國(guó)土空間總體規(guī)劃中構(gòu)建空間管控體系的思考和實(shí)踐

許倩

賀州市城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)院 廣西 賀州 542899

1 國(guó)土空間規(guī)劃背景下的“城市總體規(guī)劃”重要意義

一方面，能夠?qū)崿F(xiàn)城市空間長(zhǎng)期持續(xù)發(fā)展，由于城市空間具有復(fù)雜性，在進(jìn)行總體規(guī)劃時(shí)，要充分考慮發(fā)展的可持續(xù)性。當(dāng)前我國(guó)城市人口壓力大，人員密集，對(duì)于城市空間要求越來(lái)越高，并且資源消耗過(guò)大，在具體規(guī)劃時(shí)，就要以保護(hù)資源和維護(hù)生態(tài)環(huán)境為重點(diǎn)內(nèi)容。此外，針對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，往往在規(guī)劃時(shí)不需要太高眼光和標(biāo)準(zhǔn)，這樣可以為城市發(fā)展提供足夠空間，從而推進(jìn)城市建設(shè)和規(guī)劃進(jìn)一步提升。另一方面，能夠?qū)崿F(xiàn)城市空間短期發(fā)展高效化，短期規(guī)劃和發(fā)展可以為長(zhǎng)期發(fā)展奠定有效基礎(chǔ)，每個(gè)短期方案就是為了實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期發(fā)展。所以，國(guó)土空間規(guī)劃背景下的"城市總體規(guī)劃有利于城市空間短期實(shí)現(xiàn)高效發(fā)展[1]。

2 國(guó)土空間規(guī)劃相關(guān)功能定位

2.1 國(guó)土資源的開(kāi)發(fā)和保護(hù)

國(guó)土規(guī)劃是我國(guó)政府所實(shí)施的一項(xiàng)重要戰(zhàn)略部署，旨在合理開(kāi)發(fā)與保護(hù)現(xiàn)有的國(guó)土資源，從而促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)與資源環(huán)保之間協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，我國(guó)必須對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃進(jìn)行統(tǒng)籌，形成科學(xué)開(kāi)發(fā)、顧全大局的新型戰(zhàn)略格局，使調(diào)控區(qū)域經(jīng)濟(jì)的原有理念得到改善。例如，我國(guó)政府已經(jīng)確立的“兩屏三帶”政策，這就是將生態(tài)安全作為核心，其理念是人與自然的和平共處。

2.2 構(gòu)建主體功能區(qū)域

主體功能區(qū)域的構(gòu)建是非常重要的規(guī)劃工作，在這一過(guò)程中必須科學(xué)合理規(guī)劃主體功能區(qū)域，從而推動(dòng)主體功能區(qū)域制度的正式形成。將我國(guó)的國(guó)土空間分為城市、農(nóng)業(yè)、生態(tài)三類(lèi)區(qū)域，在了解人口的分布情況以及區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展之后，對(duì)城市地區(qū)進(jìn)行重點(diǎn)開(kāi)發(fā)和不斷優(yōu)化，對(duì)空間布局進(jìn)行完善，從而使城市的整體品質(zhì)得以上升。將新的用途分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)作為依據(jù)，對(duì)用地布局進(jìn)行完善，劃分產(chǎn)業(yè)、居住等用地，對(duì)公共中心體系以及綠地公共空間進(jìn)行合理調(diào)整，此舉能夠使國(guó)土空間規(guī)劃的發(fā)展方向得到明確，各個(gè)區(qū)域能夠規(guī)范化、協(xié)調(diào)化、秩序化發(fā)展。另外，還要對(duì)區(qū)域之中的主體功能進(jìn)行評(píng)估，對(duì)于區(qū)域的分類(lèi)規(guī)劃進(jìn)行合理確認(rèn)，同時(shí)嚴(yán)格落實(shí)管理和控制目標(biāo)、國(guó)家下發(fā)的政策和管理細(xì)則。

2.3 對(duì)整治土地相關(guān)工作進(jìn)行規(guī)劃

目前，傳統(tǒng)的土地開(kāi)發(fā)和規(guī)劃方式已經(jīng)無(wú)法滿(mǎn)足當(dāng)前的需求，之所以會(huì)出現(xiàn)此類(lèi)情況，是因?yàn)榉寝r(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地補(bǔ)償制度已經(jīng)實(shí)施。我國(guó)政府提出建設(shè)生態(tài)文明的新要求，讓我國(guó)各類(lèi)土地的規(guī)劃和整治進(jìn)程得到新發(fā)展，所有規(guī)劃工作既看重“質(zhì)量”又看重“數(shù)量”，優(yōu)化并且更新土地利用模式，與土地使用的實(shí)際情況相結(jié)合，確定土地利用的潛力以及當(dāng)前城鄉(xiāng)建設(shè)用地的利用效率，對(duì)城鄉(xiāng)地區(qū)的低效能用地進(jìn)行再次開(kāi)發(fā)。

2.4 保證國(guó)土空間規(guī)劃工作統(tǒng)一開(kāi)展

由于我國(guó)幅員遼闊，土地面積較大，所有的城鎮(zhèn)之中雖然存在一般性，但是其特殊性不能忽視。當(dāng)前的國(guó)土空間規(guī)劃工作主要為國(guó)家—省—市—縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)五個(gè)級(jí)別，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)所占有的土地較少，國(guó)家面積較大，在工作落實(shí)過(guò)程中必須重視具體問(wèn)題，重視上級(jí)意見(jiàn)的傳達(dá)與貫徹。因此，在實(shí)施國(guó)土空間規(guī)劃工作時(shí)，必須保證下級(jí)規(guī)劃服從上級(jí)規(guī)劃，而且不同級(jí)別的規(guī)劃側(cè)重點(diǎn)截然不同。例如，國(guó)家級(jí)規(guī)劃側(cè)重戰(zhàn)略性，省級(jí)規(guī)劃側(cè)重協(xié)調(diào)性，市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)規(guī)劃側(cè)重實(shí)施性。國(guó)家下發(fā)的規(guī)劃意見(jiàn)首先傳達(dá)至省，然后由省傳達(dá)至市，其中包括省、市對(duì)中央意見(jiàn)的國(guó)土空間規(guī)劃進(jìn)行編制，因此必須考慮到縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的實(shí)際情況?？h和鄉(xiāng)鎮(zhèn)在實(shí)施國(guó)土空間規(guī)劃時(shí)，應(yīng)按照客觀實(shí)際條件，對(duì)省、市傳達(dá)的指導(dǎo)意見(jiàn)進(jìn)行落實(shí)。在這個(gè)過(guò)程中，地方依照國(guó)家和省、市的意見(jiàn)要求，再根據(jù)實(shí)際面臨的問(wèn)題和需要制定的規(guī)劃，使地方性得到保持，此處所指的地方性，是一種相對(duì)于統(tǒng)一性的概念，不僅要堅(jiān)持統(tǒng)一性，還要保證地方性，當(dāng)省、市級(jí)別已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一性，縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)別必須保持地方性[2]。

3 國(guó)土空間規(guī)劃背景下“城市總體規(guī)劃”面臨的問(wèn)題

3.1 政策落實(shí)不到位

國(guó)土空間規(guī)劃背景下的“城市總體規(guī)劃”，必須嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家政策，但目前很多城市對(duì)國(guó)家政策的落實(shí)不夠到位?！俺鞘锌傮w規(guī)劃”難以有效落實(shí)國(guó)家政策，勢(shì)必會(huì)影響“城市總體規(guī)劃”水平。對(duì)“城市總體規(guī)劃”的現(xiàn)狀進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，其工作內(nèi)容主要包括空間研究、技術(shù)方案以及技術(shù)規(guī)劃三個(gè)方面?；谶@三個(gè)方面，國(guó)家與政府對(duì)“城市總體規(guī)劃”的發(fā)展提出了更加嚴(yán)格的要求。但實(shí)踐過(guò)程中，“城市總體規(guī)劃”的一些技術(shù)文件與政府政策存在一定的差別，導(dǎo)致“城市總體規(guī)劃”與國(guó)土空間規(guī)劃的目標(biāo)不一致。

3.2 復(fù)雜程度比較高

國(guó)土空間規(guī)劃背景下的“城市總體規(guī)劃”，涉及的專(zhuān)業(yè)較多。相關(guān)工作人員在實(shí)踐過(guò)程中必須綜合考慮城市基礎(chǔ)設(shè)施需求、生態(tài)文明建設(shè)、自然環(huán)境、群眾物質(zhì)需求等多個(gè)方面的因素?！俺鞘锌傮w規(guī)劃”的程序比較麻煩、涉及的內(nèi)容較多，需要工作人員在充分考慮城市發(fā)展實(shí)情的前提下，對(duì)“城市總體規(guī)劃”進(jìn)行科學(xué)、合理的設(shè)計(jì)。例如，應(yīng)深入研究城市前期現(xiàn)有配置、中期空間規(guī)劃、后期總體規(guī)劃。對(duì)“城市總體規(guī)劃”現(xiàn)階段的實(shí)際情況進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，政府部門(mén)的管理理念有待創(chuàng)新，人力、物力的消耗過(guò)大，“城市總體規(guī)劃”布局難以落到實(shí)處，土地歸屬信息不夠清晰，給“城市總體規(guī)劃”的效果造成了一定的影響。

3.3 工作人員專(zhuān)業(yè)化水平不高

國(guó)土空間規(guī)劃背景下，為實(shí)現(xiàn)“城市總體規(guī)劃”價(jià)值與意義的充分發(fā)揮，必須確保工作人員隊(duì)伍專(zhuān)業(yè)構(gòu)成結(jié)構(gòu)的合理性，且要求工作人員必須具備較高的專(zhuān)業(yè)化水平。但就目前情況來(lái)看，國(guó)土空間規(guī)劃、“城市總體規(guī)劃”的體系尚未實(shí)現(xiàn)完美融合，究其根本原因在于缺乏專(zhuān)業(yè)構(gòu)成多樣的工作人員隊(duì)伍、專(zhuān)業(yè)化水平較高的工作人員。設(shè)計(jì)人員是將國(guó)土空間規(guī)劃、“城市總體規(guī)劃”完美融合為一體的操作者，“城市總體規(guī)劃”與城市空間利用率、總體規(guī)劃程度以及人文思想表現(xiàn)等息息相關(guān)。伴隨著信息技術(shù)的發(fā)展，國(guó)土空間規(guī)劃背景下的“城市總體規(guī)劃”，不僅要滿(mǎn)足城市發(fā)展要求，還要滿(mǎn)足人民群眾的物質(zhì)文化需求。借助科學(xué)、合理的“城市總體規(guī)劃”設(shè)計(jì)，將城市的人文景觀、自然景觀聯(lián)系起來(lái)，推動(dòng)城市精神文明建設(shè)的加快。但對(duì)“城市總體規(guī)劃”現(xiàn)階段的實(shí)際情況進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，其工作人員隊(duì)伍的專(zhuān)業(yè)構(gòu)成比較單一、業(yè)務(wù)能力有待提高，導(dǎo)致“城市總體規(guī)劃”存在一定的問(wèn)題，無(wú)法滿(mǎn)足人民群眾的需求，不利于城市空間利用率的提升，也給城市發(fā)展帶來(lái)了一定的不利影響[3]。

4 國(guó)土空間總體規(guī)劃中構(gòu)建空間管控體系

4.1 協(xié)調(diào)市場(chǎng)與政府間利益

城市總體規(guī)劃建設(shè)在國(guó)土空間規(guī)劃背景下需要實(shí)現(xiàn)資源合理利用和有效利用，促進(jìn)管理科學(xué)有效，各個(gè)部門(mén)之間要進(jìn)行及時(shí)交流和溝通，正確認(rèn)識(shí)自身權(quán)利與義務(wù)，建立健全管理制度，尤其是需要一套對(duì)城市總體規(guī)劃有效機(jī)制，這樣才能保證工作人員在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，干好本職工作，為城市總體規(guī)劃提供源源不斷動(dòng)力支持。城市規(guī)劃者要廣泛集中民智，不斷收集民眾關(guān)于城市總體規(guī)劃建議和意見(jiàn)，保證設(shè)計(jì)方案符合人民群眾物質(zhì)需求和審美要求，從而提升城市總體規(guī)劃經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。此外，在城市總體規(guī)劃過(guò)程中，離不開(kāi)政府和市場(chǎng)有效指導(dǎo)與幫助，比如，北京市在規(guī)劃時(shí)，各個(gè)部門(mén)之間就實(shí)現(xiàn)密切聯(lián)系，協(xié)同合作，在一定程度上遵循公開(kāi)、公平和公正市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，符合現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展理念，促進(jìn)土地資源合理利用，實(shí)現(xiàn)空間布局有效規(guī)劃。

4.2 做好各方之間的協(xié)調(diào)

國(guó)土空間規(guī)劃背景下的“城市總體規(guī)劃”優(yōu)化過(guò)程中，應(yīng)實(shí)現(xiàn)城市資源分配的進(jìn)一步改善，政府各部門(mén)之間應(yīng)加強(qiáng)交流與溝通，明確政府的權(quán)責(zé)，構(gòu)建完善的、健全的“城市總體規(guī)劃”管理制度，使全體工作人員都能做好自己的本職工作，促進(jìn)“城市總體規(guī)劃”發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。國(guó)土空間規(guī)劃背景下的“城市總體規(guī)劃”優(yōu)化過(guò)程中，相關(guān)工作人員應(yīng)對(duì)人民群眾的意見(jiàn)與建議進(jìn)行廣泛收集，聽(tīng)取人民群眾對(duì)“城市總體規(guī)劃”的想法，在“城市總體規(guī)劃”建設(shè)過(guò)程中制定更加符合人民群眾實(shí)際需求的方案，從而實(shí)現(xiàn)“城市總體規(guī)劃”的良性發(fā)展，為城市創(chuàng)造更好的效益，進(jìn)一步推動(dòng)城市化建設(shè)的發(fā)展?！俺鞘锌傮w規(guī)劃”需要政府、市場(chǎng)的支持與幫助，例如，北京市在開(kāi)展“城市總體規(guī)劃”的時(shí)候，便需要各方之間緊密合作，實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)土空間資源的合理規(guī)劃與布局。國(guó)土空間規(guī)劃背景下北京市的“城市總體規(guī)劃”，導(dǎo)入了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的公開(kāi)、公正、公平原則，從而實(shí)現(xiàn)了“城市總體規(guī)劃”的優(yōu)化，為“城市總體規(guī)劃”價(jià)值的最大化發(fā)揮奠定了良好的基礎(chǔ)[4]。

4.3 提升工作人員的專(zhuān)業(yè)水平

國(guó)土空間規(guī)劃背景下的“城市總體規(guī)劃”優(yōu)化過(guò)程中，工作人員發(fā)揮著重要的作用，對(duì)“城市總體規(guī)劃”的發(fā)展建設(shè)產(chǎn)生著直接的影響。鑒于此，為實(shí)現(xiàn)“城市總體規(guī)劃”水平與質(zhì)量的提升，必須加大力度，實(shí)現(xiàn)工作人員團(tuán)體專(zhuān)業(yè)結(jié)構(gòu)的多樣化，并提高工作人員的業(yè)務(wù)能力、專(zhuān)業(yè)素質(zhì)、文化知識(shí)水平與綜合素養(yǎng)。為了做到這一點(diǎn)，“城市總體規(guī)劃”承擔(dān)單位與主管部門(mén)，應(yīng)定期組織培訓(xùn)活動(dòng)，加大對(duì)工作人員的培訓(xùn)力度，致力于提升工作人員的專(zhuān)業(yè)化水平，通過(guò)充分發(fā)揮工作人員的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)與主觀能動(dòng)性，切實(shí)提升“城市總體規(guī)劃”水平。同時(shí)，通過(guò)開(kāi)展培訓(xùn)，開(kāi)拓工作人員的思維，才能更好地促進(jìn)“城市總體規(guī)劃”的優(yōu)化，充分發(fā)揮“城市總體規(guī)劃”的機(jī)制，加快城市實(shí)際功能與城市發(fā)展理念之間的交融。

4.4 加強(qiáng)應(yīng)用大數(shù)據(jù)技術(shù)

在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中，國(guó)土空間總體規(guī)劃是實(shí)現(xiàn)持續(xù)發(fā)展的重要保障。因此，在實(shí)踐中必須立足于現(xiàn)有國(guó)土空間資源展開(kāi)科學(xué)合理地規(guī)劃和運(yùn)用，這就要全面獲取相關(guān)的國(guó)土空間規(guī)劃信息和數(shù)據(jù)，后利用大數(shù)據(jù)技術(shù)進(jìn)行綜合性分析處理，才能為國(guó)土空間資源規(guī)劃提供數(shù)據(jù)和信息支撐。同時(shí)，在國(guó)土空間總體規(guī)劃中大范圍推廣應(yīng)用大數(shù)據(jù)技術(shù)，可在經(jīng)濟(jì)和空間規(guī)劃方法上進(jìn)行調(diào)控，從而能夠?yàn)榛A(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造條件[5]。

5 結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，在國(guó)土空間規(guī)劃工作開(kāi)展過(guò)程中，雖然主要方向已經(jīng)得到明確，但是在具體實(shí)施過(guò)程中依舊存在亟待解決的問(wèn)題。當(dāng)前我國(guó)各個(gè)層面、各個(gè)領(lǐng)域的發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入新時(shí)期，對(duì)于國(guó)土空間規(guī)劃工作而言，既是機(jī)遇也是挑戰(zhàn)，因此在面對(duì)已經(jīng)出現(xiàn)的國(guó)土空間規(guī)劃問(wèn)題時(shí)，需要積極采取相應(yīng)的策略予以解決，從而有效促進(jìn)國(guó)土空間規(guī)劃的可持續(xù)發(fā)展，切實(shí)保護(hù)我國(guó)現(xiàn)存的國(guó)土空間。