檢察監(jiān)督視域下的行政爭議實質(zhì)性化解

□ 趙 輝，吳 靈

（甘肅省人民檢察院，甘肅 蘭州 730020）

2021年6月，《中共中央關(guān)于加強新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》明確規(guī)定：“在履行法律監(jiān)督職責(zé)中開展行政爭議實質(zhì)性化解工作，促進案結(jié)事了?！笨梢哉f，行政爭議實質(zhì)性化解已經(jīng)成為檢察機關(guān)開展工作的重點內(nèi)容。2019年10月-2020年12月，全國檢察機關(guān)部署開展“加強行政檢察監(jiān)督促進行政爭議實質(zhì)性化解”專項活動，共實質(zhì)性化解行政爭議6304件，集中解決了一批人民群眾反映強烈的“操心事”“煩心事”“揪心事”，凸顯了檢察機關(guān)的擔(dān)當(dāng)與作用，相關(guān)實踐成果已固化到制度層面。2021年8月，最高人民檢察院印發(fā)《人民檢察院開展行政爭議實質(zhì)性化解工作指引（試行）》（以下簡稱《工作指引》），明確了實質(zhì)性化解的性質(zhì)、基本原則、適用范圍、工作機制，等等。2021年9月，修訂后的《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》（以下簡稱《監(jiān)督規(guī)則》）正式實施，將推動行政爭議實質(zhì)性化解作為行政訴訟監(jiān)督的基本職能和任務(wù)。因此，本文著眼于行政爭議實質(zhì)性化解的法理基礎(chǔ)，分析了檢察機關(guān)開展行政爭議實質(zhì)性化解的現(xiàn)狀并提出相關(guān)優(yōu)化方案，以期為我國檢察機關(guān)開展行政爭議實質(zhì)性化解工作提供一定的參考。

一、行政爭議實質(zhì)性化解的法理基礎(chǔ)

（一）行政爭議的概念界定和產(chǎn)生緣由

⒈行政爭議的概念界定。糾紛是存在多個關(guān)系人之間的利益對立，他們各自主張自己的利益、相互之間沒有達成妥協(xié)的狀態(tài)。［1］通說觀點認為，行政爭議是行政相對人或行政相關(guān)人不服行政主體作出的行政行為而激發(fā)的矛盾糾紛?；诓煌慕嵌确治觯姓幾h化解途徑可以作不同類型劃分，如根據(jù)救濟主體的不同，行政爭議化解可以由行政復(fù)議、行政訴訟、行政信訪和行政申訴等構(gòu)成。邁入法律監(jiān)督階段的行政爭議內(nèi)涵與外延相對固定，是特定語境下的行政爭議，具有以下幾個方面的獨特性：一是爭議主體的多樣性。行政檢察面對的不僅僅是單純的行政相對人與作出行政行為的行政機關(guān)之間的爭議，還包括與復(fù)議機關(guān)、法院、擴展到行政相對人與檢察機關(guān)之間的爭議以及上述多個主體之間的爭議；二是關(guān)涉利益的特殊性。行政糾紛涉及行政權(quán)的運作，每一個行政爭議都具有高度的敏感性，檢察機關(guān)開展行政爭議實質(zhì)性化解往往需要在行政相對人個人利益與國家利益、社會公共利益之間流連反轉(zhuǎn)；三是爭議化解的艱難性。司法實踐中，行政爭議歷經(jīng)復(fù)議、一審、二審、再審或發(fā)回重審多道裁決程序，但仍有一些問題懸而未決、利益尚未平衡，而矛盾沖突卻已達臨界，增加了檢察機關(guān)化解爭議的難度。

⒉行政爭議的產(chǎn)生緣由。宏觀背景方面：⑴信任危機。作為一種“社會資源”，信任對于市場機制的反應(yīng)并不敏感。“社會資源”的稀缺不僅不會提升其自身的市場價格，還有可能導(dǎo)致“社會資源”的繼續(xù)貶值。換言之，信任危機一旦發(fā)生，則容易出現(xiàn)惡性循環(huán)。⑵溝通不暢。有學(xué)者認為：“在任何社會環(huán)境下，解決價值沖突的辦法都只有寥寥幾種。一種辦法是通過地理上的隔絕，另外一種更主動的辦法就是退出。彌合個別的或文化上的差異的第三種辦法是通過對話，在這種情況下，價值沖突原則上能夠表現(xiàn)出一種積極的征象，也就是說，能夠成為增進交流和自我理解的手段?！保?］事實上，作為強勢一方的國家機關(guān)，無論是行政行為作出前、作出時或是作出后以及后續(xù)的復(fù)議、訴訟、信訪等，雙方之間的有效溝通都是極其匱乏的。同時，各糾紛解決渠道缺乏配合協(xié)作、相互脫節(jié)，行政糾紛解決機制內(nèi)尚未形成整體化的組合優(yōu)勢。⑶法治環(huán)境的改善。隨著公民法治意識的不斷增強和法治化進程的加快推進，涉及行政爭議的案件明顯增多。微觀審視方面：⑴當(dāng)事人的訴求不夠明確。如行政復(fù)議階段的訴求不合理、行政訴訟階段的訴訟請求混亂或重復(fù)起訴等。⑵行政審判理念固化。一方面，傳統(tǒng)行政訴訟中的行政爭議不能調(diào)解、和解，《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）也僅是規(guī)定了人民法院可以對行政賠償、行政補償以及行政自由裁量三類案件予以調(diào)解；另一方面，合法性審查原則限制了司法審查范疇，審判機關(guān)對于合理性審查的運用仍持謹慎態(tài)度。⑶程序空轉(zhuǎn)。如行政訴訟中人民法院只能在法律層面對行政行為的效力進行評價和定性，而撤銷與重作判決、確認違法并責(zé)令采取相應(yīng)措施等判決的案件，案涉的行政爭議重新回到行政機關(guān)，行政爭議沒有得到有效化解。

（二）行政檢察監(jiān)督職能之復(fù)歸

⒈梳理行政檢察監(jiān)督職能依據(jù)。有學(xué)者認為：“試圖探尋的不是擴展檢察權(quán)的理論依據(jù)，而是行政檢察的合理邊界與有效規(guī)范?！保?］回溯我國檢察機關(guān)的發(fā)展歷程，“五四憲法”將人民法院、人民檢察院與當(dāng)?shù)厝嗣裾瘑T會分開，不再從屬于地方政府，這時的人民檢察院側(cè)重對行政機構(gòu)的一般監(jiān)督。“八二憲法”將人民檢察院定性為國家的法律監(jiān)督機關(guān)，由此開始了相關(guān)理論和實踐探索，導(dǎo)致行政檢察一直散見于刑事、民事、行政三大訴訟程序，制度化、體系化的行政檢察未見雛形。1989年，《行政訴訟法》確立了行政檢察監(jiān)督職能主要以抗訴權(quán)為中心；2001年，《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》（已失效）開始對行政訴訟監(jiān)督作出規(guī)定；2016年，剛剛施行的《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》初步架構(gòu)起行政裁判結(jié)果監(jiān)督、審判違法監(jiān)督、執(zhí)行監(jiān)督并立的職能分布格局；2018年，修訂后的《中華人民共和國人民檢察院組織法》中的行政檢察部分職能包含在第二十條第五款、第六款中；2021年，修訂的《監(jiān)督規(guī)則》采用了單獨且體系完整的制定方式，這為辦理行政訴訟監(jiān)督案件提供了明確的規(guī)范指引。

⒉重塑行政檢察監(jiān)督職能序列。作為國家法律監(jiān)督的子系統(tǒng)，行政檢察監(jiān)督承載著維護法律尊嚴(yán)、保障公民合法權(quán)益的重大使命。作為監(jiān)督主體，檢察機關(guān)與監(jiān)督對象分離，獨立、超然的立場使其不受行政系統(tǒng)內(nèi)部的干預(yù)，有利于監(jiān)督活動客觀公正進行。然而，過去一段時期內(nèi)也存在行政檢察權(quán)能配置中概念混亂、職能邊界不清、監(jiān)督范圍狹窄的問題。2018年，檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革，檢察監(jiān)督職能主要集中于刑事監(jiān)督、民事監(jiān)督、行政監(jiān)督以及公益訴訟監(jiān)督，構(gòu)建了“以行政訴訟監(jiān)督為基石、以化解行政爭議為牽引、以行政非訴執(zhí)行監(jiān)督為延伸”的行政檢察工作新格局，相應(yīng)行政檢察監(jiān)督職能得到擴展。由于檢察監(jiān)督內(nèi)部格局發(fā)生改變，行政檢察作為“四大檢察”之一，完全遵循法定監(jiān)督、有限監(jiān)督、合法性監(jiān)督原則已不能滿足現(xiàn)實需要。同時，行政檢察監(jiān)督通常局限于審查程序性事項，行政爭議實質(zhì)性化解處于缺位狀態(tài)。

⒊充分認識行政檢察監(jiān)督職能的意義。行政爭議實質(zhì)性化解有利于社會的和諧穩(wěn)定，有利于增強人民對法治的信仰，也有利于推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。隨著行政公私法領(lǐng)域的融合，政府執(zhí)法過程中開始采取柔性行政、軟法治理的行為，公權(quán)由強化控制走向優(yōu)化服務(wù)。行政訴訟案件經(jīng)過行政程序和司法程序，使行政爭議常常處于周期較長、案情復(fù)雜、矛盾尖銳的境地，而法院程序空轉(zhuǎn)或簡單確認行政行為違法或撤銷行政行為，無益于實現(xiàn)行政相對人的利益訴求，不利于化解矛盾糾紛。因此，對于行政檢察監(jiān)督的職能定位不應(yīng)局限于對行政訴訟的審查，而是迫切需要檢察權(quán)、審判權(quán)、行政權(quán)三者的良性互動，處理好審判權(quán)與行政權(quán)、檢察權(quán)與審判權(quán)、檢察權(quán)與行政權(quán)、客觀真實與法律真實、合法與合理、協(xié)調(diào)調(diào)解與依法裁判的關(guān)系。

（三）檢察機關(guān)開展行政爭議實質(zhì)性化解之導(dǎo)入

⒈對檢察機關(guān)開展行政爭議實質(zhì)性化解的解讀。黨的十六屆六中全會通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》要求：“適應(yīng)我國社會結(jié)構(gòu)和利益格局的發(fā)展變化，形成科學(xué)有效的利益協(xié)調(diào)機制、訴求表達機制、矛盾調(diào)處機制、權(quán)益保障機制?！保?］因行政爭議解決渠道不同，對應(yīng)的實質(zhì)性化解自然形態(tài)各異，爭議化解的適用范圍、方式方法、基本原則各有側(cè)重；因價值目標(biāo)不同，行政爭議實質(zhì)性化解的選擇模式也不盡相同。倘若行政爭議實質(zhì)性化解追求的是監(jiān)督行政審判活動的正當(dāng)性，那么只要人民法院依法審理，即便行政活動存在違法也無需回應(yīng)。倘若檢察機關(guān)開展行政爭議實質(zhì)性化解追求的是爭議的消解，顯然當(dāng)事人的訴求、行政行為、審判活動需要多視域綜合分析。一般而言，檢察視域下的行政爭議實質(zhì)性化解是指人民檢察院在審查行政行為合法性的基礎(chǔ)上，圍繞行政爭議產(chǎn)生的基礎(chǔ)事實和行政相對人合理正當(dāng)訴求，秉承敦促行政機關(guān)依法行政、監(jiān)督人民法院依法裁判、促使糾紛交涉各方和解等目的，靈活運用抗訴、提請抗訴、公開聽證、檢察宣告、檢察建議、釋法說理、司法救助等多種協(xié)調(diào)化解方式相結(jié)合，對案涉爭議進行整體性、徹底性的一攬式解決。檢察機關(guān)開展行政爭議實質(zhì)性化解可以從以下四個維度解讀：一是檢察機關(guān)監(jiān)督的直接對象是行政行為，行政行為是否違法是引發(fā)爭議的源頭；二是檢察機關(guān)化解爭議的運用方式不局限于抗訴等剛性手段，還可以擴展公開聽證、檢察宣告、檢察建議、釋法說理、司法救助等多種柔性的協(xié)調(diào)化解方法；三是化解工作的效果不局限于表面行政爭議的處理，交涉對象可能涉及人民法院、行政機關(guān)以及當(dāng)事人多方主體，需要對相關(guān)爭議一攬子解決；四是化解的目的不是爭議的程序性終結(jié)，而是輻射到當(dāng)事人正當(dāng)訴求的有效保護。

⒉檢察機關(guān)開展行政爭議實質(zhì)性化解導(dǎo)入的可行性。隨著我國經(jīng)濟高速發(fā)展和公民法治意識的增強，涉及多方利害主體、訴求復(fù)雜的大規(guī)模行政爭議在化解進程中迅速增加，且一定程度上暴露出我國各類主體化解糾紛能力的短板。這些矛盾若得不到迅速、有效化解，將形成巨大的社會壓力、阻礙法治進程?！缎姓V訟法》對立法目的序列作出相應(yīng)的調(diào)整，解決行政爭議位于保護公民、法人、其他組織合法權(quán)益和監(jiān)督行政機關(guān)依法行政之前，旨在強化利用行政訴訟化解行政糾紛，引導(dǎo)公民、法人和其他組織以法治的方式解決行政爭議。“檢察機關(guān)的審判監(jiān)督權(quán)就是維護審判獨立、防范審判權(quán)濫用的法定權(quán)力，是法律預(yù)設(shè)的糾偏機制?！保?］雖然檢察機關(guān)開展行政爭議實質(zhì)性化解與人民法院審判行政案件的目標(biāo)本質(zhì)是一致的，但基于化解行政爭議制發(fā)的抗訴書和檢察建議書只能在行政機關(guān)違法行政或不作為、人民法院審判違法發(fā)生之后，致使行政檢察監(jiān)督身居行政、審判之外，難以觸及行政權(quán)、審判權(quán)運作的方方面面，奠定了檢察機關(guān)開展行政爭議實質(zhì)性化解導(dǎo)入監(jiān)督事后性、間接性的基調(diào)。因此，全方面導(dǎo)入檢察機關(guān)開展行政爭議實質(zhì)性化解有助于合力解決爭議，提升行政檢察的認知度，增強其影響力。

⒊檢察機關(guān)開展行政爭議實質(zhì)性化解導(dǎo)入的必要性。一是基于推動“四大檢察”全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展的考量。我國行政檢察起步較晚、發(fā)展相對緩慢，且由于內(nèi)部職能的收縮一直制約著行政檢察的發(fā)展。2018年，檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革完成，以實質(zhì)性化解行政爭議成為發(fā)展的主要方向。二是基于糾偏行政檢察內(nèi)涵界定的考量。學(xué)理上行政檢察存在三種表述：行政檢察監(jiān)督行政活動；行政檢察僅指對訴訟活動的監(jiān)督；行政檢察既包括監(jiān)督行政活動，也包括監(jiān)督行政審判活動。2016年，《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》出臺，行政檢察等同于行政訴訟監(jiān)督逐漸成為主流觀點。2021年，修改后的《監(jiān)督規(guī)則》明確了檢察機關(guān)開展行政爭議實質(zhì)性化解工作的導(dǎo)入，豐富了行政檢察監(jiān)督內(nèi)涵。三是基于貫徹檢察為民理念的考量。為了破解行政爭議相關(guān)程序中的空轉(zhuǎn)難題，檢察機關(guān)應(yīng)主動擔(dān)當(dāng)起參與社會治理的使命，探索創(chuàng)新監(jiān)督方式，將行政爭議實質(zhì)性化解嵌入檢察監(jiān)督，充分發(fā)揮行政檢察“一手托兩家”的作用，實現(xiàn)監(jiān)督效益最大化。

二、我國行政爭議實質(zhì)性化解的現(xiàn)狀

（一）化解行政爭議的中國方案

⒈我國行政爭議實質(zhì)性化解的運作方式及實施狀況。目前，我國行政爭議當(dāng)事人與行政機關(guān)之間的矛盾與沖突大量存在。對此，《關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》提出了“要把行政調(diào)解作為地方各級政府和有關(guān)部門的重要職責(zé)”的要求。然而，司法實踐中推行落實的效果并不明顯，更多地停留在規(guī)范性文件的宣示層面，行政調(diào)解范圍混亂、程序設(shè)計缺失、法律效力尷尬等一系列問題制約著行政調(diào)解制度的發(fā)展。行政復(fù)議是行政系統(tǒng)內(nèi)部化解行政爭議的一種機制，以往長時間、高概率的“復(fù)議維持”降低了行政相對人對復(fù)議的認同度，導(dǎo)致選擇行政復(fù)議化解行政爭議渠道的邊緣化；作為一項具有中國特色的制度，行政信訪在一段時期內(nèi)存在承載功能發(fā)生嚴(yán)重錯位的情況，“信訪潮”的出現(xiàn)折射出人民群眾信訪不信法。但信訪部門并不具備解決行政爭議的職權(quán)，不僅解決不了矛盾，還會消解司法權(quán)威，不利于法治意識的培育；作為公正、權(quán)威的行政爭議解決機制，行政訴訟一度被定位為維護和監(jiān)督行政機關(guān)依法行政，呈現(xiàn)出相對封閉的對抗?fàn)顟B(tài)，對爭議化解的回應(yīng)性明顯不足。而司法終局的特性導(dǎo)致大量的行政爭議在法律層面無法得到評價。

⒉檢察機關(guān)開展行政爭議實質(zhì)性化解的運行模式。一定程度上，行政爭議實質(zhì)性化解已成為檢察機關(guān)參與社會治理的新途徑。目前，全國四級檢察機關(guān)主要秉持精準(zhǔn)導(dǎo)向、精細審查等基本原則，重點對人民法院駁回起訴，如當(dāng)事人訴求合理合法、有矛盾化解可能的案件；對人民法院裁判錯誤導(dǎo)致行政爭議未能得到實質(zhì)性化解的案件；損害公民、組織實體權(quán)益的案件；損害民營企業(yè)合法權(quán)益的案件；損害國家利益、社會公共利益的案件；涉及多名行政相對人的群體性案件；影響社會穩(wěn)定、影響法律正確實施的案件，采取公開聽證、檢察宣告、心理咨詢、專家咨詢、司法救助等多種方式化解行政爭議。在工作機制方面，充分發(fā)揮檢察系統(tǒng)一體化的工作優(yōu)勢，建立行政檢察部門與控告申訴檢察部門、上下級檢察機關(guān)間的協(xié)調(diào)機制。同時，以強化系統(tǒng)外協(xié)作配合為總基調(diào)，積極發(fā)揮行政檢察“一手托兩家”的作用，通過會簽文件、建立協(xié)作配合機制、聯(lián)合行動等協(xié)調(diào)人民法院、溝通行政機關(guān)，主動做有關(guān)聯(lián)關(guān)系的第三人、案外人的工作，不斷推進系統(tǒng)外訴源治理形成合力。在激勵機制方面，將化解行政爭議納入承辦檢察官的績效考核，加大考核權(quán)重，激勵檢察官用心、用情化解行政爭議。在壓實責(zé)任方面，最高人民檢察院先后兩批確立45件行政爭議實質(zhì)性化解掛牌督辦案件，各地也紛紛采取掛牌督辦、考核通報等方式，明確包案院領(lǐng)導(dǎo)和具體責(zé)任人。在案件范圍方面，緊盯訴訟監(jiān)督案件，適當(dāng)拓展對行政訴訟案件和行政復(fù)議案件有限度參與化解的空間。

（二）行政爭議實質(zhì)性化解實踐面臨的困境

⒈行政爭議實質(zhì)性化解相關(guān)立法滯后。目前，檢察機關(guān)開展行政爭議實質(zhì)性化解工作仍存在一些問題，如有限的規(guī)范與多變復(fù)雜的事實間始終存在一定的張力，實踐運行過程中不斷出現(xiàn)一些急需破解的難題。同時，各地檢察機關(guān)開展行政爭議實質(zhì)性化解的依據(jù)只有最高人民檢察院的《“加強行政檢察監(jiān)督，促進行政爭議實質(zhì)性化解”專項活動實施方案》，《監(jiān)督規(guī)則》暫未規(guī)定開展行政爭議實質(zhì)性化解工作的具體內(nèi)容，而《工作指引》的法律效力也相對較低。

⒉行政訴權(quán)行使過程中滋生出新的問題。司法實踐中，檢察機關(guān)每天面對海量激增的行政爭議多是因當(dāng)事人行使訴權(quán)異化導(dǎo)致的。為了解決“立案難”的問題，《行政訴訟法》采用立案登記制以通暢行政訴訟的入口，明確人民法院和行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)保障當(dāng)事人起訴的權(quán)利。人民法院在立案階段不對訴訟請求作實質(zhì)審查，應(yīng)收盡收，而當(dāng)事人得到的裁判卻與訴訟請求不契合，這也是行政爭議不能得到實質(zhì)性化解的源頭之一。同時，部分當(dāng)事人以“維權(quán)”的名義濫用法律賦予的訴權(quán)，對同一事實進行“分解式”“分段式”“分頭式”的訴訟，［6］存在虛假訴訟的問題。

⒊執(zhí)行難仍是司法的短板。司法實踐中，執(zhí)行涉及到生效判決、調(diào)解書的執(zhí)行以及非訴執(zhí)行。近年來，行政訴訟執(zhí)行案件數(shù)量呈爆炸式增長，部分地區(qū)的案件數(shù)量超過了行政訴訟案件。全國各級人民法院行政庭的法官們疲于應(yīng)對處理各類執(zhí)行問題，嚴(yán)重壓縮其處理行政訴訟案件的時間，隨之衍生出“執(zhí)行難”的問題，成為司法領(lǐng)域影響全面依法治國成效的短板。

⒋檢察機關(guān)的難點和痛點。一是“實質(zhì)性”標(biāo)準(zhǔn)不明晰，探索階段全國四級檢察機關(guān)都是“摸著石頭過河”。因各地實際情況不同，大膽僭越、保守被動的悖論讓出臺“實質(zhì)性”標(biāo)準(zhǔn)的過程較為漫長；二是釋法說理的可操作性較弱，部分行政檢察監(jiān)督申請人年齡偏大，缺乏一些基本的法律知識，對于如何用法、用理、用情指引當(dāng)事人無疑考驗著每一位承辦檢察官的能力；三是息訴的艱難性，進入檢察機關(guān)的串案特別明顯，如在土地征收糾紛化解中，當(dāng)事人基于同一個事實反復(fù)申請政府信息公開、強拆違法、批復(fù)違法等，這些實質(zhì)上就是同一行政糾紛，檢察機關(guān)通過監(jiān)督衍生案件根本解決不了實質(zhì)性問題；四是化解的風(fēng)險性，特別是窮盡各種救濟渠道仍無法滿足當(dāng)事人訴求的情況下，當(dāng)事人對檢察監(jiān)督寄予過高期望，當(dāng)未達到預(yù)期時，新的矛盾可能轉(zhuǎn)移至檢察機關(guān)。

三、檢察機關(guān)開展行政爭議實質(zhì)性化解的優(yōu)化方案

（一）始點：行政訴權(quán)的規(guī)制

⒈規(guī)范行政訴權(quán)的行使。規(guī)范與保障行政訴權(quán)的行使是行政爭議實質(zhì)性化解的起始點。行政訴權(quán)是“行政活動中的權(quán)利主體按照法律預(yù)設(shè)程序，請求法院對有關(guān)行政糾紛作出公正裁判的程序權(quán)利”。［7］有學(xué)者提出了“訴權(quán)層次論”，其要義包括三個層次：“第一層次行政訴權(quán)為起訴權(quán)，僅由原告享有；第二層次行政訴權(quán)為獲得實體裁判權(quán)，同樣僅由原告享有；第三層次行政訴權(quán)為獲得公正裁判權(quán)，由原、被告分別享有?！痹V源治理必須從起訴權(quán)、實體判決權(quán)、公正裁判權(quán)三個方面著手，人民法院要針對當(dāng)事人濫用起訴權(quán)的行為，如更改提出的訴訟請求、訴請的內(nèi)容實質(zhì)是重復(fù)或不當(dāng)、增加新的不適格被告、重復(fù)起訴等進行規(guī)制，檢察機關(guān)對此也要進行有效監(jiān)督。

⒉保障行政訴權(quán)的運作。最高人民法院印發(fā)的《關(guān)于人民法院推行立案登記制改革的意見》提出：“加強訴訟誠信建設(shè)，規(guī)范行使訴權(quán)行為。推動完善相關(guān)立法，對虛假訴訟、惡意訴訟、無理纏訴等濫用訴權(quán)行為，明確行政處罰、司法處罰、刑事處罰標(biāo)準(zhǔn)，加大懲治力度?！薄蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于人民法院登記立案若干問題的規(guī)定》也對違法濫訴的制裁、立案監(jiān)督等作出規(guī)定。人民法院對這一做法往往是駁回起訴，但當(dāng)事人的訴權(quán)仍然存在。檢察機關(guān)在處理因此類操作引發(fā)的爭議時，應(yīng)秉持審慎原則。檢察機關(guān)內(nèi)部可以建立重點關(guān)注名單，對反復(fù)、多次申請監(jiān)督的人群重點關(guān)注?？厣瓴块T在接待當(dāng)事人時，對爭議的根源事實進行適當(dāng)審查，若申請的事項已經(jīng)過行政檢察部門處理，應(yīng)對當(dāng)事人說明不受理的理由，防止檢察機關(guān)淪為“信訪機構(gòu)”。司法實踐中，公民、組織在與國家機關(guān)的博弈過程中為獲取一些賠償性、補償性利益，往往犧牲訴權(quán)，使得息訴罷訪協(xié)議成為本土法治實踐方案，逐漸成為非正式糾紛解決路徑。檢察機關(guān)需要重點審查息訴罷訪協(xié)議的合法性，尤其是行政相對人不遵守簽訂的息訴罷訪協(xié)議的理由，檢察機關(guān)應(yīng)予查明。若存在行政機關(guān)違法之處，應(yīng)及時向行政機關(guān)制發(fā)整改檢察建議，促進雙方化解爭議達成和解。

（二）延伸：行政爭議化解方式的升級

⒈行政和解制度的嵌入?！八痉ǖ淖罡呔辰绮⒉皇亲鞒鲆慈幸慈珶o、非黑即白的判決，而是處于某種灰色區(qū)域中，耗時更少成本更小的自由協(xié)商和解就是一種質(zhì)量更高的司法活動?！保?］“和合文化”是行政和解的內(nèi)在心理，符合我國傳統(tǒng)文化關(guān)于各種社會關(guān)系和諧、有序的界定。只要行政相對人訴求真實、可行，不存在虛假、惡意訴求，通過和解化解行政爭議的成功率將大大增加。法治社會是行政和解的政治邏輯，“成本—效益”也是行政和解的經(jīng)濟考量。檢察機關(guān)通過借力和解，允許行政機關(guān)在職權(quán)范圍內(nèi)就爭議事項與行政相對人再次博弈并達成和解，既可以有效消解糾紛解決與權(quán)力監(jiān)督之間的張力，也達到了切實解決申訴人實際問題的目標(biāo)，是多贏結(jié)局。司法實踐中，檢察機關(guān)可以通過釋法說理讓行政相對人理解行政機關(guān)行為對于實現(xiàn)公共利益的重要性，盡量放棄過分的訴求，珍惜檢察環(huán)節(jié)的調(diào)解（和解）機會，盡快實現(xiàn)自己的正當(dāng)利益。檢察機關(guān)的釋法說理工作同樣可以適當(dāng)延伸至行政機關(guān)，避免作為行政爭議一方的行政機關(guān)擔(dān)心一旦主動表露出或提出和解的意愿，將陷入被動的尷尬局面。同時，對于達成和解協(xié)議的，檢察機關(guān)要有針對性地審視和解方案，不能偏倚一方，不能過分追求化解爭議而和解；對于存在違法行政行為的情形，檢察機關(guān)應(yīng)予以監(jiān)督糾正。通過過程參與、動態(tài)監(jiān)督的行政爭議實質(zhì)性化解，有利于增強和解活動的權(quán)威性和公信力，維護客觀行政法律秩序，有效保障當(dāng)事人的合法權(quán)益。

⒉行政程序重開的植入。除了對救濟領(lǐng)域的全覆蓋外，在既定的救濟渠道內(nèi)理應(yīng)對行政相對人的權(quán)益進行完全的救濟。司法救濟的終局性、有限性已不能滿足目前爭議化解的需求。檢察機關(guān)開展行政爭議實質(zhì)性化解應(yīng)對行政相對人的權(quán)利和利益充分考量，特別是進入行政訴訟階段行政相對人的訴求基于超過法定起訴期限而被人民法院駁回訴訟請求的案件。行政行為一經(jīng)作出即發(fā)生法律效力，出于法的安定性以及行政管理秩序的需要，通常具有不可爭力，行政機關(guān)與當(dāng)事人都要受其約束。行政程序重開排除了司法救濟，屬于特殊的救濟途徑，雖然人民法院撤銷、變更、廢止行政行為都會引發(fā)行政程序的重新進行，但并非行政程序重開的范疇。行政程序重開特殊語境下即法定救濟期限經(jīng)過后，行政機關(guān)依據(jù)當(dāng)事人的重開申請，重新啟動新的行政程序。行政程序重開可能引發(fā)“二次裁決”，目標(biāo)是廢除原行政行為。這類案件的當(dāng)事人反復(fù)訴訟或常年上訪，行政程序重開的植入將有效化解這類行政爭議，達到和諧的社會效果。

⒊預(yù)防性檢察措施的引入。實質(zhì)法治的追求要求檢察機關(guān)在化解爭議時必須達到救濟有效、及時的效果。相對人選擇向檢察機關(guān)申請救濟不單單有實體上的請求，也要有程序上的需求。救濟在結(jié)果上必須確保行政相對人的合法訴求得到有效的回應(yīng)。對此，有學(xué)者把行政訴訟中的暫時性法律保護作為“保護公民在某一程序進行期間，免受一個決定的執(zhí)行或其后果的影響，或者保障公民——在一個訴訟具有既判力地終結(jié)之前——所具有的某一特定權(quán)利或某一事實狀態(tài)”的制度，［9］這為強化行政檢察監(jiān)督的力度提供了全新的視野。暫時性法律保護主要是延緩效力和暫時命令兩種，二者共同構(gòu)成了行政訴訟中無漏洞的暫時性法律保護制度。這一制度旨在防止法院在作出最終判決前，行政機關(guān)將被訴決定變成難以逆轉(zhuǎn)的既成事實。檢察機關(guān)化解行政爭議案件中特別是房屋土地征收征用領(lǐng)域，強制執(zhí)行措施即便違法，支撐行政爭議的房屋、土地業(yè)已不再，不可能回應(yīng)行政相對人恢復(fù)原狀的訴請，故未經(jīng)合法程序強拆、違拆，應(yīng)引入預(yù)防性監(jiān)督措施，允許行政相對人申請保全，暫緩行政行為，防止未來不可逆的損失。

（三）終點：行政執(zhí)行的有效落實

⒈裁判、調(diào)解書的執(zhí)行監(jiān)督。理論與實踐始終存在一定的張力，勝訴方歷經(jīng)整個訴訟過程拿到一紙勝狀，也僅僅是贏了官司，并未實質(zhì)觸及到爭議的解決。生效裁判、調(diào)解書的執(zhí)行是行政爭議實質(zhì)性化解的“最后一公里”?！缎姓V訟法》第九十六條雖然羅列了五種行政機關(guān)拒絕履行執(zhí)行判決、裁定、調(diào)解書的措施，但缺少替代性的措施。劃撥作為唯一的強制措施，適用的前提是存在應(yīng)歸還的罰款或者應(yīng)給付的款項，只有人民法院作出變更判決或給付判決才有適用的空間。一方面，檢察機關(guān)可以向作出原行政行為的上級行政機關(guān)制發(fā)協(xié)助執(zhí)行的檢察建議，將責(zé)任落實到個人；另一方面，將拒不執(zhí)行生效判決、調(diào)解的行為記錄于行政人員的個人檔案中，并作為今后考評、晉升、加薪等重點考量項。同時，加大罰款數(shù)額，建議直接從行政人員的工資劃扣，避免行政機關(guān)利用組織財政沖繳罰款。

⒉行政非訴執(zhí)行監(jiān)督。《行政訴訟法》第九十七條界定了非訴執(zhí)行的概念，即不具備直接強制執(zhí)行權(quán)的行政機關(guān)在行政相對人法定期限內(nèi)既不訴訟也不復(fù)議時，可以向人民法院申請強制執(zhí)行。一方面，檢察機關(guān)要加強與行政機關(guān)、人民法院的溝通聯(lián)系，建立三方良性的互動關(guān)系，如甘肅省人民檢察院聯(lián)合市場監(jiān)督管理局制定了《關(guān)于在行政非訴執(zhí)行工作中加強協(xié)作配合的監(jiān)督辦法》不失為一種有益嘗試；另一方面，要加大檢察建議的回訪跟進力度，對逾期不回復(fù)或者處理結(jié)果不當(dāng)?shù)模婪ㄌ嵴埳霞壢嗣駲z察院跟進監(jiān)督，力爭將檢察建議做到剛性。同時，檢察機關(guān)在對非訴執(zhí)行進行監(jiān)督時，要充分發(fā)揮行政檢察“一手托兩家”的作用，秉持“穿透式”行政檢察監(jiān)督理念，既審查人民法院是否存在違法情形，更要審查涉案行政行為的合法性，有針對性地對司法實踐中出現(xiàn)的上述非訴執(zhí)行原因?qū)ΠY下藥，提出有效化解行政爭議方案，落實非訴執(zhí)行監(jiān)督質(zhì)效，切實維護社會和諧穩(wěn)定。