國土空間規(guī)劃背景下鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃編制的探索

許倩

賀州市城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計院 廣西 賀州 542899

引言

隨著我國空間發(fā)展和空間治理進(jìn)入生態(tài)文明新時代，“五級三類四體系”的國土空間規(guī)劃體系逐步形成，規(guī)劃的龍頭作用將愈加突出，旅游規(guī)劃作為規(guī)劃體系“三類”中的專項規(guī)劃之一，未來將在旅游領(lǐng)域的發(fā)展中起到至關(guān)重要的引領(lǐng)作用。同時，“全域旅游”“美麗鄉(xiāng)村建設(shè)”“鄉(xiāng)村振興”等一系列國家級戰(zhàn)略相繼出臺，農(nóng)村將成為我國未來發(fā)展的重要區(qū)域。實現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)的快速發(fā)展，離不開產(chǎn)業(yè)的興旺發(fā)達(dá)，旅游業(yè)作為農(nóng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)體系構(gòu)建的重要組成部分，與我國全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化有著密不可分的關(guān)系。本文將從新時期國土空間規(guī)劃編制的要求入手，提出鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃編制中須把握及補(bǔ)充的要點，以促進(jìn)鄉(xiāng)村旅游事業(yè)的發(fā)展，從而為鄉(xiāng)村振興助力。

1 國土空間規(guī)劃背景下鄉(xiāng)村振興規(guī)劃的現(xiàn)實意義

在鄉(xiāng)村振興目標(biāo)任務(wù)指引下，進(jìn)一步細(xì)化相關(guān)工作，特別是立足“十四五”開局階段總體要求，以國土空間規(guī)劃為切入點提升工作質(zhì)量，成為相關(guān)工作的重要突破方向。

首先，在國家空間規(guī)劃的背景下，編制鄉(xiāng)村振興規(guī)劃具有現(xiàn)實的必要性和緊迫性，特別是考慮到2020年脫貧攻堅戰(zhàn)取得決定性勝利的現(xiàn)實情況，對下一步鄉(xiāng)村振興的具體規(guī)劃進(jìn)行技術(shù)編制和安排，提出明確的工作方案，既能有效鞏固突破脫貧攻堅成果，又能夯實農(nóng)村全面小康的工作基礎(chǔ)；其次，推動鄉(xiāng)村振興規(guī)劃的科學(xué)編制，其重要落腳點是國家土地空間的規(guī)劃，即從劃定鄉(xiāng)村主要功能區(qū)入手，不斷完善鄉(xiāng)村主要功能區(qū)的規(guī)劃、開發(fā)和利用格局，從而確保鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效實施、農(nóng)民的真正受益、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、經(jīng)濟(jì)的繁榮和農(nóng)業(yè)整體面貌的不斷改善[1]。

同時，以戰(zhàn)略性、約束性、基礎(chǔ)性的土地空間規(guī)劃為落腳點，能夠確保鄉(xiāng)村振興規(guī)劃更具有現(xiàn)實性和可操作性，與農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展需求形成內(nèi)在契合，推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實事求是、細(xì)化，突出工作實效，提升工作轉(zhuǎn)化能力，使鄉(xiāng)村規(guī)劃發(fā)展戰(zhàn)略持續(xù)惠及農(nóng)民，不斷提升鄉(xiāng)村綜合發(fā)展水平。

2 國土空間規(guī)劃編制的要求

國土空間規(guī)劃是新時期我國空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖。規(guī)劃體系的構(gòu)建堅持保護(hù)優(yōu)先、集約節(jié)約、分類分級、多規(guī)合一的原則，以實現(xiàn)國土空間的高質(zhì)量發(fā)展。雖然不同層級的國土空間規(guī)劃的編制要求各有側(cè)重，但根據(jù)《關(guān)于全面開展國土空間規(guī)劃編制工作的通知》《省級國土空間規(guī)劃編制指南》等相關(guān)文件的要求，編制中均堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，多規(guī)合一、協(xié)調(diào)發(fā)展，以人為本、高質(zhì)量發(fā)展，因地制宜、創(chuàng)新發(fā)展等原則，要求依托完善的數(shù)據(jù)資源，通過“雙評價”“雙評估”，摸清自然基底狀況及發(fā)展?jié)摿?，科學(xué)劃定“三區(qū)三線”，并充分吸收原有各類規(guī)劃編制的工作經(jīng)驗，實現(xiàn)城鄉(xiāng)國土空間規(guī)劃的全域覆蓋、全要素管控[2]。

3 鄉(xiāng)村振興規(guī)劃編制方法

3.1 明確農(nóng)村規(guī)劃定位

農(nóng)村規(guī)劃作為國土空間規(guī)劃的基本組成部分，是優(yōu)化我國土地總體規(guī)劃格局的重要途徑。在國家空間規(guī)劃的背景下，應(yīng)提前明確農(nóng)村地區(qū)的規(guī)劃定位。一方面建立“各類要素+所有區(qū)域空間”的規(guī)劃對象，對農(nóng)村地區(qū)的國土空間進(jìn)行綜合劃分，對當(dāng)?shù)氐纳?、農(nóng)田、對江河湖泊等自然資源進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，鞏固環(huán)境資源安全規(guī)劃成果。另一方面，村莊是農(nóng)村地區(qū)的上層規(guī)劃對象，屬于“多計合一”的綜合規(guī)劃。為此，相關(guān)部門應(yīng)統(tǒng)籌安排鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的區(qū)域范圍，高度融合區(qū)域旅游、鄉(xiāng)村建設(shè)、土地利用等核心要素，引導(dǎo)、規(guī)范整治工作的區(qū)域空間，滿足振興農(nóng)村綜合需求的戰(zhàn)略，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃，主動挖掘其獨(dú)特的價值。

3.2 重視農(nóng)村專項規(guī)劃研究

由于鄉(xiāng)村振興規(guī)劃具有明顯的層次性，在實際編制階段應(yīng)開展相應(yīng)的專項規(guī)劃研究。相關(guān)部門應(yīng)以國土空間規(guī)劃為指導(dǎo)，重視農(nóng)村專項區(qū)域規(guī)劃的研究。

3.2.1 新時期鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容，對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)提出了更多的要求。要發(fā)揮工業(yè)對經(jīng)濟(jì)的帶動作用，必須促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)與農(nóng)村工業(yè)的融合，構(gòu)建農(nóng)村工業(yè)體系。此外，相關(guān)部門應(yīng)明確農(nóng)村現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)定位、發(fā)展目標(biāo)和空間布局，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)體系。其中，后期農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)時，產(chǎn)業(yè)定位應(yīng)以農(nóng)村和農(nóng)業(yè)為本質(zhì)，以旅游和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為特色。在一、二、三產(chǎn)業(yè)融合的過程中，第一產(chǎn)業(yè)可以根據(jù)農(nóng)村農(nóng)業(yè)條件選擇種植類型，第二產(chǎn)業(yè)要以農(nóng)業(yè)加工和生產(chǎn)為主，第三產(chǎn)業(yè)要以旅游為主，注重旅游規(guī)劃。

3.2.2 根據(jù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略“生態(tài)宜居”的要求，鄉(xiāng)村建設(shè)應(yīng)以提高鄉(xiāng)村居住環(huán)境質(zhì)量為方向，科學(xué)規(guī)劃和布局農(nóng)村居民居住場所、服務(wù)設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施和建筑。鄉(xiāng)村空間改造要注意實施建筑選型工作，統(tǒng)一控制整體鄉(xiāng)村風(fēng)格。此外，在居住區(qū)的規(guī)劃設(shè)計中，要注意交通、產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施的合理性。堅持“近業(yè)、近場、近鎮(zhèn)”的原則，住宅空間布局要與鄉(xiāng)村環(huán)境充分融合。

3.2.3 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是農(nóng)村地區(qū)一項重要的專項研究內(nèi)容。應(yīng)重視農(nóng)村交通系統(tǒng)的規(guī)劃，確保農(nóng)村交通與周邊路網(wǎng)的銜接。例如，高速公路、過境公路和村集散點的中繼線的規(guī)劃，對高速公路的寬度、面積和坡度都有影響[3]。

4 借助國家空間規(guī)劃，改善鄉(xiāng)村空間布局

在區(qū)域?qū)ｍ椧?guī)劃研究的背景下，相關(guān)部門可以借助國土空間規(guī)劃要求完成鄉(xiāng)村空間布局，進(jìn)而推動鄉(xiāng)村振興規(guī)劃的編制。有關(guān)部門應(yīng)在土地利用規(guī)劃的前提下，根據(jù)工業(yè)、農(nóng)村建設(shè)、自然資源等條件，劃定農(nóng)村生態(tài)、農(nóng)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施等功能空間。

結(jié)合特殊規(guī)劃土地的需求，分析了農(nóng)村地區(qū)的空間平衡，和農(nóng)村土地利用布局優(yōu)化減少計劃的流程和標(biāo)準(zhǔn)，以便全面調(diào)節(jié)的空間安排公共服務(wù)，環(huán)保、定居點，產(chǎn)業(yè)發(fā)展、文化傳承等方面。但在完善鄉(xiāng)村空間布局、開展鄉(xiāng)村振興規(guī)劃時，相關(guān)部門應(yīng)從保護(hù)生態(tài)環(huán)境的角度，積極構(gòu)建鄉(xiāng)村生態(tài)屏障。

根據(jù)村莊建設(shè)用地規(guī)模，完善空間控制邊界劃分。對于交通廊道區(qū)域內(nèi)的居住基地和高壓廊道區(qū)域內(nèi)的工業(yè)用地，要及時調(diào)出并劃分二次建設(shè)區(qū)域。明確農(nóng)村水利、交通、基礎(chǔ)設(shè)施等項目基地的空間布局，結(jié)合第三產(chǎn)業(yè)需求，在農(nóng)村道路節(jié)點設(shè)置公共服務(wù)設(shè)施。

在調(diào)整和完善農(nóng)村土地利用框架后，采用多方案整合分析，確保農(nóng)村功能區(qū)劃分的合理性。例如，鄉(xiāng)村地區(qū)應(yīng)以生態(tài)空間為主導(dǎo)功能區(qū)，而農(nóng)業(yè)空間應(yīng)保留柔性空間區(qū)，以保證現(xiàn)有鄉(xiāng)村空間布局對國土空間規(guī)劃、生態(tài)文明建設(shè)和國土發(fā)展的積極影響。此外，相關(guān)部門應(yīng)及時優(yōu)化農(nóng)村土地格局，減少農(nóng)村建設(shè)用地，注重農(nóng)村空間的有效開發(fā)[4]。

5 根據(jù)實際規(guī)劃需要，實施編制工作

建立農(nóng)村居民的主要角色，制定規(guī)劃應(yīng)堅持的目標(biāo)和問題取向，并計劃每個村莊的建設(shè)用地和耕地建設(shè)空間根據(jù)村民的需求，有效地整合農(nóng)村環(huán)境的空間布局和基本服務(wù)設(shè)施。同時，村民推廣計劃工作內(nèi)容，聽取相關(guān)人員的意見，闡明土地歸屬權(quán)的權(quán)利，并充分考慮村集體利益，發(fā)揮農(nóng)村居民的主要作用，調(diào)動他們參與項目的實施計劃。

在滿足相關(guān)部門備案審批標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，簡化農(nóng)村規(guī)劃成果的表達(dá)形式，確保規(guī)劃成果簡單易懂，成為村規(guī)民約。我們將努力把鄉(xiāng)村規(guī)劃寫成控制細(xì)則詳細(xì)、正文豐富的精簡文本，為村民理解并配合鄉(xiāng)村振興規(guī)劃的實施打下堅實的基礎(chǔ)。

為規(guī)劃項目制定切實可行的計劃。制定文化、環(huán)境、耕地等類型規(guī)劃項目的可行性發(fā)展規(guī)劃，明確每個項目的投資、土地利用規(guī)模和實施方案。

按照試點分析、后期綜合開發(fā)的基本思路，對農(nóng)村建設(shè)、土地改革、社區(qū)建設(shè)等示范點提前進(jìn)行農(nóng)村規(guī)劃編制。我們將總結(jié)每個村莊的特點，選擇不同的鄉(xiāng)村振興方法，提升鄉(xiāng)村空間規(guī)劃的效果，滿足國家空間規(guī)劃的要求。

6 鄉(xiāng)村旅游生態(tài)保護(hù)的有效措施

6.1 提高固體廢物處理能力，緩解廢物污染

過去，農(nóng)村的垃圾處理主要是自我凈化。隨著鄉(xiāng)村旅游的不斷發(fā)展，固體垃圾的數(shù)量不斷增長，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了環(huán)境的自凈能力。為有效消除固體污染，應(yīng)提高垃圾處理能力，具體措施如下：

增加旅游區(qū)垃圾箱的數(shù)量。在鄉(xiāng)村旅游景區(qū)設(shè)置足夠的垃圾桶，并具有分類功能，便于固體垃圾的集中分類處理，進(jìn)行無公害、易腐敗垃圾的掩埋處理；對污染強(qiáng)、不易腐爛的廢物，可以通過燃燒降解的方式進(jìn)行合理處理。

注意垃圾的回收利用。固體廢物處理應(yīng)該努力實現(xiàn)廢物利用，有用的肥料的浪費(fèi)的一部分，能源、飼料，材料，等等，例如，建立沼氣消化器后的作物秸稈作為燃料，利用微生物轉(zhuǎn)化技術(shù)提取物質(zhì)的浪費(fèi)飼料等等。

設(shè)置文明警示標(biāo)志。旅游區(qū)的環(huán)境建設(shè)需要依靠群眾的力量，在區(qū)域的適當(dāng)位置張貼文明警示標(biāo)志，鼓勵游客自覺將垃圾扔進(jìn)垃圾箱，為景區(qū)的綠化做出貢獻(xiàn)，促進(jìn)自然生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

6.2 采取多種措施，提高植被保護(hù)效率

為了保水和減少水土流失程度，應(yīng)在坡度差較大的地方種植防護(hù)林，可選用濕地松、馬尾松、杉木等。在濱水區(qū)還應(yīng)種植大量異質(zhì)葉喬木和花灌木，在鄉(xiāng)村旅游主干道兩側(cè)種植美觀高大的喬木，并適當(dāng)種植花灌木，用于點綴，為游客提供良好的視覺體驗；在次要道路上，灌木和樹木可以混合，創(chuàng)造出美麗的綠色走廊，在山上形成獨(dú)特而瑰麗的風(fēng)景線；此外，做好植被保護(hù)工作，避免被游客踩踏，促進(jìn)其可持續(xù)發(fā)展。

6.3 生產(chǎn)性景觀設(shè)計

生產(chǎn)景觀是農(nóng)民生產(chǎn)活動的載體。生產(chǎn)景觀的合理設(shè)計有利于促進(jìn)農(nóng)村工業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。生產(chǎn)性景觀主要包括農(nóng)田景觀、林果景觀和魚塘景觀。就農(nóng)田景觀而言，首先要改變傳統(tǒng)分散的農(nóng)田布局，盡量采用集中耕作。其次，農(nóng)田縱橫交錯、參差不齊是最具代表性的鄉(xiāng)村景觀之一，在規(guī)劃設(shè)計過程中，要充分考慮農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益，合理設(shè)計田地的大小、分界線和植物種類。在農(nóng)地規(guī)劃過程中，農(nóng)地肌理、序列、色彩是重要因素，合理選擇品種、季節(jié)搭配，結(jié)合鄉(xiāng)村地形、水系、道路等，創(chuàng)造具有鄉(xiāng)村特色的農(nóng)地景觀。森林水果和魚塘景觀的設(shè)計要充分考慮游客的體驗和參與。例如，可以建立農(nóng)業(yè)觀光園供游客采摘。再比如，在池塘的淺水區(qū)域種植蓮藕，不僅可以提高池塘的景觀效果，還可以為游客提供垂釣體驗，使其成為一個蓮藕花園。

7 結(jié)束語

綜上所述，在國家空間規(guī)劃中，應(yīng)將鄉(xiāng)村振興規(guī)劃與鄉(xiāng)村建設(shè)相結(jié)合，實施規(guī)劃編制方案，挖掘鄉(xiāng)村發(fā)展優(yōu)勢，提高鄉(xiāng)村整體建設(shè)水平。相關(guān)人員應(yīng)優(yōu)化農(nóng)村規(guī)劃體系，明確農(nóng)村規(guī)劃定位，重視農(nóng)村專項規(guī)劃研究，從而實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中提出的生態(tài)宜居、生活富裕的建設(shè)目標(biāo)，促進(jìn)社會和諧發(fā)展。