃治導(dǎo)線來劃定管理范圍，或者進(jìn)一步劃定河道保護(hù)范圍，以解決因農(nóng)村河段河湖劃界標(biāo)準(zhǔn)偏低帶來的灘地被“合法”侵占問題。湖泊、水庫等水體流動(dòng)性差，水環(huán)境生態(tài)一旦遭到破壞，便很難恢復(fù)，建議在湖泊、水庫管理范圍劃定基礎(chǔ)上，進(jìn)一步劃定保護(hù)范圍，以便加強(qiáng)對(duì)湖泊、水庫等水生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。根據(jù)《長江保護(hù)法》規(guī)定，需劃定岸線保護(hù)范圍，因此長江流域河湖保護(hù)范圍的劃定應(yīng)做好與岸線保護(hù)范圍的銜接。

(4) 強(qiáng)化河湖空間管控。完善河湖管控相關(guān)制度與規(guī)劃，進(jìn)一步明確河湖管理范圍內(nèi)的限制性和禁止性行為，加強(qiáng)水域岸線空間管控和用途管制，嚴(yán)格規(guī)范河湖管理范圍內(nèi)土地開發(fā)利用行為，禁止圍湖造地和非法圍墾河道。針對(duì)歷史遺留問題，應(yīng)加強(qiáng)與自然資源部門的溝通協(xié)調(diào)，進(jìn)一步核實(shí)河湖管理范圍內(nèi)現(xiàn)狀土地權(quán)屬及性質(zhì)，結(jié)合“三區(qū)三線”劃定工作，適時(shí)調(diào)整河湖管理范圍內(nèi)土地經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)，盡快退出位于河道主河槽內(nèi)、洪水上灘頻繁(如5 a一遇以下洪水)、水庫征地線以下、平垸行洪“雙退”圩垸內(nèi)的耕地。

3 結(jié) 語

作為河湖管理的基礎(chǔ)工作，依法劃定河湖管理范圍意義重大，有助于完善河湖管理保護(hù)體系和促進(jìn)河湖生態(tài)保護(hù)。本文對(duì)河湖劃界工作要求、范圍定義、實(shí)施主體及與其他劃界關(guān)系進(jìn)行了介紹，結(jié)合長江流域河湖劃界工作實(shí)際，分析了河湖劃界存在的問題，包括部分劃界成果不規(guī)范、無堤段劃界標(biāo)準(zhǔn)不一致、河湖劃界與其他劃界存在交叉等，并提出完善法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)河湖劃界管理、研究劃定保護(hù)范圍、強(qiáng)化河湖空間管控等建議，可為河湖劃界和河湖管理工作提供支撐和參考。