基于耕地多功能的江蘇省耕地保護補償標準研究*

王 慧，龍開勝

（南京農業(yè)大學公共管理學院，江蘇南京 210095）

0 引言

耕地是人類賴以生存的重要物質基礎，但城市化進程的推進擠壓著耕地空間，進而威脅到了耕地生態(tài)安全[1]。2018年我國建設占用耕地面積25.2萬hm2（378萬畝），占耕地減少量近九成比重[2]；近年來我國耕地生態(tài)也在遭受巨大威脅，約0.2億hm2（3億畝）耕地不同程度地受到了重金屬污染，占全國耕地面積的1/6左右[3]。耕地在利用過程中會產生巨大的外部性價值，這種外部性價值既包括耕地通過涵養(yǎng)水源、調節(jié)大氣、防風固沙等對生態(tài)環(huán)境保護產生的生態(tài)價值，也包括耕地通過保障就業(yè)、維護社會穩(wěn)定、維護國家糧食安全等產生的社會價值。在耕地保護機制不成熟的情況下，耕地的生產功能帶來的經濟價值通過市場交易及各項補貼等方式得到實現(xiàn)，而耕地外部性價值雖大，但由于沒有得到足夠的重視且量化較為困難而少能得到實現(xiàn)，這會使得耕地保護者保護耕地的積極性受到影響，進而影響耕地保護效率。

耕地經濟補償能夠有效解決耕地保護中因外部性引發(fā)的資源利用效率低下和資源浪費等問題[4]。學術界現(xiàn)圍繞耕地保護補償形成了以外部性理論、機會成本理論、公共物品理論、委托代理理論以及糧食安全學說等為主的理論研究體系[5]，研究者基于耕地利用過程檢測、模型構建、參數(shù)獲取等手段采用了耕地價值疊加法、當量因子法、影子價格法、機會成本法、土地出讓收益折算法等多種形式的耕地保護補償標準測算方法[6-8]。其中，以外部性理論為基礎的耕地價值疊加法較為常見，普遍的做法是將耕地各類價值無差別地加總求和得到耕地保護補償標準[4,9,10]。然而，這樣的做法無法體現(xiàn)耕地不同功能之間的重要性關系，即在耕地生產、生活和社會等功能中，在不同時期和不同地域間，耕地保護所應重視的功能類型是有差異的，耕地保護補償標準不適宜被定義為各種價值的簡單加總。尤其是隨著耕地多功能保護正逐漸取代以往單純針對耕地數(shù)量的耕地保護[11]，每類耕地功能在耕地總體功能中的重要程度不一，以各類耕地價值為基礎計算耕地保護補償標準，有必要考慮不同耕地功能對應的耕地價值的重要性差異。

文章創(chuàng)新性地結合耕地多功能評價和耕地外部性價值來計算耕地保護補償標準，以耕地多功能評價結果表示各類功能價值的重要程度，在此基礎上探討江蘇耕地保護補償標準。江蘇省是我國農業(yè)大省，也是國內較早建立耕地保護補償制度的省份，在耕地數(shù)量保護上取得了一定積極成效[12]。江蘇省糧食產量高，但人均耕地少，2018年人均占有耕地僅有0.06hm2（0.86畝），且易于開發(fā)利用的后備耕地資源不足，耕地提質和污染管控也亟待強化[13]。為進一步發(fā)揮耕地保護補償政策的積極作用，顯化耕地外部性價值，推動耕地數(shù)量、質量、生態(tài)“三位一體”保護，該文基于現(xiàn)有江蘇省耕地保護補償標準僅以耕地面積為制定依據(jù)這一事實，以豐富標準制定依據(jù)、優(yōu)化標準體系為基本思路，以地級市為最小研究尺度，以可獲取完整數(shù)據(jù)的2018年為基期，從耕地多功能角度對江蘇省耕地保護補償標準展開研究。

1 研究思路、方法與數(shù)據(jù)來源

1.1 研究思路

耕地功能和耕地價值之間關系密切。耕地功能具有客觀性特征，往往受到自身稟賦和人類活動的共同影響，耕地各類功能值的高低反映了耕地在各種功能類型方向上的傾向程度，是耕地屬性的表征；而耕地價值反映了耕地的功能供給與人類需求之間的契合程度，具有較強的主觀性特征。耕地功能類型決定了耕地的價值類型，各類功能的強弱也決定了對應價值的大小，由此可知，充分考慮耕地功能差異對于耕地價值的研究具有深刻影響。

耕地保護工作要往更加科學化、精細化的方向升級，就應當重視不同地區(qū)耕地在功能效用上的差異?；诟囟喙δ茉u價的耕地多功能指數(shù)是耕地各類功能強度的表征，以各類耕地功能權重體現(xiàn)各個地區(qū)在耕地功能結構上的差異，確定了各地的耕地主次功能，是耕地保護補償?shù)幕A。耕地多功能評價下的耕地保護補償標準的測算以耕地的功能結構特征和外部性價值大小為主要依據(jù)，借助耕地多功能評價和外部性價值計算方法得以衡量。

研究思路如圖1所示，基于耕地保護需求，依據(jù)耕地多功能評價和耕地外部性價值計算結果，得到耕地保護補償標準。首先，建立耕地多功能評價指標體系，評價分析得到生產、生態(tài)和社會功能值；其次，以外部性內部化為基本原則，分別計算各地耕地生態(tài)價值和社會價值等外部性價值；再次，將生態(tài)功能和社會功能指數(shù)的比重作為耕地保護補償價值計算中的權重，對耕地生態(tài)價值和社會價值加權求和得到耕地保護補償價值；最后，結合相關修正系數(shù)得到各地耕地保護補償標準，使結果更加符合當?shù)亟洕鷮嵙蜕鐣l(fā)展階段要求。

圖1 研究思路

1.2 耕地多功能評價方法

1.2.1 耕地多功能評價指標

我國是耕地保護最嚴格的國家，在人多地少的基本格局下，我國嚴控“18億畝紅線”，以保證糧食需求。耕地最原始和最基礎的功能是糧食生產功能，而隨著社會經濟的發(fā)展和生態(tài)文明建設進程的推進，耕地在維護生態(tài)系統(tǒng)平衡和保持社會穩(wěn)健發(fā)展等方面的功能也日益顯現(xiàn)[14]。學術界對于耕地多功能類型的劃分尚未形成統(tǒng)一定論，但普遍認為耕地多功能是自然系統(tǒng)與人類作用相結合的產物[15]，耕地在保障糧食產出、維持生態(tài)安全和維護社會穩(wěn)定上起到的重要作用被廣泛認可[16-18]，這三個方面分別對應了耕地的生產、生態(tài)和社會功能。于是該文認為耕地保護的重點在于耕地的生產、生態(tài)和社會三個方面的功能上，而耕地的其他附屬功能如文化傳承、娛樂休閑、景觀美化、城鄉(xiāng)阻隔等功能并非耕地保護重點考慮對象。據(jù)此，該文定義耕地多功能為耕地在生產、生態(tài)及社會等多個方面、多個層次為人類社會提供效用的能力。

從耕地多功能的內涵出發(fā)，以耕地的生產、生態(tài)和社會功能為耕地多功能的主要評價對象，選取指標，構建耕地多功能評價指標體系，見表1。

表1 耕地多功能評價指標體系

（1）生產功能：耕地的生產功能是耕地最為基礎的一項功能，通過生產潛力和產出大小體現(xiàn)。復種指數(shù)反映耕地利用水平，復種指數(shù)越大，表示耕地的利用程度越高，因此用復種指數(shù)表征耕地生產潛力；產出大小則由作物單產和糧食產量貢獻率代表的糧食生產水平及地均產值代表的經濟產出水平共同表征。

（2）生態(tài)功能：耕地生態(tài)功能分別憑借固碳釋氧量、農田生態(tài)系統(tǒng)多樣性及綜合蓄水量3項指標，從氣體調節(jié)、生物多樣性及水源涵養(yǎng)3個角度評價。氣體調節(jié)功能由固碳釋氧量表征，由單位面積耕地的CO2吸收量和O2釋放量兩部分組成；農田生態(tài)系統(tǒng)多樣性采用Shannon-Weiner指數(shù)表示，生物多樣性指數(shù)與耕地生態(tài)功能強度成正比。綜合蓄水量是耕地水源涵養(yǎng)功能的體現(xiàn)，由農作物冠層降水截留量與土壤層蓄水量兩部分組成。生態(tài)功能計算選取的農作物類型依據(jù)江蘇省農作物播種面積大小確定，包括稻谷、小麥、油菜籽、豆類、玉米、花生、蔬菜和瓜果8種農作物。其中，因受農作物降雨截留率數(shù)據(jù)限制，水源涵養(yǎng)功能的計算對象包括稻谷、小麥、油菜、豆類和玉米5類農作物。

（3）社會功能：耕地社會功能有保障、穩(wěn)定和發(fā)展3層內涵，因此從人均糧食保障率代表的糧食安全保障功能、耕地就業(yè)保障力代表的就業(yè)穩(wěn)定保障功能，以及農業(yè)產值比重代表的推動農業(yè)產業(yè)發(fā)展的功能3個角度評價。

1.2.2 多功能指數(shù)測算

在各項指標經過標準化處理后，采用熵值法確定權重，然后用綜合指數(shù)法得出范圍在0～1區(qū)間的耕地多功能指數(shù)。綜合指數(shù)法為：

式（1）中，Ak為各個耕地功能指數(shù)，k=1，2，3，…，L，L為耕地功能種類的數(shù)量，Wj為各指標權重，Aij為各指標標準值。

式（2）中，A為耕地多功能綜合指數(shù)，k=1，2，3，…，L，L為耕地功能種類的數(shù)量，Ak為各個耕地功能指數(shù)。

1.3 耕地外部性價值測算方法

耕地的外部性價值包括生態(tài)價值和社會價值兩個部分，數(shù)值上為耕地的生態(tài)價值和社會價值之和，用公式可以表示為：

式（3）中，V為耕地的外部性價值，Ve為耕地生態(tài)價值，Vs為耕地社會價值，其中耕地社會價值由就業(yè)保障價值（V1）、養(yǎng)老保障價值（V2）、醫(yī)療保障價值（V3）以及社會穩(wěn)定價值（V4）構成。

1.3.1 生態(tài)價值測算

生態(tài)價值（Ve）選用當量因子法計算。耕地提供的氣體調節(jié)、水源涵養(yǎng)、廢物處理、氣候調節(jié)、保持土壤、維護生物多樣性等服務為生態(tài)環(huán)境的保護和改善作出了很大的貢獻，這些服務的價值即為耕地的生態(tài)價值[25]。借鑒劉利花等[26]的研究方法，計算得到耕地生態(tài)價值為：

式（4）中，Ea為生態(tài)系統(tǒng)中1單位生物當量因子的生態(tài)服務價值，1/7表示調節(jié)系數(shù)，表示在無人類作用的條件下單位面積的耕地提供的價值，是經人類活動作用后價值的1/7，mk為第k種農作物播種面積，k∈(0，n)，pk為第k種農作物的單價，qk為第k種農作物單產，M則為n種農作物總播種面積。

式（5）中，Ve是耕地的生態(tài)價值，F(xiàn)為生態(tài)系統(tǒng)服務當量值，該文參考謝高地提出的“中國生態(tài)系統(tǒng)服務價值當量因子表”[27]，取上述生態(tài)服務類型的當量值之和5.81，r為還原率。

該文在生態(tài)價值的計算上依據(jù)江蘇省農業(yè)生產情況和價格數(shù)據(jù)的可獲取情況，選擇了小麥、稻谷、大豆、油菜籽、玉米、花生和蔬菜7類農作物。土地還原率包括安全調整利率和風險調整利率兩個部分，在該文中假設不存在風險，土地還原率即安全利率，取2018年一年期存款的平均利率1.5%。

1.3.2 社會價值測算

社會價值（Vs）選用替代法計算。借鑒諸培新等[28]的研究成果，從社會保障價值和社會穩(wěn)定價值（V4）兩個方面分別計算，其中，社會保障價值包括就業(yè)保障價值（V1）、養(yǎng)老保障價值（V2）、醫(yī)療保障價值（V3），將其加總得到耕地社會價值。

（1）社會保障價值測算：①就業(yè)保障價值（V1）：測算上用城鎮(zhèn)失業(yè)人員領取的最低保障金替代，將從失業(yè)至退休這一時間段獲取的最低生活保障金作為耕地為人們提供的就業(yè)保障價值進行計算。具體利用當?shù)鼐蜆I(yè)者平均退休年齡與耕地保護主體平均年齡之差表示耕地保護年限，并將其與每單位耕地面積下的最低保障金相乘得到。其中男性公民和女性公民退休年齡分別取60歲和55歲，耕地保護主體平均年齡以勞動力平均年齡代替，根據(jù)《中國人力資本報告2019》，2017年我國勞動力人口平均年齡為37.8歲，故t取37.8，勞均耕地面積以各市耕地面積除以農業(yè)就業(yè)人口得到，經計算可得江蘇省各市耕地就業(yè)保障價值。②養(yǎng)老保障價值（V2）：計算時用城鎮(zhèn)居民退休后享受的平均養(yǎng)老保險金額替代，具體用當?shù)爻擎?zhèn)居民躉交的保險金基數(shù)與基本養(yǎng)老金額之積除以月保險基數(shù)和勞均耕地面積的乘積計算得到。男、女公民躉交的保險金基數(shù)參照中國太平洋保險股份有限公司的個人養(yǎng)老保險——太平盛世長壽養(yǎng)老保險A款費率表計算；基礎養(yǎng)老金額計算：上年度社會月平均工資從各市統(tǒng)計年鑒獲取，累計年限參考諸培新等[28]的研究確定為35.8年；個人養(yǎng)老金計算：取55歲退休，累積工資依據(jù)上年度社會月平均工資和計發(fā)月數(shù)計算，上年度社會月平均工資在基礎養(yǎng)老金計算中已經得到，計發(fā)月數(shù)計按55歲退休取170個月，由此可以計算出基礎養(yǎng)老金金額和個人養(yǎng)老金金額，從而可以將二者之和——基本養(yǎng)老金金額代入計算，得到江蘇省各市耕地養(yǎng)老保障價值。③醫(yī)療保障價值（V3）：依據(jù)靈活就業(yè)人員每年繳納的醫(yī)保費用計算，具體用城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員繳納的總醫(yī)療保險費與勞均耕地面積的商計算得到。

（2）社會穩(wěn)定價值測算：社會穩(wěn)定價值（V4）由耕地開墾費用、耕地占用稅和新增建設用地土地有償使用費3個部分組成，數(shù)值等于三者之和。依據(jù)江蘇省實情，耕地開墾費對于蘇中、蘇南和蘇北有不同的標準：蘇北地區(qū)為30元/m3，蘇中地區(qū)為40元/m3，蘇南地區(qū)為50元/m3；耕地占用稅以縣（區(qū)）為基本單元按不同耕地等級收取，該文取各市中各個縣（區(qū)）耕地質量等級的平均值，依據(jù)相關標準得出；新增建設用地土地有償使用費按財政部、國土資源部2009年4月印發(fā)的《關于調整部分地區(qū)新增建設用地土地有償使用費征收等別的通知》（財綜[2009]24號）附件中規(guī)定的標準，分地區(qū)執(zhí)行。

1.4 耕地保護補償標準確定方法

1.4.1 基于耕地功能結構的補償價值

通過觀察耕地多功能評價指標和耕地外部性價值計算過程可以發(fā)現(xiàn)，耕地生態(tài)功能、社會功能分別與耕地生態(tài)價值、社會價值的內涵基本對應。耕地生態(tài)功能通過固碳釋氧量、農田生物多樣性和水源涵養(yǎng)3個方面表征，生態(tài)價值則為氣體調節(jié)、水源涵養(yǎng)、廢物處理、氣候調節(jié)、保持土壤、維護生物多樣性6類生態(tài)系統(tǒng)服務價值之和。耕地社會功能有就業(yè)保障、糧食安全和產業(yè)發(fā)展3個方面的內涵，而社會價值為包含就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老在內的保障價值和以糧食安全表征的社會穩(wěn)定價值。耕地多功能評價的作用是區(qū)分出各類功能在不同地區(qū)重要程度的差別，以因地制宜地依據(jù)外部性價值給出補償標準，而多功能評價和外部性價值計算在內涵上的統(tǒng)一，為得到較為準確的結果提供了保障。

耕地各類功能相互依存，因此一類功能的實現(xiàn)必然會影響到其他功能的實現(xiàn)，因此在制定耕地保護補償標準時應考慮到這一特征，在確定補償范圍時如果將所有功能價值都包含在內，必然會有重復計算的部分。因此制定保護補償標準應在考慮各個地區(qū)耕地功能差異的情況下，分別依據(jù)耕地實際功能結構計算。因此將各個地區(qū)耕地功能值的占比設為權重，對生態(tài)和社會價值加權求和為：

式（6）中，U′為耕地保護補償價值，A1為耕地生產功能指數(shù)，A2為耕地生態(tài)功能指數(shù)，A3為耕地社會功能指數(shù)，Ve為耕地生態(tài)價值，Vs為耕地社會價值。

1.4.2 耕地保護補償標準

為使計算得到的耕地保護補償標準能更加符合實際，在得到補償價值后還需要考慮社會經濟發(fā)展階段、人們對耕地的支付意愿等因素。故該文在此引入區(qū)域社會經濟發(fā)展階段系數(shù)對得到的耕地保護補償價值進行修正。

由于耕地的功能和價值是處于動態(tài)變化的過程中的，除經濟因素外，還需考慮人們對耕地價值的認同，而這種認知與社會經濟發(fā)展階段密切相關，從時間維度上看是呈“S”型曲線波動增長的，因此在量化描述這種變化時可以借助皮爾生長曲線[29]，該曲線的簡化形式為：

式（7）中，l為用來描述社會對耕地保護的支付意愿的區(qū)域社會經濟發(fā)展階段系數(shù)，l∈(0，1)，En為當?shù)爻鞘泻娃r村的綜合恩格爾系數(shù)，即兩者的平均值；

最后將計算得出的社會發(fā)展階段系數(shù)l與耕地保護補償價值U′相乘，計算得到最終的耕地保護補償標準為：

式（8）中，U為耕地保護補償標準，U′為耕地保護補償價值，l為區(qū)域社會經濟發(fā)展階段系數(shù)。

1.5 數(shù)據(jù)來源

耕地多功能評價指標數(shù)據(jù)來源于2018年江蘇省以及省內各市的統(tǒng)計年鑒和國民經濟與社會發(fā)展統(tǒng)計公報；耕地價值計算所需要的農產品產量和播種面積等數(shù)據(jù)來自2018年江蘇省以及各市的統(tǒng)計年鑒，農產品成本收益數(shù)據(jù)來源于《全國農產品成本收益資料匯編2019》，耕地社會價值的計算所需的人口數(shù)量、年齡等數(shù)據(jù)搜集自各地市統(tǒng)計年鑒，各地耕地占用稅、耕地開墾費、新增建設用地土地有償使用費搜集自各地自然資源部門和財政部門網站，各地區(qū)最低生活保障金、平均工資等數(shù)據(jù)搜集自各地勞動與社會保障部門、民政部門網站，個別缺失的農作物播種面積和產量數(shù)據(jù)，根據(jù)已有數(shù)據(jù)用等比例推算等方法插補；計算耕地保護補償標準值時用到的修正系數(shù)中，全國GDP和各市GDP數(shù)值，以及各市恩格爾系數(shù)均來自2018年江蘇省以及各市的統(tǒng)計年鑒；江蘇省耕地綜合功能分布圖基于2015年中國地市行政邊界矢量數(shù)據(jù)繪制，下載自中國科學院資源環(huán)境科學數(shù)據(jù)中心網站（http://www.resdc.cn/）。

2 研究結果及分析

2.1 耕地多功能評價結果

依據(jù)耕地多功能評價方法計算得到江蘇省及各市耕地多功能指數(shù)，見表2。

表2 2018年江蘇省耕地多功能指數(shù)

從江蘇省耕地綜合功能分布圖（圖2）中可以看出，省內耕地綜合功能分布呈現(xiàn)出北強南弱的格局。觀察各類耕地功能在各區(qū)域上的強度（圖3）可以發(fā)現(xiàn)，蘇北、蘇中和蘇南地區(qū)中，耕地各類功能最強的均是蘇北地區(qū)，其次是蘇中地區(qū)，而蘇南地區(qū)各類功能均明顯弱于其他地區(qū)；在耕地社會功能上，蘇北、蘇中和蘇南3個地區(qū)差異最大，蘇北地區(qū)的社會功能指數(shù)值遠遠高于其他地區(qū)，是耕地社會功能高值區(qū)；生態(tài)功能值在蘇中和蘇北兩地間各類功能值中差距最小，兩地生態(tài)功能值遠高于蘇南地區(qū)；生產功能值在蘇南地區(qū)各類功能中是最高的，而在各區(qū)域中同樣呈現(xiàn)由北至南依次遞減的局勢。

圖2 2018年江蘇省耕地綜合功能分布

圖3 2018年江蘇省三大區(qū)域各類耕地功能指數(shù)雷達圖

從各地耕地功能組成結構（圖4）來看，蘇北地區(qū)社會功能占比較高，占總耕地功能值的四成左右，其次是生產功能，生態(tài)功能占比略低于生產功能；蘇中地區(qū)3類功能占比相當，生產功能占比較高，生態(tài)功能其次，其中南通市生態(tài)功能比例最高，占比45%，社會功能值占比最?。欢K南地區(qū)除常州市和鎮(zhèn)江市社會功能占比最高外，其他市均為生產功能值占比最高，社會功能占比最小，其中蘇州市社會功能值為0，耕地功能僅有生產和生態(tài)功能兩個部分。通過觀察江蘇省整體耕地組成結構可以發(fā)現(xiàn)，生態(tài)功能和社會功能在江蘇省整體功能值中占了很大一部分比例，是耕地功能的重要組成部分。

圖4 2018年江蘇省13市各類耕地功能占比

2.2 江蘇省耕地外部性價值

2.2.1 耕地生態(tài)價值

從各市計算結果來看，耕地生態(tài)價值最高的是南京市，為194.227 9萬元/hm2，淮安市耕地生態(tài)價值最低，為132.011 6萬元/hm2。除南京市外，蘇州、徐州和鹽城市均具有較高的生態(tài)價值，說明經濟發(fā)達地區(qū)和農業(yè)生產水平高的地區(qū)生態(tài)價值較高，耕地資源為這些城市的生態(tài)平衡提供了有力支持，對經濟與生態(tài)的協(xié)調發(fā)展起到了重要作用。

2.2.2 耕地社會價值

由社會價值計算結果可知，社會穩(wěn)定價值在江蘇省耕地社會總價值中占有重要地位，江蘇省各市耕地社會價值數(shù)量巨大，平均社會價值達149.235 4萬元/hm2，其中宿遷、揚州兩市社會價值相對較低，揚州最低，為114.847 3萬元/hm2，這是揚州地區(qū)就業(yè)保障價值低，農民對耕地的就業(yè)依賴程度較低導致的。連云港市由于耕地社會保障價值較高，拉動整體耕地社會價值達到了189.982 6萬元/hm2，耕地社會功能成為了當?shù)刈钪匾母毓δ堋?/p>

耕地外部性價值是耕地外部性大小的體現(xiàn)，是耕地生態(tài)價值和社會價值之和。通過計算，可以得到江蘇省及13個市的耕地外部性大小如表3所示。

表3 2018年江蘇省及各市單位面積耕地外部性價值萬元/hm2

可以看出，江蘇省耕地外部性價值巨大，生態(tài)價值和社會價值相對大小在各地區(qū)有所差別，并且從江蘇省整體情況來看，社會價值高于生態(tài)價值。江蘇省內單位面積耕地外部性價值最大的市為無錫市，為351.010 4萬元/hm2；最小的是南通市，僅有254.902 2萬元/hm2；江蘇省平均耕地外部性價值310.743 5萬元/hm2。

2.3 耕地保護補償標準

2.3.1 耕地保護補償標準結果

耕地保護補償?shù)哪康氖菍⑼獠啃詢炔炕?，耕地保護補償價值為耕地生態(tài)、社會價值分別與其功能比例的乘積之和，進一步乘以還原率1.5%得到各地每年的耕地補償價值。接著計算耕地保護補償標準，通過代入式（8）計算，得到的修正值即江蘇省每年單位面積耕地保護補償標準，結果如表4所示。

表4 2018年江蘇省及各市耕地保護補償標準 萬元/（hm2·年）

最終計算得到以2018年為基期的江蘇省平均耕地保護補償標準為0.859 7萬元/（hm2·年），其中補償標準最高的市為連云港市，為1.144 6萬元/（hm2·年）。連云港市具有全省最高的耕地社會價值，耕地外部性價值大小位列全省第三，同時，連云港市生態(tài)、社會功能占比高達73%，因此最終計算得到的耕地保護補償標準較高。無錫市耕地保護補償標準最低，為0.520 3萬元/（hm2·年），這是由無錫市的耕地功能結構導致的，無錫市耕地功能結構以生產功能為主，占比高達66%，而生態(tài)功能和社會功能占比僅有34%，因此即使無錫市外部性價值大小為全省第一，最終補償標準仍處于較低水平。通過觀察可以發(fā)現(xiàn)，在耕地綜合功能更強的蘇北地區(qū)，除由于耕地社會價值低導致補償標準低的鹽城市外，徐州市、連云港市、淮安市和宿遷市4市耕地保護補償標準均高于全省平均水平。而耕地綜合功能總體較低的蘇南地區(qū)，除耕地生態(tài)、社會功能占比較高的鎮(zhèn)江市外，其他地區(qū)耕地保護補償標準均低于全省平均水平。因此可以推斷耕地多功能強度與耕地保護補償標準之間具有較大的關聯(lián)度，并且由于江蘇省內耕地資源稟賦和社會經濟條件差異較大，各市最終耕地保護補償標準結果差距明顯。

2.3.2 耕地保護補償標準結果進一步分析

現(xiàn)行江蘇省普惠性耕地保護補償主要依據(jù)數(shù)量層面因素制定標準，評價標準較為單一，而該文補償標準考慮了耕地功能結構差異對外部性價值進行補償，為多層次考量耕地保護補償標準提供了思路。江蘇省各市平均補償標準結果0.859 7萬元/（hm2·年）與南京市現(xiàn)行的耕地保護補償標準0.450 0萬元/（hm2·年）相比，顯然該標準對耕地保護者的激勵力度更大。

同時，將補償標準與同類型研究結果進行對比（為方便對比，各研究結果中總值形式的補償標準用當年的一年期存款基準利率作為土地還原率換算成年均補償標準，見表5），在與價值疊加法的比較中可以發(fā)現(xiàn)，在考慮單位面積價值量之間量級差距的情況下，基于多功能的耕地保護補償標準測算方法比無差別求平均值的價值疊加[9]得到的補償標準略高，但由于考慮到了耕地功能結構，因此更具科學性；同時該文結果較直接將價值加總的價值疊加法[4,30]得到的補償標準明顯較低，因此更具有落地性；該文中徐州市補償標準1.018 2萬元/（hm2·年），在比較相關研究中針對同一地區(qū)采用機會成本法[31]計算得到的結果1.418 1萬元/（hm2·年）后可以發(fā)現(xiàn)差距較小，因此結果較為可靠?；诟囟喙δ艿母乇Ｗo補償標準在準確考量耕地功能結構差異的同時，又不會對地方政府造成過大的財政壓力。綜合以上可以認為該文計算得到的耕地保護補償標準結果較為合理。

表5 耕地保護補償標準現(xiàn)有研究計算結果對比

該文中的耕地保護補償，是以外部性內部化為基本原則建立的區(qū)內耕地保護補償。農民和地方政府等耕地保護者在保護耕地的同時，放棄了將耕地轉為能獲取更高收益的建設用地，并且為整個地區(qū)提供了巨大的外部效益，同時也承擔了巨大的機會成本，因此他們自身享受到的部分外部效益可以忽略不計。因此，主要由上級政府代表耕地外部效益的所有享有人，將外部性價值補償給農民和下級地方政府（通常為市級及以下政府）等耕地保護者。另外，由于該文中的耕地保護補償是區(qū)內耕地保護補償，在此情境下，所有區(qū)域的耕地保護者都為全社會提供了大量的耕地外部性價值，因此該文中耕地保護補償范圍為全省耕地。

3 結論與建議

3.1 結論

（1）基于耕地多功能評價的耕地保護補償標準兼顧耕地自身功能和價值，反映了耕地功能與補償標準之間的聯(lián)系，具有科學性和可行性。江蘇省耕地綜合功能強度在空間上呈現(xiàn)出從蘇北到蘇南依次遞減的態(tài)勢，與當?shù)刈匀毁Y源稟賦和社會經濟條件密切相關。以此為依據(jù)制定耕地保護補償標準制，能夠推動耕地多功能的保護。

（2）基于耕地多功能的江蘇省耕地保護補償標準結果反映了不同區(qū)域之間耕地保護需求的差異。2018年江蘇省平均每年單位面積耕地保護補償標準為0.859 7萬元/（hm2·年），其中補償標準最高的連云港市，為1.144 6萬元/（hm2·年），最低的無錫市，僅有0.520 3萬（hm2·年）。耕地保護補償標準在蘇北地區(qū)較高，蘇中地區(qū)次之，蘇南地區(qū)最低。該結果從耕地自身功能和價值角度反映各地耕地多功能強度和外部性價值大小，對于我國耕地保護補償工作具有一定的參考價值。

3.2 建議

多功能評價下的耕地保護補償標準與現(xiàn)有標準之間存在一定差距，需要從資金供給、資金分配及調整機制等方面著手落實。首先，資金供給方面需要建立起政府與市場雙向協(xié)同機制，結合政府設立的補償基金和市場上進行的耕地多功能產品交易，為補償標準的落實提供充足資金；其次，資金分配方面建議以耕地多功能貢獻為依據(jù)構建體系，確立不同層級政府部門及耕地所有者、承包者和經營者等多種主體之間的補償方案；最后，基于耕地多功能及耕地價值的動態(tài)變化特征，耕地保護補償標準也需要適時調整，建議將標準測算依據(jù)及標準數(shù)據(jù)納入耕地保護補償管理辦法，以保證補償效力的持續(xù)發(fā)揮。