我國刑事附帶民事公益訴訟制度的現(xiàn)狀檢視及路徑優(yōu)化
——基于1000 份裁判文書的實(shí)證分析

姜保忠，王依凡，來 宇

（河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)，河南 鄭州 450046）

一、引言

2021年8月2日，中共中央印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)新時代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》（本文簡稱《意見》）第十一條明確提出：“積極穩(wěn)妥推進(jìn)公益訴訟檢察”[1]。近年來，隨著公益訴訟案件范圍的逐步拓寬，公益訴訟檢察已成為檢察機(jī)關(guān)的“十大業(yè)務(wù)”之一，檢察機(jī)關(guān)提起刑事附帶民事公益訴訟工作也在實(shí)踐中穩(wěn)步推進(jìn)。然而，公益訴訟制度在我國從創(chuàng)立到實(shí)施不足十年，隨著工作的逐漸開展，理論上面臨爭議，實(shí)踐中不斷顯現(xiàn)問題。由于缺乏完備、系統(tǒng)的法律規(guī)制，目前的刑事附帶民事公益訴訟程序在程序提起、案件范圍、賠償標(biāo)準(zhǔn)上均具有一定的任意性[2]。有學(xué)者認(rèn)為，由于基層檢察機(jī)關(guān)直接提起純民事公益訴訟的級別管轄限制，導(dǎo)致刑事附帶民事公益訴訟案件數(shù)量激增[3]。還有學(xué)者認(rèn)為，我國雖然已經(jīng)建立起涵蓋生態(tài)資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓、英雄烈士榮譽(yù)維護(hù)等領(lǐng)域的“4+1”公益訴訟受案模式，但實(shí)踐中對公益訴訟領(lǐng)域的探索大多屬于“等”內(nèi)細(xì)化，無法應(yīng)對新時代背景下我國面臨著的新風(fēng)險(xiǎn)和新挑戰(zhàn)[4]。有學(xué)者指出，由于缺乏明確的規(guī)范指引，懲罰性賠償在刑事附帶民事公益訴訟中的適用呈現(xiàn)出肯定與否定兩種截然相反的做法，且同一做法的理由也存在較大的差異[5]。

縱觀現(xiàn)有研究成果，雖不乏真知灼見，但仍存在一定局限。第一，現(xiàn)有研究多重視理論問題，缺乏實(shí)踐視野。第二，研究方法多為規(guī)范分析，少有實(shí)證研究。本文重點(diǎn)用實(shí)證分析的方法，檢視2021年刑事附帶民事公益訴訟的實(shí)務(wù)現(xiàn)狀，分析其適用問題，并提出優(yōu)化路徑，以期能夠?qū)ο嚓P(guān)規(guī)則的精細(xì)化建構(gòu)有所裨益。

二、2021年檢察機(jī)關(guān)提起刑事附帶民事公益訴訟的案件分布

筆者以中國裁判文書網(wǎng)為依托，以“案件類型：刑事案件”“裁判年份：2021”“全文：附帶民事公益訴訟”為關(guān)鍵詞進(jìn)行高級檢索，共得到2110 份相關(guān)裁判文書，以省份和月份分別進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，結(jié)果分別見表1 和圖 1。

表1 2021年各地法院辦理刑事附帶民事公益訴訟案件數(shù)量統(tǒng)計(jì)①我國香港、澳門、臺灣地區(qū)因數(shù)據(jù)缺失而未予統(tǒng)計(jì)。中國裁判文書網(wǎng)，https：//wenshu.court.gov.cn/，訪問日期：2022年1月15日。

（一）地區(qū)分布

如表1 所示，2021年度裁判文書數(shù)量100 份以上的地區(qū)有四川、湖南、貴州、遼寧、安徽、江蘇、山東等7個省份，其中案件最多的是四川省，計(jì)182 份。審結(jié)案件數(shù)量10 份以下的地區(qū)有北京、天津、新疆、寧夏、海南、西藏、青海等7個省份，其中案件最少的為西藏自治區(qū)，僅有1 份。從地域性來看，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟工作已在全國鋪開，辦案數(shù)量因各省份的實(shí)際情況不同而有所差異。安徽、山東等省率先進(jìn)行了檢察機(jī)關(guān)組織機(jī)構(gòu)改革，帶來了公益訴訟案件中檢察機(jī)關(guān)辦案能力的提升；四川、江蘇等省份黨委和人大對檢察公益訴訟支持力度的增強(qiáng)，推動了檢察公益訴訟工作的順利開展[6]。

（二）時間分布

如圖1 所示，2021年全國平均每月的刑事附帶民事公益訴訟裁判文書數(shù)量共175 份，其中3月份（355 份）為審結(jié)公益訴訟案件最多的月份，7月份（102 份）為最少月，整體呈現(xiàn)出“兩邊高、中間低”的趨勢。從時間分布來看，公益訴訟案件審理數(shù)量深受熱點(diǎn)事件、重大立法影響。在2021年3月15日的“國際消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)日”來臨之際，檢察機(jī)關(guān)緊盯食品藥品生產(chǎn)、銷售新形勢下人民群眾關(guān)注的新問題，將消費(fèi)者權(quán)益維護(hù)作為年初的公益訴訟重點(diǎn)領(lǐng)域。此外，從 2021年 1月 1日起，《中華人民共和國民法典》（本文簡稱《民法典》）以及修訂后的《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（本文簡稱《檢察公益訴訟解釋》）正式實(shí)施，為探索延伸公益訴訟范圍提供了新的規(guī)范立法援引。

三、刑事附帶民事公益訴訟制度現(xiàn)狀檢視

筆者從上述2110 份裁判文書中采取隨機(jī)抽樣的方式①為確保每一份裁判文書都有均等機(jī)會成為被抽到的分析對象，本課題組先將2110 份裁判文書以每份為一號的方式，按地區(qū)、裁判日期編號為1～2110 號，再借助WPS Office 軟件中的Excel“數(shù)據(jù)分析”工具從中抽取1000個編號，以此選出本文的實(shí)證分析對象。選取了1000 份裁判文書（占總體的47.3%）作為研究樣本，從訴訟主體、案件類型、責(zé)任承擔(dān)方式等角度進(jìn)行了實(shí)證分析，發(fā)現(xiàn)刑事附帶民事公益訴訟制度在實(shí)踐中存在起訴機(jī)關(guān)稱謂不明、基層法院管轄范圍過廣、受理案件類型較為狹窄、民事賠償標(biāo)準(zhǔn)不一、懲罰性賠償適用困難等問題。

（一）起訴機(jī)關(guān)不一致、稱謂不明

《檢察公益訴訟解釋》規(guī)定人民檢察院可以一并提起附帶民事公益訴訟②參見《檢察公益訴訟解釋》第二十條規(guī)定：“人民檢察院對破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)，食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益，侵害英雄烈士等的姓名、肖像、名譽(yù)、榮譽(yù)等損害社會公共利益的犯罪行為提起刑事公訴時，可以向人民法院一并提起附帶民事公益訴訟，由人民法院同一審判組織審理?！保虼嗽谒槿〉?000 份裁判文書中，有997 份的起訴機(jī)關(guān)與公益訴訟起訴人是同一主體，由提起公訴的檢察機(jī)關(guān)同時提起附帶民事公益訴訟，另外3 份的起訴機(jī)關(guān)分屬2 家不同的檢察機(jī)關(guān)，即徽縣人民檢察院訴胡某非法獵捕、殺害珍貴、瀕危野生動物刑事附帶民事公益訴訟案③參見甘肅省隴南市武都區(qū)人民法院（2021）甘1202 刑初294 號刑事附帶民事判決書。，康縣人民檢察院訴杜某非法采伐、毀壞國家重點(diǎn)保護(hù)植物刑事附帶民事公益訴訟案④參見甘肅省隴南市武都區(qū)人民法院（2021）甘1202 刑初334 號刑事附帶民事判決書。，康縣人民檢察院訴張某盜伐林木刑事附帶民事公益訴訟案⑤參見甘肅省隴南市武都區(qū)人民法院（2021）甘1202 刑初246 號刑事附帶民事判決書。。對于例外情形，有一種可能是其刑事部分和民事部分移送不一致，即前一機(jī)關(guān)僅將刑事部分案件移送后一檢察院提起刑事公訴時，未隨案移送相應(yīng)的民事公益訴訟部分或者將民事部分移送給另一檢察院。還有一種可能是對法律用語出現(xiàn)理解上的差異，因?yàn)榕c“人民法院同一審判組織審理”表述不同的是，我國法律并無明確規(guī)定必須是“同一檢察院”，因此，從文義解釋出發(fā)，不同檢察機(jī)關(guān)分別提起刑事案件和民事公益訴訟案件并不違背要求。

在抽檢的1000 份裁判文書中，檢察機(jī)關(guān)的稱謂有5 種：附帶民事公益訴訟起訴人的有864 份，附帶民事公益訴訟機(jī)關(guān)的有40 份，附帶民事公益訴訟原告人的有21 份，公訴機(jī)關(guān)的有7 份，公益訴訟起訴人的有68 份，詳見圖2。雖然實(shí)踐中對起訴機(jī)關(guān)的稱謂呈多元化特點(diǎn)，以附帶民事公益訴訟起訴人的身份起訴卻已經(jīng)成為主流，這樣的做法也于法有據(jù)⑥參見《公益訴訟解釋》第四條規(guī)定：“人民檢察院以公益訴訟起訴人身份提起公益訴訟，依照民事訴訟法、行政訴訟法享有相應(yīng)的訴訟權(quán)利，履行相應(yīng)的訴訟義務(wù)，但法律、司法解釋另有規(guī)定的除外?！薄τ谝愿綆袷略V訟原告人的稱謂起訴，可能是司法機(jī)關(guān)參考了刑事附帶民事訴訟的處理規(guī)則，如雅江縣人民檢察院訴雙某、九某盜伐林木刑事附帶民事公益訴訟案⑦參見四川省甘孜藏族自治州雅江縣人民法院（2021）川3325 刑初3 號刑事附帶民事判決書。，判決書中起訴機(jī)關(guān)雅江縣人民檢察院的稱謂為附帶民事公益訴訟原告人，人民法院的判決理由依據(jù)《中華人民共和國刑事訴訟法》（本文簡稱《刑事訴訟法》）第一百零一條⑧參見《刑事訴訟法》第一百零一條規(guī)定：“被害人由于被告人的犯罪行為而遭受物質(zhì)損失的，在刑事訴訟過程中，有權(quán)提起附帶民事訴訟。被害人死亡或者喪失行為能力的，被害人的法定代理人、近親屬有權(quán)提起附帶民事訴訟。如果是國家財(cái)產(chǎn)、集體財(cái)產(chǎn)遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時候，可以提起附帶民事訴訟?！薄?/p>

圖2 刑事附帶民事公益訴訟案件中公訴機(jī)關(guān)稱謂情況統(tǒng)計(jì)

（二）被訴主體不一致

在上述1000 份裁判文書中，其刑事部分與民事部分被告人一致的有949 份，占比94.9%；不一致的有42 份，占比4.2%；未知9 份，占比0.9%，詳見圖3。實(shí)踐中，大部分法院堅(jiān)持刑民一致性觀點(diǎn)，認(rèn)為民事部分被告主體適格的前提是其為刑事部分的被告。但也有部分法院認(rèn)為刑事部分和民事部分的責(zé)任承擔(dān)要件不同，因此無須保持一致。

圖3 刑事附帶民事公益訴訟案件中被告人是否一致情況統(tǒng)計(jì)

（三）基層法院管轄范圍過廣

上述1000 份裁判文書中，一審裁判文書有896份，二審裁判文書有104 份。筆者在此就級別管轄而言僅統(tǒng)計(jì)一審裁判文書，發(fā)現(xiàn)只有一例由中級人民法院審理，即崇左市人民檢察院訴呂某、蒙某某等走私珍貴動物、珍貴動物制品刑事附帶民事公益訴訟案①參見廣西壯族自治區(qū)崇左市中級人民法院（2020）桂14 刑初48 號刑事附帶民事判決書。，其他均由基層人民法院審理。在這896 份一審裁判文書中，案件由被告住所地人民法院管轄的有728 份，占比約81.2%；由非被告住所地人民法院管轄的有110 份，占比約12.2%；未知的案件有58 份，占比6.5%，如圖4 所示。由非被告住所地人民法院管轄的案件存在兩種情況：一種是由犯罪地人民法院管轄，如巨野縣人民檢察院訴曹某某、國某某等污染環(huán)境刑事附帶民事公益訴訟案②參見山東省菏澤市巨野縣人民法院（2021）魯1724 刑初255 號刑事判決書。，由被告犯罪地巨野縣人民法院管轄；另一種是專門管轄，如上海鐵路運(yùn)輸檢察院訴張某某、沙某某等非法捕撈水產(chǎn)品刑事附帶民事公益訴訟案③參見上海鐵路運(yùn)輸法院（2021）滬7101 刑初61 號刑事判決書。，由上海鐵路運(yùn)輸法院專門管轄。

圖4 刑事附帶民事公益訴訟案件中是否由被告住所地人民法院管轄情況統(tǒng)計(jì)

（四）罪名分布：受理案件類型較為集中

上述1000 份裁判文書刑事部分涉及罪名總共包括29 種，排名前十的罪名為非法捕撈水產(chǎn)品罪，生產(chǎn)、銷售有毒、有害食品罪，非法狩獵罪，非法采礦罪，污染環(huán)境罪，生產(chǎn)、銷售不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品罪，濫伐林木罪，盜伐林木罪，非法占用農(nóng)用地罪，危害珍貴、瀕危野生動物罪，侵犯公民個人信息罪，詳見表2。主要分布在刑法分則第三章“破壞社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序罪”（如食品安全犯罪、藥品安全犯罪等）和第六章“妨害社會管理秩序罪”（如非法捕撈水產(chǎn)品罪、非法采礦罪等）這兩章。其中值得注意的是，與非法捕撈水產(chǎn)品罪和生產(chǎn)、銷售有毒、有害食品罪等歷年公益訴訟中經(jīng)常涉及的罪名相比，侵犯公民個人信息罪前幾年很少提起，但2021年該類案件占比達(dá)到4.3%。由于公民權(quán)利意識的提高以及《民法典》《中華人民共和國個人信息保護(hù)法》的實(shí)施，個人信息保護(hù)成為社會熱議話題，而公眾關(guān)注度高、政策導(dǎo)向性強(qiáng)的領(lǐng)域也是實(shí)踐中公益訴訟案件范圍擴(kuò)張優(yōu)先考慮的方向。

表2 抽檢的1000 份裁判文書涉及罪名分布統(tǒng)計(jì)

（五）責(zé)任承擔(dān)方式：民事賠償標(biāo)準(zhǔn)不一

在上述1000 份裁判文書中，被告人最終的責(zé)任承擔(dān)方式可分成四類：單一式責(zé)任承擔(dān)方式（251份）、競合式責(zé)任承擔(dān)方式（36 份）、復(fù)合式責(zé)任承擔(dān)方式（565 份）、復(fù)合加競合的責(zé)任承擔(dān)方式（9 份）。就具體承擔(dān)方式而言，被告人需承擔(dān)鑒定、咨詢、評估費(fèi)用的有184 份；被告人需承擔(dān)公告費(fèi)用的有5份；被告人承擔(dān)賠償損失的有641 份；被告人承擔(dān)勞役代償、進(jìn)行普法宣傳等義務(wù)的有14 份；被告人需承擔(dān)恢復(fù)原狀、消除危險(xiǎn)、停止侵害的分別為230份、41 份、31 份；被告人需承擔(dān)公開賠禮道歉的有449 份（見圖 5）。

圖5 刑事附帶民事公益訴訟案件中當(dāng)事人承擔(dān)責(zé)任方式情況統(tǒng)計(jì)

實(shí)踐中賠償損失和公開賠禮道歉是公益訴訟案件承擔(dān)責(zé)任主要方式，但民事賠償數(shù)額存在標(biāo)準(zhǔn)不一的現(xiàn)象。上述641 份被告人賠償損失案件，其中生態(tài)損失賠償款有487 份，懲罰性賠償金有141 份，其他類賠償有25 份；賠償數(shù)額在0～1 萬元的有190份，賠償數(shù)額在1 萬～3 萬元的有78 份，賠償數(shù)額在3 萬～10 萬元的有95 份，賠償數(shù)額10 萬元以上的有 149 份（見圖 6）。

圖6 刑事附帶民事公益訴訟案件中賠償損失情況統(tǒng)計(jì)

（六）懲罰性賠償適用困難

在上述1000 份裁判文書中，適用懲罰性賠償?shù)膬H有141 份。承擔(dān)懲罰性賠償金的案件主要是食品商品類犯罪，數(shù)額一般以銷售額為基準(zhǔn)來計(jì)算。懲罰性賠償金為 1000 元的有 42 份；1000～10000 元的有45 份；1 萬 ～3 萬元的有 15 份；3 萬 ～10 萬元的有22 份；10 萬以上的有 17 份，且多為 10 倍賠償（共有123 份，占141 份相關(guān)文書的87%），詳見圖7。

圖7 刑事附帶民事公益訴訟案件中懲罰性賠償金適用情況統(tǒng)計(jì)

懲罰性賠償多為10 倍賠償，主要是由于實(shí)踐操作中金額計(jì)算困難的原因。根據(jù)現(xiàn)行法律，在消費(fèi)者保護(hù)領(lǐng)域中存在違約訴訟和侵權(quán)訴訟，而違約訴訟包括10 倍價(jià)金和3 倍價(jià)金，侵權(quán)訴訟包括3 倍實(shí)際損失和2 倍以下實(shí)際損失。由于侵權(quán)訴訟必須對損害予以證明，舉證責(zé)任較為嚴(yán)苛，檢察機(jī)關(guān)更傾向于提起違約訴訟，以10 倍價(jià)金來計(jì)算懲罰性賠償額[7]。

四、刑事附帶民事公益訴訟制度的優(yōu)化路徑

（一）明確訴訟主體地位

由于刑事附帶民事公益訴訟在程序構(gòu)造上具有復(fù)合性特點(diǎn)，其主體結(jié)構(gòu)也具有復(fù)合性。如起訴一方雖然來自同一檢察機(jī)關(guān)，但是既包括來自刑事公訴部門的刑事訴訟公訴人，也包括來自公益訴訟檢察部門的公益訴訟起訴人，兩者在主體資格上分別獨(dú)立，履行不同的職能。而被告一方，既包括刑事訴訟被告，也包括民事公益訴訟被告，該兩種身份既可能同為一名當(dāng)事人，也可能屬于不同的當(dāng)事人，不同的法律地位其所享有的訴訟權(quán)利和所承擔(dān)的訴訟義務(wù)不盡一致[8]86-87。因此，必須要甄別和確定刑事附帶民事訴訟中訴訟主體。

第一，起訴機(jī)關(guān)稱謂以附帶民事公益訴訟原告更為可取。首先，從本體論考察，刑事附帶民事公益訴訟是刑事附帶民事訴訟和民事公益訴訟兩種訴訟制度的結(jié)合，其本質(zhì)是刑事附帶民事訴訟向社會公共利益的延伸[9]。而刑事訴訟中參與訴訟程序的包括國家機(jī)關(guān)和訴訟參與人，具體而言有公安機(jī)關(guān)、人民檢察院、人民法院、當(dāng)事人、其他訴訟參與人，并無“起訴人”一詞[10]，因此以“附帶民事公益訴訟起訴人”稱謂不符合訴訟理論，但以“原告”之稱符合刑事附帶民事訴訟之構(gòu)造。其次，從現(xiàn)行制度體系考察，附帶民事公益訴訟起訴人有《檢察公益訴訟解釋》第四條的明確承認(rèn)，但是該條也規(guī)定了“但法律、司法解釋另有規(guī)定的除外”，因此，按《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的解釋》（本文簡稱《刑訴法解釋》）第一百四十二條所稱列為“附帶民事訴訟原告人”，再集合公益訴訟的性質(zhì)稱謂為“附帶民事公益訴訟原告”并非與現(xiàn)行制度規(guī)定相違背。最后，從解釋學(xué)角度考察，“起訴”一詞的文義解釋為依法向法院提出訴訟，請求法院對特定事項(xiàng)進(jìn)行審判的活動。由此“起訴人”所涵蓋的范圍非常之寬廣，無論是行政訴訟原告、民事訴訟原告還是刑事訴訟公訴人等均可成為“起訴人”，換言之，“起訴人”為請求法院啟動審判程序的主體范圍的上位范疇，從這一角度考慮以“起訴人”進(jìn)行起訴，雖籠統(tǒng)但也合乎理解。但是如前所述，刑事附帶民事公益訴訟具有復(fù)合性特征，原告一方存在兩個法律主體，即存在上位范疇的“起訴人”和下位概念的“公訴人”并席而坐，是否邏輯上存在矛盾？

第二，刑事訴訟被告人與附帶民事訴訟被告應(yīng)當(dāng)一致。首先，從制度目的來看，“被告一致”符合刑事附帶民事公益訴訟的制度設(shè)計(jì)初衷。新增刑事附帶民事公益訴訟制度是鑒于刑事部分和民事部分兩者的訴訟主體和案件事實(shí)基本相同，一并審理有利于節(jié)約司法資源，妥善認(rèn)定被告的法律責(zé)任[11]93。其次，在刑事部分被告人與民事部分被告人一致的案件中，被告人更有足夠的動機(jī)去積極承擔(dān)恢復(fù)原狀、賠償損失等民事責(zé)任來爭取刑事部分的從寬量刑，受損的公共利益也因此能夠得到更及時有效地維護(hù)[12]。反之，若刑事部分與民事部分的被告人不一致，特別是對于無刑責(zé)的民事部分被告人來說，其積極賠償意愿不高，并且還可能對抗調(diào)查、訴訟程序。最后，我國公益訴訟體系涉及三大公益訴訟制度，將“被告一致”作為法院受理的硬性條件，不僅有助于區(qū)分三大制度之間的區(qū)別，實(shí)現(xiàn)各自相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)目的，而且也能平衡基層檢察院和市級檢察院之間的辦案壓力，實(shí)現(xiàn)案件分流[11]93。

（二）明晰管轄標(biāo)準(zhǔn)

從現(xiàn)狀看，刑事附帶民事公益訴訟案件多為基層人民法院管轄源于《刑事訴訟法》第二十條、第二十一條①參見《刑事訴訟法》第二十條規(guī)定：“基層人民法院管轄第一審普通刑事案件，但是依照本法由上級人民法院管轄的除外?！钡诙灰?guī)定：“中級人民法院管轄下列第一審刑事案件：（一）危害國家安全、恐怖活動案件;（二）可能判處無期徒刑、死刑的案件?！焙汀稒z察公益訴訟解釋》第二十條②參見《檢察公益訴訟解釋》第二十條規(guī)定：“人民檢察院對破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)，食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益，侵害英雄烈士等的姓名、肖像、名譽(yù)、榮譽(yù)等損害社會公共利益的犯罪行為提起刑事公訴時，可以向人民法院一并提起附帶民事公益訴訟，由人民法院同一審判組織審理。人民檢察院提起的刑事附帶民事公益訴訟案件由審理刑事案件的人民法院管轄。”的規(guī)定。在實(shí)踐中，附帶民事公益訴訟案件往往與危害國家安全、恐怖活動等特殊犯罪無關(guān)，并且量刑也達(dá)不到無期徒刑、死刑的程度，因此，基層人民法院成為辦理公益訴訟案件的主力軍。該做法產(chǎn)生了一些質(zhì)疑。第一，刑事附帶民事公益訴訟案件往往比單獨(dú)的民事公益訴訟案件更為重大復(fù)雜，但實(shí)踐中往往要降一審級進(jìn)行審理，容易造成案件重要程度與審級不相匹配[8]33。第二，若訴訟標(biāo)的超過基層人民法院管轄的案件范圍，仍由基層人民法院管轄，是否導(dǎo)致當(dāng)事人的級別管轄利益受到侵害？[13]此外，基層人民法院能否大規(guī)模地承載案情復(fù)雜、社會影響力較大、涉及地域廣泛的公益訴訟案件審理工作也值得思考。筆者認(rèn)為，對于刑事附帶民事公益訴訟案件的管轄標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)本著“以民附刑為原則、特殊情形為例外”的管轄原則確定。具體言之，就是刑事附帶民事公益訴訟案件，原則上由辦理刑事案件的人民檢察院立案管轄，由受理刑事案件的人民法院進(jìn)行審理，但是對于下級人民檢察院認(rèn)為涉案范圍廣、社會影響大、案情疑難復(fù)雜等附帶民事公益訴訟案件，可以由下級檢察院報(bào)請上級檢察院，由上級檢察院決定處理。理由如下。

首先，“以民附刑”符合刑事附帶民事公益訴訟的制度本義。在2018年《檢察公益訴訟解釋》剛出臺時，最高人民法院有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)就曾指出，出于“節(jié)省司法資源，提高司法效率”考慮，“在刑事附帶民事公益訴訟的特殊情況下，當(dāng)審理刑事案件的人民法院是基層人民法院時，則附帶民事公益訴訟也應(yīng)由該基層人民法院管轄”[14]。即附帶民事公益訴訟案件的審理法院因刑事案件的審理法院而予以確定。

其次，公益訴訟管轄權(quán)下放為大勢所趨。由中級人民法院管轄公益訴訟案件的立法考量是公益訴訟案件涉及社會公共利益、涉案人數(shù)較多、社會影響力大，并且當(dāng)時我國對該類案件還處于探索階段。但不可否認(rèn)的是，從長遠(yuǎn)來看，基層人民檢察院、人民法院才是該類案件的主力軍。因?yàn)樵诰€索收集、調(diào)查取證、事實(shí)梳理等方面，辦理刑事案件的檢察院和審理刑事案件的法院相較于其他法檢機(jī)關(guān)而言無疑更具優(yōu)勢。因此，公益訴訟案件基層管轄化并非不當(dāng)。

最后，原則例外模式有助于刑事附帶民事公益訴訟管轄趨向統(tǒng)一。立案調(diào)查階段側(cè)重于考慮“如何適當(dāng)?shù)卣{(diào)配和投入檢察機(jī)關(guān)辦案資源，減少辦案阻力和程序負(fù)累，確保辦案效率、質(zhì)量和效果”[15]，立案調(diào)查階段明確賦予下級檢察院報(bào)請的權(quán)力，可以在明晰刑事附帶民事公益訴訟管轄標(biāo)準(zhǔn)的同時，兼具特殊案件的變通處理，實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)正義。而訴訟階段側(cè)重于考慮法檢平級對抗的訴訟規(guī)律。此時根據(jù)“以民附刑”原則，案件應(yīng)當(dāng)移送至審理刑事案件的法院所對應(yīng)的檢察院進(jìn)行起訴。

（三）拓寬適用范圍

刑事附帶民事公益訴訟適用范圍是指人民法院依法受理的檢察機(jī)關(guān)因犯罪行為侵害公共利益而提起的公益訴訟案件類型。從實(shí)證分析來看，近些年來檢察機(jī)關(guān)的刑事附帶民事公益訴訟工作不僅涉及生態(tài)環(huán)境與資源保護(hù)、食品藥品安全等傳統(tǒng)領(lǐng)域，也涉及《中華人民共和國個人信息保護(hù)法》《中華人民共和國英雄烈士保護(hù)法》等單行法規(guī)定的新興公益訴訟領(lǐng)域，還包括文化遺產(chǎn)保護(hù)、野生動物保護(hù)等“法外”領(lǐng)域，對彌補(bǔ)因犯罪行為所帶來的公共利益損害和節(jié)約有限司法資源有著重要意義。然而也能看到，與“法內(nèi)”領(lǐng)域工作卓有成效相比，“法外”領(lǐng)域案件極為稀少，且如國家安全與公平競爭秩序、金融安全秩序與金融消費(fèi)者合法權(quán)益、社會安全與群體生命健康等領(lǐng)域也未被納入刑事附帶民事公益訴訟之中[16]23。檢察公益訴訟制度是“以法治思維和法治方式助推國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大改革舉措”[17]，而刑事附帶民事公益訴訟作為公益訴訟制度體系中的重要一環(huán)，對其適用范圍擴(kuò)寬既有公共利益保護(hù)全面化的現(xiàn)實(shí)需求，又有公益訴訟法規(guī)規(guī)范化的立法需求[18]11和公益案件辦案高效化的司法要求。

第一，擴(kuò)寬刑事附帶民事公益訴訟適用范圍，需要掌握好擴(kuò)寬的邊界。從理論上講刑事附帶民事公益訴訟的適用范圍應(yīng)受到三重限制，由寬到窄分別為公共利益、民事公益訴訟、刑事附帶民事訴訟。因?yàn)樾淌赂綆袷鹿嬖V訟為民事公益訴訟和刑事附帶民事訴訟之交叉形態(tài)，其一方面受到民事公益訴訟適用范圍之限制，另一方面也受到刑事附帶民事訴訟適用條件之限制。又因公益訴訟的制度目的是維護(hù)公共利益，因此“公共利益”之含義也約束著刑事附帶民事公益訴訟的適用范圍。故而，刑事附帶民事公益訴訟的適用范圍為公共利益、民事公益訴訟適用范圍、刑事附帶民事訴訟適用條件三者之重合，這也成為擴(kuò)寬其適用范圍之邊界。

第二，擴(kuò)寬刑事附帶民事公益訴訟，須做好“公共利益”的程序性界定。公共利益是一個開放、不斷發(fā)展的概念，具有鮮明的社會時代屬性和色彩[16]25。無論從立法上還是從司法適用上對其進(jìn)行明確界定實(shí)屬困難。但實(shí)體界定困難并不意味著程序界定也隨之無用，追溯“公共利益”之變遷緣由，在于民眾意識和社會風(fēng)向的轉(zhuǎn)變導(dǎo)致“公共利益”的內(nèi)涵不斷擴(kuò)張，從而引起了觀念上的“公共利益”與規(guī)范體系中公益訴訟所維護(hù)的“公共利益”不相匹配。因此，如果以民主性的界定程序條款對“公共利益”進(jìn)行個案界定，以價(jià)值共識來確定新興公益訴訟案件是否侵害“公共利益”，或許切實(shí)可行。這里的程序條款應(yīng)當(dāng)涉及公益認(rèn)定主體、認(rèn)定原則、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)定方式等。對屬于公益訴訟受案范圍尚存爭議的新領(lǐng)域案件，法檢雙方可以通過召開聽證會、論證會等形式，吸納社會、政府、公民三方參與，對該領(lǐng)域所涉及的利益范圍、是否侵害公共利益、有無必要提起公益訴訟等進(jìn)行說理論證，尋求個案最優(yōu)解。

第三，擴(kuò)寬刑事附帶民事公益訴訟適用范圍，須強(qiáng)化《刑事訴訟法》本體法的立法支撐。實(shí)踐中公益訴訟領(lǐng)域的探索整體呈現(xiàn)片面性、無序性、隨意性、碎片化的態(tài)勢[18]14-15，就刑事附帶民事公益訴訟而言，其適用范圍較窄的成因不僅是由于上述公益訴訟整體的共性因素，也是因?yàn)樽陨砣狈Ψ蓪用娴囊?guī)范支撐?！吨腥A人民共和國民事訴訟法》第五十八條第二款、《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第四款為單獨(dú)的民事公益訴訟和行政公益訴訟提供了綱領(lǐng)性規(guī)范，明確了提起相應(yīng)公益訴訟的主體、領(lǐng)域、程序等事項(xiàng)。然而刑事附帶民事公益訴訟的綱領(lǐng)性規(guī)范多指《人民檢察院辦案規(guī)則》（本文簡稱《辦案規(guī)則》）第九十七條、《檢察公益訴訟解釋》第二十條等司法解釋。對于《刑事訴訟法》第一百零一條第二款，該條雖貌似刑事附帶民事公益訴訟綱領(lǐng)性規(guī)范,但實(shí)際上規(guī)定的是“公益性刑事附帶民事訴訟”而非“刑事附帶民事公益訴訟、無法作為制度綱領(lǐng)使用[19]。本體法《刑事訴訟法》的缺失，導(dǎo)致即使已經(jīng)頒布了“積極、穩(wěn)妥”的等外“探索”政策調(diào)整，仍無法解決檢察機(jī)關(guān)整體上積極性不高、自主發(fā)力較小等問題[20]。

故而，筆者指出，無論公益訴訟單行法是否出臺，對《刑事訴訟法》第一百零一條的修改應(yīng)提上日程。對于其應(yīng)該增加第三款從而與第二款相區(qū)分，還是修改第二款，筆者更傾向于修改第二款，將內(nèi)容表述為“人民檢察院對破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益、國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等損害國家利益和社會公共利益的犯罪行為提起刑事公訴時，可以向人民法院一并提起附帶民事公益訴訟，由人民法院同一審判組織審理”。之所以不再納入單行法規(guī)定的案件類型，是因?yàn)樵摋l為基本法律中的綱領(lǐng)性規(guī)范，普通法律即單行法規(guī)定的公益訴訟領(lǐng)域本就屬于“等”的含義之中。而且單行法立法不斷增多，但《刑事訴訟法》作為基本法律不宜頻繁修改。此外，之所以不再以“國家財(cái)產(chǎn)、集體財(cái)產(chǎn)遭受損失”進(jìn)行表述，是因?yàn)閺睦鎭碓吹纳鐣浴⒗娲碇黧w的社會性來講，公共利益包括國家利益和集體利益為應(yīng)有之義[21]。

（四）推動懲罰性賠償適用

私益訴訟中的懲罰性賠償，是指“當(dāng)被告以惡意、故意、欺詐或放任之方式實(shí)施加害行為而致原告受損時，原告可以獲得除實(shí)際損害賠償金之外的損害賠償”[22]。公益訴訟中的懲罰性賠償，是指出于全面維護(hù)公共利益、懲戒特定公益侵害人、威懾其他潛在公益侵害人[23]186之緣由，公益代表人要求公益侵害人賠償超過公益實(shí)際損害之外的損害賠償。從實(shí)證分析上來看，在部分商品類犯罪有關(guān)的公益訴訟中適用懲罰性賠償已經(jīng)取得實(shí)務(wù)界的認(rèn)可，但懲罰性賠償金的請求權(quán)根據(jù)缺乏、罰過不當(dāng)?shù)冗m用爭議仍懸而未決[23]188-190。筆者認(rèn)為，刑事附帶民事公益訴訟案件并非無懲罰性賠償?shù)倪m用之地，但是應(yīng)當(dāng)為該制度提供更為充足的正當(dāng)性依據(jù)，以及切實(shí)可行的賠償細(xì)則。

第一，懲罰性賠償與公益訴訟性質(zhì)相契合。以往懲罰性賠償在私益訴訟中令人詬病的在于兼具公法與私法雙重屬性[24]，但是以客觀訴訟為邏輯起點(diǎn)而構(gòu)造的公益訴訟，也帶有公法與私法雙重屬性。私法屬性在于公益訴訟也涉及特定當(dāng)事人受到侵害的救濟(jì)問題，而公法屬性在于維護(hù)公共利益。因此，懲罰性賠償放置在公益訴訟之中，反而會更相得益彰。

第二，全面維護(hù)公共利益的現(xiàn)實(shí)需要，要求在公益訴訟中適用懲罰性賠償。公益侵害人的行為具有利益雙重侵害性的特征，即侵害了個人利益和公共利益雙重利益。盡管部分情形如消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)領(lǐng)域的公益訴訟中個人利益與公共利益可以相互等同，對個人利益侵害本身就是侵害公共利益的體現(xiàn)，因此，救濟(jì)個人利益受損之事實(shí)，也是維護(hù)公共利益。但也有一種情形是個人利益遠(yuǎn)小于公共利益且公益受損情況難以預(yù)估的情形。如污染環(huán)境類公益訴訟，公益侵害人的行為一方面導(dǎo)致他人財(cái)產(chǎn)、人身受到損害，另一方面也造成了環(huán)境污染和生態(tài)破壞之事實(shí)[25]。但隨之而來的是，公害行為實(shí)際損害后果也具有滯后性，可能在幾年甚至數(shù)十年以后逐漸顯現(xiàn)，而暫時以平倍定案的公益訴訟賠償額，并不足以支付未來長久帶來的公益損失。因此從長遠(yuǎn)來看，公益訴訟中適用懲罰性賠償規(guī)定更有利于全面維護(hù)公共利益。

第三，對于理論上和實(shí)務(wù)中的適用爭議，筆者認(rèn)為這多由于相應(yīng)配套規(guī)定未及時補(bǔ)充而導(dǎo)致。首先，應(yīng)當(dāng)明確賦予公益訴訟中懲罰性賠償?shù)奶岢鲆罁?jù)。賦予的步驟應(yīng)當(dāng)循序漸進(jìn)，第一步先仿效現(xiàn)行懲罰性賠償?shù)牧⒎Ｊ?，?guī)定個別公益領(lǐng)域中提起懲罰性賠償?shù)牧⒎ㄕ?dāng)性。第二步應(yīng)當(dāng)歸納個別公益訴訟領(lǐng)域之共性，如違法行為普遍存在、后果較為嚴(yán)重、公益受損事實(shí)難以預(yù)估等，規(guī)定在具有共性特征的領(lǐng)域才能提起懲罰性賠償。第三步則為普遍賦予在公益訴訟中可提起懲罰性賠償，不過必須增加一論證環(huán)節(jié)，提起主體必須圍繞事實(shí)損害的嚴(yán)重性、懲罰性賠償?shù)谋匾?、公害人的事后態(tài)度等進(jìn)行論證，遵循謙抑性和比例原則。其次，應(yīng)當(dāng)對懲罰性賠償金的適用標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修正。公益訴訟中的懲罰性賠償?shù)倪m用標(biāo)準(zhǔn)必須依據(jù)公益受損害之事實(shí)而有所變化，因此，應(yīng)當(dāng)設(shè)置1～10 倍的檔次浮動，限制天價(jià)賠償。最后，就懲罰性賠償與行政罰款、刑事罰金的關(guān)系而言，雖說“民事主體因同一行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任的，承擔(dān)行政責(zé)任或者刑事責(zé)任不影響承擔(dān)民事責(zé)任”[26]，可并行不悖，但是基于行為人畢竟僅實(shí)施一行為，同一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行重復(fù)處罰不僅不利于后續(xù)執(zhí)行，也難以從情理上令人信服。故而，筆者認(rèn)為可以考慮進(jìn)行環(huán)節(jié)折抵，如已行政罰款的，則對后續(xù)的刑事責(zé)任僅在判決書中說明并不再執(zhí)行罰金，而在后續(xù)的民事責(zé)任中，僅考慮私人利益受損事實(shí)，不再考慮公益受損事實(shí)。若三個責(zé)任同時出現(xiàn)時，則應(yīng)依民事責(zé)任、行政責(zé)任、刑事責(zé)任順序進(jìn)行處理。如果后續(xù)環(huán)節(jié)仍堅(jiān)持繼續(xù)處罰，必須對公共利益尚未完全得到維護(hù)進(jìn)行必要的論證。此外，對于金額處置，應(yīng)當(dāng)設(shè)立懲罰性賠償金的專款專戶專用制度，并定期進(jìn)行公示。例如，食品藥品安全領(lǐng)域的消費(fèi)者權(quán)益基金、環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的生態(tài)修復(fù)基金等[27]，借此避免公益性質(zhì)的懲罰性賠償金成為當(dāng)?shù)貦C(jī)關(guān)斂財(cái)之工具，使其真正成為公益保護(hù)之利器。

五、結(jié)語

刑事附帶民事公益訴訟作為公益訴訟的一種新型訴訟模式，兼具刑事附帶民事訴訟和公益訴訟雙重特點(diǎn)，在遏制公益侵害、提高司法效率有著不可替代的獨(dú)特制度優(yōu)勢。但是基于對2021年全國刑事附帶民事公益訴訟案件的裁判文書分析，也能看到在實(shí)踐中刑事附帶民事公益訴訟制度還未完全構(gòu)建成功，存在受案范圍較窄、管轄不清晰等問題。本文的探討盡管以促進(jìn)刑事附帶民事公益訴訟的有效運(yùn)行為依歸，但無法做到一應(yīng)俱全，還需接力性地探討。為落實(shí)中共中央提出的《關(guān)于加強(qiáng)新時代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》要求，領(lǐng)悟其精神，充分履行法律監(jiān)督職能，展現(xiàn)檢察擔(dān)當(dāng)，檢察機(jī)關(guān)提起刑事附帶民事訴訟公益制度的完善勢在必行。