國土空間規(guī)劃背景下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃編制

文／李麗 盤錦市自然資源事務(wù)服務(wù)中心 遼寧盤錦 124000

1、規(guī)劃編制與管理之間的關(guān)系

有關(guān)調(diào)查及現(xiàn)狀的地形圖。根據(jù)“以用定底”的基本原則，為適應(yīng)國土空間總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃編制、監(jiān)督、預(yù)警等要求，編制國土空間規(guī)劃現(xiàn)狀底圖應(yīng)當包括用途資源類、質(zhì)量效率類、基礎(chǔ)信息類等底圖要素。國土空間總規(guī)劃的底數(shù)和底圖，要根據(jù)“三調(diào)”原則，根據(jù)“三調(diào)”地類的對應(yīng)關(guān)系和需求，將土地利用狀況劃分為規(guī)劃用途劃分。地方可以依據(jù)規(guī)劃和管理的需求，將重點放在城市內(nèi)部的公用設(shè)施用地等方面。土地使用控制。在城鎮(zhèn)發(fā)展的外圍，可以建立區(qū)域準入正負清單，采取“限制指標+區(qū)域準入”、“詳細規(guī)劃+規(guī)劃許可”的管理模式，不斷完善生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等領(lǐng)域的土地使用管理。通過市、縣國土空間總體規(guī)劃，進一步劃分規(guī)劃基礎(chǔ)分區(qū)和功能分區(qū)；通過詳細規(guī)劃、村莊規(guī)劃或鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃，明確規(guī)劃用途，協(xié)調(diào)分區(qū)、用途與控制線關(guān)系；通過詳細規(guī)劃、村莊規(guī)劃或鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃，明確規(guī)劃用途，協(xié)調(diào)分區(qū)、用途與控制線關(guān)系；針對不同的國土空間，分別制定準入正負面清單，并探索實施不同類型的規(guī)劃許可。土地使用控制系統(tǒng)一般由基礎(chǔ)和彈性兩部分組成?；菊甙ǎ骸秶量臻g使用控制總則》（正、負）、國家公園、重要海域、海島、水源地、文物等的專項保護政策；土地綜合整治政策、土地利用年度計劃等；靈活政策主要是應(yīng)對發(fā)展不確定性、適應(yīng)發(fā)展需要等出臺的各類政策文件，是對基本政策的有效補充。土地綜合整治和生態(tài)恢復(fù)。土地整治和恢復(fù)是國土空間規(guī)劃中的一項重要工作，也是實現(xiàn)國土空間規(guī)劃的一項重要措施。以“雙評價”為依據(jù)，對需要整治、修復(fù)的空間、要素進行識別，并制定區(qū)域的綜合治理和生態(tài)修復(fù)分區(qū)，確定整治與生態(tài)修復(fù)的具體實施途徑，并提出綜合治理和生態(tài)修復(fù)的重點工程。整治和修復(fù)工作往往內(nèi)容豐富、技術(shù)含量高。在整治和修復(fù)中，應(yīng)注意不注重工程技術(shù)，忽視生態(tài)、系統(tǒng)性和功能性。要堅持以保障空間安全、保護生物多樣性、提升景觀功能為重點，從國家空間的系統(tǒng)性出發(fā)，進行全面的整體性整治和系統(tǒng)的修復(fù)。

2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間規(guī)劃編制的價值分析

鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間規(guī)劃是指在一定的區(qū)域內(nèi)，對各種資源進行細致的劃分，使其充分發(fā)揮其優(yōu)勢，從而使其得到最大程度的利用，從而促進農(nóng)村的發(fā)展。當前，在國家大力實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的大背景下，必須使土地資源得到最大程度的優(yōu)化利用，既要提高經(jīng)濟效益，完要兼顧地方的人文和自然環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。如何在生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟發(fā)展中尋求平衡，是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵。空間規(guī)劃是一個具有可持續(xù)開發(fā)利用土地資源、增加城鎮(zhèn)經(jīng)濟收益、健全的空間規(guī)劃系統(tǒng)，能夠有效地促進某一地區(qū)的資源開發(fā)，促進區(qū)域經(jīng)濟與社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。近年來，在鄉(xiāng)村振興的大背景下，農(nóng)村的空間規(guī)劃受到越來越多的關(guān)注，各級政府、單位也都在此基礎(chǔ)上投入大量的人力、物力、財力，并結(jié)合各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的具體情況，制訂出符合當?shù)貙嶋H的空間規(guī)劃，以促進農(nóng)村的發(fā)展。

3、鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級國土空間規(guī)劃在國土空間改革的新要求

3.1 生態(tài)本底作為編制首要前提

在生態(tài)文明的今天，我國的國土空間規(guī)劃制度建設(shè)應(yīng)以生態(tài)文明為中心。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國國土空間規(guī)劃制度的重要組成部分，是實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護的最根本、最重要的環(huán)節(jié)。

3.2 高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)生活作為發(fā)展導(dǎo)向

“十四五”時期，新型城市化對高質(zhì)量發(fā)展提出了新的要求，而要實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展、高質(zhì)量生活，關(guān)鍵在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃是否將高質(zhì)量發(fā)展及生活質(zhì)量作為國土空間規(guī)劃體系的重構(gòu)目標，通過雙評價、雙評估，切實實現(xiàn)“多規(guī)合一”、科學(xué)劃分三區(qū)三線，實現(xiàn)發(fā)展、生活、管理方式的良性轉(zhuǎn)型。

3.3 全域全要素全生命周期綜合管控

國家治理體制和治理能力的現(xiàn)代化，促進了國土空間規(guī)劃控制體制的重構(gòu)和變革，新時期鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃要實現(xiàn)全域、全要素、全覆蓋的綜合管控，轉(zhuǎn)變過往上位總體規(guī)劃對鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃的管控缺失，并且實現(xiàn)全生命周期管理。

4、我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃的主要問題

4.1 空間性規(guī)劃類型和數(shù)量眾多，自成體系

作為基層規(guī)劃單位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是“多規(guī)沖突”最為直接的集合點。在機構(gòu)改革之前，各個部門都進行了大量的空間計劃。在一定的歷史階段，城市規(guī)劃對城市化、工業(yè)化、發(fā)展和發(fā)展國土空間資源具有重大意義，但同時也存在著規(guī)劃類型過多、統(tǒng)籌不足、內(nèi)容沖突等問題。

首先，從基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、坐標體系、類劃分、目標、指標體系、空間劃分等方面，規(guī)劃目標和實施標準都有很大差別，規(guī)劃目標的實施效果較差；二是空間性規(guī)劃有國家到鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的縱向類型，也有從規(guī)劃、土地、發(fā)改、環(huán)保、林業(yè)等部門的橫向類型，各部門規(guī)劃編制過程中缺乏有效銜接，自成體系，規(guī)劃空間的差異與沖突嚴重；三是不同縱向規(guī)劃編制的數(shù)字化、信息化程度不同，比如，原國土部門編制的用地規(guī)劃以GIS（GIS）為主，原住建部門編制的城鄉(xiāng)規(guī)劃多以計算機輔助設(shè)計（CAD）、圖像處理軟件（PS）加文字表述為主，發(fā)改部門編制的發(fā)展規(guī)劃以文字描述為主等，這就導(dǎo)致在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級規(guī)劃落地執(zhí)行中，無法形成統(tǒng)一方向和統(tǒng)一數(shù)據(jù)。而規(guī)劃的目標主要集中在各個部門，同一區(qū)域的規(guī)劃目標存在著明顯的沖突和矛盾，使得規(guī)劃人員無從著手。

4.2 城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)?？刂撇坏轿?/h3>

為了使規(guī)劃與土地規(guī)劃相結(jié)合，城市規(guī)劃在規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模時，常常遵循土地利用規(guī)劃中規(guī)定的區(qū)域、村莊、集鎮(zhèn)的用地面積。但是，目前我國還沒有建立起一套科學(xué)、合理的、科學(xué)的規(guī)劃制度，因此，有關(guān)部門對城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模的確定缺乏必要的指導(dǎo)。

4.3 市縣區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的關(guān)系尚未理順

規(guī)劃的傳導(dǎo)主要是由上至下的行政層級控制，而下層的計劃則要符合上級的規(guī)劃需求。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政、土地指標受上級政府的制約，這就意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展權(quán)受到制約，鄉(xiāng)鎮(zhèn)很難“自由”地確定其發(fā)展目標，而基層政府完不熟悉鄉(xiāng)鎮(zhèn)的具體情況，很難對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展進行正確的規(guī)劃。

4.4 土地用途分區(qū)和規(guī)劃用地分類缺乏明確的對應(yīng)關(guān)系

在土地使用總體規(guī)劃中，已將土地的使用范圍進行了比較統(tǒng)一的劃分，但由于使用范圍的差異，許多地區(qū)沒有明確的含義，例如，城市村莊的建設(shè)用地沒有明確的含義，因此，在總體規(guī)劃中，土地使用的分類與功能分區(qū)并不能很好地協(xié)調(diào)，從而會產(chǎn)生主觀的、隨意的、主觀的、隨意的，從而影響到整體規(guī)劃的科學(xué)性，并不能有效地推動區(qū)域的發(fā)展。

5、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃編制的思路

5.1 明確規(guī)劃的定位和編制原則

有別于以往的空間規(guī)劃的單一化、片面化，而是全要素、全空間、全過程的空間規(guī)劃。首先，明確縣級國土空間規(guī)劃是落實省級、市級、縣級國土空間規(guī)劃及相關(guān)專項規(guī)劃對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的具體要求，并作為國土空間規(guī)劃用途管制的法定依據(jù)；其次，摸清鄉(xiāng)鎮(zhèn)全域各類資源底數(shù)，結(jié)合本地實際，明確上位規(guī)劃落實在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級空間的管控內(nèi)容和要求，通過對規(guī)劃指標、空間布局、控制線劃定等進行深化落實，完善全域支撐體系，保障上位規(guī)劃相關(guān)管控要求能自上而下傳導(dǎo)，確保各項管控要求的有效落地；第三，根據(jù)上級規(guī)劃提出的“三區(qū)三線”、國土空間開發(fā)保護格局、用途管制分區(qū)，因地制宜地細化和深化規(guī)劃的可操作性，將詳細規(guī)劃落實到鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間的具體控制內(nèi)容和要求，通過對規(guī)劃指標、空間布局、控制線劃定等進行深化落實，完善全域支撐體系，保障上位規(guī)劃相關(guān)管控要求能自上而下傳導(dǎo)，確保各項管控要求的有效落地；第三，在上位規(guī)劃確定的“三區(qū)三線”、國土空間開發(fā)保護格局、用途管制分區(qū)等方面，強化規(guī)劃的可操作性和可操作性，并對具體規(guī)劃的具體指導(dǎo)和實施指引。

5.2 分類型管理，特殊區(qū)域管控方式要有區(qū)分

對于工業(yè)區(qū)、居住區(qū)、生態(tài)區(qū)、歷史風(fēng)貌區(qū)等不同類型的區(qū)域，在管控要點、管控程度、禁止和準入清單等方面應(yīng)區(qū)分管理。例如，在工業(yè)區(qū)，剛性管控環(huán)境要求、項目類型等準入條件，將容積率、建筑密度等指標在政策上限內(nèi)作彈性管控，讓用地指標匹配項目；在生態(tài)區(qū)，對環(huán)境保護行為做彈性管控，對環(huán)境破壞行為做剛性管控，讓審批程序規(guī)范行為等，做到有的放矢。

5.3 強化近期發(fā)展重點，側(cè)重指導(dǎo)實施

在遠期發(fā)展目標的指引下，結(jié)合發(fā)展實際情況，制定工業(yè)發(fā)展、文化旅游及城鄉(xiāng)建設(shè)近期工作重點。促進經(jīng)濟開發(fā)區(qū)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，近期重點加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級速度，倡導(dǎo)工業(yè)減量、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展，設(shè)立產(chǎn)業(yè)準入門檻，引入創(chuàng)新型項目與功能，保持鎮(zhèn)域經(jīng)濟可持續(xù)增長。制定近期旅游發(fā)展計劃，整合鎮(zhèn)域旅游資源，打造特色“紅綠融合”旅游目的地；充分發(fā)揮紅色旅游資源核心要素的優(yōu)勢與影響力，整合全域鄉(xiāng)村旅游資源，完善旅游服務(wù)接待設(shè)施。在城鎮(zhèn)的近期建設(shè)方面，以公共服務(wù)設(shè)施、保障性住房建設(shè)為重點，明確近期重點發(fā)展區(qū)域、重點建設(shè)項目，制定近期建設(shè)用地減量化工作目標，謀劃鎮(zhèn)區(qū)近期城市更新片區(qū)。

5.4 完善土地供給機制的建設(shè)，細化土地管理機制

完善土地供給機制的建設(shè)，杜絕城市發(fā)展占用農(nóng)業(yè)耕地以及生態(tài)保護用地的現(xiàn)象，從根本上解決粗放式的土地管理問題，從而實現(xiàn)細化的土地管理機制。第一，以城市土地利用規(guī)劃為角度，調(diào)查研究城市土地的利用現(xiàn)狀，從城市建設(shè)用地、綠化用地、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口數(shù)量、城市的容積率入手，構(gòu)建適合城市發(fā)展的用地指標體系，以保證土地資源得到合理的配置；第二，參照我國土地利用的總規(guī)劃，結(jié)合城市規(guī)劃的內(nèi)容，并將兩者進行銜接，對城市空間進行合理的規(guī)劃和布局，完善城市整體結(jié)構(gòu)的建設(shè)，優(yōu)化城市各個功能區(qū)的設(shè)置，從局部改善，實現(xiàn)城市整體建設(shè)質(zhì)量的提升；第三，加強城市建設(shè)用地管理，規(guī)范化管理土地利用規(guī)劃編制過程，從城市可持續(xù)發(fā)展的大局入手，防止規(guī)劃跟著城市建設(shè)走，而是要城市建設(shè)跟著土地利用規(guī)劃走，以實現(xiàn)土地利用規(guī)劃的編制價值。

5.5 統(tǒng)籌兼顧資源與發(fā)展，合理規(guī)劃土地資源

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃過程中，要實現(xiàn)土地資源的合理開發(fā)與利用，就必須始終堅持以長期發(fā)展為基本方針，以非農(nóng)業(yè)用地指標作為規(guī)劃和建設(shè)的先決條件。國土空間規(guī)劃要充分考慮到經(jīng)濟、社會、人文、生態(tài)等諸多因素，并對其進行合理把握。以此為依據(jù)，制定土地資源開發(fā)的完整性、合理性和可行性。特別要強調(diào)的是，在規(guī)劃過程中，要盡量減少耕地的使用，要統(tǒng)籌考慮資源，優(yōu)化用地的空間布局。

5.6 尊重自然地理格局，彰顯鄉(xiāng)村特色優(yōu)勢

落實縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間總體規(guī)劃劃定的生態(tài)紅線和永久基本農(nóng)田，不挖山、不填湖、不毀林，因地制宜劃定歷史文化保護線、地質(zhì)災(zāi)害和洪澇災(zāi)害風(fēng)險控制線等管控邊界。在“三調(diào)”的前提下，劃定村莊的建設(shè)界線，確定建筑高度等空間形式的控制要求，并對其進行歷史文化與村落的保護。

5.7 多規(guī)合一，落地可行

通過統(tǒng)籌考慮土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、居民點布局、人居環(huán)境整治、生態(tài)保護、歷史文化遺產(chǎn)等多種要素，銜接自然資源、住建部門、環(huán)保部門、林業(yè)部門、發(fā)改部門等多個職能部門規(guī)劃，以國土空間規(guī)劃思路明確規(guī)劃工作底圖，在村莊規(guī)劃中落實三條控制線、公益林、生態(tài)修復(fù)、農(nóng)田整治、墾造水田、拆舊復(fù)墾、歷史文化保護、農(nóng)村居民點建設(shè)等各項規(guī)劃成果和工作要求，確保不同部門的規(guī)劃能在村莊規(guī)劃層面協(xié)調(diào)落實，編制實用性強的村莊規(guī)劃。

5.8 加強村莊規(guī)劃實施監(jiān)督和評估

審批通過的村莊規(guī)劃必須及時納入“一張圖”的監(jiān)督管理體系，并以此為依據(jù)進行土地使用審批和農(nóng)村建設(shè)項目審批。既可以編制鄉(xiāng)村規(guī)劃，也可以按照縣、鄉(xiāng)規(guī)劃的相關(guān)規(guī)定辦理土地審批和農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃許可證。

5.9 建立信息共享的規(guī)劃信息管理平臺

新時期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃已由“藍圖型”發(fā)展為“統(tǒng)籌管理平臺型”，規(guī)劃實施的監(jiān)督審查也由單一的單一工作模式過渡到多個部門、鎮(zhèn)、村的協(xié)調(diào)，除了戰(zhàn)略用地的戰(zhàn)略布局，其他的規(guī)劃執(zhí)行都要靠協(xié)調(diào)來實現(xiàn)。因此，建立一個縱向到邊、橫向到邊的規(guī)劃信息化管理平臺，對于制定和落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃工作具有重要意義，一方面可以解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)與地方政府之間信息不對稱的問題，另一方面也可以將其作為建設(shè)國土空間數(shù)字化生態(tài)的基礎(chǔ)和抓手，促進規(guī)劃的實施監(jiān)督預(yù)警管理。

結(jié)語：

通過對土地利用規(guī)劃作用的分析，提升了土地利用規(guī)劃在土地管理中的地位，確定了土地利用規(guī)劃在城市建設(shè)中的重要作用，從而明確了土地利用規(guī)劃的對策。鄉(xiāng)鎮(zhèn)級土地利用規(guī)劃體現(xiàn)出了明顯的探索性和創(chuàng)新性，但任何新事物在推進發(fā)展中都不可避免地存在一些問題，例如鄉(xiāng)鎮(zhèn)級土地利用規(guī)劃法律和實施管理等機制方面的問題，規(guī)劃基數(shù)、范圍及農(nóng)村布局等技術(shù)層面的問題等，因此務(wù)必重視對鄉(xiāng)鎮(zhèn)級土地利用規(guī)劃的深入探索和研究。