讓“治理”回歸“常理”：基層運行“內(nèi)卷化”的組織學(xué)歸因與調(diào)適

文／王春城 佟明熹

從組織學(xué)視角來看，“內(nèi)卷化”意味著當(dāng)組織發(fā)展到一定程度且無法打破外部條件限制時，組織內(nèi)部會進入一種自我消耗、自我重復(fù)卻無突破性創(chuàng)新的運行模式，盡管組織運行日益復(fù)雜化和精細(xì)化，但組織整體績效卻無法實現(xiàn)“帕累托最優(yōu)”，組織總體無法獲得實質(zhì)性進步。組織“內(nèi)卷化”是一種脫離組織良性運行軌道和成員正常行動邏輯的趨勢，衍生出損害組織效能、危害組織效益的一系列表癥，導(dǎo)致組織發(fā)展的停滯甚至衰退。

基層組織運行“內(nèi)卷化”問題已受到廣泛關(guān)注。杜贊奇是首位將“內(nèi)卷化”引入政治過程研究的學(xué)者，通過分析國家政權(quán)與基層組織之間的關(guān)系，提出了國家政權(quán)向基層延伸并導(dǎo)致“內(nèi)卷化”的理論邏輯。[1]從組織學(xué)的研究維度來看，學(xué)者們借用“內(nèi)卷化”來解釋基層治理變革下“有改革卻沒有改變”的現(xiàn)象，[2]認(rèn)為基層治理“內(nèi)卷化”指組織長期從事于穩(wěn)定且?guī)缀鯚o變化的工作，體現(xiàn)為自我消耗、自我懈怠、不斷重復(fù)和痕跡主義，[3]其突出表現(xiàn)為治理效能低下。進一步究其原因，基層治理“內(nèi)卷化”是“治理異化”的問題，[4]也是由治理能力有限增長下治理工作話語的假象繁榮所衍生，[5]政府力量不足、[6]行政權(quán)的主導(dǎo)和自治權(quán)不足間的沖突、[7]上級資源的轉(zhuǎn)移下沉加劇基層治理忙亂[8]是導(dǎo)致“內(nèi)卷化”的根本原因。針對基層“內(nèi)卷化”困境，學(xué)者們從“責(zé)任與回應(yīng)”的價值關(guān)系、[9]權(quán)責(zé)配置的流程再造機制[10]等多方面提出了破解方向。

綜合來看，現(xiàn)有研究已對基層治理場域中的“內(nèi)卷化”現(xiàn)象開展了有價值的討論，但“內(nèi)卷化”問題涉及多元因果關(guān)系，而“基層”也有其獨特的運行邏輯，若要從微觀上清楚地透析基層“內(nèi)卷化”的發(fā)生機理進而精準(zhǔn)施策，就須以專門視角為“切口”來窺探其復(fù)雜過程的錯綜脈絡(luò)，最終找到癥結(jié)和藥方。鑒于此，本文從組織學(xué)的視角出發(fā)，以科層組織理論所建構(gòu)的規(guī)范性“組織特征”為對標(biāo)，以基層組織運行中產(chǎn)生的實然性“內(nèi)卷癥狀”為切口，揭示基層“內(nèi)卷化”現(xiàn)象發(fā)生過程背后的“黑箱”。

一 理論基礎(chǔ)：規(guī)范意義的組織設(shè)計 及運行“常理”

現(xiàn)代意義的“組織”無不是復(fù)雜的理性創(chuàng)設(shè)，以目標(biāo)、結(jié)構(gòu)和人的組合作為基本要素構(gòu)成，以功能以及與之相適應(yīng)的結(jié)構(gòu)設(shè)計作為基礎(chǔ)支撐，以要素聯(lián)結(jié)、功能生產(chǎn)、結(jié)構(gòu)化行動的具體方式作為運行規(guī)則，最終實現(xiàn)組織的價值追求。這是任何組織得以有效存續(xù)的基本規(guī)律，以致可稱之為“常理”，組織的設(shè)計與運行必須遵循并有效回應(yīng)這些規(guī)律，而“內(nèi)卷化”也可從中找到其得以發(fā)生的“基因”。

（一）組織和組織設(shè)計的“常理”之源

作為管理活動載體的組織，是指為了實現(xiàn)共同的目標(biāo)，由以人為核心的多種要素按照一定結(jié)構(gòu)組合而成的具有特定功能的整體。目標(biāo)、人、結(jié)構(gòu)是組織的基本“規(guī)定性”所在，決定著組織的屬性和狀態(tài)，而能否符合這些“規(guī)定性”則取決于組織設(shè)計。組織設(shè)計將組織內(nèi)部各要素進行合理安排并形成特定的結(jié)構(gòu)，以便具備最大化的組織效能并達成組織目標(biāo)，其核心內(nèi)容是通過“部門化”和“層級化”實現(xiàn)對組織成員的專業(yè)化分工和等級化分層。前者帶來效率，后者帶來秩序，由此實現(xiàn)對“規(guī)定性”的有效響應(yīng)，這是組織設(shè)計最根本性的“常理”。將這一“常理”進一步具體化，則表現(xiàn)為組織設(shè)計的一般原則，包括專業(yè)分工原則、管理幅度原則、權(quán)責(zé)一致原則等?？梢姡瑥慕M織和組織設(shè)計的“根源”來看，組織的意義就在于實現(xiàn)要素之間的有效“組合排列”，而組織設(shè)計就是讓這種組合排列有“章法”，進而有利于實現(xiàn)組織的功能與目標(biāo)。“章法”并非完全主觀選擇的產(chǎn)物，而是具備客觀規(guī)律性，原理和原則所體現(xiàn)的便是“基本規(guī)律”即“常理”。

（二）組織設(shè)計及運行的“常理”規(guī)范

對現(xiàn)代意義的組織而言，是否有獲得普遍共識的組織設(shè)計及運行“常理”呢？如果有，首當(dāng)其沖地當(dāng)屬韋伯的科層制理論及其“理想的行政組織”的規(guī)范性特征?？茖又评碚摫徽J(rèn)為是組織學(xué)、行政學(xué)最重要的理論之一，韋伯認(rèn)為科層制組織是適用于一切復(fù)雜組織的最有效的組織形式，[11]這種組織形式具有完整嚴(yán)格的規(guī)章制度、分工分層的權(quán)責(zé)體系、非人格化的人事行政等核心特征。從組織設(shè)計理論和實踐的雙重視角來看，這些特征既是“理論建構(gòu)的規(guī)范”也是“現(xiàn)實運行的應(yīng)然”，是現(xiàn)代社會中各類組織得以有效存續(xù)和運行的基本“規(guī)定性”。換言之，一旦忽略或偏離這些特征，要么遵循得不完全、不充分，要么反過來出現(xiàn)過度或走形，組織都將陷入乏力乃至無效。

（三）組織設(shè)計及其運行常理與“內(nèi)卷化”的關(guān)聯(lián)

組織要想實現(xiàn)規(guī)范高效運轉(zhuǎn)，其運行模式必定是“在軌”的，從組織設(shè)計到運行的方方面面必定是符合“常理”的，韋伯的科層制理論所提出的組織有序有效運轉(zhuǎn)的核心特征必定是要合理遵循的——既要充分體現(xiàn)又要防止極端化。但從歷史來看，科層制組織模式既體現(xiàn)了時代進步性，也隨時代發(fā)展而暴露出了時代局限性；從現(xiàn)實來看，科層制組織的核心特征所揭示的“常理”既具有合理有效性，但又像“雙刃劍”一樣為組織運行帶來諸多困境，其中就包括本文所討論的“內(nèi)卷化”問題。在具體挖掘基層組織運行“內(nèi)卷化”得以發(fā)生和形成影響的微觀機理之前，可先從宏觀上認(rèn)識上述組織“常理”與“內(nèi)卷化”之間的基本邏輯關(guān)聯(lián):

一是完整嚴(yán)格的規(guī)章制度。“管理有章法、事事有章程”是保證組織有序有效運行的基本舉措，是每個組織必須遵守的“常識”，但規(guī)章制度在基層組織運行過程中被異化為繁文縟節(jié)、照章辦事，成為上級為控制基層而為其佩戴的“緊箍咒”，基層則或被動或主動地通過應(yīng)付上級檢查、工作流于形式等方式來謀求“嚴(yán)格合規(guī)”，由此啟動了一個惡性循環(huán)而導(dǎo)致基層組織“內(nèi)卷化”病癥。

二是分工分層的權(quán)責(zé)體系?；鶎咏M織處于整個科層組織體系的“底部”，處于整個權(quán)責(zé)體系配置中的“末端”，同時處于管理服務(wù)的“一線”，權(quán)責(zé)對等的組織設(shè)計與運行“常理”在實踐中面臨顯著挑戰(zhàn)。在基層組織運行實踐中，遵循“權(quán)責(zé)對等”的基本邏輯本是實現(xiàn)基層良性治理的“常理”，但實際上，上級為了確保決策部署在基層落實過程中不打折、不走樣，往往會用足自身的權(quán)力和權(quán)威對下級提出強硬的目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，甚至采取“一刀切”的管理控制方式，導(dǎo)致基層組織自主性有限、積極性受挫、責(zé)任心異化，無法處理好“對上負(fù)責(zé)”與“對下負(fù)責(zé)”的矛盾，轉(zhuǎn)而迎合上級、重在留痕，蔓延出基層“內(nèi)卷化”趨勢。此外，上級因?qū)I(yè)化分工而部門林立，但到了基層便是“上面千條線、下面一根針”。上級不同部門之間無法協(xié)同的后果落到基層，便是基層組織在“無所適從”中不得不“盡力而為”，相互推諉、“踢皮球”成為基層組織處理事務(wù)的“常態(tài)”，運行效率大打折扣，“內(nèi)卷化”日益嚴(yán)峻。

三是非人格化的人事行政。人事行政制度為組織成員提供了相應(yīng)的獎懲規(guī)則與晉升渠道，一定程度上能夠激發(fā)其工作積極性與創(chuàng)造性，但由于基層晉升空間狹小、晉升周期較長，產(chǎn)生以“懶、怠、散”為特征的“躺平”現(xiàn)象，導(dǎo)致“干而無用”“做而無效”的“內(nèi)卷”。而且，當(dāng)非人格化特性發(fā)揮到極致時，原本的理性因素也會轉(zhuǎn)向非理性因素。例如，在處理公務(wù)時謹(jǐn)慎遵守“非人格化”原則，在任何情況下不被個人感情或人際關(guān)系所影響，但由于基層組織所要處理的事務(wù)更多是與群眾面對面打交道，如若機械地按照規(guī)章制度及“非人格化”原則進行無溫度的冷處理會導(dǎo)致群眾不滿，基層人員也會擔(dān)心因違反規(guī)定而被上級問責(zé)，由此導(dǎo)致基層人員雖身處基層卻無法幫助群眾排憂解難，不得不按照“一刀切”的規(guī)定來“一刀切”地執(zhí)行規(guī)定，加重基層組織運行的“內(nèi)卷化”。

二 問題識別：實然意義的基層組織 運行對組織“常理”的背離

組織是人類行為演變所帶來的一種社會現(xiàn)象，是社會管理活動賴以開展的基礎(chǔ)，它具有明確的邊界、嚴(yán)格的規(guī)范秩序、清晰的組織目標(biāo)、有序的權(quán)威層級結(jié)構(gòu)和有效的協(xié)調(diào)溝通機制。[12]因此，組織運行是一項系統(tǒng)工程，需遵循精干高效、分工協(xié)作、權(quán)責(zé)對等原則，合理劃分部門與職權(quán)、恰當(dāng)處理上下級關(guān)系。然而基層組織一旦違背組織“常理”而陷入“內(nèi)卷化”，其帶來的后果將是“組織退化”甚至“組織無效”，無疑是造成基層無法實現(xiàn)良性治理的一大癥結(jié)所在。

（一）走“范式”丟“新意”的路徑依賴

在組織“常理”中，完整嚴(yán)格的規(guī)章制度是確保組織目標(biāo)有效實現(xiàn)的基本力量。規(guī)章制度具有權(quán)威性和穩(wěn)定性，并由此造成組織行為的規(guī)范性和連續(xù)性，形成特定的規(guī)矩、風(fēng)格乃至文化，可謂之組織“范式”。組織范式對組織存續(xù)狀態(tài)的影響具有整體性，在很大程度上規(guī)約著計劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)、控制等各項管理職能的履行方式，組織范式的異化有可能讓整個組織陷入“內(nèi)卷化”困境?；鶎咏M織的地位和職能從根本上決定著其行為范式。從基層組織運行的“常理”及其規(guī)范意義來看，基層組織要在貫徹上級決策部署的同時做到因地制宜，對基層所處的環(huán)境特別是群眾需求的實際情況進行綜合研判，針對一線面臨的獨特狀況，采取有針對性的創(chuàng)新舉措，最終取得回應(yīng)群眾需求、響應(yīng)上級目標(biāo)的實質(zhì)性成效。因此對基層組織行為而言，“規(guī)范”與“創(chuàng)新”恰似一個硬幣的兩面，共同作為基本的行為特征。然而現(xiàn)實中的情況卻是，規(guī)章制度的初衷本是為基層組織及其成員提供規(guī)范的“行動指南”，確保其行動努力有效地貼近組織目標(biāo)，避免低效、無效甚至錯誤，是上級為基層組織提供的路徑“向?qū)А?。但在基層運行實踐中卻發(fā)生了異化:上級用規(guī)章制度將基層“管死”，而基層為了不與上級規(guī)定產(chǎn)生任何偏差，將消極的循規(guī)蹈矩作為應(yīng)付之策，行動邏輯變?yōu)椤白屧趺锤删驮趺锤伞薄安辉诤踝罱K干成什么樣”——“反正是按上級‘規(guī)定’干的”，即不是通過創(chuàng)新來謀取實效，而是刻意地“守規(guī)矩”，形成不合理的“路徑依賴”，與組織運行常理——“完整嚴(yán)格的規(guī)章制度”背道而馳。

（二）強“迎合”弱“作為”的形式主義

在組織“常理”中，分工分層的權(quán)責(zé)體系是組織有序有效運行的基本構(gòu)造。通過明確的權(quán)力和責(zé)任設(shè)置，為基層組織設(shè)定行為邊界、方向和要求，確立不同部門、不同層級之間互動關(guān)系的“規(guī)范狀態(tài)”?；鶎有问街髁x是對“規(guī)范狀態(tài)”的表面符合但實質(zhì)違背?；鶎有问街髁x的本質(zhì)被認(rèn)為是基層治理復(fù)雜性與基層組織追求程序化、標(biāo)準(zhǔn)化之間矛盾作用的必然結(jié)果。[13]它突出表現(xiàn)為“以文件貫徹文件、以會議傳達會議”、“虛”字當(dāng)頭、身處基層卻不真抓實干、零距離與群眾對話卻不務(wù)實地服務(wù)于人民?；鶎咏M織因其層級特性及其所決定的權(quán)責(zé)狀況，往往周旋于群眾事務(wù)、自身事務(wù)及上級任務(wù)之間。在面對上級檢查時，提前準(zhǔn)備好精心準(zhǔn)備的無可挑剔的材料；在面對上級巡查時，會提前交代甚至“培訓(xùn)”群眾，上演“教科書式”回答。上下級之間如此互動，增加了本該有實效工作事項的機會成本，且后期會牽扯出更多的跟進性投入，導(dǎo)致資源的不合理分配與使用浪費?；鶎舆\行中的形式主義違背了韋伯科層制組織的常理之道——“分工分層的權(quán)責(zé)體系”，不僅未因權(quán)責(zé)劃分產(chǎn)生預(yù)期效益，反而發(fā)生了與該“常理”相關(guān)的負(fù)面效應(yīng)，扭曲了權(quán)責(zé)關(guān)系的應(yīng)然邏輯。從上級部署層面來看，基層組織身處此種“內(nèi)卷化”漩渦之中會影響上傳下達與政令暢通，妨礙政策的真正落實，在“最后一公里”遇到阻滯；從基層運行層面來看，基層組織體制長期陷入“內(nèi)卷化”意味著“高效率空轉(zhuǎn)”或“表面化努力”，有“運行”但無“實效”，最終導(dǎo)致“權(quán)力轉(zhuǎn)空”和“責(zé)任落空”。

（三）重“痕跡”輕“功績”的痕跡主義

在組織“常理”中，非人格化的人事行政是通過組織規(guī)則來約束個人行為的邏輯設(shè)定，即在“人事”管理中，讓“人”服從和服務(wù)于“事”以最大化實現(xiàn)組織目標(biāo)，通過“非人格化”對組織成員各類行為進行“過濾”——保留那些組織需要的行為，限制那些對組織目標(biāo)和運行產(chǎn)生沖擊的行為，最終讓所有“行為過程”均有效地指向“組織目標(biāo)”。然而，在基層運行中，受上下級之間激勵約束機制、自身政績追求以及客觀資源條件等因素的影響，“非人格化的人事行政”的初衷在實踐中被扭曲，以致基層相比于“最終效果”更注重“行為過程”本身，“過程留痕”成為基層組織考核成績的重要影響因素?；鶎咏M織由于自身的層級特性處于行政發(fā)包制的末端，需完成發(fā)包方（上級政府及各部門）所下發(fā)的任務(wù)，但發(fā)包方通常采取督導(dǎo)、巡視、評估等約束激勵方式來確保任務(wù)落實，因此基層組織作為承包方，從自保（基層組織理性）角度出發(fā)會采取“留痕”的工作方式，如重復(fù)地召開會議、大量地編寫材料、機械且無營養(yǎng)地宣講等，同時還會采取目標(biāo)置換與過濾性執(zhí)行的手段來規(guī)避責(zé)任，選擇完成模棱兩可、不易量化的目標(biāo)、對上級下發(fā)的任務(wù)進行篩選形成“偽忙碌”和“偽創(chuàng)新”的工作景象，以便應(yīng)付上級檢查，力求將“安穩(wěn)”作為工作的第一要義。[14]這無疑是對韋伯所提出的科層制組織運行常理——“非人格化的人事行政”的背離，讓“人”成為了“規(guī)定動作”的附庸，讓“行為過程”代替了“組織績效”對行為動機的引領(lǐng)，最終嚴(yán)重影響基層治理過程與績效。

可見，基層組織的實際運行偏離了組織設(shè)計原理和運行常理，滋生出“內(nèi)卷化”的種種表癥。以組織目標(biāo)及其實現(xiàn)效率為核心來反思，可以發(fā)現(xiàn)基層組織運行“內(nèi)卷化”現(xiàn)象是對以科層組織特征為代表的組織“常理”的背反:層級制具有便于溝通、統(tǒng)一指揮、權(quán)力集中等優(yōu)點，但也有其潛在弊端，例如下對上的絕對服從導(dǎo)致基層政策執(zhí)行扭曲為“形式主義”“面子工程”，規(guī)章制度被扭曲成無意義的繁文縟節(jié)，組織成員形成機械地照章辦事的行為慣性，甚至采用“一刀切”的簡單粗暴執(zhí)行方式；作為考核組織成員基本依據(jù)的組織目標(biāo)和權(quán)責(zé)體系，理應(yīng)賦予基層組織運行的正向動力，但基層組織往往采用目標(biāo)置換、過濾性執(zhí)行等工作方式來規(guī)避工作過程中可能出現(xiàn)的風(fēng)險，加重“痕跡主義”，滋生基層“內(nèi)卷化”態(tài)勢?？偨Y(jié)起來，這些問題是規(guī)范科層制運行異化的產(chǎn)物，是在試圖彰顯理性價值并打破“理性牢籠”的種種努力中，向“理性牢籠”的進一步陷入。由此造成值得高度關(guān)注的問題是:基層為何會陷入“內(nèi)卷化”？基層組織“內(nèi)卷化”的發(fā)生機理是怎樣的？

三 邏輯歸因：基層“內(nèi)卷化”背后的 “組織學(xué)因素”

基層“內(nèi)卷化”是組織行為主體對組織環(huán)境、組織運行現(xiàn)實的一種負(fù)面反饋?；谝陨蠌目茖咏M織運行“常理”對基層組織運行“內(nèi)卷化”狀態(tài)的識別，我們可以從基層組織面臨的“五種壓力”進行原因分析。

（一）組織制度性壓力下的結(jié)果導(dǎo)向邏輯

從組織運行常理來說，健康的組織運行應(yīng)具有明確的組織目標(biāo)，同時依靠嚴(yán)格的規(guī)章制度來規(guī)范組織成員的行為方式，如目標(biāo)責(zé)任制和行政問責(zé)制。在制度性的結(jié)果導(dǎo)向邏輯下，基層對考核評估會格外重視，并采取各種方式予以應(yīng)對。一些地方政府在執(zhí)行國家重大決策部署時，往往采用“一票否決制”的方式實現(xiàn)對基層的目標(biāo)分解和壓力傳導(dǎo)。在此種制度性壓力面前，“完整嚴(yán)格的規(guī)章制度”在基層組織“內(nèi)卷化”運行過程中變成了照章辦事的“依據(jù)”，并將其扭曲為應(yīng)付上級檢查、工作流于形式的惡性循環(huán)?；鶎咏M織為了迎合“規(guī)定要求”而開展重復(fù)且無意義的表面性工作，采取過濾性執(zhí)行或目標(biāo)異化的手段，違背考核評估制度的初衷，最終導(dǎo)致考核壓力下的自保性動機，加速基層“內(nèi)卷化”和組織內(nèi)耗傾向的蔓延。

（二）組織層級性壓力下的責(zé)任規(guī)避邏輯

依據(jù)中國府際關(guān)系中的行政發(fā)包制理論來看，我國的府際關(guān)系并非簡單的科層制結(jié)構(gòu)，而是處于科層制與外包制間的一種混合形態(tài)，突出表現(xiàn)為多層權(quán)力關(guān)聯(lián)下以屬地管理為基礎(chǔ)的行政逐級發(fā)包制。[15]在此種關(guān)系結(jié)構(gòu)下，基層相對來說處于整個體制的末端，所擁有的權(quán)力也并不具有清晰邊界的確權(quán)，而是上級（發(fā)包方）所授予或預(yù)留的相對權(quán)力，這也說明了基層組織“內(nèi)卷化”趨勢是因其特性所產(chǎn)生的一種結(jié)果。通常看來行政發(fā)包制的施行確屬必要之舉，但由于基層組織作為組織層級的底部，其管理事項寬泛程度和管理層次的不匹配導(dǎo)致雙方存在信息不對稱的情況，發(fā)包方會對承包方就所下達的任務(wù)進行可量化指標(biāo)考核或?qū)嵭гu估。但基層組織在工作過程中除須完成上級交付的常規(guī)任務(wù)外，更多的是宣傳引導(dǎo)群眾理解和接受上級政策，以及處理紛繁復(fù)雜的群眾事務(wù)。在對上級保持“不折不扣”與靈活處理群眾訴求之間，基層往往選擇“向上看”的方式進行處理。然而，即便“向上看”，基層組織也往往要通過過濾性執(zhí)行來躲避潛在的問責(zé)風(fēng)險，由此層層疊加的組織層級壓力便使基層組織工作逐漸趨于邊緣化和形式化，最終導(dǎo)致基層工作“內(nèi)卷化”趨勢。

（三）組織職能性壓力下的責(zé)任異化邏輯

“專業(yè)分工”是組織內(nèi)部的基本特征。然而，在基層實際開展工作的過程中，基層組織所面臨的服務(wù)種類、利益主體和資源項目越來越多，甚至出現(xiàn)疊加的狀況，這不僅要求基層做好各項管理與服務(wù)工作，“邊界不清”的紛繁職責(zé)也在無形中對基層造成了擠壓感?；鶎咏M織本應(yīng)在工作中加強協(xié)調(diào)、相互配合，然而部門間相互推諉、“踢皮球”成為處理基層事務(wù)的“常態(tài)”，在職能性壓力面前陷入避責(zé)邏輯，不是清晰地各負(fù)其責(zé)，而是模糊地共同推責(zé)，或者形式化地履行職責(zé)，造成基層組織運行“內(nèi)卷化”，整體運轉(zhuǎn)無實質(zhì)性推進。在面對上級政府時，基層組織需完成其下達的任務(wù)，本著恪盡職守、上傳下達的理念，基層在工作過程中會落實上級下發(fā)的每項任務(wù)，但為了規(guī)避考核所帶來的壓力則會進行大量重復(fù)的工作，如不停地召開會議、大量地編寫材料以求留痕，最終在基層工作中形成“痕跡主義”的潮流，加重基層工作“內(nèi)卷化”趨勢。在面對服務(wù)群體時，基層組織需協(xié)調(diào)多方利益沖突，在本著對服務(wù)群體負(fù)責(zé)的前提下，首要目標(biāo)是減少沖突、緩解矛盾，但仍避免不了各類上訪事件的發(fā)生，而過于頻繁、長時段的調(diào)解工作易“擠占”基層工作人員的常規(guī)業(yè)務(wù)工作，導(dǎo)致基層資源配置效率問題，最終使得基層工作改進甚微且愈發(fā)復(fù)雜化。

（四）組織體制性壓力下的權(quán)責(zé)失衡邏輯

為了調(diào)動下級政府或部門解決問題的積極性和創(chuàng)造性，在權(quán)責(zé)分配問題上大多采用向下分配責(zé)任、向上存留權(quán)力的做法，[16]由此造成的權(quán)責(zé)失衡成為基層行政體系運行的現(xiàn)實問題。從組織運行中的權(quán)責(zé)體系來看，組織內(nèi)部運行需進行分工并明確每個人的權(quán)責(zé)，按照等級進行組織排列并形成統(tǒng)一的等級序列。上級將繁重的工作甚至是風(fēng)險大、難度高的工作通過多種強硬方式發(fā)派給下級，但基層組織面臨既無權(quán)限又缺資源的“結(jié)構(gòu)性困境”，產(chǎn)生“向上不敢違、向下不敢為”的矛盾心理，工作中以“形式主義”“痕跡主義”來規(guī)避責(zé)任，導(dǎo)致“內(nèi)卷化”趨勢不斷擴大。

（五）組織晉升性壓力下的求穩(wěn)行為邏輯

從組織運行常理中非人格化的人事行政制度來看，行政管理人員作為財政供養(yǎng)的公職人員，按期領(lǐng)取固定薪資，同時其升遷及獎懲均由制度規(guī)定并與工作成效相掛鉤。然而現(xiàn)實情況是，基層隊伍的晉升周期較長、晉升空間狹小，導(dǎo)致了爭當(dāng)“太平官”的錯誤思想。隨著各地各級堅持嚴(yán)字當(dāng)頭、權(quán)責(zé)統(tǒng)一，進一步增強了問責(zé)的嚴(yán)肅性和力度，而問責(zé)的力度也會影響到被問責(zé)人的行為。根據(jù)需求層次所呈現(xiàn)的規(guī)律性，安全需求一旦受到威脅（被問責(zé)、被免職），基層工作人員將竭力尋求保住“鐵飯碗”，就會出現(xiàn)“逢迎上級、敷衍群眾”等跑偏情形，不斷進行大量低水平重復(fù)性工作，貌似精益求精、事無巨細(xì)，實則做而無效、徒勞無增，最終導(dǎo)致基層工作“內(nèi)卷化”日益加重，違背了基層運行常理之道。

四 治理調(diào)適：讓組織運行回歸組織 設(shè)計的“常理”

通過權(quán)責(zé)均衡的平穩(wěn)運行力場、問責(zé)容錯的擔(dān)當(dāng)彈性空間、務(wù)實回應(yīng)的隊伍晉升機制、回歸正軌的組織價值重塑等四個“切口”，我們可以初步構(gòu)建矯正基層運行“內(nèi)卷化”的行動框架（如圖1所示）。

圖1 基層運行“內(nèi)卷化”的組織學(xué)歸因與調(diào)適框架示意圖

（一）推動還權(quán)賦能，確?；鶎咏M織“權(quán)責(zé)均衡”的平穩(wěn)運行力場

若要回歸組織運行的“常理”并找到基層“內(nèi)卷化”的規(guī)制路徑，一是需明確基層組織的權(quán)責(zé)邊界，讓“分工分層的權(quán)責(zé)體系”實現(xiàn)靜態(tài)的均衡設(shè)置和動態(tài)的均衡運行，使基層組織的“權(quán)責(zé)體系”與其所處整個科層組織的角色和層級相匹配。二是在矯正非均衡的基本方向上，采取將合理控制權(quán)下放的“賦能”方式，在對基層組織分配任務(wù)時配置一定的自由控制權(quán)。這就要求審核及公布權(quán)力清單時，充分考慮基層人員的適度使用狀況，堅持“上級放得下、基層用得好”原則，將綜合執(zhí)法權(quán)、行政審批權(quán)以及督查考核權(quán)等合理下放。除此之外，還要根據(jù)各地差異化的基層具體情況依法依規(guī)下放相關(guān)配套性權(quán)力，如危機事件應(yīng)對處置權(quán)等，從根本上為基層人員還權(quán)賦能，使基層工作人員在履行職能的過程中真正做到“看得見管得著”，確保財政權(quán)、人事權(quán)等與職責(zé)任務(wù)相一致，通過權(quán)力和責(zé)任的動態(tài)調(diào)適打造條塊間協(xié)同互動機制。三是加強組織橫向與縱向間溝通的渠道，以靈活性溝通機制打破制度僵化造成的條塊分割，其中包含橫向協(xié)調(diào)和縱向溝通:在橫向協(xié)調(diào)上，基層組織對周期性工作做出縝密安排，并做好方案的向上報告、左右溝通與向下傳達，使各部門、各主體間充分了解彼此工作內(nèi)容，形成明確的共識；在縱向溝通上，應(yīng)建立高效的信息交流系統(tǒng)，推動基層治理的“互聯(lián)網(wǎng)+”，增加各層級間的信息交換渠道，加強相關(guān)部門間的信息互聯(lián)互通。通過這些舉措，最終實現(xiàn)基層組織“權(quán)責(zé)均衡”的“平穩(wěn)力場”，使力場中的各類行動主體盡管有明確的分工分層，但更有合理的聯(lián)結(jié)互動和整體均衡。

（二）完善基層組織問責(zé)容錯機制，為基層人員擔(dān)當(dāng)作為提供彈性空間

要提升問責(zé)機制的精準(zhǔn)度，切實做到靶向問責(zé)，回歸組織運行常理“完整嚴(yán)格的法規(guī)制度”和“分工分層的權(quán)責(zé)體系”，為基層治理創(chuàng)造良好制度環(huán)境，提供可預(yù)期的良性機制保障。在組織層級性壓力和制度性壓力的邏輯下，首先需明確容錯的本意是將其作為一種提升治理效能的手段，通過對“可容”之錯誤的包容和矯正，保護務(wù)實性治理探索和進取性治理創(chuàng)新，以從制度和機制上避免短視性問責(zé)，保護必要的戰(zhàn)略定力。2019年《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》的重新修訂，一定程度上可以讓具有干事創(chuàng)業(yè)積極性的基層干部吃下定心丸，但由于基層工作的多元化和復(fù)雜性，還需不斷從多方面來完善問責(zé)容錯機制:一是上級向基層組織進行問責(zé)時要堅持基層容錯糾錯的導(dǎo)向，明確問責(zé)主體、梳理問責(zé)要件、規(guī)范問責(zé)方式，真正做到“靶向問責(zé)”，使問責(zé)機制的運用符合基層組織的屬性及其運行特性，使容錯機制銜接基層任務(wù)實際、嵌入基層組織運行環(huán)境、響應(yīng)基層干部正當(dāng)關(guān)切，摒棄“躺平”下的“內(nèi)卷”所帶來的不良影響。二是靶向問責(zé)的目的在于幫助被問責(zé)主體明確行為“紅線”，在明確問責(zé)尺度的基礎(chǔ)上給予基層一定程度的自由裁量權(quán)，因地制宜地依據(jù)基層組織不同部門、不同工作內(nèi)容、不同工作方式，構(gòu)建原則性和靈活性相結(jié)合的問責(zé)機制，細(xì)化不同性質(zhì)工作之間的問責(zé)程序，傾力矯正組織體制性壓力下的基層權(quán)責(zé)失衡邏輯。三是完善問責(zé)補償機制，采用以精神激勵為主、物質(zhì)激勵為輔的方式，注重根據(jù)基層治理具體實際情形給予不同方式的補償，堅持“仔細(xì)甄別、精準(zhǔn)問責(zé)”的原則，合理釋放出“為基層人員撐腰”的有力信號。適時根據(jù)基層開展工作重點的不同，堅持基層問責(zé)清單管理動態(tài)化與適配化，適度開通符合基層實際的申訴渠道，做到剛?cè)岵?，從而在根本上減輕基層工作人員的心理壓力，為其擔(dān)當(dāng)作為、勇于突破和創(chuàng)新提供必要的空間。

（三）完善基層組織隊伍晉升機制，務(wù)實性回應(yīng)基層人員發(fā)展需求

在基層組織運行中，基層工作人員在其所處的組織層級以及預(yù)期空間中追求職務(wù)與職級的雙晉升，但由于晉升空間狹小及其導(dǎo)致的內(nèi)部競爭程度激烈，所產(chǎn)生的“求穩(wěn)”和“求功”心理均較為突出，對兢兢業(yè)業(yè)追求久久為功的“扎實打法”和勇于探索以求突破常規(guī)的“創(chuàng)新做法”均造成阻滯，這就要求從根本上完善基層隊伍晉升機制。職務(wù)職級并行制度改革明確了職務(wù)與職級并行的“雙梯制”晉升機制，這是我國從中央到地方一個強有力的人事改革舉措，是不斷完善晉升機制的重要一步，應(yīng)在基層治理中發(fā)揮更大的功效。2019年出臺的《公務(wù)員職務(wù)與職級并行規(guī)定》完善了公務(wù)員職務(wù)、職級與分類管理相關(guān)的規(guī)定，尤其是為基層人員晉升拓寬了渠道。但由于基層組織工作的復(fù)雜性與基層人員身份的特殊性，在完善基層人員晉升方面還需注重以下方面:一是在基層施行過程中應(yīng)配套完善的監(jiān)督措施，要加強內(nèi)部監(jiān)督建設(shè)以及外部監(jiān)督的力度，確保職務(wù)職級改革發(fā)揮對基層組織“績效”正向而顯著的引導(dǎo)作用，力求回應(yīng)組織設(shè)計初衷，貼近組織運行常理。二是基層組織要以《公務(wù)員職務(wù)與職級并行規(guī)定》為根本遵循，結(jié)合基層實際情況與人員現(xiàn)實需求，細(xì)化配套改革范圍，確保應(yīng)套盡套的同時不突破政策底線。在此基礎(chǔ)上充分釋放職務(wù)職級對權(quán)責(zé)履行的匹配潛力，通過采取履職談話、入班學(xué)習(xí)、座談懇談等方式不斷加強思想觀念引導(dǎo)，避免好政策被異化，滋生過度求穩(wěn)等自保心理。三是基層人員作為扎根一線的政策落實者和服務(wù)供給者，既要傳達來自上級的指示，還需做好具體的群眾工作，因此基層工作人員除了理性意義的晉升激勵之外，基層工作者隊伍自身也需保持自律，才能真正與《公務(wù)員職務(wù)與職級并行規(guī)定》相輔相成，增強其可行性與實效性。

（四）重塑基層組織倫理價值，引導(dǎo)組織行為全面回歸正軌

重塑基層倫理價值是消解基層“內(nèi)卷化”趨勢的必然之舉。一是基層組織要重塑四種精神——公平精神、責(zé)任精神、自律精神和包容精神。公平是基層之石，責(zé)任是基層之根，自律是基層之魂，包容是基層之本，基層組織應(yīng)密切貼合自身角色和權(quán)責(zé)定位。從更深層次來說，從工具理性過渡到價值理性，從注重效率轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅毓怖?，持續(xù)注重分配公平、塑造責(zé)任政府、主動約束自身行為、尊重群眾理性想法。由此要不斷強化組織目標(biāo)和使命，將基層治理方向明確化，優(yōu)化基層運行過程和方式，通過價值重塑從根本上擺脫“官僚主義”和“形式主義”，擺脫基層“內(nèi)卷化”的傾向。二是要強化基層制度性倫理建設(shè)，將行政道德納入制度的保障軌道?；鶎咏M織深陷于制度性壓力下的結(jié)果導(dǎo)向漩渦，造成只顧“小我”而忽視“大我”的“本位主義”，為此需在已有制度規(guī)范的基礎(chǔ)上，依靠制度性力量形成一套符合基層特性和時代特點的倫理價值體系。三是要加強行政文化滲透和重塑基層工作者人格。對基層組織的倫理價值重塑最終還需找到源頭，即行政文化的滲透與基層組織成員道德人格的重塑。要通過創(chuàng)建制度化渠道使身處基層的組織成員用好基層這個“練兵場”，充分激發(fā)“戰(zhàn)斗力”，打消“慵懶人格”“腐敗人格”的錯誤理念及其傳播，使基層組織運行從個體心理的根本點上回歸正軌。此外，基層領(lǐng)導(dǎo)干部要當(dāng)好“領(lǐng)頭羊”，通過采取引導(dǎo)、正向激勵等手段提高一線工作人員的職業(yè)站位，催化基層工作人員的倫理價值情感，抵制和矯正由于機械化執(zhí)行條框所導(dǎo)致的人的異化，高效率提升基層治理效能。

五 結(jié) 論

本文聚焦于基層組織“內(nèi)卷化”何以發(fā)生的組織學(xué)闡釋，基于組織學(xué)理論關(guān)于組織設(shè)計與運行的基本原理，特別是以韋伯科層制理論所建構(gòu)的組織運行“常理”為參照，剖析造成基層組織運行“內(nèi)卷化”的因由，尋求調(diào)適基層治理偏差并回歸組織運行“常理”的路徑，為推進基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供一個生動且深刻的“切口”。

值得說明的是，組織設(shè)計和運行本是涉及多種因素、多重維度、多元邏輯的復(fù)雜問題，即便韋伯科層組織理論從規(guī)范意義建構(gòu)的“理想的行政組織體制”歷經(jīng)百年的理論反思與實踐探索仍被視為“經(jīng)典組織范式”，但仍存在尚未破解的理論迷思與現(xiàn)實悖論?；鶎咏M織運行在現(xiàn)實中所面臨的“內(nèi)卷化”挑戰(zhàn)，如若從“組織學(xué)”的視角和邏輯實現(xiàn)充分解析，仍有一些比本文討論更為深層次的問題亟待探究，如政治、經(jīng)濟、文化等更為宏觀因素對組織造成的影響及其導(dǎo)致組織畸變的微觀機理、組織異化的“非組織因素”與“組織因素”之間的交叉效應(yīng)及其因果邏輯、當(dāng)前中國基層治理的時間特性和空間異質(zhì)性與“內(nèi)卷化”獨特表癥之間關(guān)系的微觀實證分析，等等。對這些問題從學(xué)理上展開進一步的討論，并在此基礎(chǔ)上為基層治理實踐提供操作層面的回應(yīng)，將是后續(xù)研究的方向和拓展空間。