中國特困供養(yǎng)服務(wù)的現(xiàn)狀與問題
——基于江蘇省的實(shí)證研究

彭 朗，朱 亞，陳家應(yīng)，3，石金樓

1.南京醫(yī)科大學(xué)醫(yī)政學(xué)院，2.馬克思主義學(xué)院，江蘇 南京 211166；3.南京醫(yī)科大學(xué)康達(dá)學(xué)院，江蘇 連云港 222000

消除貧困是世界上每個國家都需要面臨的挑戰(zhàn)［1］。作為一個國家或地區(qū)社會安全網(wǎng)重要的組成部分，世界各國在消除絕對貧困及保障極度弱勢群體生存權(quán)方面都采取了不同的措施。中國在消除絕對貧困上同樣做出了許多努力［2］，《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》中明確提出要突出解決好老年人、殘疾人、低收入人群等重點(diǎn)人群的健康及社會保障問題，聚焦社會與健康公平，社會救助取得了顯著的成效。以社會救助兜底保障為主要制度特征的中國特困供養(yǎng)制度從中華人民共和國成立初就產(chǎn)生并延續(xù)至今，其目標(biāo)在于“保障社會最弱勢群體的基本生存需要，為其提供較為基礎(chǔ)、全面的服務(wù)”。供養(yǎng)對象包括城鄉(xiāng)地區(qū)無勞動能力、無生活來源且無法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人，或者其法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人無贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)能力的老年人、殘疾人以及未滿16 周歲的未成年人，現(xiàn)行的中國特困供養(yǎng)制度主要在基本救濟(jì)金、生活照料、醫(yī)療、住房等方面提供資金與服務(wù)。

江蘇省自2015 年開始積極探索特困供養(yǎng)方面的制度建設(shè)和政策實(shí)踐，并提出了創(chuàng)新性舉措［3］，助力健康江蘇建設(shè)。本文通過對江蘇省特困供養(yǎng)政策和實(shí)踐的調(diào)查分析，了解特困供養(yǎng)制度的運(yùn)行狀況、成效與問題，并借鑒國際上特困和弱勢群體救助制度及實(shí)施的經(jīng)驗，為我國特困供養(yǎng)制度的建設(shè)與完善提供參考。

一、國際上社會救助服務(wù)和研究概述

（一）社會救助服務(wù)的特點(diǎn)

關(guān)于社會救助服務(wù)的意義，西方學(xué)者普遍認(rèn)為社會救助服務(wù)旨在幫助低收入人群，以滿足其基本生活需求［4］。社會救助作為最低層次的社會保障，特點(diǎn)在于其保障水平的基本性，以維持低收入者的最低生活水平為目的［5-6］。此外，由于實(shí)施社會救助是國家一項義不容辭的責(zé)任，國家可以調(diào)節(jié)這種不利的社會經(jīng)濟(jì)條件與人口健康之間的聯(lián)系，向弱勢群體提供現(xiàn)金轉(zhuǎn)移，并為教育、住房和公共衛(wèi)生服務(wù)等關(guān)鍵公共服務(wù)提供資金［7］。因此社會救助服務(wù)的另一特點(diǎn)即為政府主導(dǎo)性，社會救助資金的來源主要是政府財政，包括中央財政與地方財政，為經(jīng)濟(jì)弱勢群體無償提供社會救濟(jì)金及相關(guān)的救濟(jì)服務(wù)［8］。

（二）新公共管理理論下中高收入國家的社會救助舉措

特困人員供養(yǎng)制度是一項具有中國特色的社會救助制度，適應(yīng)我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的特殊國情。而在國外并沒有這樣的概念。國外，通常由政府的福利保障部門來實(shí)現(xiàn)對生活困難人員的保障，市場、家庭、慈善組織等主體分別參與保障服務(wù)，在一定程度上體現(xiàn)了新公共管理理論的相關(guān)觀點(diǎn)。新公共管理理論在傳統(tǒng)的社會保障體系中引入了市場主體，讓政府之外的其他社會組織參與到公共產(chǎn)品和服務(wù)提供，認(rèn)為國家和市場共同參與救助服務(wù)有利于實(shí)現(xiàn)功能互補(bǔ)［9］，優(yōu)化公共服務(wù)質(zhì)量［10］。因此，將新公共管理理論應(yīng)用于我國困難群體的救助保障，有一定的借鑒價值。

許多國家在改革社會保障制度時，在保證政府主導(dǎo)性的同時，強(qiáng)調(diào)了市場在保障國民生活中的作用。一是政府加大監(jiān)督審查的力度，如美國采取了比較嚴(yán)格的條件和資格審查制度，凡領(lǐng)取救助均需進(jìn)行經(jīng)濟(jì)調(diào)查，審查標(biāo)準(zhǔn)會根據(jù)物價隨時調(diào)整［11］，同時救助的發(fā)放盡可能采取非現(xiàn)金形式，避免國家資源的浪費(fèi)；二是進(jìn)一步發(fā)揮社會組織的作用，讓市場機(jī)制或者家庭承擔(dān)起更多的責(zé)任，如日本除了國家負(fù)責(zé)的生活保障制度外，還設(shè)立了民生委員會制度，即一些熱心救助的人士自愿組織的松散團(tuán)體，民生委員會作為國家救濟(jì)制度的協(xié)助組織，廣泛參與城鄉(xiāng)居民的福利事宜。在新公共管理理論的影響下，各國的社會救助政策不再拘泥于由政府承擔(dān)所有保障責(zé)任，而是在政府主導(dǎo)下采取多元化的管理機(jī)制與服務(wù)保障。

二、特殊困難群體保障服務(wù)方面的運(yùn)行現(xiàn)狀

（一）江蘇省特困供養(yǎng)服務(wù)現(xiàn)狀及實(shí)證調(diào)查

課題組在梳理了全國總體情況的基礎(chǔ)上，在江蘇南京市、南通市及徐州市（蘇南、蘇中、蘇北各抽取一個設(shè)區(qū)市）開展了現(xiàn)場調(diào)查，采用分散供養(yǎng)人員個案訪談、集中供養(yǎng)人員發(fā)放問卷的調(diào)查方法，從日常生活、服務(wù)接受、服務(wù)評價三個角度開展調(diào)查。其中，分散供養(yǎng)人員通過生活現(xiàn)場走訪形式開展現(xiàn)狀調(diào)查和訪談，共訪談17人。集中供養(yǎng)人員現(xiàn)狀調(diào)查通過問卷發(fā)放的形式，共回收居住在集中供養(yǎng)機(jī)構(gòu)、愿意且有能力配合本次調(diào)查的特困供養(yǎng)人員問卷377 份，其中無效問卷30 份，有效問卷347 份。本次還調(diào)查了江蘇省內(nèi)三個樣本市（南京、南通、徐州）的101家集中供養(yǎng)機(jī)構(gòu)，采用問卷調(diào)查和負(fù)責(zé)人定性訪談的調(diào)查方法，了解其運(yùn)營現(xiàn)狀及服務(wù)提供情況。

1.基本生活保障服務(wù)實(shí)施效果

基本生活保障標(biāo)準(zhǔn)按照上年度本地區(qū)人均可支配收入的40%～50%確定［12］，以實(shí)現(xiàn)供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)隨經(jīng)濟(jì)水平發(fā)展的動態(tài)調(diào)整。根據(jù)江蘇省民政廳救助處的數(shù)據(jù)，2016—2020年5年間特困供養(yǎng)總?cè)藬?shù)基本保持穩(wěn)定并呈緩慢上升趨勢，2020年底，江蘇省共有特困供養(yǎng)人員21.14 萬人，其中集中供養(yǎng)4.49 萬人，占比21.2%；特困供養(yǎng)人員以農(nóng)村為主，占總?cè)藬?shù)的3/4。全省特困供養(yǎng)保障金的標(biāo)準(zhǔn)呈逐年上升趨勢，城市略高于農(nóng)村，2016 年城市年人均14 374 元，農(nóng)村7 878元，2020年分別增加到20 097元、12 761元，城鄉(xiāng)標(biāo)準(zhǔn)比從1.8∶1下降到1.6∶1，城鄉(xiāng)特困保障差距逐步縮小。

特困供養(yǎng)的方式有分散供養(yǎng)和集中供養(yǎng)兩類，分散供養(yǎng)指供養(yǎng)對象居住在家，集中供養(yǎng)指供養(yǎng)對象居住在敬老院、福利院等集中供養(yǎng)機(jī)構(gòu)。在接受訪談的分散供養(yǎng)對象中，多數(shù)人表示生活上的日常問題社區(qū)都能幫助解決，每月發(fā)放的保障金能基本滿足生活需要，與當(dāng)?shù)鼐用裆钏經(jīng)]有明顯差距。幾乎所有訪談對象對目前的供養(yǎng)服務(wù)均表示滿意。集中供養(yǎng)人員的保障金是由政府直接撥付給集中供養(yǎng)機(jī)構(gòu)，其基本生活的各個方面物資均由集中供養(yǎng)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一提供。

2.醫(yī)療保障類服務(wù)的提供情況

供養(yǎng)人員醫(yī)療服務(wù)采取全覆蓋的保障方式，起付線及醫(yī)保報銷范圍外的醫(yī)療費(fèi)用全部由基層財政二次保障，基本上實(shí)現(xiàn)醫(yī)療費(fèi)用全兜底。在受訪的17位分散供養(yǎng)對象中，過去一年均利用過醫(yī)院門診服務(wù)，均需要定期吃藥，這與老年人常見慢性病治療有關(guān)。在就醫(yī)過程中，發(fā)生的就醫(yī)費(fèi)用基本集中在藥品上，大部分醫(yī)療費(fèi)用由基層社區(qū)和醫(yī)療保險保障，分散供養(yǎng)人員基本沒有自付費(fèi)用，看病時自己的負(fù)擔(dān)較小。

集中供養(yǎng)機(jī)構(gòu)會對住養(yǎng)人員開展定期體檢，在調(diào)查的347 位集中供養(yǎng)對象中，過去一年體檢服務(wù)和門診服務(wù)的使用率最高，機(jī)構(gòu)供養(yǎng)人員的體檢和醫(yī)療保健服務(wù)一般需要到醫(yī)療合作單位完成；特困供養(yǎng)人員對急診服務(wù)的利用率也處于比較高的水平（42.4%）。供養(yǎng)對象的主要健康問題為慢性病，因而對門診、普通住院、康復(fù)的需求較多，對住院手術(shù)的需求并不高，僅有18.7%的調(diào)查對象在過去一年使用了住院手術(shù)服務(wù)（表1）。

表1 過去一年集中供養(yǎng)對象醫(yī)療服務(wù)情況（n=347）

3.居家生活照料服務(wù)的提供情況

由于供養(yǎng)人員大多為老人，因此提供照料護(hù)理服務(wù)是保障特困群體日常生活質(zhì)量的必要舉措。生活照料服務(wù)以政府購買服務(wù)為主要方式之一，通過招標(biāo)的形式確定服務(wù)提供平臺，政府購買服務(wù)包，由第三方平臺向供養(yǎng)對象提供相應(yīng)服務(wù)，服務(wù)內(nèi)容主要集中在基礎(chǔ)性日常生活照料。本次現(xiàn)場走訪的17 位分散供養(yǎng)對象中，需要并接受社區(qū)提供的居家照護(hù)服務(wù)的僅有6 人，主要服務(wù)項目為打掃室內(nèi)衛(wèi)生，基本能夠滿足分散供養(yǎng)對象的基本生活需要，均不需要自己承擔(dān)服務(wù)費(fèi)；不同地區(qū)的服務(wù)購買平臺不同，6 位訪談對象均表示對所接受的居家照護(hù)服務(wù)很滿意。由于分散供養(yǎng)人員大多有一定自理能力，現(xiàn)有的照護(hù)服務(wù)內(nèi)容大體能夠滿足其基本生活需要，同時調(diào)查結(jié)果顯示委托市場主體提供社會救助服務(wù)也是完全可行的。

4.集中供養(yǎng)保障服務(wù)的提供情況

本次共調(diào)查了101家集中供養(yǎng)機(jī)構(gòu)，83.7%位于鄉(xiāng)村，其中有9家機(jī)構(gòu)為民間資本建設(shè)運(yùn)行、政府差額補(bǔ)助。表2反映了接受調(diào)查機(jī)構(gòu)的相關(guān)服務(wù)提供情況。民營機(jī)構(gòu)的各類集中供養(yǎng)服務(wù)提供比例均高于公辦機(jī)構(gòu)。二者在護(hù)理服務(wù)、醫(yī)療治療、康復(fù)保健等專業(yè)性較高的服務(wù)上差距較大，說明社會化資本在運(yùn)營集中供養(yǎng)機(jī)構(gòu)時，在服務(wù)種類和服務(wù)資源的利用上具有一定的優(yōu)勢。

表2 江蘇省集中供養(yǎng)機(jī)構(gòu)服務(wù)提供情況

（二）江蘇省特困供養(yǎng)服務(wù)的創(chuàng)新與成效

1.特困供養(yǎng)制度體系逐步完善

近年來江蘇省積極構(gòu)建更加完善的特困供養(yǎng)制度體系。江蘇省以國家相關(guān)政策文件為依據(jù)并結(jié)合省內(nèi)實(shí)際情況，進(jìn)一步完善了城鄉(xiāng)分散供養(yǎng)和集中供養(yǎng)工作的規(guī)劃，并對特困供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)的建設(shè)與管理、特困供養(yǎng)對象的基本生活權(quán)益保障和城鄉(xiāng)民生保障事業(yè)的發(fā)展等從實(shí)際操作層面進(jìn)行了創(chuàng)新性安排。隨著經(jīng)濟(jì)、科技的不斷發(fā)展，社會支持如社區(qū)、慈善組織等在特困救助過程中扮演著更加重要的角色，減輕了政府以往在特困救助領(lǐng)域承受的巨大壓力，為特困供養(yǎng)制度的可持續(xù)發(fā)展打下了堅實(shí)基礎(chǔ)。

2.特困供養(yǎng)服務(wù)效果初見成效

目前江蘇省供養(yǎng)服務(wù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)初步建立，生活保障服務(wù)和醫(yī)療服務(wù)均能基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋，同時完善了特困供養(yǎng)照護(hù)服務(wù)。多數(shù)集中供養(yǎng)機(jī)構(gòu)設(shè)施配備完善，能夠確保落實(shí)相關(guān)服務(wù)的提供。供養(yǎng)人員對服務(wù)滿意度，基層特困供養(yǎng)管理人員的工作狀況，以及對供養(yǎng)人員的生活照料、關(guān)愛服務(wù)、醫(yī)療保障以及其他相關(guān)生活服務(wù)等，均表現(xiàn)出良好的狀態(tài)，供需雙方對供養(yǎng)制度的滿意度水平均較高，說明特困供養(yǎng)制度在江蘇省已經(jīng)得到了較好的運(yùn)行。

3.融入新公共管理理念引入市場機(jī)制

為應(yīng)對政府在實(shí)際工作中管理效率有限的問題，江蘇省引入社會資本，探索集中供養(yǎng)機(jī)構(gòu)公建民營的運(yùn)營機(jī)制，同時允許其自主經(jīng)營閑置資源，有利于提高供養(yǎng)服務(wù)的效率與質(zhì)量。民營機(jī)構(gòu)在人員管理和服務(wù)內(nèi)容的豐富度上相較純公辦的集中供養(yǎng)機(jī)構(gòu)更有優(yōu)勢，主要體現(xiàn)在資金使用的自由度和機(jī)構(gòu)內(nèi)醫(yī)療資源的利用上，人員隊伍穩(wěn)定性和護(hù)理人員專業(yè)性都略優(yōu)于公辦機(jī)構(gòu)；在供養(yǎng)資源的使用上也比較靈活，保障特困供養(yǎng)需要，多余床位向市場開放，提高了資源利用率，更具發(fā)展的可持續(xù)性。

三、目前特困供養(yǎng)服務(wù)運(yùn)行中存在的問題

（一）集中供養(yǎng)資源利用效率有待提升

近幾年，得益于民政部“農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)設(shè)施建設(shè)霞光計劃”的推進(jìn)，各地集中供養(yǎng)機(jī)構(gòu)建設(shè)取得了較大進(jìn)展，機(jī)構(gòu)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)逐步完備，床位數(shù)不斷增加［13］，2015—2020 年全國集中供養(yǎng)機(jī)構(gòu)床位數(shù)約以每年6%的增幅上漲。但在江蘇省的實(shí)地調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，供養(yǎng)機(jī)構(gòu)的總體入住率不高，大量床位和設(shè)施處于未利用狀態(tài)，部分集中供養(yǎng)資源供給過剩，一定程度上造成了公共資源浪費(fèi)，也不利于集中供養(yǎng)機(jī)構(gòu)自身的可持續(xù)運(yùn)營。由于集中供養(yǎng)機(jī)構(gòu)在運(yùn)行方面的自由度受到一定的政策約束，機(jī)構(gòu)在自身設(shè)備、人員等資源利用方面存在阻力。在江蘇省調(diào)查的101 家機(jī)構(gòu)中，總的供養(yǎng)床位占用率約為54%，200 張以上床位的機(jī)構(gòu)在床位利用率上僅有50%，100～200 張床位的機(jī)構(gòu)床位利用率略高一些，也僅為56.3%，存在集中供養(yǎng)機(jī)構(gòu)資源利用不充分的問題。

（二）供養(yǎng)服務(wù)質(zhì)量難以保障

當(dāng)前，各地政府規(guī)定的分散供養(yǎng)服務(wù)內(nèi)容較為籠統(tǒng)，且主要聚焦于基本生活的居家照料，在專業(yè)護(hù)理和精神慰藉服務(wù)等方面缺少具體的規(guī)定。此外，關(guān)愛服務(wù)沒有補(bǔ)貼，服務(wù)積極性和質(zhì)量均難以保證，導(dǎo)致居家照料護(hù)理服務(wù)難以滿足供養(yǎng)老人的需要。在機(jī)構(gòu)照護(hù)服務(wù)方面，集中供養(yǎng)機(jī)構(gòu)無力聘請專業(yè)醫(yī)療人才，與醫(yī)療機(jī)構(gòu)的合作也流于形式，導(dǎo)致醫(yī)療保健服務(wù)難以滿足供養(yǎng)老人的需要。同時，集中供養(yǎng)機(jī)構(gòu)專業(yè)護(hù)理人員短缺的現(xiàn)象也較為突出，較低的薪酬待遇水平和較為固化的薪酬體系不利于吸納高質(zhì)量管理、護(hù)理專業(yè)人才。在江蘇省調(diào)查的101 家集中供養(yǎng)機(jī)構(gòu)的總體照護(hù)比為1∶14，高于《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等級劃分與評定》國家標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施指南中規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，照護(hù)人員工作負(fù)擔(dān)較重，流動性大，人員隊伍素質(zhì)得不到保證。

（三）供養(yǎng)服務(wù)相關(guān)政策協(xié)調(diào)性不足

隨著社會救助理念的發(fā)展，國家在社會投資和救助內(nèi)容等方面陸續(xù)出臺了一些有發(fā)展性因素的救助政策，取得了一定成效，但這些政策舉措僅起補(bǔ)充性作用，政策銜接不暢，并沒有形成穩(wěn)定的制度化安排［14］。主要體現(xiàn)在，一是政府部門內(nèi)部缺乏政策協(xié)調(diào)機(jī)制。社會救助服務(wù)的推進(jìn)，涉及民政、住建、衛(wèi)生、教育等多個政府部門，需要健全多部門協(xié)同機(jī)制，做到服務(wù)資源的共享，如特困供養(yǎng)與一般養(yǎng)老服務(wù)體系的資源共享、醫(yī)療與養(yǎng)老結(jié)合等。政府部門的服務(wù)政策銜接不暢，產(chǎn)生政策空白或沖突，導(dǎo)致救助資源分散，資源利用效率不高。二是缺乏行之有效的供養(yǎng)服務(wù)多元主體參與機(jī)制。雖然社會救助服務(wù)由政府主導(dǎo)，但仍需包括市場、慈善組織、家庭社區(qū)在內(nèi)的各社會主體來彌補(bǔ)政府救助資源提供的不足。目前特困救助工作的開展基本均依靠政府這一主體，各地對于多元主體的參與以鼓勵為主，缺乏細(xì)化的政策支持，導(dǎo)致市場主體參與不暢，救助服務(wù)資源不足和利用不充分并存。

四、對策與建議

（一）統(tǒng)籌供養(yǎng)資源，提升救助服務(wù)社會化

新公共管理理論作為社會救助在新發(fā)展階段的重要發(fā)展理念之一，對統(tǒng)籌供養(yǎng)資源提供了很好的參考。一是促進(jìn)供養(yǎng)服務(wù)的多元化參與，對于特困供養(yǎng)的經(jīng)營管理，同樣可以實(shí)行社會化管理的模式。將政府建設(shè)好的供養(yǎng)機(jī)構(gòu)，交給社會主體經(jīng)營，原集中供養(yǎng)對象的生活和照護(hù)服務(wù)仍由機(jī)構(gòu)提供，政府為經(jīng)營提供一定的優(yōu)惠政策。經(jīng)營者在保證政府指令性任務(wù)的前提下，可充分利用現(xiàn)有資源，開展社會化有償服務(wù)，既提高了供養(yǎng)資源的利用效率，也可為機(jī)構(gòu)的運(yùn)營獲得一定的資源保障。二是要促進(jìn)特困供養(yǎng)與社會化養(yǎng)老的有機(jī)銜接，通過政策引導(dǎo)整合不同條線的養(yǎng)老資源［15］，在將供養(yǎng)機(jī)構(gòu)和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)的同時，也對不同人群生活照料服務(wù)實(shí)行社會化統(tǒng)籌提供，實(shí)現(xiàn)一支隊伍服務(wù)于所有特困供養(yǎng)和養(yǎng)老人員，并根據(jù)服務(wù)對象特征的不同，采取不同的服務(wù)費(fèi)用保障渠道，從而有效解決單獨(dú)依靠民政救助資源而出現(xiàn)的服務(wù)不足、效率不高的困境。

（二）建立多方參與的綜合監(jiān)管機(jī)制，實(shí)現(xiàn)供養(yǎng)服務(wù)有效提供

在優(yōu)化服務(wù)資源利用的同時，還需要進(jìn)一步提升特困供養(yǎng)服務(wù)的服務(wù)質(zhì)量。一是要建立完善的監(jiān)督和多方評價體系，加強(qiáng)質(zhì)量管理建設(shè)。從調(diào)研結(jié)果來看，比較突出的一個問題是服務(wù)監(jiān)管不足，應(yīng)根據(jù)供養(yǎng)服務(wù)的規(guī)范內(nèi)容和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，以調(diào)動供養(yǎng)服務(wù)各利益相關(guān)者的積極性，提升服務(wù)質(zhì)量。二是要加強(qiáng)服務(wù)人才建設(shè)。以服務(wù)型救助為導(dǎo)向，開展對政府工作人員、集中供養(yǎng)機(jī)構(gòu)和第三方居家服務(wù)平臺等主體的管理與培訓(xùn)。還應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)照護(hù)人員培養(yǎng)力度，增加有專業(yè)資質(zhì)的照護(hù)人員供給，并結(jié)合地方實(shí)際情況適當(dāng)提升人員待遇，以提高服務(wù)人員從業(yè)積極性，提升供養(yǎng)服務(wù)質(zhì)量。三是建立激勵機(jī)制調(diào)動主動服務(wù)積極性。針對目前委托照料協(xié)議約束力不足，服務(wù)積極性不高的問題，相關(guān)部門應(yīng)承認(rèn)服務(wù)者的勞動付出，給協(xié)議服務(wù)者提供一定數(shù)額的勞務(wù)報酬，將考核結(jié)果與報酬支付掛鉤，對于服務(wù)質(zhì)量優(yōu)、滿意度高者，可給予一定的獎勵，以此調(diào)動服務(wù)者主動服務(wù)的積極性。四是加強(qiáng)信息化平臺建設(shè)，實(shí)現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)之間、政府與第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)之間的信息聯(lián)通共享，便于救助服務(wù)資源的利用及反饋，減少政策沖突、服務(wù)疊加、落實(shí)不到位等情況。

（三）完善政策體系，促進(jìn)制度可持續(xù)發(fā)展

基于新公共管理理論與政策實(shí)踐，多元主體的融入能夠彌補(bǔ)政府在提供基礎(chǔ)性保障服務(wù)中的不足，發(fā)揮社會組織的協(xié)助治理作用［16］，從長遠(yuǎn)來看能有效提升特困供養(yǎng)服務(wù)的質(zhì)量與效率。目前對多元參與社會救助制度已經(jīng)有了相關(guān)規(guī)定，但對多元參與供養(yǎng)制度運(yùn)行還缺乏操作性的制度設(shè)計，以明確政府、市場、社會、個人在多元參與中的責(zé)任分工和關(guān)系，建立一個基于多元參與的整合性供養(yǎng)制度體系。對此，一是要統(tǒng)籌安排使用各來源的資金。除針對特定個體、特定問題等的捐贈實(shí)行專款專用外，所有用于特困供養(yǎng)的慈善基金應(yīng)統(tǒng)籌使用，保證所有供養(yǎng)對象均獲得符合供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)要求的生活保障。二是要有稅費(fèi)優(yōu)惠等激勵政策，引導(dǎo)社會資本更多地參與慈善公益事業(yè)，為特困供養(yǎng)制度提供更好的經(jīng)費(fèi)保障。三是為市場主體和社會資本參與特困供養(yǎng)提供更多的機(jī)會。市場主體可以作為供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)或服務(wù)的提供者以及供養(yǎng)服務(wù)受委托方。