推進高水平對外開放的時代需求與路徑選擇

文／李 權(quán) 劉丁一

黨的二十大報告提出:加快構(gòu)建新發(fā)展格局，著力推動高質(zhì)量發(fā)展，要“堅持高水平對外開放”，[1]并對推進高水平對外開放作了系列部署。對外開放是推動我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要動力，以開放促改革、促發(fā)展是我國發(fā)展不斷取得新成就的重要法寶。改革開放尤其是黨的十八大以來，我國成功走出一條具有中國特色的開放發(fā)展之路，既發(fā)展了自己，也造福了世界。那么，為何黨的二十大報告再次強調(diào)堅持高水平對外開放呢？又如何進一步推進高水平對外開放呢？對于推進高水平對外開放的重要意義及其重點路徑，現(xiàn)有研究已多有論及。如，最新的一項研究認為，高水平對外開放是中國現(xiàn)代化經(jīng)濟體系建設(shè)必然具有的時代特征，未來可重點從維護和完善經(jīng)濟全球化與多邊貿(mào)易體制、推進區(qū)域經(jīng)濟合作與高水平自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)、高水平共建“一帶一路”三個方面推進高水平對外開放。[2]

既有研究為進一步推進高水平對外開放提供了較好的理論基礎(chǔ)和實踐思路。與既有研究有所不同，本研究認為，新時代新征程，應(yīng)從穩(wěn)步擴大規(guī)則規(guī)制等制度型開放、提高中西部和東北地區(qū)開放水平、有序推進人民幣國際化等三方面重點推進高水平對外開放。本文從改革開放以來我國對外開放的歷史脈絡(luò)、當前推進高水平對外開放的時代需求、未來推進高水平對外開放的路徑選擇三方面展開論述。

一 我國對外開放的發(fā)展歷程 與歷史脈絡(luò)

改革開放以來，我國堅持對外開放的基本國策，采取以點帶線、以線帶面的漸進開放策略，從興辦深圳等經(jīng)濟特區(qū)，到加入世界貿(mào)易組織，再到共建“一帶一路”、設(shè)立自由貿(mào)易試驗區(qū)等，逐步實現(xiàn)從對外開放的局部突破到全面融入世界經(jīng)濟體系，再到形成更大范圍、更寬領(lǐng)域、更深層次對外開放格局。借鑒既有研究的通行做法，[3]本文以黨的十一屆三中全會勝利召開、中國正式加入世界貿(mào)易組織、黨的十八大勝利召開等三大重要歷史事件為節(jié)點，梳理我國對外開放的發(fā)展歷程和歷史脈絡(luò)。

（一）對外開放的局部突破階段（1978年12月—2001年11月）

1978年12月，黨的十一屆三中全會開啟了我國改革開放和社會主義現(xiàn)代化的偉大征程。在此后的20多年中，我國不斷探索對外開放的理論與實踐創(chuàng)新，對外開放從沿海到內(nèi)陸有序推進，對外貿(mào)易與外商投資快速發(fā)展，使得我國逐步加入到國際分工體系之中。

1979年7月，黨中央、國務(wù)院同意在深圳、珠海、汕頭和廈門試辦出口特區(qū)，允許其采取相對靈活的經(jīng)貿(mào)合作政策措施。1980年5月，黨中央、國務(wù)院正式將出口特區(qū)改稱為經(jīng)濟特區(qū)；同年8月，設(shè)立經(jīng)濟特區(qū)的相關(guān)決策和法律程序落地，經(jīng)濟特區(qū)正式誕生。此后，我國逐步開放沿海、沿江、沿邊、內(nèi)陸地區(qū)。1984年5月，我國開放天津、上海等14個沿海港口城市；次年2月，進一步將長江三角洲、珠江三角洲和廈漳泉三角地區(qū)開辟為沿海經(jīng)濟開放區(qū)。1988年4月，七屆全國人大一次會議決定建立海南經(jīng)濟特區(qū)。1990年4月，中央政治局會議通過浦東開發(fā)開放方案。至此，沿海開放經(jīng)濟帶初步形成。

1992年春，鄧小平南方談話進一步解放了思想，加快了對外開放的步伐。1992年3月，國務(wù)院決定進一步開放黑龍江省黑河市和綏芬河市等四個邊境城市；同年7月，國務(wù)院決定進一步開放重慶、武漢等五個長江沿岸城市，哈爾濱、長春、呼和浩特、石家莊等四個邊境、沿海地區(qū)省會城市，太原、合肥、南昌等11個內(nèi)陸地區(qū)省會城市，以及內(nèi)蒙古自治區(qū)二連浩特市。2000年10月，《國務(wù)院關(guān)于實施西部大開發(fā)若干政策措施的通知》，從擴大外商投資領(lǐng)域、拓寬利用外資渠道、發(fā)展對外經(jīng)濟貿(mào)易等方面部署了西部的對外開放。至此，我國對外開放從沿海推進至內(nèi)陸、從南方推進至北方、從東部推進至西部，使對外開放的整體性得到初步體現(xiàn)。

改革開放的實施，極大解放和發(fā)展了我國社會生產(chǎn)力，也極大促進了我國對外貿(mào)易與外商投資的快速發(fā)展。從1983年到2001年，我國貨物進出口總額從436.2億美元增長至5096億美元，年均增長率約為14.6%；實際利用外資額從22.6億美元增長至496.7億美元，年均增長率約為18.7%。在這一時期，對外開放政策的不斷優(yōu)化對外商投資的快速發(fā)展起到了重要的促進作用。稅收優(yōu)惠、出口退稅、外匯留成等政策、制度的推行以及“三來一補”的發(fā)展使得出口創(chuàng)匯的目標得以實現(xiàn)。1986年10月發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于鼓勵外商投資的規(guī)定》向外資舉辦的出口企業(yè)和先進技術(shù)企業(yè)提供了包括信貸資金、企業(yè)所得稅等在內(nèi)的特別優(yōu)惠，提高了我國市場對國際資金的吸引力。

（二）全面融入世界經(jīng)濟體系階段（2001年12月—2012年10月）

2001年12月，我國正式成為世界貿(mào)易組織成員，對外開放進入歷史新階段。在這一階段，我國堅持“引進來”與“走出去”相結(jié)合，不斷拓展對外開放廣度和深度，逐步實現(xiàn)由點的突破走向?qū)κ澜缃?jīng)濟體系的全面融入。

一方面，不斷拓展對外開放廣度和深度，大力引進外資。加入世界貿(mào)易組織后，我國多次修訂《指導外商投資方向暫行規(guī)定》和《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄》，其中2002年發(fā)布的第三版《指導目錄》放寬了交通運輸、倉儲及郵電通信業(yè)對外資的限制，將會計、審計、金融、保險、證券、金融租賃、金融經(jīng)紀等行業(yè)從第二版的限制外商投資產(chǎn)業(yè)類別調(diào)整至鼓勵外商投資產(chǎn)業(yè)類別中，從而實現(xiàn)了服務(wù)業(yè)的基本開放。銀行業(yè)逐步放松外資銀行經(jīng)營限制，如，逐步允許外資銀行擴大人民幣業(yè)務(wù)客戶對象范圍、逐步取消人民幣負債占外匯負債比例限制、逐步給予外資銀行國民待遇等。在范圍上不斷擴大的同時，我國不斷拓展對外開放的深度。從貿(mào)易自由化方面來看，我國在加入世界貿(mào)易組織后，切實履行包括降低關(guān)稅、減少和消除非關(guān)稅壁壘在內(nèi)的各項承諾。至2005年，取消了全部400種進口配額。至2010年，全面履行了貨物降稅承諾。至2012年，將總體關(guān)稅水平降低至9.8%，相比2001年的15.3%，削減幅度超過三分之一。從涉外經(jīng)濟體制建設(shè)來看，我國大幅強化、優(yōu)化經(jīng)貿(mào)合作管理，在貿(mào)易、投資、知識產(chǎn)權(quán)保護等各個方面，中央政府清理法律法規(guī)、部門規(guī)章超過2300件，地方政府清理政策法規(guī)超過19萬件。

另一方面，大力實施“走出去”戰(zhàn)略，極大促進了對外直接投資的蓬勃發(fā)展。對外投資和經(jīng)濟合作是各國經(jīng)濟深度融合、實現(xiàn)互利共贏的重要橋梁。2000年10月，黨的十五屆五中全會提出實施“走出去”戰(zhàn)略。此后，通過營造更加開放的市場環(huán)境，為企業(yè)利用金融、保險、法律、信息服務(wù)等條件開拓國際市場提供了更大便利，如將對外投資管理轉(zhuǎn)變?yōu)楹藴手?。這些系列政策極大促進了對外直接投資蓬勃發(fā)展。加入世界貿(mào)易組織以來，我國企業(yè)“走出去”步伐明顯加快。一般認為，2002年是中國對外投資元年。[4]據(jù)商務(wù)部統(tǒng)計，2012年，我國對外直接投資流量為878億美元，是2002年水平的33倍。對外直接投資的蓬勃發(fā)展為我國資本與技術(shù)的積累提供了更好的支撐。

（三）深度參與全球產(chǎn)業(yè)鏈價值鏈階段（2012年11月以來）

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央深刻把握新時代世界發(fā)展大勢，對外開放理論與實踐不斷創(chuàng)新，構(gòu)建了層次完整、內(nèi)容豐富的開放合作體系，貿(mào)易投資合作質(zhì)量和水平不斷提高，進入深度參與全球產(chǎn)業(yè)鏈價值鏈階段。

一方面，形成了完整的“全球化—諸邊合作—國內(nèi)開放”的開放合作體系。一是在全球化層面，黨的十八大提出“倡導人類命運共同體意識，在追求本國利益時兼顧他國合理關(guān)切，在謀求本國發(fā)展中促進各國共同發(fā)展，建立更加平等均衡的新型全球發(fā)展伙伴關(guān)系，同舟共濟，權(quán)責共擔，增進人類共同利益”，是我國向國際社會提供的最大也是最重要的公共產(chǎn)品。我國切實關(guān)注人類共同命運，積極參與并主動推進全球治理，在世界貿(mào)易組織、國際貨幣基金組織、世界銀行的改革中發(fā)揮重要作用，負起國際責任并為全球治理貢獻出中國智慧和中國力量。二是在多邊合作層面， 高質(zhì)量共建“一帶一路”成為深受世界歡迎的國際公共產(chǎn)品和國際合作平臺，九年來不斷深化合作，取得了豐碩的成果。據(jù)海關(guān)總署統(tǒng)計，2022年前11個月，我國對“一帶一路”沿線國家合計進出口12.5萬億元，同比增長20.4%。與此同時，扎實推進自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)。截至2022年11月，已簽署包括《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP）在內(nèi)的19個自由貿(mào)易協(xié)定，涉及26個國家和地區(qū)，下一步還將通過擴圍、提質(zhì)、增效繼續(xù)推進實施自貿(mào)區(qū)提升戰(zhàn)略。三是在國內(nèi)開放層面，我國加快實施自由貿(mào)易試驗區(qū)戰(zhàn)略。2013年9月以來，全國先后設(shè)立6批次共21個自由貿(mào)易試驗區(qū)，同時探索建設(shè)海南自由貿(mào)易港，初步形成了高標準自由貿(mào)易區(qū)網(wǎng)絡(luò)，對國家重大戰(zhàn)略在各地區(qū)的順利實施提供了支撐。

與此同時，貿(mào)易投資合作質(zhì)量不斷提高。這一時期，我國貿(mào)易投資合作在穩(wěn)步增長中實現(xiàn)了質(zhì)的提高。貿(mào)易方面，貿(mào)易創(chuàng)新成效突出，新的商業(yè)模式大量涌現(xiàn)，貿(mào)易結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化，中西部地區(qū)進出口占比有所提高。黨中央、國務(wù)院于2019年11月發(fā)布的《關(guān)于推進貿(mào)易高質(zhì)量發(fā)展的指導意見》，突出強調(diào)了加快創(chuàng)新驅(qū)動、優(yōu)化貿(mào)易結(jié)構(gòu)、促進均衡協(xié)調(diào)等“質(zhì)”的要求，為我國貿(mào)易高質(zhì)量發(fā)展提供了指引。對外投資方面，為解決對外直接投資在高速發(fā)展階段出現(xiàn)的諸多問題，從2016年底開始，相關(guān)部門對對外直接投資展開了調(diào)整和指導。2017年8月發(fā)布的《關(guān)于進一步引導和規(guī)范境外投資方向的指導意見》明確了“鼓勵發(fā)展+負面清單”的企業(yè)境外投資管理模式。從整體上看，2017年至今，我國對外直接投資結(jié)構(gòu)逐步優(yōu)化，走上了理性發(fā)展的軌道。目前，對外投資政策的取向是對境外投資的結(jié)構(gòu)和布局進行優(yōu)化，在強化風險防范能力的同時提升收益水平。

二 推進高水平對外開放的時代需求

經(jīng)過40多年的發(fā)展，我國對外開放水平達到前所未有的高度。然而，國際經(jīng)貿(mào)合作是一個不斷發(fā)展的過程，相應(yīng)地，我國對外開放也需要不斷發(fā)展，才能夠不斷地與客觀現(xiàn)實相適應(yīng)，滿足時代需求。從經(jīng)貿(mào)規(guī)則方面看，國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的重構(gòu)，對我國對外開放提出了更高的要求，這迫切需要我國在更深層面，也就是制度層面上，發(fā)掘?qū)ν忾_放新的統(tǒng)領(lǐng)性力量；從區(qū)域協(xié)調(diào)開放方面看，區(qū)域間要素稟賦的差異和對外開放的差序進程共同作用，形成了我國區(qū)域開放不相協(xié)調(diào)的格局，亟待優(yōu)化；從服務(wù)業(yè)對外開放方面看，服務(wù)業(yè)的發(fā)展與開放落后于制造業(yè)，而金融開放作為服務(wù)業(yè)開放的重點內(nèi)容，目前在貨幣的開放與國際化上遇到了較大阻力，需要加以破除。

基于對時代需求的精準把握和對我國在上述三個方面存在的不足的深刻認識，黨的二十大報告將“穩(wěn)步擴大規(guī)則、規(guī)制、管理、標準等制度型開放”“優(yōu)化區(qū)域開放布局”“有序推進人民幣國際化”列為推進高水平對外開放的具體要求，為新征程上進一步推進高水平對外開放作出了指引。將制度型開放、區(qū)域協(xié)調(diào)開放和人民幣國際化作為推進我國高水平對外開放的關(guān)注重點，其背后蘊含著堅實的學理基礎(chǔ)和嚴謹?shù)膬?nèi)在邏輯。社會再生產(chǎn)的順利進行依賴于生產(chǎn)、分配、交換以及消費的暢通循環(huán)。對于世界市場，馬克思認為:“由于開拓了世界市場，使一切國家的生產(chǎn)和消費都成為世界性的了……這些工業(yè)所加工的，已經(jīng)不是本地的原料，而是來自極其遙遠的地區(qū)的原料；它們的產(chǎn)品不僅供本國消費，而且同時供世界各地消費?！盵5]由此，從開放經(jīng)濟一般原理出發(fā)，在全球化背景下，我國推進高水平對外開放，也應(yīng)以打通經(jīng)濟運行中的堵點為目標，以求更好地在世界市場上配置要素資源。符合國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的要求是利用國際市場進行資源配置的前提條件，而區(qū)域開放的協(xié)調(diào)發(fā)展和以主權(quán)貨幣國際化為重要特征的金融開放，能夠為我國在世界市場上實現(xiàn)擴大再生產(chǎn)提供便利。擴大高水平制度型開放的需求具有引領(lǐng)作用，影響到推進高水平對外開放的各個方面，是問題的整體引領(lǐng)；實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)開放對應(yīng)開放在空間格局上的要求，有序推進人民幣國際化對應(yīng)開放在行業(yè)范圍和開放質(zhì)量上的要求，兩者共同構(gòu)成了問題的局部重點。

（一）應(yīng)對國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則高標準新趨勢，需要穩(wěn)步擴大制度型開放

推動制度型開放是我國增創(chuàng)國際合作和競爭新優(yōu)勢的重要路徑。2020年11月，習近平總書記在浦東開發(fā)開放30周年慶祝大會上的重要講話中強調(diào)，要“深入推進高水平制度型開放，增創(chuàng)國際合作和競爭新優(yōu)勢”。[6]與此同時，推動制度型開放也是順應(yīng)全球經(jīng)貿(mào)規(guī)則發(fā)展新趨勢的必然要求。

近年來，國際經(jīng)濟格局深刻變化，國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則日益呈現(xiàn)高標準新趨勢。[7]相比傳統(tǒng)的經(jīng)貿(mào)規(guī)則，國際高標準經(jīng)貿(mào)規(guī)則涵蓋領(lǐng)域更廣、自由化和便利化要求更高，不僅涉及商品和要素流動型開放，還涉及規(guī)則、規(guī)制等制度型開放。[8]一是涵蓋領(lǐng)域更廣。如，《全面與進步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP）規(guī)定，紡織品和服裝不僅要執(zhí)行一般性的原產(chǎn)地規(guī)則和原產(chǎn)地程序，還要執(zhí)行從纖維、紗線、彈性紗線開始的額外認定標準。又如，《美國—墨西哥—加拿大協(xié)定》（USMCA）將對勞工和環(huán)境的要求分別編制成章，要求結(jié)社自由、允許集體談判、廢除強迫和強制勞動等，對環(huán)境保護提出了從范圍和目的到執(zhí)行與磋商機制的層次完整的要求，內(nèi)容涉及臭氧層保護、海洋環(huán)境與船舶污染、外來物種入侵等多個方面。二是涉及層次更深。近年來，市場規(guī)則的一致性和市場標準的兼容性得到更多強調(diào)，使得經(jīng)貿(mào)規(guī)則從傳統(tǒng)的邊境措施向涉及國內(nèi)市場的邊境后措施擴展。[9]區(qū)別于以關(guān)稅為代表的邊境措施，邊境后措施關(guān)注產(chǎn)業(yè)政策、知識產(chǎn)權(quán)政策等內(nèi)容，涉及到更深層次的制度開放。三是涉及新內(nèi)容。發(fā)達國家新近制定的自由貿(mào)易協(xié)定在傳統(tǒng)世界貿(mào)易組織義務(wù)之上，開始著力關(guān)注數(shù)字貿(mào)易、競爭政策、國有企業(yè)等新議題。

為應(yīng)對上述新的挑戰(zhàn)，以習近平同志為核心的黨中央適時提出并大力推動制度型開放新理念。2018年底召開的中央經(jīng)濟工作會議提出，推動全方位對外開放，要“推動由商品和要素流動型開放向規(guī)則等制度型開放轉(zhuǎn)變”。[10]此后，我國加快了制度型開放步伐，規(guī)則、規(guī)制、管理、標準等制度型開放深入推進。如，2021年7月，在海南推出第一張跨境服務(wù)貿(mào)易負面清單——《海南自由貿(mào)易港跨境服務(wù)貿(mào)易特別管理措施（負面清單）（2021年版）》；又如，2022年10月，國家發(fā)展改革委、商務(wù)部發(fā)布《鼓勵外商投資產(chǎn)業(yè)目錄（2022年版）》。盡管如此，我國現(xiàn)行規(guī)則與高標準國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則仍存在較大差距，仍存在包括知識產(chǎn)權(quán)法律制度標準較低、知識產(chǎn)權(quán)保護和執(zhí)法透明度不夠高、監(jiān)管體系不夠完備等在內(nèi)的一些問題。因此，新征程上，要主動對標國際高標準經(jīng)貿(mào)規(guī)則，穩(wěn)步擴大高水平制度型開放，增創(chuàng)國際合作和競爭新優(yōu)勢。

（二）推動區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，需要優(yōu)化區(qū)域開放布局

區(qū)域開放是推進高水平對外開放的空間依托，是具體實施包括自由貿(mào)易試驗區(qū)提升戰(zhàn)略在內(nèi)的各項國家戰(zhàn)略的開放舞臺。

我國幅員遼闊，“各地區(qū)自然資源稟賦差別之大在世界上是少有的，統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展從來都是一個重大問題。”[11]黨的十八大以來，我國推進實施京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展、共建“一帶一路”、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長三角一體化發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展等新的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展格局均衡性顯著提高。盡管如此，東快西慢、沿海強內(nèi)陸弱的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不協(xié)調(diào)現(xiàn)象仍然較為突出。中、西部和東北地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平相對較低、開放進程相對滯后，在貿(mào)易和投資方面均明顯落后于東部地區(qū)。2021年，中、西部和東北地區(qū)貨物進出口和對外直接投資流量之和占全國的比重均只有20%左右（見表1）。這表明，我國對外開放水平在不同經(jīng)濟區(qū)域間存在著較為突出的差距。

中、西部和東北地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展滯后，一方面，有其深刻的經(jīng)濟地理等方面的原因。我國地勢西高東低，各地理區(qū)域間要素稟賦差異巨大?！昂鸁ㄓ咕€”東南側(cè)以平原、水網(wǎng)、丘陵、喀斯特和丹霞地貌為主，農(nóng)耕經(jīng)濟發(fā)達，而其西北側(cè)被草原、沙漠、雪域高原覆蓋，更適合畜牧業(yè)的發(fā)展。因此，“胡煥庸線”東南側(cè)43.8%的國土面積上居住著94.1%的人口，而其西北側(cè)56.2%的國土面積上僅居住著5.9%的人口。另一方面，最根本的原因在于，這些地區(qū)在建立符合社會主義市場經(jīng)濟要求的開放型經(jīng)濟新體制方面滯后，改革開放力度不夠。

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展不只關(guān)乎經(jīng)濟發(fā)展，更關(guān)乎國家安全與社會穩(wěn)定。許多西方國家對此不夠重視，導致政府受到區(qū)域發(fā)展失衡、區(qū)域治理失靈的長期困擾。輕者，如美國加利福尼亞州與其他中西部州之間的分歧。重者甚至引發(fā)政治分裂，如西班牙加泰羅尼亞和比利時弗拉芒大區(qū)的獨立鬧劇。為此，黨的二十大報告指出，優(yōu)化區(qū)域開放布局，要“提高中西部和東北地區(qū)開放水平”。

表1 2012—2021年四大經(jīng)濟區(qū)域?qū)ν忾_放水平比較（單位：%）

（三）加快構(gòu)建新發(fā)展格局，需要有序推進人民幣國際化

新時代新征程有序推進人民幣國際化，既是統(tǒng)籌發(fā)展和安全的需要，也是加快構(gòu)建新發(fā)展格局的需要。一方面，是統(tǒng)籌開放發(fā)展和經(jīng)濟安全的需要。黨的十八大以來，在開放發(fā)展理念引領(lǐng)下，我國對外開放水平達到新的高度，已經(jīng)成為全球?qū)ν赓Y開放程度最高的國家之一。越是開放越要重視安全，統(tǒng)籌好開放發(fā)展和經(jīng)濟安全對我國經(jīng)濟行穩(wěn)致遠至關(guān)重要。[12]當前，外部環(huán)境更加復雜嚴峻，大國競爭與博弈加劇，地緣政治風險加大，金融波動顯著上升。如何把握金融開放與金融風險，是高水平對外開放過程中統(tǒng)籌開放發(fā)展和經(jīng)濟安全的重要內(nèi)容。[13]新時代新征程有序推進人民幣國際化，增加本幣使用，無疑是統(tǒng)籌開放發(fā)展和經(jīng)濟安全的需要。

另一方面，也是加快構(gòu)建新發(fā)展格局的必然要求。黨的二十大報告提出，加快構(gòu)建新發(fā)展格局，推進高水平對外開放，要“依托我國超大規(guī)模市場優(yōu)勢，以國內(nèi)大循環(huán)吸引全球資源要素，增強國內(nèi)國際兩個市場兩種資源聯(lián)動效應(yīng)，提升貿(mào)易投資合作質(zhì)量和水平”“深度參與全球產(chǎn)業(yè)分工和合作，維護多元穩(wěn)定的國際經(jīng)濟格局和經(jīng)貿(mào)關(guān)系”。[14]這必然要求在新時代新征程有序推進人民幣國際化。人民幣國際化是我國綜合實力增強的歷史必然，也反映出國際社會對中國經(jīng)濟發(fā)展的信心。自2009年7月啟動跨境貿(mào)易人民幣結(jié)算試點以來，人民幣國際使用穩(wěn)步發(fā)展，國際貨幣地位不斷提升。特別是黨的十八大以來，人民幣加入特別提款權(quán)（SDR），投融資貨幣功能不斷深化，支付貨幣功能穩(wěn)步增強，儲備貨幣功能明顯提升。[15]根據(jù)中國人民銀行發(fā)布的《2022年人民幣國際化報告》，2021年，銀行代客人民幣跨境收付金額合計為36.6萬億元，同比增長29.0%，收付金額創(chuàng)歷史新高；人民幣國際支付份額于2022年1月提升至3.2%，超過日元成為全球第四位支付貨幣；2022年二季度，人民幣在全球外匯儲備中的占比達2.88%，在主要儲備貨幣中排名第五。

盡管如此，人民幣國際化水平仍與我國經(jīng)濟和貿(mào)易大國地位不太相配。國家統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2021年，我國經(jīng)濟總量自2010年起已經(jīng)連續(xù)12年穩(wěn)居世界第二位，貨物貿(mào)易規(guī)模自2017年起連續(xù)五年保持全球第一，貨物和服務(wù)貿(mào)易規(guī)模自2020年起連續(xù)兩年保持全球第一。然而，國際貨幣基金組織（IMF）發(fā)布的官方外匯儲備貨幣構(gòu)成（COFER）數(shù)據(jù)顯示，2022年第一季度，人民幣國際化綜合指數(shù)為2.86，而美元、歐元、英鎊、日元等國際貨幣國際化指數(shù)分別為58.13、21.56、8.87和4.96。因此，要實現(xiàn)黨的二十大報告提出的“增強國內(nèi)國際兩個市場兩種資源聯(lián)動效應(yīng)”“維護多元穩(wěn)定的國際經(jīng)濟格局和經(jīng)貿(mào)關(guān)系”等構(gòu)建新發(fā)展格局新的目標任務(wù)，必然要求有序推進人民幣國際化。

三 推進高水平對外開放的路徑選擇

推進高水平對外開放，既要積極回應(yīng)時代需求，打通戰(zhàn)略落地過程中的堵點；又要注重開放的系統(tǒng)性，提高開放綜合效能。未來，我國推進高水平對外開放可考慮按照“一體兩翼”的思路展開和實施。借鑒既有研究，所謂“一體”，就是以穩(wěn)步擴大規(guī)則規(guī)制等制度型開放為主體，引領(lǐng)和保障更高水平對外開放的系統(tǒng)性、機制性和不可逆轉(zhuǎn)性。[16]與既有研究不同，本研究創(chuàng)新性地提出，以優(yōu)化區(qū)域開放空間格局、有序推進人民幣國際化為“兩翼”，以回應(yīng)高水平對外開放的現(xiàn)實需要。

（一）對標國際高標準經(jīng)貿(mào)規(guī)則，穩(wěn)步擴大規(guī)則規(guī)制等制度型開放

深入推進高水平制度型開放，是新時代新征程我國增創(chuàng)國際合作和競爭新優(yōu)勢的重要路徑。黨的十八大以來，我國開放型經(jīng)濟新體制建設(shè)不斷取得新的成就。在國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則重構(gòu)的背景下，要滿足經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的要求，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，就需要在制度層次上推進對外開放，逐步以制度型開放代替要素流動型開放，為對外開放的持續(xù)擴大提供制度保障。

第一，以積極推動世界貿(mào)易組織改革為重點，引領(lǐng)國際經(jīng)貿(mào)合作發(fā)展。我國超大規(guī)模市場優(yōu)勢的發(fā)揮，既要依靠國內(nèi)大循環(huán)，也要依托暢通的國際循環(huán)。盡管多邊貿(mào)易體系遇到一定的困難，但世界貿(mào)易組織對于國際貿(mào)易合作仍具有至關(guān)重要的作用，我國推動世界貿(mào)易組織改革也是在維護《國際法》、《聯(lián)合國憲章》和世界貿(mào)易組織的非歧視、公平、透明等基本原則的基礎(chǔ)上進行的。只有依托世界貿(mào)易組織這一世界上最大的多邊貿(mào)易組織，推動多邊貿(mào)易體制在國際經(jīng)貿(mào)發(fā)展中發(fā)揮更大的作用，我國超大規(guī)模市場的發(fā)展?jié)摿Σ拍艿玫匠浞轴尫拧?/p>

第二，以制度創(chuàng)新為重點，推動自由貿(mào)易試驗區(qū)和自由貿(mào)易港建設(shè)。作為我國改革開放的試驗田，自貿(mào)試驗區(qū)堅持以制度創(chuàng)新為核心，銳意進取、大膽探索，成為我國全方位擴大開放的“排頭兵”和“領(lǐng)頭雁”，能夠帶來貿(mào)易促進紅利、投資自由紅利、產(chǎn)業(yè)升級紅利和社會福利紅利。在自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)過程中，應(yīng)給予各試驗區(qū)更大的改革權(quán)力。并且，試驗區(qū)的制度創(chuàng)新應(yīng)瞄準我國對外開放的短板，例如，按照中國國際貿(mào)易促進委員會《2021年度中國營商環(huán)境研究報告》，人力資源和金融服務(wù)是我國營商環(huán)境的兩塊最大短板。由此，試驗區(qū)的制度創(chuàng)新應(yīng)對如何吸引人才、如何鼓勵金融機構(gòu)和第三方金融服務(wù)機構(gòu)落地進行有力回應(yīng)。對于海南自由貿(mào)易港，應(yīng)從貿(mào)易投資制度、稅收制度、運作模式和監(jiān)管體制等方面構(gòu)建中國特色自由貿(mào)易港的制度體系，打造開放層次更深、供給制度更優(yōu)、輻射作用更強的對外開放新高地。

第三，以推進服務(wù)業(yè)高水平制度型開放為重點，擴大制度型開放的范圍。推進服務(wù)業(yè)進一步擴大開放，既有助于我國盡快提升現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的國際競爭力，也能夠使我國適應(yīng)國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則發(fā)展與變革的大趨勢。切實提升服務(wù)業(yè)國際競爭力，要進一步聚焦數(shù)字經(jīng)濟、互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)、金融服務(wù)等領(lǐng)域加速開放，高質(zhì)量引進更多更優(yōu)質(zhì)外資同臺競爭。加快推動公共數(shù)據(jù)開放并連通政務(wù)數(shù)據(jù)與社會化數(shù)據(jù)平臺，推動數(shù)字經(jīng)濟和數(shù)字貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展。我國在數(shù)字經(jīng)濟領(lǐng)域處于領(lǐng)先地位，應(yīng)從制度和政策的角度進一步推動數(shù)字經(jīng)濟平臺的健康發(fā)展，而重點就在于促進數(shù)字貿(mào)易全球規(guī)則的建立和完善。[17]我國應(yīng)支持各國在世界貿(mào)易組織既有框架下，合理達成對數(shù)字知識產(chǎn)權(quán)的有效保護，在助力全球數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的同時，帶動我國數(shù)字經(jīng)濟企業(yè)更好地發(fā)展。同時，應(yīng)積極有序擴大電信、醫(yī)療、教育、旅游等服務(wù)業(yè)領(lǐng)域開放，更好滿足市場對高質(zhì)量服務(wù)消費的需求。

（二）提高中西部和東北地區(qū)開放水平，優(yōu)化區(qū)域開放空間格局

發(fā)展成果共享是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的價值遵循，對外開放自然也應(yīng)惠及全部經(jīng)濟區(qū)域。針對區(qū)域開放不平衡的問題，應(yīng)因地制宜把握各經(jīng)濟區(qū)域?qū)ν忾_放新機遇，切實提升中部、西部和東北地區(qū)對外開放水平，縮小三者與東部地區(qū)之間的差距，使區(qū)域開放的空間格局得到優(yōu)化。

對于中部地區(qū)，可考慮通過深度參與“一帶一路”建設(shè)，培育更多更強經(jīng)貿(mào)合作主體，進一步強化運輸體系對對外開放的支撐作用。從貿(mào)易角度看，中部地區(qū)出口產(chǎn)品附加值偏低，而且進出口大型企業(yè)數(shù)量偏少。例如，河南省進出口中有相當大的部分都來自于富士康一家企業(yè)。從投資角度看，中部地區(qū)產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)偏弱，“走出去”資金規(guī)模及企業(yè)數(shù)量遠低于東部地區(qū)企業(yè)。提高中部地區(qū)對外開放水平，一是要優(yōu)化營商環(huán)境，為各類所有制企業(yè)提供公平競爭的市場環(huán)境，促進各種要素有序、自由流動，從而壯大外貿(mào)經(jīng)營主體。二是要加快建設(shè)開放通道。近些年來，中部地區(qū)大力建設(shè)“鐵公機港”網(wǎng)絡(luò)，其中高鐵、高速公路、航空等國家樞紐建設(shè)已經(jīng)相對完善。未來繼續(xù)釋放中部地區(qū)開放戰(zhàn)略潛能，可著眼內(nèi)河航運，高度認識內(nèi)河航運網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，尤其是內(nèi)河航運樞紐建設(shè)的重要意義，強化宜昌、蕪湖、九江等貨運樞紐服務(wù)對外開放的能力，與已有運輸體系協(xié)同發(fā)力，構(gòu)建起“一帶一路”互聯(lián)互通大通道。

對于西部地區(qū)，應(yīng)落實《西部陸海新通道總體規(guī)劃》要求，推動西部地區(qū)高水平開放和高質(zhì)量發(fā)展。自西部大開發(fā)戰(zhàn)略實施以來，西部建設(shè)在基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)濟體量、對外開放水平等各個方面均取得了巨大成就。目前，西部地區(qū)發(fā)展已經(jīng)從以開發(fā)為主過渡到開發(fā)與開放并重的新階段。未來，應(yīng)從提升通道運輸能力、優(yōu)化貨物運輸結(jié)構(gòu)、降低物流成本、推進對外聯(lián)通等多個方面著手，大力推動西部陸海新通道建設(shè)，加快“干線運輸—港口分工—綜合樞紐—周邊聯(lián)通”運輸體系建設(shè)，強化“區(qū)域中心城市—物流節(jié)點城市—聯(lián)通重要城市”網(wǎng)絡(luò)的輻射作用，補齊基礎(chǔ)設(shè)施薄弱的南向短板，推動與周邊國家的互聯(lián)互通。與此同時，在西部陸海新通道建設(shè)中增強與孟中印緬、新亞歐大陸橋等國際經(jīng)濟走廊的經(jīng)濟社會聯(lián)動，更加充分發(fā)揮西部地區(qū)在“一帶一路”布局中的紐帶作用。

對于東北地區(qū)，應(yīng)在明確擴大對外開放障礙因素的基礎(chǔ)上，借助時代發(fā)展機會尋找突破口。東北地區(qū)制造業(yè)技術(shù)水平并不低，對國外自然資源需求較大，然而俄羅斯（特別是其遠東地區(qū)）和蒙古工業(yè)制成品消費市場規(guī)模有限，朝鮮從中國進口的規(guī)模也不大，再加上俄羅斯對自然資源出口施加限制，使得東北亞各國間的比較優(yōu)勢難以轉(zhuǎn)化為實質(zhì)性的經(jīng)濟合作。此外，從生產(chǎn)要素供給的角度看，盡管東北地區(qū)工業(yè)體系相對完備，能源資源較為豐富，但高端生產(chǎn)要素短缺，人才結(jié)構(gòu)不合理、青年技術(shù)人才外流等問題較為突出，對東北地區(qū)實現(xiàn)高水平對外開放構(gòu)成了嚴重制約。突破東北地區(qū)在對外開放方面大幅落后于其他經(jīng)濟區(qū)域的局面，應(yīng)抓住“一帶一路”由建設(shè)沿線和周邊向泛區(qū)域、跨洲際合作延伸以及《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》落地實施帶來的重要機遇，通過融入“一帶一路”完善區(qū)域開放合作機制，更好利用東北亞地區(qū)的中日韓合作機制，進一步加強“東北—遠東”發(fā)展戰(zhàn)略對接，奮力構(gòu)建東北地區(qū)對外開放新格局。

（三）推動更高水平金融市場雙向開放，有序推進人民幣國際化

人民幣國際化是一個系統(tǒng)工程。扎實有序推進人民幣國際化，關(guān)鍵在于落實構(gòu)建新發(fā)展格局對循環(huán)體系暢通的要求，實現(xiàn)金融市場在更高水平上的雙向開放，進一步拓寬人民幣的使用渠道，增加國際經(jīng)濟合作中人民幣自由使用的機會。應(yīng)通過提高債券市場開放水平、發(fā)展離岸人民幣市場、深化央行貨幣金融合作，更好地參與到“雙循環(huán)”中，從而便利并擴大人民幣國際使用。

第一，持續(xù)推進債券市場高水平對外開放，釋放跨境人民幣的使用潛力。我國實行穩(wěn)健的貨幣政策，靈活適度，使人民幣兼具收益性和穩(wěn)定性，成為國際投資者青睞的風險對沖工具。在國際資本流動中，債券占有相當高的份額，自然也成為了我國金融市場對外開放需要重點關(guān)注的對象。一方面，應(yīng)創(chuàng)新、擴大債券產(chǎn)品供給。在國債、政策性金融債券等產(chǎn)品類型之外，應(yīng)同步推動衍生品市場對外開放，以便利國際投資者參與到我國金融市場中，并更好地發(fā)揮市場價格發(fā)現(xiàn)功能。另一方面，應(yīng)加快發(fā)展配套服務(wù)行業(yè)，完善配套服務(wù)內(nèi)容。在《信用評級業(yè)管理暫行辦法》的基礎(chǔ)上，構(gòu)建專門的評級法律體系以保障評級質(zhì)量，促進國內(nèi)信用評級行業(yè)與國際接軌，增強境外投資者對國內(nèi)債券評級的信心。完善會計、審計等相關(guān)服務(wù)，提高我國債券市場的國際吸引力，穩(wěn)步發(fā)展人民幣債券。

第二，支持離岸人民幣市場健康有序發(fā)展，構(gòu)建人民幣使用的國際網(wǎng)絡(luò)。人民幣要在全球范圍內(nèi)順利行使流通手段、貯藏手段、支付手段等職能，必須以具有一定深度的離岸市場作為支撐。從發(fā)展動力角度考慮，應(yīng)結(jié)合我國對外開放布局，統(tǒng)籌離岸人民幣市場、“一帶一路”與區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定建設(shè)，探索與沿線國家開展數(shù)字貨幣合作，充分利用亞投行、絲路基金等人民幣計價結(jié)算融資機會。從使用意愿角度考慮，應(yīng)在現(xiàn)有的離岸人民幣存款、“熊貓債”、“點心債”、人民幣合格境外機構(gòu)投資者（RQFII）等投資產(chǎn)品的基礎(chǔ)上，繼續(xù)豐富離岸人民幣產(chǎn)品，同時建立將兌換、代理等環(huán)節(jié)納入其中的完整的配套服務(wù)，優(yōu)化人民幣在岸—離岸循環(huán)機制和人民幣清算銀行布局，推動離岸人民幣市場持續(xù)健康有序發(fā)展。從風險防范角度考慮，應(yīng)考慮通過推動資本項目雙向開放，降低短期流動性短缺的風險，同時強化與世界主要金融監(jiān)管機構(gòu)的合作，對離岸場外人民幣衍生品進行更加精確的統(tǒng)計，以便更好地分析、控制金融風險。

第三，持續(xù)深化央行貨幣金融合作，促進金融投資交易和經(jīng)貿(mào)往來。應(yīng)充分發(fā)揮貨幣互換對離岸人民幣市場流動性提升及貿(mào)易投資便利化的促進作用，提高金融市場的安全性，擴大人民幣的國際使用。從建設(shè)貨幣伙伴網(wǎng)絡(luò)的視角看，進一步深化貨幣互換合作，一方面，應(yīng)在“一帶一路”建設(shè)背景下，針對與我國經(jīng)貿(mào)往來較為密切的沿線伙伴，探索、完善貨幣互換協(xié)議規(guī)則并推動其制度化發(fā)展，適度擴大規(guī)模，穩(wěn)步提高人民幣流動性供給。另一方面，在構(gòu)建貨幣伙伴網(wǎng)絡(luò)時，要辯證處理拓展網(wǎng)絡(luò)范圍與增強支點質(zhì)量的關(guān)系，對人民幣需求大、金融市場發(fā)達特別是資本賬戶開放度較高的具有支點地位的貨幣伙伴，可考慮依托貨幣互換協(xié)議，借助協(xié)議國的資本流動優(yōu)勢增強人民幣跨境流動能力。[18]對于部分已經(jīng)簽訂了貨幣互換協(xié)議的政治、經(jīng)濟狀況并不穩(wěn)定的國家，應(yīng)做好應(yīng)對風險的預案。