城鄉(xiāng)融合發(fā)展導(dǎo)向下鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施標準化研究

文／王軍良 上海同濟城市規(guī)劃設(shè)計研究院有限公司 上海 200092

引言：

在中國過去幾十年的發(fā)展過程中，農(nóng)村充當了贊助者，為城市提供物質(zhì)支持，甚至不惜失去自身利益來促進城市發(fā)展?，F(xiàn)在，在農(nóng)村和城市地區(qū)出現(xiàn)巨大差距的背景下，城市應(yīng)該開始“反哺”村莊，而不是維持之前工業(yè)化的模式，繼續(xù)在農(nóng)村地區(qū)“吸血”，城鄉(xiāng)應(yīng)該是相輔相成、不可分割的，共同支持可持續(xù)經(jīng)濟和社會的發(fā)展。然而，目前退化的農(nóng)村地區(qū)不足以支持中國的現(xiàn)代化進程，特別是城鄉(xiāng)之間已經(jīng)出現(xiàn)的巨大差距，不是一朝一夕就可以追上的?！翱招摹贝迩f仍然存在，全國各地的人口從農(nóng)村流向城市，導(dǎo)致了鄉(xiāng)村勞動力短缺和人口老齡化加重的現(xiàn)狀。歸根結(jié)底，鄉(xiāng)村人員流失、老齡化嚴重的本質(zhì)是城鄉(xiāng)差異。在中央政府認識到這一點之后決定，從全面著手，把握鄉(xiāng)村現(xiàn)代化進程的建設(shè)規(guī)律，從而改變城鄉(xiāng)關(guān)系，進一步實施振興農(nóng)村戰(zhàn)略，同時銘記，鄉(xiāng)村復(fù)興戰(zhàn)略的出發(fā)點是把城鄉(xiāng)關(guān)系從次級轉(zhuǎn)為平等，即城鄉(xiāng)融合發(fā)展，根本目標是縮小城鄉(xiāng)差距。要想減小城鄉(xiāng)差異，首先要做到標準化的建設(shè)農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施，基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)是減小城鄉(xiāng)差異，實現(xiàn)城鄉(xiāng)進一步融合的基礎(chǔ)。因此，需要開展一項綜合研究，使農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施標準化，以便實現(xiàn)新時代農(nóng)村和城市一體化的目標，并為鄉(xiāng)村復(fù)興提供科學(xué)指導(dǎo)。

1、城鄉(xiāng)融合發(fā)展歷程

1.1 理論階段

城鄉(xiāng)關(guān)系是擁有一定規(guī)律的，分久必合，合久必分。之前的城鄉(xiāng)分離是社會的分工不同導(dǎo)致的，隨著城市的不斷發(fā)展，造成城鄉(xiāng)差距過大，產(chǎn)生了很多矛盾與對抗，但是隨著生產(chǎn)力的不斷發(fā)展，城鄉(xiāng)最終都會走向融合。結(jié)局是好的，但是過程是曲折的，要想減少城鄉(xiāng)融合的道路上的曲折，需要政府在城鄉(xiāng)矛盾產(chǎn)生之初主動出擊，促進城鄉(xiāng)融合。城鄉(xiāng)融合發(fā)展理論中最著名的是劉易斯的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)論，其中是從資源的配置上尋找城鄉(xiāng)融合發(fā)展的本質(zhì)，即因為邊際收益不等同，導(dǎo)致大量的勞動力從農(nóng)村流向城市，要實現(xiàn)城鄉(xiāng)關(guān)系的融合發(fā)展，最先要做到的是讓城鄉(xiāng)的邊際收益相同。

1.2 路徑的探究

中國中共中央和國務(wù)院委員會關(guān)于如何建立健全的體制機制和政策制度以促進城鄉(xiāng)融合這一問題做出了研究，確定了五個體制機制，在研究層面則需要更加具體化，比如產(chǎn)業(yè)之間的融合機制、技術(shù)與資本流向農(nóng)村機制等，都是為了促進城鄉(xiāng)融合。考慮到土地因素的基本性質(zhì)，人們普遍認識到，農(nóng)村土地制度的改革是實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合的可突破點和動力，而且還進一步提出了“土地好促進城鄉(xiāng)合”的理念。關(guān)于農(nóng)村發(fā)展的動力，研究人員和政策制定者一直在尋找可能促進農(nóng)村發(fā)展的因素，以便找到農(nóng)村發(fā)展的“關(guān)鍵”，即農(nóng)村復(fù)興戰(zhàn)略[1]。人們的共識是，農(nóng)村發(fā)展的動力可以分為外部和內(nèi)部來源，外部能源投入是不可持續(xù)的，中國的農(nóng)村發(fā)展應(yīng)發(fā)揮其內(nèi)在力量。內(nèi)部動力指的是地方驅(qū)動因素，主要包括地方資源、當?shù)厝瞬啪ⅰ⑸鐓^(qū)管理、農(nóng)村土地制度改革的好處以及地方農(nóng)業(yè)發(fā)展的驅(qū)動力，如農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和金融系統(tǒng)。在實踐中，可以通過發(fā)展內(nèi)部和外部力量，在農(nóng)村實現(xiàn)全面和迅速的發(fā)展。為此，對村政府工作人員進行了一項明確分工的研究，一些工作人員確定如果農(nóng)村發(fā)展取得成功，各種能源對成功的貢獻程度；一些工作人員正在研究農(nóng)村發(fā)展動態(tài)的變化，即在發(fā)展前階段需要大量外部投入，重點是隨后階段的驅(qū)動因素；一些工作人員還比較了外部力量與當?shù)剞r(nóng)村發(fā)展動態(tài)之間的聯(lián)合機制。這些研究將使政府能夠迅速和有力地指導(dǎo)農(nóng)村發(fā)展。

1.3 評估城市和農(nóng)村一體化發(fā)展的研究

選擇具體的指標，以不同層面評估城市和農(nóng)村一體化的發(fā)展水平，確定其空間和時間的變化和驅(qū)動因素，但其中一些指標只評估城市和農(nóng)村地區(qū)在生產(chǎn)、生活等方面的相似性或一體化的水平，而沒有考慮到農(nóng)村和城市一體化的本質(zhì)，因此，目前正從“流動空間”的角度對城市和農(nóng)村地區(qū)在產(chǎn)業(yè)、資本、基礎(chǔ)設(shè)施等方面的一體化程度進行實際測試，測試后會根據(jù)成果制定下來的發(fā)展計劃[2]。

2、城鄉(xiāng)融合視域下城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展差異性分析

2.1 農(nóng)村和城市交通基礎(chǔ)設(shè)施的差異

根據(jù)城鄉(xiāng)一體化愿景，可以清晰的發(fā)現(xiàn)我國的農(nóng)村和城市的交通建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施存在嚴重的不平衡。例如，關(guān)于公共交通的覆蓋范圍，交通的運營區(qū)域充分反映了人口的流動性。城市因為人口密度大、工作距離遠和城市邊緣地區(qū)較多，促使城市發(fā)展高度環(huán)繞的公共交通運營線路，并提供各種交通工具，包括自行車、電動車輛和自動駕駛汽車等。根據(jù)城市交通協(xié)會公布的數(shù)據(jù)，2019年有40多個城市提供了交通服務(wù)，包括77%的地鐵設(shè)施，而發(fā)達經(jīng)濟的城市的居民乘坐火車、地鐵、出租車和高鐵早已成為常態(tài)[3]。但對于村莊而言，大部分人口的流動性在很大程度上依靠于現(xiàn)有的資源，如長途和短期公共汽車、電動汽車和摩托車。不論是長途汽車還是短途汽車，都是有時間限制的，而在農(nóng)村的夜間很少會有出行載客的夜間車輛。偏遠的村莊導(dǎo)致出租車很少經(jīng)過鄉(xiāng)村道路，使得農(nóng)村人口的行動變得更加困難。與城市相比，農(nóng)村運輸基礎(chǔ)設(shè)施相對落后，這是城鄉(xiāng)一體化的主要障礙。

2.2 農(nóng)村和城市通信基礎(chǔ)設(shè)施存在差異

近年來，隨著生活水平的提高，大多數(shù)村莊已經(jīng)建立了因特網(wǎng)網(wǎng)絡(luò)，并能在村莊使用智能網(wǎng)絡(luò)和智能設(shè)備。在多數(shù)地區(qū)，通過公布城市通信基礎(chǔ)設(shè)施計劃，指出到2030年將建成城市5G網(wǎng)絡(luò)。由于經(jīng)濟增長的好處，計算機、平板和移動電話等通訊設(shè)備已滲透到城市居民的工作和生活中，基礎(chǔ)設(shè)施也不可或缺。但是對于村莊而言，由于收入不平等和消費觀念不同，很少有人愿意使用智能設(shè)備進行通信或“沖浪”，而觀看電視仍然是農(nóng)民娛樂的主要手段。盡管近年來農(nóng)村地區(qū)固定電話的使用大幅減少，但相對偏遠和貧困地區(qū)在基本通信方面仍然面臨困難。盡管農(nóng)村地區(qū)使用移動電話等智能設(shè)備的使用大幅增加，但與城市人口相比仍然存在很大差異，農(nóng)村和城市通信基礎(chǔ)設(shè)施的不平衡對實現(xiàn)城市和農(nóng)村地區(qū)的一體化構(gòu)成了一項巨大的挑戰(zhàn)。

2.3 城鄉(xiāng)供水基礎(chǔ)設(shè)施存在差異

供水設(shè)施是人民生產(chǎn)生活的生命線，對農(nóng)村和城市地區(qū)的發(fā)展至關(guān)重要。城市和農(nóng)村地區(qū)在發(fā)展供水基礎(chǔ)設(shè)施方面存在很大差異，很多政府在意識到這件事后，進行了積極的補救措施。例如，湖北省在“十四五展望”中明確指出，到2025年，會一直將建設(shè)農(nóng)村供水設(shè)施、建立農(nóng)村水質(zhì)保證系統(tǒng)作為發(fā)展目標，并在農(nóng)村地區(qū)普及，真正做到城鄉(xiāng)供水一體化，為農(nóng)村和城市地區(qū)一體化奠定基礎(chǔ)。城市市政當局高度重視水質(zhì)量標準，并通過建造配套的補充設(shè)施、高標準的操作機制和現(xiàn)代管理來確保自來水的質(zhì)量。但在農(nóng)村地區(qū)，由于供水支持不足、支助設(shè)施不足、水利工程資金不足以及缺乏單一渠道等問題，導(dǎo)致居民用水一直無法得到保障，也使得城鄉(xiāng)供水一體化無法發(fā)展，面臨困難。湖北省水務(wù)局2019年發(fā)布的《水資源公報》數(shù)據(jù)顯示，城市居民人均161升，農(nóng)村住戶人均只有94升，兩者之間存在巨大差異[4]。因此，農(nóng)村和城市地區(qū)的日常用水嚴重不平衡，供水基礎(chǔ)設(shè)施存在嚴重不平等，都嚴重阻礙了城鄉(xiāng)地區(qū)的一體化。

2.4 城鄉(xiāng)能源基礎(chǔ)設(shè)施存在差異

能源是人民生活不可或缺的資源之一，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中占有一席之地。在一項關(guān)于農(nóng)村和城市地區(qū)能源基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的研究中，人們注意到城鄉(xiāng)之間依然存在巨大差距。例如，國家能源機構(gòu)2019年公布的數(shù)據(jù)顯示，天然氣產(chǎn)量連續(xù)三年超過100億方，大大推動了城市天然氣管道的建設(shè)。到2019年，城市使用了天然氣等清潔能源進行供暖，其覆蓋率已達到75%，煤炭取暖逐漸被能源取暖所取代，估計節(jié)省的煤炭約為1億噸。在農(nóng)村地區(qū)，特別是在經(jīng)濟貧困地區(qū)和偏遠村莊，傳統(tǒng)作物如稻草和木柴，仍然被用于取暖。農(nóng)村地區(qū)取暖的材料不僅不能有效地保持取暖，而且還會污染農(nóng)村環(huán)境。雖然一些農(nóng)村地區(qū)也有太陽能爐灶和沼氣鍋爐，但由于能源習慣和政府轉(zhuǎn)型資金不足等問題，導(dǎo)致清潔能源的使用難以迅速增加。此外，與城市地區(qū)良好的電力來源相比，農(nóng)村地區(qū)的電力能源消耗遠低于城市地區(qū)的電力能源消耗，這可能會使線路老化、電力不穩(wěn)定等風險對農(nóng)村人民的生活更具影響。因此，農(nóng)村和城市能源基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展方面的差距阻礙了農(nóng)村和城市之間的一體化。

2.5 城鄉(xiāng)環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施存在差異

在中國經(jīng)濟從“大規(guī)?！毕颉懊芗边^渡的過程中，環(huán)境污染問題比比皆是，給城鄉(xiāng)居民的工作和日常生活帶來健康風險。在中國經(jīng)濟發(fā)展的最初幾年里，中國城市有許多工業(yè)園區(qū)，綠色基礎(chǔ)設(shè)施也投入了更多的城市，以確保城市居民的生活質(zhì)量和安全，特別是在經(jīng)濟增長良好、人口密度高的城市。環(huán)境部2019年發(fā)布的《大型和中型城市固體廢物污染環(huán)境管理年度報告》的數(shù)據(jù)顯示，城市工業(yè)固體廢物的使用量高達8.6億噸，而城市地區(qū)家庭廢物的處置率占99.4%。通過實施建設(shè)“無廢物城市”的試點項目，有效控制城市污染，并為發(fā)展無害環(huán)境的城市基礎(chǔ)設(shè)施創(chuàng)造有利環(huán)境。隨著在建設(shè)城市環(huán)境方面的大量投資，受污染嚴重的工業(yè)企業(yè)遷往農(nóng)村地區(qū)以降低環(huán)境成本，農(nóng)村污染進一步加劇。盡管國家提倡美麗的農(nóng)村概念和加強鄉(xiāng)村管理，但對農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的投資水平和發(fā)展水平遠遠落后于城市地區(qū)，這阻礙了農(nóng)村和城市地區(qū)在發(fā)展進程中的融合[5]。

3、城鄉(xiāng)融合視域下城鄉(xiāng)基建發(fā)展標準化的建議

3.1 資金投入力度向鄉(xiāng)村偏移

由于地方政府的財政資金有限，領(lǐng)導(dǎo)作用不明確，農(nóng)村和城市地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展差別很大。各級國家政府可以增加對農(nóng)村融資和農(nóng)村企業(yè)的投資，合理分配農(nóng)村和城市地區(qū)的金融投資，并在城鄉(xiāng)一體化的框架內(nèi)實現(xiàn)農(nóng)村和城市地區(qū)的平等發(fā)展。一方面，財政責任需要有明確的分工，根據(jù)各級政府的財政差異合理分配政府財政責任，并確保在建設(shè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施方面明確劃分任務(wù)和責任。關(guān)于經(jīng)濟脆弱地區(qū)的基層政府，國家應(yīng)提供更多的財政幫助，并分擔地方政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的責任。與此同時，可以根據(jù)農(nóng)村發(fā)展的特點和地理狀況，采用個性化的金融管理模式；另一方面，可以為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施提供特別資金。通過加大投資建設(shè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，加強建設(shè)、維護和應(yīng)急能力，以及通過面向村莊的投資，實施優(yōu)先供資政策，以確保農(nóng)村政府的財政預(yù)算充足，支持農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展。

3.2 高端人才配置向鄉(xiāng)村傾斜

國家政府和各級政府可以在城鄉(xiāng)一體化的框架內(nèi)，促進對人才的認可、城鄉(xiāng)人才的合理分配，促進城鄉(xiāng)均衡發(fā)展。第一，應(yīng)當建立以人才隊伍為目標的綜合和協(xié)調(diào)的城鄉(xiāng)人才分配管理機制，同時政府應(yīng)通過城鄉(xiāng)地區(qū)之間的密切合作以及通過地方政府對人才的綜合綜合管理，促進農(nóng)村地區(qū)的普及，使城鄉(xiāng)之間的密切交流，促進城鄉(xiāng)之間的資源分享，并改善農(nóng)村資源的短缺;第二，可以通過改善農(nóng)村人才福利、晉升、工資水平和定期體檢等措施，制定基層人才的獎勵措施，以吸引人才進入村莊建設(shè);農(nóng)村和城市技能之間的差距也可以通過改善基層工作人員的待遇來縮小，并通過提高技能、培養(yǎng)能力、培養(yǎng)技能、培養(yǎng)職業(yè)技能、晉升和在農(nóng)村和城市地區(qū)提供綜合醫(yī)療服務(wù)來獎勵農(nóng)村地區(qū)的人才。第三，定期對農(nóng)村人才進行培訓(xùn)。通過組織基層技能培訓(xùn)，政府正在發(fā)展知識和業(yè)務(wù)能力，以提高農(nóng)村服務(wù)的質(zhì)量和質(zhì)量。通過基層“生計管理”緩解農(nóng)村地區(qū)人才瓶頸[6]。與此同時，鼓勵基層工作人員參加繼續(xù)教育，這種教育不斷激勵和提升他們的專業(yè)水平。

3.3 基礎(chǔ)建設(shè)標準向鄉(xiāng)村推進

為了解決農(nóng)村和城市基礎(chǔ)設(shè)施標準制度目前存在的差異、缺乏農(nóng)村基本標準以及農(nóng)村和城市基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展方面存在的巨大差距，各級政府應(yīng)在農(nóng)村和城市一體化的框架內(nèi)積極制定農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)標準、確定標準制度、提高覆蓋面和同時發(fā)展農(nóng)村和城市地區(qū)。第一，在國家城鄉(xiāng)一體化目標的指導(dǎo)下，制定適合當?shù)厍闆r的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施標準指標，同時考慮到該區(qū)域的農(nóng)村發(fā)展狀況和要求;第二，以城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)標準和基礎(chǔ)設(shè)施部門的專業(yè)標準為基礎(chǔ)，制定鄉(xiāng)村標準。通過改進農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)標準制度，實現(xiàn)“達到標準”的目標;第三，考慮到農(nóng)村和城市地區(qū)綜合基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要，借鑒農(nóng)村試點項目的經(jīng)驗，并擴大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)標準的指標。通過制定適當?shù)木o急方案和方案，及時調(diào)整資本標準，使其符合該國城鄉(xiāng)地區(qū)一體化的趨勢;最后，考慮到國家發(fā)布的公共政策指導(dǎo)文件，確定了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)標準的最佳方向，并更新了鄉(xiāng)村標準制度的指標。

3.4 同化城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施管理機制

近年來，城市一體化戰(zhàn)略的概念是我們的本心，城市和農(nóng)村融合發(fā)展是富有成果的，而且實際上，在大多數(shù)城市和農(nóng)村地區(qū)，仍然存在著不可分割的管理機制問題，在適當?shù)闹醒牍芾矸矫?，管理農(nóng)村和城市基礎(chǔ)設(shè)施分配的傳統(tǒng)機制，以及為阻礙農(nóng)村和城市綜合發(fā)展而制定的政策和條例的標準模式，都存在著很大的困難。所有人，雖然主觀和客觀的因素可能在短時間內(nèi)難以改變，但我國長期提倡的同樣重要的城市理念深深銘刻在我們的腦海中。然而，目前的情況是，在農(nóng)村和城市發(fā)展之前盛行的城市和農(nóng)村治理機制的劃分，城市管理與所有鄉(xiāng)村行政部門聯(lián)系起來，已成為常態(tài)，造成城市和農(nóng)村資源分配的不平衡，這反過來完導(dǎo)致城市和農(nóng)村發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展，從而“被建設(shè)牽著鼻子走”[7]。另一方面，農(nóng)村和城市地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施管理的責任不明確，城市和農(nóng)村行政部門之間存在著貫穿各領(lǐng)域的管理問題。多方面的組織模式不僅給管理人員造成混亂，減緩了基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展，而且還由于責任不明確而阻礙了部門間的相互責任。例如，在污水管理方面，建筑部門對城市污水管理進行管理，而農(nóng)村污水管理則在環(huán)境管理的監(jiān)督下進行，農(nóng)村廁所的污水則分配給管理委員會。為了實施管理農(nóng)村和城市基礎(chǔ)設(shè)施的單一機制，政府需要在各個方面進行變革，以促進農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展。

結(jié)語：

綜上所述，基礎(chǔ)設(shè)施是為人們的生產(chǎn)和生活提供基本條件的物質(zhì)公共設(shè)施，它涉及國民經(jīng)濟的整體利益和長遠利益，因而為了鄉(xiāng)村更高更快的發(fā)展，也為了縮小城鄉(xiāng)差異，吸引更多年輕人回鄉(xiāng)發(fā)展，鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施的標準化建設(shè)必須提上日程。鄉(xiāng)村政府應(yīng)當在借鑒發(fā)展較好地區(qū)經(jīng)驗的同時，結(jié)合當?shù)氐牡赜驐l件等因素，以完成鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施的標準化工作。