國有農(nóng)場土地承包經(jīng)營風(fēng)險及防范探究

韓才斌

（上海躍進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有限公司，上海 202171）

對國有農(nóng)場而言，土地經(jīng)營關(guān)系對其經(jīng)濟發(fā)展有直接的影響，做好國有農(nóng)場的土地經(jīng)營管理工作，不僅能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)工增收，也有利于構(gòu)建和諧社會。但在實際開展相關(guān)工作的過程中，還存在一些風(fēng)險問題，需要根據(jù)國家相關(guān)政策文件，進一步優(yōu)化完善，確保國有農(nóng)場土地承包經(jīng)營管理的有效性。

一、國有農(nóng)場概述

（一）國有農(nóng)場的性質(zhì)和特征

國有農(nóng)場的發(fā)展具有一定的特殊性，雖然不是企業(yè)單位，但對其相關(guān)要素進行分析，可以發(fā)現(xiàn)其具有相應(yīng)的特征，但又存在一定的區(qū)別。農(nóng)場是國有獨資企業(yè)，屬于行政區(qū)域，不僅涵蓋農(nóng)業(yè)，還包括商業(yè)和工業(yè)。自改革開放以來，國有農(nóng)場不斷改革。在全國范圍內(nèi)，各個墾區(qū)根據(jù)自身實際情況革新經(jīng)營體制。除了一些小規(guī)模農(nóng)場之外，大多數(shù)農(nóng)場都在往企業(yè)化方向改革。國有農(nóng)場的性質(zhì)屬于農(nóng)業(yè)企業(yè)，因此朝企業(yè)化方向改革無可厚非。

但國有農(nóng)場還具有一些不同于企業(yè)的特征。首先，在生產(chǎn)經(jīng)營內(nèi)容上，國有農(nóng)場涉及的內(nèi)容比較廣泛，既有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特點，又與工業(yè)和經(jīng)濟的發(fā)展緊密聯(lián)系。隨著科技的發(fā)展，各種現(xiàn)代化技術(shù)的運用為其帶來了新的發(fā)展契機。

其次，農(nóng)場的經(jīng)濟效益不穩(wěn)定。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要一定的時間，并且各種自然條件具有不可控性，不能預(yù)測，具有較大的經(jīng)營風(fēng)險，難以確定具體的經(jīng)濟效益。

最后，受到產(chǎn)業(yè)特征的影響，農(nóng)場很多產(chǎn)品比較相似。很多墾區(qū)的農(nóng)場種植相同的蔬菜或作物，并且存在多個養(yǎng)殖企業(yè)和水產(chǎn)企業(yè)。這就導(dǎo)致一些農(nóng)場為了追求更高的經(jīng)濟效益，展開惡性競爭，嚴(yán)重影響了國有農(nóng)場的長遠(yuǎn)發(fā)展。

（二）國有農(nóng)場的作用

首先，國有農(nóng)場保障了農(nóng)產(chǎn)品的社會供給。農(nóng)場作為農(nóng)產(chǎn)品基地，能為城鎮(zhèn)居民提供大量的農(nóng)副產(chǎn)品，并且能夠繁育種子，滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的需求。同時，農(nóng)場也具有社會管理職能，在生產(chǎn)經(jīng)營的過程中，能夠促進社會經(jīng)濟效益提升。

其次，國有農(nóng)場在積極開展各項農(nóng)業(yè)活動的過程中，不斷優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，不僅促進了自身的發(fā)展，還帶動了相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，尤其是工業(yè)。在這種背景下，農(nóng)場不僅能夠促進經(jīng)濟發(fā)展，還為農(nóng)村提供了更多的就業(yè)機會。很多農(nóng)場利用自身的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢積極進行產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，培育出大量具有競爭力的企業(yè)，促進了企業(yè)發(fā)展。同時，農(nóng)場發(fā)展綠色生態(tài)農(nóng)業(yè)的時間較長，已經(jīng)形成了完善的體系，基本實現(xiàn)了農(nóng)產(chǎn)品的無害化［1］。

最后，推廣國有農(nóng)場的科技成果，能夠?qū)崿F(xiàn)良好的轉(zhuǎn)化。相對來說，國有農(nóng)場的科技水平更高，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域具有重要地位，轉(zhuǎn)化其各種農(nóng)業(yè)科技成果能夠帶動相關(guān)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域發(fā)展。

二、國有農(nóng)場土地承包存在的經(jīng)營風(fēng)險及其原因

（一）國有農(nóng)場土地承包存在的經(jīng)營風(fēng)險

1.土地承包合同缺乏規(guī)范性

在國有農(nóng)場土地承包中，很多合同不夠規(guī)范，沒有明確相應(yīng)費用，如履約保證金費用和農(nóng)業(yè)保險費用等，并且涉及的收費額度、基本田以及收費標(biāo)準(zhǔn)等信息不夠清晰，很容易出現(xiàn)糾紛，不利于農(nóng)場的經(jīng)營管理。因此，需要增強國有農(nóng)場土地承包合同的規(guī)范性。

2.土地等級與收費標(biāo)準(zhǔn)存在差異

一些農(nóng)場在進行土地發(fā)包時，只是將相應(yīng)收費指標(biāo)下發(fā)出去，沒有直接面對農(nóng)戶，由管理區(qū)負(fù)責(zé)相關(guān)工作，劃分土地等級，在此基礎(chǔ)上合理收取相應(yīng)費用。在這種情況下，很容易出現(xiàn)收費不合理的現(xiàn)象。另外，很多管理區(qū)之間存在一定差異，帶來了很多潛在風(fēng)險。

3.土地承包費用管理不夠清晰

在核算承包費時，部分農(nóng)場采用綜合戶的方式，即在總體收費指標(biāo)的基礎(chǔ)上結(jié)合土地面積核算總賬。這就導(dǎo)致一些管理區(qū)為了完成指標(biāo)，針對一些沒有繳納承包費的農(nóng)戶，讓其他農(nóng)戶多交承包費來抵扣。長此以往，問題不斷積累，直到相關(guān)負(fù)責(zé)人調(diào)離，導(dǎo)致矛盾一次性爆發(fā)［2-3］。另外，還存在一些管理人員挪用承包費的情況。

4.頻繁出現(xiàn)土地承包權(quán)糾紛

由于相關(guān)法律法規(guī)的缺失以及市場環(huán)境變化的影響，在農(nóng)場土地承包的過程中，土地承包權(quán)糾紛比較常見。隨著地價的升值以及人地矛盾的愈加突出，各種之前被忽略的地塊受到重視。一些農(nóng)戶想要重新簽訂發(fā)包合同，希望按戶平均分配。同時，在一些農(nóng)戶經(jīng)營管理過程中，部分農(nóng)場想要收回承包地，或者想要調(diào)整承包地，與國家政策相背離。在土地延包后，很多新增人口不能得到承包地，這也會引發(fā)相應(yīng)糾紛。另外，征用土地后，不能及時兌現(xiàn)相應(yīng)的土地補償費，并且在實際分配的過程中，缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致一些農(nóng)戶得不到應(yīng)有的補償，進而出現(xiàn)上訪等現(xiàn)象。

5.土地流轉(zhuǎn)不合理

在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，農(nóng)場之間的差異導(dǎo)致流轉(zhuǎn)不夠合理。比較常見的是自由流轉(zhuǎn)現(xiàn)象。很多農(nóng)戶在沒有上報農(nóng)場的情況下，私自轉(zhuǎn)包土地，并且流轉(zhuǎn)合同缺乏規(guī)范性，甚至存在口頭協(xié)議的現(xiàn)象，導(dǎo)致未到口頭約定時間，就出現(xiàn)索要土地的情況。

另外，土地流轉(zhuǎn)市場管理缺乏有效性。由于沒有簽訂書面流轉(zhuǎn)合同，土地被征用時或者出現(xiàn)相應(yīng)變化時，不能合理解決土地承包問題。即使簽訂了書面合同，也會存在糾紛問題，這主要是因為相關(guān)合同條款不夠嚴(yán)密，在轉(zhuǎn)讓方提出相應(yīng)要求時，受讓方不同意，雙方就會產(chǎn)生爭議。

（二）國有農(nóng)場土地承包存在經(jīng)營風(fēng)險的原因

隨著一系列惠農(nóng)政策的發(fā)布，出現(xiàn)了土地升值的現(xiàn)象，充分激發(fā)了農(nóng)場職工的承包熱情，出現(xiàn)“土地?zé)帷爆F(xiàn)象，很多人員要求擁有土地承包權(quán)，進而形成新一輪“土地?zé)帷保瑢?dǎo)致土地流轉(zhuǎn)糾紛增加。雖然相關(guān)部門出臺了土地承包政策，但部分農(nóng)場未有效落實該政策，嚴(yán)重影響了土地承包關(guān)系的穩(wěn)定性。針對農(nóng)戶提出的權(quán)利要求，不能及時處理，導(dǎo)致糾紛更加嚴(yán)重。同時，在落實相關(guān)政策的過程中，容易出現(xiàn)偏差，也引發(fā)了一定的經(jīng)營風(fēng)險。這些問題，在農(nóng)業(yè)收益較低時并不是很明顯，而在效益提升的同時，這些問題也會顯現(xiàn)出來。

另外，在處理農(nóng)場土地承包管理問題時，主要依據(jù)《農(nóng)村土地承包法》，其中相應(yīng)處罰條款不夠完善。起訴處理具有較大的難度，相關(guān)手續(xù)比較復(fù)雜，并且很難妥善處理，導(dǎo)致農(nóng)戶不斷上訪，甚至出現(xiàn)群體上訪的情況，進而使矛盾進一步激化。

三、國有農(nóng)場土地承包經(jīng)營風(fēng)險的防范措施

（一）增強土地承包合同的規(guī)范性

為了杜絕合同外收費，各管理區(qū)應(yīng)積極履行自身職責(zé)，嚴(yán)格落實承包方案，加強審核。在劃分土地等級時，應(yīng)由各級管理成員共同商討，并且為了保障公平，應(yīng)提前公開。對管理區(qū)相應(yīng)設(shè)施的完善以及各種衛(wèi)生費用和維護費用，應(yīng)包含在預(yù)算管理費用內(nèi)，不能另外收取費用。同時，應(yīng)重視合同管理的規(guī)范性，確保合同制式的統(tǒng)一性，并且必須由本人簽字，杜絕代簽和強迫簽字的現(xiàn)象。在制定農(nóng)場土地承包合同時，應(yīng)依據(jù)《合同法》的規(guī)定，內(nèi)容要涵蓋土地面積、雙方的權(quán)利和義務(wù)、糾紛解決辦法以及承租期限等信息。

簽訂合同時，發(fā)包方必須是農(nóng)場的法定代表人，承包方必須是具有主體資格的農(nóng)戶，杜絕不具有主體資格的人員代簽承包合同，以免由于合同主體不合法，給雙方帶來額外的經(jīng)濟損失。因此，必須加強對合同的檢查。針對另外追加的補充條款，應(yīng)經(jīng)過雙方的協(xié)商，確保意見一致后，其才能生效。合同應(yīng)在雙方各執(zhí)一份的基礎(chǔ)上，上交一份給公證處。必須出具公證書，這樣一旦其中一方違約，就可以跳過訴訟程序，由法院直接執(zhí)行。

隨著科技的發(fā)展，信息技術(shù)在各個行業(yè)中得到了應(yīng)用，將其應(yīng)用到農(nóng)場管理中，可以實現(xiàn)對合同的信息化管理，以免出現(xiàn)合同損壞或丟失的情況。

（二）保障土地等級與收費標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性

為了增強土地承包收費的科學(xué)性和合理性，應(yīng)完善相應(yīng)的收費管理制度并確保制度的有效落實。要定期收取土地承包費用，嚴(yán)格按照土地發(fā)包方案的標(biāo)準(zhǔn)收取費用，確保收費標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性。同時，必須保障收費標(biāo)準(zhǔn)與土地等級的統(tǒng)一性，不能隨意提高或者降低標(biāo)準(zhǔn)。相關(guān)基層管理人員不能私自收取承包費用，應(yīng)統(tǒng)一上交至相應(yīng)賬戶，出具發(fā)票，在保障資金安全的同時，確保其能按時上繳。

（三）實現(xiàn)土地承包費用公開管理

收取土地承包費用時，應(yīng)將其公布出去，以接受社會監(jiān)督，避免出現(xiàn)各種不良現(xiàn)象。各類惠農(nóng)補貼項目和數(shù)額等信息，也應(yīng)在相應(yīng)公開場所張貼出來，同時做好相應(yīng)的解釋工作，便于農(nóng)戶了解相關(guān)政策信息。各個農(nóng)場還要積極做好宣傳工作，通過網(wǎng)絡(luò)平臺和當(dāng)?shù)貜V播等渠道進行公示，確保相關(guān)農(nóng)戶能夠充分了解。

（四）增強土地流轉(zhuǎn)的合理性

為了保障土地承包流轉(zhuǎn)的合理性，應(yīng)建立完善的經(jīng)營制度，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。根據(jù)土地承包糾紛的實際情況，結(jié)合農(nóng)戶的需求，建立更加科學(xué)合理的仲裁體系。在實際土地流轉(zhuǎn)過程中，應(yīng)規(guī)范其流程，先進行有效的流轉(zhuǎn)洽談，在雙方都滿意的情況下，才能簽訂合同，并鑒證合同，最后備案登記。

同時，對流轉(zhuǎn)雙方來說，為了保障自身權(quán)益，必須簽訂書面合同，采用統(tǒng)一的合同格式，其中不僅要涉及地號、面積和流轉(zhuǎn)期限，還要涵蓋違約責(zé)任等各種信息。這樣，一旦出現(xiàn)糾紛問題，就能確保有章可循，有效處理糾紛問題。另外，還要加強流轉(zhuǎn)檔案管理，按照相關(guān)部門的要求，及時匯總整理相關(guān)資料。同時，要加強對土地流轉(zhuǎn)過程的監(jiān)管，一旦發(fā)現(xiàn)存在不合理的流轉(zhuǎn)行為，就要在第一時間糾正。

四、國有農(nóng)場土地使用管理對策

（一）合理看待經(jīng)濟發(fā)展和耕地保護

在農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展過程中，必須合理看待其與耕地保護之間的關(guān)系，實現(xiàn)統(tǒng)籌開發(fā)建設(shè)。積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，以提高耕地效益。農(nóng)場要充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，不斷應(yīng)用新設(shè)備和新科技，提高耕地的產(chǎn)出效益。同時，不斷提高耕地質(zhì)量?；谵r(nóng)田建設(shè)工程，綜合整治耕地，促進農(nóng)業(yè)集約化水平提升。

（二）加強節(jié)約用地監(jiān)管

應(yīng)用土地監(jiān)管系統(tǒng)，將農(nóng)場土地的相關(guān)信息進行網(wǎng)上備案，并將相應(yīng)信息公開。同時，建立完善的土地利用動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)，通過利用現(xiàn)代化技術(shù)，如遙感技術(shù)和信息技術(shù)等，及時掌握土地的實際情況，更新相關(guān)變化信息，監(jiān)測土地的利用情況。另外，農(nóng)場必須建立完善的工作機制，加強與相關(guān)部門的配合，增強土地監(jiān)察工作的實效性。

五、國有農(nóng)場土地經(jīng)營體制與農(nóng)村土地經(jīng)營體制的對比

雖然國有農(nóng)場土地和農(nóng)村集體土地都是生產(chǎn)資料，但隨著相關(guān)法律法規(guī)的不斷出臺，兩者之間有了極大的區(qū)別。在國有農(nóng)場土地租賃中，必須繳納租賃費，土地的使用權(quán)是有限的，并且不是財產(chǎn)權(quán)。相對來說，農(nóng)村土地的承包不僅不用出錢，還逐漸財產(chǎn)化。國有農(nóng)場可以根據(jù)實際需求整理土地，以便生產(chǎn)或者解決存在的土地問題。因為土地是國有的，所以相關(guān)使用者可以為了自己的便利，整理土地。

如今很多農(nóng)戶進城發(fā)展，導(dǎo)致土地承包者和經(jīng)營者之間的聯(lián)系不再緊密。對進城的農(nóng)戶來說，為了防止自己不能再回到農(nóng)村，其不愿意將自身土地經(jīng)營權(quán)長期流轉(zhuǎn)出去，導(dǎo)致耕地使用率大幅降低。國有農(nóng)場的相關(guān)承包者只有使用權(quán)，沒有轉(zhuǎn)讓的權(quán)利。而且農(nóng)場每年要收取相應(yīng)的租賃費，需要為種植戶提供相應(yīng)服務(wù)，因此兩者之間具有較強的利益聯(lián)系。由于收取了費用，農(nóng)場能夠保障技術(shù)服務(wù)的有效性，按照相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)合理進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。相較于農(nóng)村土地承包，國有農(nóng)場土地承包中農(nóng)場與種植戶之間的聯(lián)系更加密切，兩者之間能夠互相扶持，進而促進農(nóng)場生產(chǎn)效率提升。通常情況下，相較于農(nóng)村土地承包，國有農(nóng)場的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率更高。

現(xiàn)階段，我國正在不斷推進城市化建設(shè)，而現(xiàn)有的農(nóng)村土地制度使農(nóng)民難以確定進城或留村，大部分農(nóng)戶在進城的同時也不會放棄土地權(quán)利，以免自己沒有退路。

六、結(jié)語

隨著各項惠農(nóng)政策的出臺，土地得到升值，很多人員要求擁有土地承包權(quán)，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)糾紛不斷；相關(guān)土地承包政策沒有得到有效落實，嚴(yán)重影響了土地承包關(guān)系的穩(wěn)定性；沒有及時處理承包戶提出的權(quán)利要求，導(dǎo)致糾紛更加嚴(yán)重，存在一定經(jīng)營風(fēng)險。對此，應(yīng)增強土地承包合同的規(guī)范性，保障土地等級與收費標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性，實現(xiàn)土地承包費用公開管理，強化承包權(quán)配置的公開性和公平性，并增強土地流轉(zhuǎn)的合理性，以有效應(yīng)對國有農(nóng)場土地承包風(fēng)險。