多維視角下民族地區(qū)規(guī)模性返貧風險的表征、緣由及對策

周 超 樊 虎

2020年底，我國取得了在現(xiàn)行標準下實現(xiàn)全部脫貧、消除絕對貧困的偉大勝利。同時，我們必須清楚地認識到，我國返貧比例雖逐年下降，但防止發(fā)生返貧風險的壓力依然巨大。民族地區(qū)地處經濟發(fā)展條件相對落后的邊疆區(qū)域與深部山區(qū)，自然災害頻發(fā)，地區(qū)生態(tài)脆弱性與貧困脆弱性較強，呈集中連片貧困分布格局，其中已脫貧人口和邊緣人口脫貧基礎不牢固，潛藏著大規(guī)模返貧風險隱患，甚至能夠蠶食脫貧成效。2021年，習近平總書記在全國脫貧攻堅表彰大會上強調，“要堅決守住不發(fā)生規(guī)模性貧困的底線”[1]。2022年中央一號文件指出，“要堅守兩條底線，抓住三大重點，推動脫貧成效與鄉(xiāng)村振興有效銜接”[2]。由此可見，在向第二個百年奮斗目標奮進的過程中，如何鞏固脫貧成效與推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是重中之重，而防止民族地區(qū)發(fā)生規(guī)模性返貧風險更是實現(xiàn)共同富裕目標的根本前提，學界亦對規(guī)模性返貧風險展開了深入探索與研究。

阿瑪?shù)賮啞ど?Amartya Sen)的能力貧困理論認為，“貧困的根源不僅是單一的經濟因素，還包括政治、經濟、文化等各方面，這是多維貧困理論的基礎”[3]。在繼承多維貧困理論的基礎上，“阿爾迪·J.哈格納斯(Aldi J．Hagenaars)創(chuàng)立了H-M貧困測度指數(shù)”[4]。此后，“聯(lián)合國開發(fā)計劃署(UNDP)和英國牛津大學貧困與人類發(fā)展中心合作構建了生活水平、教育和健康的多維貧困指數(shù)(MPI)”[5]。返貧是指“脫貧后重新陷入貧困的狀態(tài)”[6]，“其特征主要包括區(qū)域性、突發(fā)性、頻繁性”[7]?？傮w來看，“我國返貧研究階段已經歷過農村救濟式扶貧階段、農村開發(fā)式扶貧階段、農村精準脫貧階段，在此期間，返貧研究成果逐漸增加，為現(xiàn)階段防止規(guī)模性返貧風險提供有益經驗”[8]。民族地區(qū)發(fā)生規(guī)模性返貧風險的可能性相對較大，“具體可分為能力缺失型、政策性、環(huán)境性、發(fā)展性四大類”[9]，“有效防止民族地區(qū)發(fā)生規(guī)模性返貧風險的關鍵路徑為建立健全防止返貧長效機制”[10]。

綜上所述，當前學界多以整體性視角對我國返貧困問題進行研究，較少把整體與局部相結合，對民族地區(qū)返貧困研究偏少，且主要圍繞防止返貧長效機制展開研究，缺乏系統(tǒng)性思維。隨著我國貧困治理事業(yè)的不斷推進和對貧困問題的深入研究，貧困的內涵也隨之豐富，從單一的收入貧困拓展到能力貧困、文化貧困、生態(tài)貧困等多方面，貧困問題考量也不僅局限于經濟現(xiàn)象，而應綜合考慮經濟、政治、文化、生態(tài)等多維度問題。因此，本文欲在國家整體基礎上，針對民族地區(qū)規(guī)模性返貧風險問題進行研究，從生態(tài)、政策、發(fā)展等多維視角出發(fā)，明確民族地區(qū)規(guī)模性返貧風險呈現(xiàn)的表征，進一步分析其發(fā)生緣由，并提出相應對策，以探索如何防止民族地區(qū)出現(xiàn)規(guī)模性返貧風險。

一、多維視角下民族地區(qū)規(guī)模性返貧風險的表征

明確民族地區(qū)規(guī)模性返貧風險的表征是進一步剖析其發(fā)生緣由的首要前提。綜合考慮民族地區(qū)的返貧區(qū)域、返貧群體、返貧影響等，發(fā)現(xiàn)民族地區(qū)規(guī)模性返貧風險呈現(xiàn)出區(qū)域性、群體性和聯(lián)動性等表征。

(一)區(qū)域性

現(xiàn)階段，我國民族地區(qū)返貧現(xiàn)象呈現(xiàn)出區(qū)域性特征。許多深度貧困區(qū)域深受生態(tài)環(huán)境脆弱、自然災害頻發(fā)、生存條件艱苦、基礎設施落后等因素制約，難以把自身資源優(yōu)勢轉化為發(fā)展優(yōu)勢。以西南民族地區(qū)為例，貴州、廣西、云南等地多為貧困脆弱性與生態(tài)脆弱性高度重合的地區(qū)，旱澇、滑坡泥石流、地震等自然災害頻發(fā)，對當?shù)禺a業(yè)發(fā)展與人居環(huán)境造成嚴重影響。僅2022年1月1日至2022年2月28日，青海省共發(fā)生三級以上地震30次，其中最大地震級數(shù)為1月8日青海海北州門源縣的6.9級地震，造成青海、甘肅、寧夏、內蒙古四省區(qū)17.1萬人受災，損壞房屋9.5萬間，直接經濟損失高達32.5億元，震區(qū)自然環(huán)境遭到嚴重破壞，打破了群眾正常生活狀態(tài)，直接增加了返貧風險①。

(二)群體性

在鞏固全面脫貧成效與全力推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的接續(xù)發(fā)展階段，民族地區(qū)面臨著外部幫扶力量減弱與內生動力培育局限性較大并存的窘境，導致前期得以脫貧的地區(qū)面臨再次返貧的風險。同時，隨著我國新型城鎮(zhèn)化的建設不斷推進，民族地區(qū)農村流動人口規(guī)模不斷擴大，可用青年勞動力流向呈“農村—城市”的單向流動，導致留守兒童與留守老人數(shù)量明顯上升，此類弱勢群體不具備穩(wěn)固脫貧成果的能力，規(guī)模性返貧風險呈群體性特征。

(三)聯(lián)動性

在新冠肺炎疫情的反復沖擊下，民族地區(qū)的市場環(huán)境遭受到了嚴重破壞，公共衛(wèi)生服務水平亦遭受到了嚴峻考驗，規(guī)模性返貧風險勢頭顯現(xiàn)。一方面，部分農村勞動力因無法外出務工，家庭收入來源急劇減少甚至中斷。同時，民族地區(qū)鄉(xiāng)村產業(yè)基礎薄弱，可提供工作崗位較少，難以吸納大量留滯勞動力。另一方面，民族地區(qū)公共衛(wèi)生服務水平相對較低，疫情傳播風險相對較大，一旦疫情傳入城市，則會直接影響相關產業(yè)鏈，甚至造成經濟停擺狀態(tài)。以蔬果產業(yè)鏈為例，城市一旦進入靜態(tài)管理狀態(tài)，農村果農則無法向城市運輸水果并進行售賣，嚴重影響果農收入穩(wěn)定性，易引發(fā)連鎖反應并發(fā)生規(guī)模性返貧風險。

二、多維視角下民族地區(qū)發(fā)生規(guī)模性返貧風險的緣由

精確剖析民族地區(qū)發(fā)生規(guī)模性返貧風險的緣由是防止民族地區(qū)發(fā)生規(guī)模性返貧風險的根本前提。從多維視角出發(fā)，結合民族地區(qū)實際情況，發(fā)現(xiàn)民族地區(qū)發(fā)生規(guī)模性返貧風險的緣由主要涉及生態(tài)性因素、政策性因素、發(fā)展性因素三個方面。

(一)生態(tài)性因素：民族地區(qū)生態(tài)脆弱性與貧困脆弱性并存

當前，我國已進入“后扶貧時代”，民族地區(qū)的貧困脆弱性與生態(tài)脆弱性具有高度重疊和內在關聯(lián)度，“且我國約76%的貧困縣分布在生態(tài)脆弱地帶，占全國貧困縣總數(shù)的73%”[11]。生態(tài)性因素仍為可能導致民族地區(qū)產生大規(guī)模返貧風險的主要緣由之一，并且是民族地區(qū)未來可持續(xù)發(fā)展中不可或缺的考量因素。引發(fā)我國民族地區(qū)規(guī)模性返貧風險的生態(tài)性因素主要表現(xiàn)為自然災害、資源開發(fā)、公共衛(wèi)生風險等方面。

首先，我國民族地區(qū)受地理位置、氣候環(huán)境、經濟發(fā)展等多重因素交織影響，自然災害總體發(fā)生頻率一直居高不下，并呈一定加劇趨勢。如表1所示，2020年我國民族地區(qū)八省(區(qū))自然災害損失情況總體呈高位態(tài)勢，其中較為嚴重的是旱災與風雹災害，旱災受災面積為2427.5千公頃，占全國總旱災面積的47.8%，風雹災害受災面積為1415.9千公頃，占全國總風雹災害受災面積的51.2%。另外，2020年由農作物受災、旱災、洪澇等自然災害對民族地區(qū)八省(區(qū))造成的直接經濟損失高達535.9億元，在全國直接經濟損失中占比為14.5%，而2019年民族地區(qū)八省(區(qū))自然災害造成的直接經濟損失在全國直接經濟損失中占比僅為10.9%。綜合看來，自然災害頻發(fā)是加劇民族地區(qū)返貧風險的主要導火索，也是未來民族地區(qū)生態(tài)扶貧工作中的主要障礙。

表1 2020年我國民族地區(qū)八省(區(qū))自然災害損失情況(單位：千公頃)

其次，我國民族地區(qū)資源開發(fā)呈即時性效益獲取與可持續(xù)性生態(tài)優(yōu)勢集成指向相矛盾的形勢。近年來，我國貧困治理重心已從“單向輸血”轉變?yōu)椤白灾髟煅?，大力鼓勵民族地區(qū)利用自身資源優(yōu)勢轉化為經濟優(yōu)勢，以提高當?shù)亟洕б媾c居民收入。但由于民族地區(qū)環(huán)境承載力較弱且可開采資源多屬于不可再生資源，加上民族地區(qū)存在“以資源換投資”的錯誤經濟發(fā)展理念，導致資源開發(fā)過程中出現(xiàn)諸如生態(tài)環(huán)境破壞嚴重、資源儲備量急劇下降、人居生活環(huán)境污染嚴重等現(xiàn)象，進而削弱民族地區(qū)資源型城市的生態(tài)發(fā)展優(yōu)勢，影響全面脫貧成果的穩(wěn)定性，最終誘發(fā)規(guī)模性返貧風險。

最后，與發(fā)達地區(qū)相比，我國民族地區(qū)公共衛(wèi)生問題較為嚴重，部分重大傳染病發(fā)病率持續(xù)上升，地方性疾病持續(xù)發(fā)生，突發(fā)公共衛(wèi)生事件頻發(fā)。一直以來，我國民族地區(qū)都是艾滋病高發(fā)區(qū)，如圖2所示，民族地區(qū)艾滋病發(fā)病率總體呈上升趨勢，其中廣西、貴州、云南等地發(fā)病率較高，對當?shù)孛撠殤粼斐奢^為嚴重的負面影響，存在巨大的潛在威脅。同時，由于不同民族地區(qū)位處不同的地域，加之生活習性與個人衛(wèi)生習慣的差異，不同民族地區(qū)存在不同的地方性疾病。例如，內蒙古的布魯菌病、廣西的寄生蟲感染病、貴州的甲狀腺病等，均降低了民族地區(qū)居民生活能力，間接性增加了脫貧戶返貧風險。

表2 我國民族地區(qū)八省(區(qū))2015-2019年艾滋病發(fā)病率(1/10萬)

(二)政策性因素：民族地區(qū)返貧風險治理政策體系尚不完善

當前，我國已經由消除致貧隱患進入到防止返貧風險的貧困治理新階段，以往的扶貧政策體系已逐漸不再適應當前貧困治理階段，無法有效防止發(fā)生規(guī)模性返貧風險。而民族地區(qū)作為我國貧困治理戰(zhàn)略中的薄弱點，發(fā)生規(guī)模性返貧風險概率往往高于其它地區(qū)，其扶貧政策體系存在的問題頗多，主要表現(xiàn)為政策理念、政策價值、政策主體、政策運行等四個方面。

首先，民族地區(qū)扶貧政策理念較為落后，尚停留在解決生存性問題的傳統(tǒng)扶貧思維中，未能從全面脫貧時代的政策理念中跳脫出來。許多扶貧政策的制定理念依舊以“追求短期扶貧效益”為主，忽視可持續(xù)發(fā)展的重要性，導致扶貧政策不適用于本階段發(fā)展實際，造成適得其反的效果。例如，部分民族地區(qū)一味追求外部幫扶力量的介入，以迅速推動當?shù)亟洕鐣l(fā)展，但未充分考慮外部力量撤出后的后果，造成本土形成嚴重的外部依賴性，不利于未來可持續(xù)發(fā)展。

其次，民族地區(qū)扶貧政策價值模糊不清，無法進行科學合理的政策設計，難以把握未來扶貧政策發(fā)展方向。在當前新時代發(fā)展過渡時期中，民族地區(qū)未把返貧風險治理所蘊含的時代價值融入政策體系，造成返貧風險治理政策目標不明確，缺乏科學的政策指向與進路，不利于鞏固全面脫貧成果與大力推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的銜接。同時，在壓力型體制下，民族地區(qū)政府難以改變原有政績觀，僅局限于扶貧政策的經濟價值目標，而缺失長遠發(fā)展眼光。

再次，民族地區(qū)扶貧政策主體相對單一，尚未形成多元協(xié)同性政策主體格局，政府、市場、社會組織等主體無法發(fā)揮最大合力。當前民族地區(qū)依舊以政府主導式扶貧模式為主，在很大程度上制約了市場與社會組織的力量發(fā)揮，遏制了其它政策主體在防止返貧風險治理中的行動參與。例如，在制定扶貧政策時，民族地區(qū)本土居民缺少政治參與，政策制定者未能充分吸收相關民意，根據(jù)居民實際生活情況制定相應扶貧政策，最終導致相關政策與本土居民需求相悖，對貧困治理起到負向作用。

最后，民族地區(qū)扶貧政策運行阻力頗多，易遭到走樣執(zhí)行。現(xiàn)階段，民族地區(qū)扶貧政策運行環(huán)境較為復雜，受民族地區(qū)傳統(tǒng)習俗、宗教文化、經濟條件等因素影響，相關扶貧政策難以順利運行。就產業(yè)扶貧政策而言，由于民族地區(qū)經濟條件較為落后，即使相關產業(yè)政策為企業(yè)提供了可觀的惠利性，但堪憂的企業(yè)發(fā)展環(huán)境成為了影響企業(yè)入駐的“最后一道門”。另外，民族地區(qū)宗族勢力錯綜復雜，許多資源都掌握在勢力更為龐大的宗族手中，相對弱勢的群眾則難以享受到相關政策福利，尤其是邊緣貧困戶易發(fā)生返貧現(xiàn)象。

(三)發(fā)展性因素：民族地區(qū)脫貧戶內生動力嚴重不足

“所謂貧困人口的內生動力，即貧困人口為了滿足收入和權利在內的多元化需求，利用自身知識或技能主動鏈接社會資源，并使資源轉化成能夠持續(xù)脫貧發(fā)展的潛在行動趨向力”[12]。民族地區(qū)為強調內生發(fā)展的重要性，已從傳統(tǒng)外生發(fā)展模式轉向傳統(tǒng)內生發(fā)展模式，但受到城鄉(xiāng)二次分化結構限制，“自上而下的外生發(fā)展與自下而上的內生發(fā)展愈發(fā)脫節(jié)”[13]，直接導致民族地區(qū)內生發(fā)展陷入困境，脫貧戶內生動力不足問題日益嚴重，對其持續(xù)發(fā)展能力埋下了巨大隱患，在很大程度上增加了返貧風險的發(fā)生率。具體而言，民族地區(qū)脫貧戶內生動力不足主要表現(xiàn)為主體錯位、貧困亞文化、發(fā)展能力不足、發(fā)展精神匱乏等方面。

在主體錯位方面，民族地區(qū)存在大量“扶貧干部做、脫貧人口看”的現(xiàn)象。民族地區(qū)脫貧戶尚未消除脫貧時期的外部幫扶依賴性，缺乏“依靠自身謀發(fā)展、謀幸?！钡恼_發(fā)展觀念，習慣于坐享其成。同時，在大力推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略時，民族地區(qū)部分脫貧戶受自身認知水平限制，難以領會相關政策精神，并容易對相關舉措產生排斥心理，拒絕配合后續(xù)扶貧工作的開展，造成扶貧干部開展工作困難的局面，進而打斷鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的步伐，擴大與發(fā)達地區(qū)的發(fā)展差距。這種主體錯位現(xiàn)象不僅無法有效推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，甚至可能造成民族地區(qū)發(fā)展倒退的后果，產生規(guī)模性返貧風險。

在貧困亞文化方面，民族地區(qū)脫貧戶與時代主流文化不相適應?！吧贁?shù)民族地區(qū)的貧困人口在長期與周圍生存環(huán)境的互動與實踐中，逐步發(fā)育出一種與主流發(fā)展文化不相適應的亞文化”[14]，限制了民族地區(qū)貧困人口內生動力的發(fā)展。這種民族貧困亞文化主要體現(xiàn)在以下幾個方面：第一，長期的生活同質性導致貧困人口缺乏內生動力。民族地區(qū)貧困人口大多位于深山老林中，即使這些地區(qū)在全面脫貧后得到了一定程度的發(fā)展，但依舊缺乏與外界的溝通，生活習慣、行為認知、思維方式等均存在較大差異。此外，由于民族地區(qū)貧困人口長期處于相對封閉的地域生活，已形成特有的民族習慣和生活方式，對外界生活方式了解較少甚至毫無興趣，認為吃穿不愁即為生活的最佳狀態(tài)，這種生活同質性使得本土脫貧戶缺乏追求更高質量生活的動力。第二，民族地區(qū)脫貧人口綜合素質低。民族地區(qū)貧困人口受教育人數(shù)較少，對新事物的接受能力較差，對于引進的新型農業(yè)技術難以理解，造成先進技術利用率偏低的現(xiàn)象，阻礙了本土經濟社會發(fā)展。第三，貧困代際效應明顯，新一代無法打破貧困牢籠。由于大部分民族地區(qū)脫貧人口的后代依舊生活在這片區(qū)域，從小起便被特定的價值觀念和生活方式所影響，使貧困亞文化的生成進入惡性循環(huán)狀態(tài)，把本土新生力量囚禁在貧困牢籠之中，難以激發(fā)其內生動力，導致貧困繼續(xù)延伸至下一代。

在發(fā)展能力方面，民族地區(qū)缺乏自我發(fā)展能力。當前民族地區(qū)已進入外部性力量逐漸減弱的發(fā)展狀態(tài)，但民族地區(qū)尚未具備充足的自我發(fā)展能力，導致內生動力嚴重不足，具體包括以下幾個方面：第一，經濟發(fā)展能力不足。雖然民族地區(qū)坐擁大量資源，但本土脫貧人口卻缺少資源利用能力，資源稟賦較弱，無法把資源優(yōu)勢有效轉化為經濟優(yōu)勢。另外，本土脫貧戶缺乏市場風險判斷能力，風險意識較弱，常因遭受重大市場風險導致經濟損失。第二，創(chuàng)新發(fā)展能力不足。傳統(tǒng)落后思維對民族地區(qū)脫貧人口影響深遠，加上其未接受過系統(tǒng)性創(chuàng)新能力開發(fā)培訓課程，創(chuàng)新發(fā)展能力嚴重不足，無法為當?shù)匕l(fā)展提供建設性、新穎性建議。第三，技術發(fā)展能力不足。在發(fā)展過程中，民族地區(qū)采取引入一些龍頭企業(yè)在其區(qū)域設立鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的做法，以提高本土經濟發(fā)展水平，并解決本土工作崗位少的問題，但脫貧人口受文化水平低、掌握技能少的制約，僅能從事于體力型勞動工作，無法勝任管理型、技術型工作，本質上僅從“田中勞作”變?yōu)榱恕肮S勞作”。

在發(fā)展精神方面，民族地區(qū)脫貧戶的發(fā)展精神嚴重匱乏。當前民族地區(qū)脫貧人口的發(fā)展主觀能動性較弱，僅滿足于脫貧生活現(xiàn)狀，發(fā)展精神嚴重匱乏，其主要內容包括：第一，“等靠要”依賴心理嚴重。在全面脫貧時期，民族地區(qū)作為全國貧困人口多、貧困發(fā)生率高的區(qū)域，國家給予了大量人力、物力、財力的支持與幫助，但國家的兜底式救助養(yǎng)成了民族地區(qū)貧困人口的“等靠要”不良思想觀念，造成現(xiàn)階段對國家?guī)头霎a生嚴重依賴心理。第二，“爭做貧困戶”畸形觀念盛行。由于貧困戶在就業(yè)、住房、醫(yī)療等多方面均享有特定的福利待遇，因此，部分脫貧戶不愿丟下“貧困戶”的標簽，把能夠評為貧困戶當成一件“光榮事跡”甚至部分脫貧戶產生如何再次重返貧困戶行列的危險想法。第三，缺乏發(fā)展自信。經過多年發(fā)展，民族地區(qū)在經濟水平、生活條件、薪資待遇等方面雖已得到明顯改善，但與發(fā)達地區(qū)還存在較大差距，民族地區(qū)脫貧人口在把自身發(fā)展成果與發(fā)達地區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀進行比較時，容易產生挫敗感，陷入自我否定狀態(tài)，對自我缺乏發(fā)展信心，產生消極心態(tài)。

三、多維視角下防止民族地區(qū)發(fā)生規(guī)模性返貧風險的對策

針對民族地區(qū)發(fā)生規(guī)模性返貧風險的三大緣由，提出防止民族地區(qū)發(fā)生規(guī)模性返貧風險的三大對策，即創(chuàng)新民族地區(qū)生態(tài)扶貧方式、完善民族地區(qū)返貧風險治理政策體系框架、建構民族地區(qū)新內生發(fā)展模式，以形成防止民族地區(qū)發(fā)生規(guī)模性返貧風險的最大合力。

(一)創(chuàng)新民族地區(qū)生態(tài)扶貧方式

創(chuàng)新生態(tài)扶貧方式是防止民族地區(qū)發(fā)生大規(guī)模返貧風險的有效途徑之一，主要從完善民族地區(qū)自然災害應急管理體系、化解短期效益獲取與長期可持續(xù)開發(fā)的矛盾、完善民族地區(qū)公共衛(wèi)生服務體系等三方面出發(fā)，促進生態(tài)環(huán)境保護、開發(fā)與建設的良性互動，以有效防止民族地區(qū)發(fā)生規(guī)模性返貧風險。

第一，完善民族地區(qū)自然災害應急管理體系，大力降低民族地區(qū)因災返貧風險。在災前防范階段，應提升民族地區(qū)災害風險識別能力，根據(jù)災害類型提前做好應急預案，并綜合運用先進監(jiān)測預警技術，以提升民族地區(qū)災害預警能力。同時，應建立健全應急物資儲備工作機制，基于科學合理原則設立應急儲備點，以保障應急救援物質基礎，形成適用于本土區(qū)域的應急物資儲備網絡體系。在災中救援階段，應把本土群眾救援力量與外來救援團隊力量相結合，充分發(fā)揮本土救援力量優(yōu)勢，以彌補外來救援團隊因不熟悉地形、抵達時間較長等因素耽誤救援的缺陷，最大化提升民族地區(qū)災中反應速度與能力。在災后重建階段，應以恢復民族地區(qū)特色為主要原則，最大限度保護民族地區(qū)特有歷史和文化。同時，應大力恢復民族地區(qū)特色建筑，保留民族地區(qū)特色產業(yè)優(yōu)勢，維持后續(xù)經濟發(fā)展動力。

第二，重新審視民族地區(qū)資源開發(fā)與地區(qū)發(fā)展的關系，化解短期效益獲取與長期可持續(xù)開發(fā)的矛盾。在工業(yè)資源開發(fā)方面，改變“以資源換取投資”的經濟發(fā)展理念，堅持生態(tài)經濟發(fā)展模式，以民族地區(qū)本土最大環(huán)境承載力為限度，基于資源保護與可持續(xù)發(fā)展的理念制定資源開發(fā)計劃，深入開展工業(yè)污染整治工作。例如，內蒙古自治區(qū)阿拉善左旗為滿足駝絨加工工業(yè)的需求，大力推動當?shù)仞B(yǎng)駝業(yè)發(fā)展，造成草原生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化，進而引發(fā)沙漠化問題，對脫貧牧戶造成嚴重生活威脅。在旅游文化資源開發(fā)方面，秉承文化開發(fā)與生態(tài)保護并重的開發(fā)理念，依托民族地區(qū)特有文化優(yōu)勢，打造具有較強民族性、文化性、生態(tài)性的民族文旅品牌，提高民族地區(qū)生態(tài)資源到生態(tài)資本的轉化效率。

第三，完善民族地區(qū)公共衛(wèi)生服務體系，提升民族地區(qū)公共衛(wèi)生防控能力，有效降低民族地區(qū)因病返貧風險。就民族地區(qū)重大傳染病而言，應改善重大傳染病預防措施，加強民族地區(qū)居民防范理念，進而推動醫(yī)防融合一體化進程，降低民族地區(qū)重大傳染病發(fā)病率。就民族地區(qū)地方性疾病而言，應充分結合民族地區(qū)本土生活習慣、衛(wèi)生條件、傳統(tǒng)習俗等因素，改變民族地區(qū)不良個人飲食習慣，改善民族地區(qū)生活條件，以切斷地方性疾病傳播鏈，提升居民健康指數(shù)。就突發(fā)公共衛(wèi)生事件而言，應優(yōu)化重大疫情防控體制機制，加強民族地區(qū)尤其是邊疆民族地區(qū)的公共衛(wèi)生輸入性風險防控能力，在預防本土重大疫情發(fā)生的同時降低境外疫情傳播可能性。

(二)完善民族地區(qū)返貧風險治理政策體系框架

為守住不發(fā)生規(guī)模性返貧風險的底線，民族地區(qū)亟需完善返貧風險治理政策體系框架，以加快民族地區(qū)扶貧政策轉型與銜接，進而推動民族地區(qū)扶貧政策創(chuàng)新與優(yōu)化，主要從轉變政策理念、明確政策價值、政策主體多元化、減少政策運行阻力等方面切入。

第一，民族地區(qū)應轉變扶貧政策理念。面對我國現(xiàn)階段扶貧事業(yè)發(fā)展形勢，民族地區(qū)應在摒棄過時政策理念的同時，不斷了解并掌握本土脫貧戶的實際生活狀況，以及時轉變政策理念，對未來扶貧政策制定起到有效的正面導向作用。同時，針對民族地區(qū)的貧困脆弱性，民族地區(qū)應樹立可持續(xù)發(fā)展政策理念，促進全面脫貧成果與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略平穩(wěn)結合，以提高其可持續(xù)發(fā)展能力，防止發(fā)生規(guī)模性返貧風險。以易地扶貧搬遷政策為例，民族地區(qū)應重視易地搬遷后續(xù)發(fā)展工作，對搬遷前后的群眾生活、基礎設施、產業(yè)建設等因素進行比較分析，著重提高搬遷安置區(qū)的公共服務水平，引進與搬遷群眾自身能力契合度較高的工作崗位，降低易地搬遷返貧風險。

第二，民族地區(qū)應進一步明確現(xiàn)階段扶貧政策價值。民族地區(qū)應以適時性與前瞻性為基礎，深入發(fā)掘現(xiàn)階段扶貧政策價值所在，以明確應追求怎樣的扶貧政策價值目標。具體而言，民族地區(qū)應從實際目標出發(fā)，以防止發(fā)生大規(guī)模返貧風險與邁向共同富裕為價值導向，從而完善返貧風險治理政策體系框架，制定適宜時代發(fā)展趨勢的扶貧政策。

第三，民族地區(qū)應創(chuàng)新多元主體協(xié)同治理模式，推動返貧風險治理效果最大化。政府應充分發(fā)揮統(tǒng)籌全局作用，整合現(xiàn)有返貧風險治理的相關資源，實時收集本土自然災害、經濟發(fā)展變化、人居生活水平等相關信息，以提升對政策變化的應變能力。市場應有效發(fā)揮在資源配置中的決定性作用，對政府所整合的相關資源進行合理配置，以彌補政府相關行為的缺陷，尤其要提高對民族地區(qū)人數(shù)較少民族的重視程度，保證其公平公正地享受資源紅利。社會組織應加強對民族地區(qū)偏遠區(qū)域的關注，以慈善機構、義工團體、公益組織等具體形式深入民族地區(qū)，特別關注政府所容易忽視的領域。

第四，民族地區(qū)應更新政策運行原理，優(yōu)化政策運行環(huán)境。民族地區(qū)應以防止發(fā)生大規(guī)模返貧風險為根本前提，堅持事前預警、事中應對、事后幫扶相結合，堅持整體與局部相結合，提高政策運行流暢度。同時，民族地區(qū)應優(yōu)化政策運行環(huán)境，以改善經濟發(fā)展條件為主，剔除落后傳統(tǒng)習俗與凈化宗教文化環(huán)境為輔，為外來企業(yè)營造良好的營商氛圍，保證各項扶貧政策得到貫徹落實。

(三)建構民族地區(qū)新內生發(fā)展模式

新內生發(fā)展模式即不再采取傳統(tǒng)內生發(fā)展模式“自下而上”的單向發(fā)展路徑，在此基礎上采取“上下聯(lián)動”、“內外共生”的混合發(fā)展路徑，以尋求地區(qū)整體性突破。新內生發(fā)展模式能夠加強外部資源與內部動力的連接，與現(xiàn)階段民族地區(qū)發(fā)展趨勢高度契合，能夠有效防止發(fā)生規(guī)模性返貧風險，主要從樹立理念、主體賦能、資源整合等方面進行建構。

一是要民族地區(qū)樹立新內生發(fā)展理念。新內生發(fā)展突破了以單一經濟取向看待地區(qū)發(fā)展的局限性，轉向以整體性視角尋求地區(qū)發(fā)展路徑，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合統(tǒng)籌發(fā)展。民族地區(qū)樹立新內生發(fā)展理念是建構新內生發(fā)展模式的首要前提，應在促進民族地區(qū)群眾樹立新內生發(fā)展理念的基礎上，推動形成“城市社區(qū)”與“農村村組”交織發(fā)展的行動共同體。首先，在民族地區(qū)城市區(qū)域，應以社區(qū)為基本行動單元，建立城市居民包括共同觀念、共同目標與共同需求等在內的共同紐帶，以促進城市居民的相互交流與合作。其次，在民族地區(qū)鄉(xiāng)村區(qū)域，應以村組為基本行動單元，把鄉(xiāng)村五大振興作為出發(fā)點和著力點，制定滿足本土實際需求的發(fā)展戰(zhàn)略。最后，應加強“城市社區(qū)”與“農村村組”的共生發(fā)展，推動民族地區(qū)城鄉(xiāng)融合一體化進程，把新內生發(fā)展理念內化于本土行動主體的認知中。

二是要推進民族地區(qū)的主體賦能策略。對民族地區(qū)相關行動主體進行賦能是建構新內生發(fā)展模式的關鍵一環(huán)，主要包括政府、社會組織、群眾等三個層面。在政府層面，應克服“自上而下”的傳統(tǒng)行政體制弊端，充分發(fā)揮中央與地方的積極性，在合理范圍內對民族地區(qū)地方政府進行放權賦能，使其行政行為更加契合本土發(fā)展。同時，民族地區(qū)政府亦應有序有度地向本土基層政府放權賦能，以最大化激發(fā)基層政府活力，充分結合數(shù)字鄉(xiāng)村建設背景，進一步優(yōu)化政府職能部門的合作，推動內部由“死水”變“活水”。在社會組織層面，社會組織應根據(jù)民族地區(qū)發(fā)展實際進行自身建設，以提高自身在未來扶貧時期中的地位，擁有與其它主體所匹配的行為能力。一方面，民族地區(qū)社會組織需提高對本土深度貧困地區(qū)的覆蓋率，推動自身力量深入其中，彌補深度貧困地區(qū)社會組織力量不足的缺陷。另一方面，民族地區(qū)社會組織應優(yōu)化自身結構，結合民族地區(qū)貧困特殊性，建立多元化人才儲備庫，提升其扶貧能力，從多領域、多層次防止發(fā)生規(guī)模性返貧風險。在群眾層面，推動民族地區(qū)本土居民賦能，以激發(fā)自我發(fā)展精神，提升自我發(fā)展能力。通過展示其他地區(qū)美好生活的實際案例，宣傳健康的地區(qū)發(fā)展文化，喚起民族地區(qū)居民對美好生活的向往。同時，政府、社會組織等多元主體共同對其進行能力培訓，在提升其自我認知能力的基礎上，不斷學習新技術、新知識，提升對現(xiàn)階段的適應能力和自我發(fā)展能力，并增強政治參與度。

三是要系統(tǒng)整合利用民族地區(qū)本土優(yōu)勢資源。民族地區(qū)應在不斷獲取外部優(yōu)質資源的同時，有效整合內部資源，實現(xiàn)內外資源的利用最大化。在獲取外部資源時，民族地區(qū)不能一味追求資源數(shù)量的多少，應以資源質量與如何進行資源優(yōu)化配置為重心，因地制宜引進外部優(yōu)質資源。例如，根據(jù)特色的民族文化與得天獨厚的資源潛力，加大民族地區(qū)特色產業(yè)開發(fā)力度，形成以產業(yè)為基礎的發(fā)展路徑，降低民族地區(qū)因經濟發(fā)展頹勢而導致的返貧風險。在整合內部資源時，民族地區(qū)應從經濟、組織、文化、人才等多方面進行本土資源挖掘，并注重內部資源與外部資源的銜接，有效運用外來力量彌補自身缺陷，形成內外資源合力，推動民族地區(qū)經濟社會發(fā)展進程，防止發(fā)生規(guī)模性返貧風險。

四、結語

防止發(fā)生規(guī)模性返貧風險是我國向共同富裕目標進發(fā)的關鍵節(jié)點，是現(xiàn)階段我國鞏固全面脫貧成果與推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基本工作要求。民族地區(qū)作為鑄牢中華民族共同體進程中的關鍵一環(huán)，如若爆發(fā)規(guī)模性返貧，會直接對我國整體性發(fā)展產生嚴重不良影響。對貧困脆弱性與生態(tài)脆弱性并存的民族地區(qū)而言，需從生態(tài)、政策、內生動力等三方面共同發(fā)力，有效防止發(fā)生規(guī)模性返貧風險。從生態(tài)層面來看，需推進防止規(guī)模性返貧風險與應急管理體系相結合，在提高自然災害抵抗能力的同時，提高公共衛(wèi)生風險防控能力。在資源開發(fā)中，應致力于化解短期效益獲取與長期可持續(xù)開發(fā)的矛盾，實現(xiàn)民族地區(qū)資源可持續(xù)開發(fā)。從政策層面來看，需在轉變扶貧政策理念的基礎上，更加明確現(xiàn)階段扶貧政策價值，進而更新政策運行原理，創(chuàng)新多元主體協(xié)同治理模式。從內生動力層面來看，需在樹立新內生發(fā)展的理念基礎上，對相關行為主體進行精確賦能，推動內外資源形成最大合力，從而建構新內生發(fā)展模式。

注釋：

①資料來源：四川省地震局http：//www.scdzj.gov.cn/.