處置海員被遺棄事件的國際合作機制完善與中國因應

彭 宇

(上海海事大學 法學院，上海 201306)

由于航運業(yè)的國際性與風險性，海員被遺棄事件的治理天然屬于全球海事治理的重要組成部分。國際海事組織(簡稱IMO)充分認識到海員在支持航運可持續(xù)性發(fā)展、應對新型冠狀病毒肺炎疫情(簡稱新冠疫情)和保障全球物流供應鏈中所作出的貢獻，將2021年“世界海事日”的主題確定為“Seafarers：at the core of shipping’s future”(海員：航運未來的核心)。然而，海員被遺棄事件在全球范圍內廣泛而持續(xù)地發(fā)生。2018年10月，荷蘭籍“Miss Gaunt”輪及船上8名印度尼西亞籍海員被遺棄在印度。國際組織一直致力于為被遺棄海員獲得有效幫助提供立法支持，《2006年海事勞工公約》(簡稱MLC 2006)的第一部修正案(簡稱《2014年修正案》)專門圍繞“海員遣返和相關船東責任的財政擔保體系”進行了規(guī)定。[1]在全球新冠疫情蔓延的情況下，海員職業(yè)面臨的形勢更加復雜多變，被遺棄的海員數(shù)量在2020年達到了歷史新高(1)參見IMO：World maritime theme 2021—“Seafarers：at the Core of Shipping’s Future”—Message by IMO Secretary-General Kitack Lim，訪問網(wǎng)址：https://wwwcdn.imo.org/localresources/en/MediaCentre/Documents/World%20Maritime%20Message%202021%20-%20IMO%20Secretary-General.pdf。。據(jù)波羅的海國際航運公會(簡稱BIMCO)估計，截至2020年9月，約有40萬名需要遣返的海員因新冠疫情大流行而滯留在海上，一些被遺棄的海員長達18個月無法回家(2)參見BIMCO：New Film from BIMCO Calls on Decisionmakers to Support Seafarers，訪問網(wǎng)址：https://www.bimco.org/news/priority-news/20210527-new-film。。IMO將2020年與2021年“世界海員日”的主題分別確定為“Seafarers are key workers”(海員是關鍵工人)與“Fair future for seafarers”(為海員創(chuàng)造公平的未來)的舉措充分表明，《2014年修正案》未能有效減少海員被遺棄事件的發(fā)生頻率或提升解決效率，海員基本權益仍得不到充分保障。筆者以全球被遺棄海員數(shù)據(jù)庫為基礎，分析《2014年修正案》及相關機制的實施效果，重點研究完善處置海員被遺棄事件的國際合作機制的動因與路徑，并對中國因應提出要點建議。

一、處置海員被遺棄事件適用國際合作機制的必要性

(一)海員被遺棄事件的跨國性之訴求

全球化是當今最鮮明的時代特征。全球化既是世界問題的解決手段，又同時產(chǎn)生著新的世界問題。[2]世界比以往任何時候都更加相互關聯(lián)、相互依存和更加容易受到相互傷害，人類所面臨的問題的全球規(guī)模與解決這些問題的手段、方法的局限性之間也表現(xiàn)出更加不相適應的危險，人類對全球治理的需求應運而生。[3]冷戰(zhàn)后，非傳統(tǒng)安全問題逐漸成為全球安全治理的主要對象。相比傳統(tǒng)安全問題，非傳統(tǒng)安全問題具有更強的社會性、跨國性和全球性，其治理難度大、過程長、綜合性強。[4]

海員被遺棄事件在全球范圍內的廣泛發(fā)生威脅著非傳統(tǒng)安全中的人權安全和貿易運輸安全。該事件大量發(fā)生且長期得不到解決，不僅對被遺棄海員及其家庭成員的身心健康造成危害，還會對各國港口通航安全與營運效率、航運業(yè)可持續(xù)性發(fā)展以及國際貿易暢通產(chǎn)生嚴重負面影響。海員被遺棄事件是典型的跨國性和全球性非傳統(tǒng)安全問題。

應對非傳統(tǒng)安全因素離不開有效的國際合作。[5]處置海員被遺棄事件是一個十分復雜的過程，需要各方合作與協(xié)調，以迅速解決問題。海員被遺棄事件發(fā)生后，一方面，船旗國應在第一時間采取必要措施督促船東繼續(xù)履行相應責任，或由船旗國駐當?shù)厥诡I館組織進行處置；另一方面，全球各港口國對被遺棄海員及船舶采取緊急措施是保障海員生命安全、船舶安全及港口附近水域通航安全的重要環(huán)節(jié)。從處置的參與主體上分析，涉及船東、船旗國主管機關、港口國主管機關、保險公司、船舶代理、以及以IMO和國際勞工組織(簡稱ILO)為代表的國際組織以及非政府組織；從涉及領域上分析，涉及國際人權保障、海事安全、貿易運輸、航運可持續(xù)發(fā)展，甚至還可能涉及港口附近海洋環(huán)境保護等方面。處置海員被遺棄事件中治理主體的多元性、涉及領域的多面性、治理區(qū)域的國際性都超越了一國或某一組織的治理能力，必須依賴國際合作進行共同治理。

(二)國際公約結構特點與執(zhí)行特點之要求

全球化需要全球治理，而全球治理的最佳路徑是法治化。[6]作為國際海事法規(guī)體系的四大支柱之一，MLC 2006對船東遺棄海員的行為進行了規(guī)定。IMO采納了關于預防海員被遺棄財務擔保的A.930(22)決議，與ILO聯(lián)合組成關于海員死亡、受傷和被遺棄的責任和賠償問題的特別專家小組，為《2014年修正案》中制定被遺棄海員的財務擔保的強制規(guī)定奠定基礎?！?014年修正案》修改了MLC 2006中規(guī)則2.5遣返和規(guī)則4.2船東責任相關部分，明確成員國須確保懸掛其旗幟的船舶配備符合要求的海員被遺棄的財務擔保系統(tǒng)。

海員被遺棄事件中國際法治的核心是規(guī)則的效力及執(zhí)行問題。MLC 2006及其《2014年修正案》的結構特點與執(zhí)行特點決定了該公約的有效實施須通過充分適用國際合作機制來實現(xiàn)。

1.公約結構特點：軟法與硬法兼顧

軟法起源于國際法領域并廣泛存在。[7]隨著國際秩序變革、治理目標多元化、公私法的融合、全球治理理論的興起，單純通過硬法的控權機制出現(xiàn)了一些缺陷和不足，在國際勞工權益保障、全球海洋治理、環(huán)境保護等方面尤為凸顯。軟法憑借柔性機制與靈活性的特點在國際海事條約中大量出現(xiàn)，通過硬法與軟法的互動協(xié)調可推動全球海事治理的完善與變革。

MLC 2006將強制性規(guī)范與任意性規(guī)范編排在統(tǒng)一的規(guī)范性文件中。[8]47公約總體框架設計上除序言和附錄外，正文分為條款、規(guī)則和守則三部分，其中守則由A部分強制性標準和屬于軟法的B部分建議性導則組成。原則性的要求主要在條款和規(guī)則中提出，具體的細節(jié)性和技術性要求主要在守則中體現(xiàn)，這種多層次、立體型的公約立法結構和編排技巧具有獨特性。[9]MLC 2006及其《2014年修正案》一方面通過“標準A2.5.1-遣返”“標準A2.5.2-財政擔?！薄皹藴蔄4.2.1-船東的責任”和“標準A4.2.2-合同索賠的處理”就海員被遺棄事件中所涉及到的基礎性、重要性、底線性的事項作出了強制性規(guī)定，另一方面通過“導則B2.5.1-應享權利”“導則B2.5.2-成員國實施”“導則B4.2.1-船東的責任”和“導則4.2.2-合同索賠的處理”就海員被遺棄事件中所涉及到的其他事項作出了建議性、指引性規(guī)定。軟硬兼顧的立法結構安排一方面允許成員國通過靈活的手段保障公約規(guī)定的原則和權利得以實施，有助于MLC 2006及其修正案盡快獲得廣泛接受。但另一方面，大量建議性、指引性規(guī)定的充分實施需要各成員國的自覺履行及相互協(xié)調。正如著名國際法學家王鐵崖教授所言，國際法在制定與運行的過程中，極大地依賴主權國家的自我約束，以條約為主要組成部分的現(xiàn)代國際法本質上是協(xié)調意志的產(chǎn)物。[10]

2.公約執(zhí)行特點：船旗國與港口國共治

較國內法而言，因缺少主權國家之上的權力機構，國際法呈現(xiàn)出一種以主權國家為主體的平行規(guī)制模式。[11]MLC 2006通過船旗國檢查、發(fā)證制度和港口國監(jiān)督制度保證公約的有效實施。船旗國向符合公約及國內法要求的船舶簽發(fā)海事勞工證書和勞工符合聲明，以此執(zhí)行船旗國檢查、發(fā)證制度。與船旗國相比，港口國承擔補充責任，以對到港船舶進行檢査的方式，確保船東遵守公約項下各項責任。港口國的管轄權實現(xiàn)了擴張并通過公約的形式確立了其海事管轄權的國際法基礎，港口國監(jiān)督制度因此成為了船旗國履約的重要補充，其與船旗國履約共同筑起了保障海上安全的防線。[12]時至今日，港口國監(jiān)督區(qū)域合作組織所監(jiān)督的范圍已基本覆蓋全球。從國際法層面考察，港口國監(jiān)督制度的權利基礎來源于國際公約的授權和國家主權。首先，港口國監(jiān)督是各國政府在國際公約(3)如《國際船舶載重線公約》及其議定書、《國際防止船舶造成污染公約》及其議定書、《國際海上人命安全公約》及其議定書、《1978年船員培訓、發(fā)證和值班標準國際公約》和MLC 2006等。框架內實施的行為，以便確保海上人命、海上財產(chǎn)和海洋環(huán)境的安全。其次，在國家主權原則下，國家可以行使屬地管轄，對發(fā)生于本國境內的事務予以相應的處置。不同于ILO以往所制定的國際公約，MLC 2006通過“非更優(yōu)惠待遇原則”將本公約對成員國的責任擴大至非成員國。有學者指出，此制度符合國際習慣形成的情形，具備國際法理基礎。[8]60

具體到治理海員被遺棄事件中，MLC 2006及其修正案構建了以船東為第一責任主體、船旗國為保障主體、港口國和海員國籍國提供輔助義務的被遺棄海員權利保障機制，更需廣泛地開展國際合作。船旗國履行檢查義務，要求船東在船上攜帶一份由財政擔保提供者簽發(fā)的財政擔保證書或其他財政擔保證明文件。通過港口國監(jiān)督制度，MLC 2006的“非更優(yōu)惠待遇原則”使得非成員國在特定情況下也需遵守該公約，即港口國監(jiān)督機制將提供財務擔保制度在內的公約強制標準擴展適用于前往成員國港口?？康姆浅蓡T國船舶。非MLC 2006及其修正案的成員國的船舶或未攜帶有效證明文件的船舶，將面臨更為詳細的港口國檢查，此舉較有力地保障了公約項下船東、船旗國、港口國對于處置船員被遺棄事件中責任的承擔。

二、處置海員被遺棄事件的國際合作機制的完善動因

(一)現(xiàn)實需求：海員被遺棄事件數(shù)量不減反增

2004年1月，IMO總部舉行的第5次聯(lián)合工作組會決定建立海員被遺棄事件數(shù)據(jù)庫，以透明化和信息化的方式監(jiān)測海員被遺棄事件。該數(shù)據(jù)庫由ILO和IMO共同管理(4)參見ILO：Database on Reported Incidents of Abandonment of Seafarers，訪問網(wǎng)址：https://www.ilo.org/dyn/seafarers/seafarersbrowse.list?p_lang=en&p_sortby=ABANDONMENT。，列出了ILO收到的全球各港口的海員被遺棄事件及海員當前的生活狀態(tài)。

截至2021年，IMO/ILO被遺棄海員數(shù)據(jù)庫共列出了583起遺棄事件，約7 600名海員受影響。其中，315個案件得到解決，124個案件有爭議，82個案件處于不活躍狀態(tài)，仍有62個案件未解決。

2012年至2016年，每年海員被遺棄事件數(shù)集中在11至21件不等。然而，《2014年修正案》生效的2017年登記的遺棄事件數(shù)量突增到了54件。2018年至2019年情況雖稍有好轉，但是隨著2020年初新冠疫情在全球范圍內的爆發(fā)，僅在這一年里登記的全球海員被遺棄事件數(shù)量顯著增長，達到85件。而2021年情況愈發(fā)嚴重，登記的全球海員被遺棄事件數(shù)量達到了驚人的95件。

《2014年修正案》的實施不僅沒有減少海員被遺棄事件的發(fā)生，而且也未有助于被遺棄事件發(fā)生后的解決。前述62個未解決的案件多數(shù)集中發(fā)生在2017年至2021年，共計58件，占總體未解決案件的93.5%。

從船旗國角度分析，2017年至2021年，被遺棄船舶數(shù)量前三位的船旗國是巴拿馬(142艘)、利比里亞(37艘)和多哥(26艘)，均為方便旗國家船籍。從港口國角度觀察，2017年至2021年，發(fā)生遺棄船舶事件數(shù)量前三位的港口國是阿聯(lián)酋(48件)、中國(28件)和土耳其(28件)。從海員提供國角度統(tǒng)計，2017年至2021年，被遺棄海員的國籍集中于印度(796名)、烏克蘭(457名)、菲律賓(417名)、緬甸(305名)和中國(297名)。

從上述統(tǒng)計分析可得知，自《2014年修正案》實施以來，被遺棄海員數(shù)據(jù)庫所統(tǒng)計的海員被遺棄事件數(shù)量不減反增，事件發(fā)生后的解決效果也未得到改善。其中，被遺棄船舶數(shù)量最多的船旗國為巴拿馬，占比為24.3%；遺棄事件發(fā)生最多的港口國為阿聯(lián)酋，占比為12.1%；遺棄海員中印度國籍最多，占比為30%左右。值得注意的是，巴拿馬、印度與菲律賓等均為《2014年修正案》的締約國。《2014年修正案》及相應處置機制對于減少海員被遺棄事件的發(fā)生、保障海員權利并沒有起到國際組織和各成員國所設想的作用。

(二)治理困境：存在全球范圍內的系統(tǒng)性不足

目前國際社會對于全球海員治理空前關注，但是在新冠疫情面前，全球海員治理體系的“赤字”與“短板”暴露無遺，成千上萬的海員無法下船回家或上船工作，被遺棄海員數(shù)量屢創(chuàng)新高，這場人道主義危機威脅著全球貿易和航行安全。《IMO法律委員會第108屆會議工作報告》中指出，海員被遺棄事件數(shù)量在2020年較上一年增加超過一倍，但這只能部分歸因于新冠疫情的影響，此外還有船旗國和港口國在履行其為海員遣返提供便利的義務方面存在全球范圍內的系統(tǒng)性不足的因素。

1.各成員國國內法存在沖突

海員被遺棄事件處置機制的實施仰賴于各成員國國內法的具體規(guī)定。然而，各成員國對此立法并不統(tǒng)一，從而產(chǎn)生了法律沖突，具體包含三個方面。

第一，法律調整范圍的規(guī)定不同。如西班牙法律認為：派遣到船上工作的海員應當由船旗國法予以調整。而法國海洋法現(xiàn)行規(guī)則則規(guī)定：一艘懸掛法國國旗的船舶不能被視作法國領土的一部分，因此，那些登記在法國的船上的非法國籍海員不適用法國法律。[13]

第二，對于船東遣返義務能否終止或免除的規(guī)定不同。新加坡是亞洲最早加入MLC 2006的國家。除借鑒公約內容外，《新加坡2014年商船(海事勞工公約)(遣返)條例》在對船東遣返義務的終止和免除方面對公約作出了補充，除船東已將海員送返到海員指定目的地的情形外，海員在船東遣返義務履行過程中自身行為失當也構成對船東遣返義務的免除。而作為海員輸出大國的菲律賓沒有專門保障外派海員權益的法律，而是將其納入勞務輸出立法中作統(tǒng)一規(guī)定。《海外勞工與海外菲律賓人法》規(guī)定海員在境外發(fā)生合同到期等適用遣返的情形時，船東或其雇主應當負責海員遣返并支付相應期間的工資，即使海員是由于違紀等原因在港口國被解雇，船東或雇主仍應向其提供住宿，并負責將海員由空路或海路遣返回菲律賓，但該費用可在海員完成遣返后，根據(jù)勞工仲裁委員會的裁決，向海員追索。[14]

第三，對于船東以外的主體是否有遣返義務的規(guī)定不同?！队檀ā吩诘谌糠帧按L和船員”中規(guī)定了救濟及遣返費用等內容：對于受雇工作在懸掛英國國旗船舶上的海員，如若被遺棄在英國以外的國家，最后雇傭該海員的雇主或機構應當負責海員的生活維持和遣返費用?！睹绹檀瑔T保護和救濟法》規(guī)定領事館應當以最為適當?shù)姆绞较蛎绹毨ШT提供幫助，以使其能回到美國港口，該筆費用由美國政府承擔。同時，該法為被遺棄在海外的本國籍海員的遣返提供了切實可行的途徑：懸掛美國國旗的船舶應將本國被遺棄海員帶回。這既提高了海員遣返效率，又有效降低了遣返成本。

2.船旗國管轄出現(xiàn)缺位

“在國際海事法中船旗國對其所屬船舶的管轄權一直占據(jù)著中心地位，國家不僅可以自由地授予船舶國籍、對其所屬的船舶進行登記管理、決定船舶的安全航行標準，而且船旗國在其所屬船舶公海上或其他國家航行時，能在許多問題上對其所屬船舶進行‘長臂管轄’?！盵15]然而，管轄權既是權利也是責任。近年來，海事公約監(jiān)督執(zhí)行的重點從船旗國慢慢向港口國轉移。這種轉移在很大程度上歸因于“方便旗”船舶的泛濫、新興環(huán)保主義的崛起以及海事活動的日趨復雜化。

MLC 2006及其《2014年修正案》所構建的被遺棄海員權利保障制度突出強調了船旗國的主體責任。然而，在船舶開放登記制度被廣泛采納的情況下，“方便旗”國家客觀上不能、主觀上不愿良好履行船旗國的管轄責任。即便是非方便旗國家，對遠在千里或萬里之外的海員被遺棄事件進行快速、有效的處置也困難重重，無法有效控制，突出表現(xiàn)在信息溝通不暢與事件處置不徹底。IMO/ILO被遺棄海員數(shù)據(jù)庫顯示，一方面，部分案例中出現(xiàn)救助被遺棄海員的非政府組織(簡稱NGOs)、ILO無法與船旗國、船東順暢獲取信息，影響救助效果的情形；另一方面，部分案例雖然在船東互保協(xié)會和船旗國等利益方推動下出現(xiàn)向好跡象，但受船舶安全配員要求、船東償付能力限制，會造成海員遣返時間滯后、海員工資支付不足或不及時等情況。

同應對海上突發(fā)公共衛(wèi)生事件一樣，有效、及時的干預是處置被拋棄海員事件的關鍵，以此避免事件朝難以控制的方向惡化。2020年1月23日，英國籍豪華郵輪“鉆石公主”號發(fā)生新冠疫情。此時，船旗國并未對“鉆石公主”號進行有效、及時的管轄和控制。2月3日，郵輪靠岸橫濱港，日本厚生勞動省人員上船檢查，此時船上已有120名旅客發(fā)熱或咳嗽，最終感染者超過700人，演化成影響日本至今的疫情災難。在以MLC 2006為代表的國際海事公約的制度設計下，船旗國居主導地位，港口國與船員提供國僅起到輔助作用。但是，從履約現(xiàn)狀出發(fā)，海員被遺棄事件的有效治理，需進一步發(fā)揮港口國監(jiān)督制度的積極作用。

3.港口國缺乏統(tǒng)一、有效的處置程序

國際上將港口國監(jiān)督制度譽為“安全網(wǎng)”和“最后一道防線”。然而，現(xiàn)行港口國監(jiān)督制度已不適應全球海事治理環(huán)境的變化。一方面，對于船舶及船上海員的被遺棄處置、疫情船防治和海員換班等全球性挑戰(zhàn)，客觀上國際公約沒有統(tǒng)一的港口國處置程序進行有效應對，主觀上部分港口國僅從本國利益出發(fā)也不愿積極履行處置義務。另一方面，現(xiàn)有港口國監(jiān)督制度無法有效協(xié)調各方力量以解決所面對的跨國性問題與全球性挑戰(zhàn)。上述兩方面突出表現(xiàn)在港口國處置海員被遺棄事件的介入處置階段責任不明確，船旗國、海員提供國與港口國共同處置海員被遺棄事件的國際合作機制尚未有效建立。

此外，MLC 2006和《2014年修正案》對船旗國、港口國和海員國籍國的生效階段也可能存在不同，即便是MLC 2006的成員國也未必天然適用《2014年修正案》。如中國于2015年11月12日正式批準加入MLC 2006，但未批準加入《2014年修正案》，至今仍在等待批準聲明。因此，中國無法依據(jù)《2014年修正案》對?？吭谥袊劭诘耐鈬斑M行港口國檢查，同時，懸掛五星紅旗的船舶在非《2014年修正案》成員國或地區(qū)港口停靠時，可不適用《2014年修正案》。公約生效階段的多樣性，更增加了處置海員被遺棄事件的復雜性。

三、處置海員被遺棄事件的國際合作機制的完善路徑

處置海員被遺棄事件暴露出的成員國國內法存在沖突，船旗國管轄出現(xiàn)缺位以及港口國缺乏統(tǒng)一、有效的處置程序等方面的治理困境，一方面體現(xiàn)了海員被遺棄事件治理機制碎片化、國際規(guī)則存在模糊的問題，另一方面更體現(xiàn)了海員被遺棄事件中存在單邊主義、僅從本國利益出發(fā)而造成國際合作機制失靈的問題。

在無政府國際社會的有序狀態(tài)下，國家之間的合作才是國際關系的實質。[16-17]國際社會逐漸認識到現(xiàn)有的處置海員被遺棄事件的國際合作機制的不足。2020年，IMO法律委員會第107次會議在深入討論的基礎上同意于2020—2021和2022—2023雙年會議議程中新增一個關于港口國和船旗國當局如何處理船員被遺棄案件的導則的產(chǎn)出，計劃將在2022年完成。2021年7月，IMO法律委員會第108次會議專題討論了如何處理海員被遺棄案件的港口國和船旗國當局指南，涵蓋港口國和船旗國當局的法律框架、處置原則與責任以及處置程序，并提出建立海員緊急互助基金(5)參見IMO：Legal Committee，108th Session (LEG 108)，26-30 July 2021，訪問網(wǎng)址：https://www.imo.org/en/MediaCentre/MeetingSummaries/Pages/LEG-108th-.aspx。。鑒于此，處置海員被遺棄事件的國際合作機制可向責任明確、程序清晰、共建共享的方向進行完善。

(一)責任明確：處置原則及具體責任

分析海員被遺棄事件成因與治理可行性，各有關成員在處置海員被遺棄事件時，應當按照如下四方面原則進行具體責任承擔。

一是船東是第一責任主體的原則。船東在處理海員被遺棄事件時承擔首要及主要責任，范圍如下：承擔公約下規(guī)定的財務擔保費用(用于支付遣返費用、支付根據(jù)雇用合同應支付給海員的未付工資和應享權利以及提供醫(yī)療在內的基本需要)；如未能對海員履行合同責任，有義務通知保險公司并協(xié)助遣返等事宜；支付海員遣返費用，支付未保險的工資和相關費用，并與當?shù)睾T招募和安置機構協(xié)調替換船員事宜(如為滿足船舶最低配員要求)。

二是船旗國海事主管機關承擔監(jiān)督與首要補充責任原則。當船東不承擔處理被遺棄海員案件的責任時，由船旗國海事主管機關承擔首要補充責任，范圍如下：通過其檢查機制，確保公約基本需求得到滿足，必要時提供滿足船舶最低配員要求的船員；在船東沒有能力時，由海事主管當局安排遣返；必要時，請求并配合海員提供國共同解決。

三是海員提供國或海員國籍國海事主管機關承擔監(jiān)督與協(xié)助責任原則。海員提供國或海員國籍國海事主管機關需要對派出的或本國被遺棄海員的求救或船旗國海事主管機關發(fā)來的協(xié)助請求積極響應，提供必要的協(xié)助，范圍如下：與船旗國、港口國的海事主管機關交換信息并保持溝通；督促船東或船員外派機構采取行動；在船東或船員外派機構無能力或怠于承擔責任時，由海員提供國或海員國籍國海事主管機關會同該國外交部門、駐外使領館安排遣返；必要時，請求并配合船旗國、港口國共同解決。

四是港口國海事主管機關承擔事件通知與協(xié)助責任原則。港口國海事主管機關負責通知有關成員國，并提供必要的協(xié)助，責任范圍如下：促進實現(xiàn)海員的財產(chǎn)安全保障，滿足基本需求，提供醫(yī)療服務；監(jiān)督港口船舶的安全，必要時，協(xié)助更換船員，并對船舶進行必要的維護；促進海員遣返；必要時，通過適當渠道向船旗國和海員提供國發(fā)出正式通知。

國際制度促成合作的主要手段是通過制裁懲罰主動的不合作違規(guī)行為和通過服務糾正違心的不合作行為。由于在長期反復的國際交往中，國際制度趨于獎勵采取合作行為的國家、懲罰采取不合作行為的國家，所以，國家會逐漸學會在制度框架中定義或重新定義自己的國家利益，放棄短期的、較小的國家利益，獲取長期的、較大的國家利益。[18]因此，IMO與ILO可聯(lián)合建立“船東黑白名單”制度以及“成員國處置被遺棄海員實施情況通報”制度，用以懲罰不負責任的船東及成員國，表彰積極主動負責的船東及成員國。

(二)程序清晰：程序銜接條件與流程化的信息反饋機制

實踐表明，僅對各方責任進行明確仍不足以充分完善處置海員被遺棄事件的國際合作機制。清晰的處置程序就像路標，指引責任方落實自身義務，充分銜接各方力量。根據(jù)處置海員被遺棄事件中所反映的問題，在程序方面主要的完善方向包括界定責任主體之間的銜接條件以及完善流程化的信息反饋機制兩方面。

一要明確界定責任主體之間的銜接條件。處置被遺棄海員的國際合作機制主要涉及船東、船旗國、港口國、國際NGOs以及財務擔保提供方(如有)等責任主體。當上一責任主體責任執(zhí)行不到位，需要下一責任主體，尤其是港口國介入處置時，相關介入條件應得到明確，以促進其更好地開展處置工作，減少介入后可能出現(xiàn)的推諉反復等問題。介入條件的考量因素建議包括：船東是否明確表示放棄船舶所有權、上一責任主體處置時長、未取得有效聯(lián)系的函件次數(shù)或時長、是否獲得IMO/ILO許可等。

當船東與船旗國均不承擔相應責任時，港口國可主導被遺棄海員的救助處置工作。港口國應委托第三方船舶管理機構臨時管理該船舶，安排在船被遺棄海員與第三方安全管理公司交接，并安排被遺棄海員工資評估與支付、遣返回國等具體事宜；第三方船舶管理機構因看管船舶所支出的費用由船東承擔。港口國有權拍賣船舶，以支付臨時管理船舶和安排海員遣返的費用，且處置船舶和救助海員的必要開銷可以在船舶拍賣款中優(yōu)先支付。

二要完善“流程式”信息通報反饋機制。向IMO/ILO海員被遺棄數(shù)據(jù)庫提供準確信息不僅是船旗國的責任，也是港口國和有關各方的責任。為有效解決遺棄問題，多方需要以更有效的方式獲取準確的資料以及案件進展情況。因而，保持數(shù)據(jù)庫更新至關重要。建議基于聯(lián)合數(shù)據(jù)庫，由IMO/ILO成立聯(lián)合工作組負責審核各方信息，及時匯總轉發(fā)案件信息，督促各方推進案件處理進程并通報案件停滯的環(huán)節(jié)。在完成事件處置后，還應總結相關方的積極做法和有益經(jīng)驗，以供各方借鑒。

(三)共建共享：設立海員救助應急專項基金

2017年共商共建共享原則被寫入聯(lián)合國第71屆大會“聯(lián)合國與全球經(jīng)濟治理”決議，成為全球經(jīng)濟治理理念的重要組成部分。[19]共建共享原則同樣可以適用于處置被遺棄海員領域的全球治理。共建就是各成員國及各利益相關方共同參與、協(xié)力合作，共享就是全球海事治理的成果要為各成員國及各利益相關方公平享有。

IMO法律委員會第108次會議討論了海員救助應急基金的設立問題。當船旗國主管機關、船東和保險公司不提供或不完全提供快速有效的財務幫助時，僅憑港口國海事主管機關無法在短期內解決海員被遺棄事件。建議通過IMO倡導成員國共同建立海員救助應急專項基金，及時墊付以解決發(fā)生在各成員國港口的涉海緊急事件，重點解決諸如海員被遺棄、疫情船防治和海員換班等全球性挑戰(zhàn)所需的應急費用。同時規(guī)定，船東和經(jīng)營人有義務向基金償還基金支出的墊付資金。如果船東或經(jīng)營人未履行相應償還義務，則在通知船東72小時后通過港口國監(jiān)督機制扣留或撤銷該船的通關手續(xù)，并向法院提起訴訟。

四、中國因應

中國是海洋大國、航運大國，也是船員大國。截至2020年，全世界十大港口中的7個在中國(6)參見Lloyd’s List：One Hundred Ports 2020，訪問網(wǎng)址：https://lloydslist.maritimeintelligence.informa.com/one-hundred-container-ports-2020。。同年，中國共有注冊海員808 183人(7)參見中華人民共和國交通運輸部：《2020年中國船員發(fā)展報告》，訪問網(wǎng)址：https://xxgk.mot.gov.cn/2020/jigou/haishi/202106/t20210625_3610590.html。，占世界海員總數(shù)的40%左右。充分把握全球航運大國和船員大國身份，統(tǒng)籌推進海員被遺棄處置領域的國內法治和涉外法治，積極參與海員被遺棄事件的國際治理，承擔國際公約所要求的船旗國、港口國和船員提供國義務，行使國際公約賦予的權利與國家主權權力，是中國“加快建設海洋強國”的較好切入點。

(一)統(tǒng)籌推進海員被遺棄處置領域的國內法治和涉外法治

中國船員立法存在國內法治與涉外法治雙重視域，但受主客觀因素影響，船員立法對相關國際公約和國際船員立法趨勢的借鑒較為緩慢。涉外法治是國內法治對外的延伸和拓展，屬于國內法治的一部分。[20]有學者指出，中國現(xiàn)行船員法律對船員社會保障的規(guī)定未達到MLC 2006規(guī)定的程度，在符合中國國情的前提下，船員立法的完善應借鑒和吸收外國先進的船員立法。借鑒國際船員領域法治成果，關注海員被遺棄處置領域的國內法治和涉外法治之間的協(xié)同表達，是中國有效處置海員被遺棄事件的重要方面。[21]

海員被遺棄處置領域的涉外法治建設，主要涵蓋批準加入相關公約與建立健全處置機制兩類事項。一方面，2021年修訂的《中華人民共和國海上交通安全法》(簡稱《海上交通安全法》)第14條規(guī)定，中國籍船舶的所有人、經(jīng)營人或者管理人應當為其國際航行船舶向海事管理機構申請取得海事勞工證書，并在其第4款要求“就船員遣返費用以及在船就業(yè)期間發(fā)生傷害、疾病或者死亡依法應當支付的費用提供相應的財務擔?；蛘咄侗Ｏ鄳谋ｋU”。該條對《2014年修正案》的核心內容進行了國內立法轉化，這為進一步維護中國被遺棄海員的權益提供了法治保障。但是，中國尚未批準加入《2014年修正案》，仍無法依據(jù)該修正案對其他國籍船舶行使港口國監(jiān)督權。作為負責任的海事大國，中國更應積極加入現(xiàn)有處置海員被遺棄事件的國際法治體系，繼而參與國際法治秩序構建。另一方面，《海上交通安全法》明確要求“國務院交通運輸主管部門和其他有關部門、有關縣級以上地方人民政府應當建立健全船員境外突發(fā)事件預警和應急處置機制，制定船員境外突發(fā)事件應急預案”，為船員在境外遭遇包括被遺棄在內的突發(fā)事件的預警和應急處置提供了根本遵循。中國應著重借鑒《2014年修正案》及國際先進做法，對包括被遺棄在內的船員境外突發(fā)事件的預警和應急處置機制進行完善。

海員被遺棄處置領域的國內法治建設，主要涵蓋船員人身與勞動權益保障?！逗Ｉ辖煌ò踩ā肥状卧诜蓪用婷鞔_國家對船員合法權益進行維護，保障船員的勞動安全和職業(yè)健康，這是以人民為中心的發(fā)展思想在船員勞動保障領域的直接體現(xiàn)。針對船員人身與勞動權益保障不夠充分的問題，可從以下兩方面著手完善：一是系統(tǒng)構建船員權益保障法律體系，推動《中華人民共和國船員條例》修訂并研究將其適時上升為法律，并以其為統(tǒng)領推動船員權益維護的統(tǒng)一規(guī)范立法，明晰船員及相關利益方的權利和義務，規(guī)范相關行政管理部門的職責分工和法律責任；二是建立高效便捷的船員維權與投訴處理機制，打造及運轉流程化、高效、分工協(xié)作的勞動監(jiān)察、投訴處理、民事裁決和三方協(xié)調機制，徹底解決各部門間職責交叉、錯位及沖突等問題。

(二)積極參與海員被遺棄事件的國際治理

在國際海事法治發(fā)展進程中，主要航運大國的國家實踐與政策主張對國際海事規(guī)則的形成起先導作用。諸多國際法規(guī)定孕育于國家理論之爭與國家實踐的通常做法。[22]在全球治理過程中，國內法治與國際法治相互依存，互為支撐，借由一定方式進行銜接，表現(xiàn)出相互貫通、相互滲透、相互影響的互動狀態(tài)。[23]具體到海事領域，國際海事條約是國際海事秩序的載體，成員國一方面有義務通過履行國際海事條約從而遵守既有國際海事秩序，另一方面也應該通過遞交提案的方式對國際海事條約進行修正從而推動全球海事治理的完善。

作為港口大國及船員大國，中國應積極向國際社會分享中國的良好做法，同時主動吸收國際先進做法。多層次、多元主體協(xié)作機制是中國有效開展外國籍被遺棄海員事件處置或中國籍被遺棄海員境外救助的基礎。

當中國港口國監(jiān)督檢查官發(fā)現(xiàn)海員被遺棄事件后，應立即上報給事件發(fā)生地海事分支機構，該海事分支機構一方面開展調查與協(xié)調工作，另一方面應盡快將事件上報至上級海事主管機關。中國海事主管機關在行使監(jiān)督權利的同時，也應履行國際公約規(guī)定的通知義務及采取適當措施的義務，將被遺棄事件通知船旗國海事主管機關。鑒于船東是海員被遺棄事件的第一責任主體，應首先由船旗國主管機關監(jiān)督船東履行主體責任，及時妥善解決海員被遺棄事件。當船東不承擔主體責任時，船旗國海事主管機關應承擔首要補充責任，聯(lián)系港口國代理、協(xié)調各相關方解決海員被遺棄事件，中國海事主管機關予以配合。當船東不承擔主體責任，并且船旗國海事主管機關不履行管轄責任時，事件發(fā)生地海事分支機構應承擔必要的責任，并督促船舶代理和各相關方解決遺棄事件。同時，對于懸掛已加入《2014年修正案》的國家船旗的船舶，船旗國海事主管機關和中國海事分支機構可督促船舶代理同步聯(lián)系保險公司，提供快速有效的財務幫助。當保險公司提供快速有效的財務幫助后，海員被遺棄事件已基本解決。然而，當保險公司未提供或不完全提供快速有效的財務幫助時，只能仰賴船旗國海事主管機關和中國海事主管機關發(fā)揮與地方協(xié)調聯(lián)動的效力，牽頭法院、公共安全維護部門、工會、社會保障部門以及其他船公司共同解決遺棄事件。此外，海員工會、慈善組織和其他有關組織和部門也可以作出努力，提供必要的支持，例如滿足船員的基本需要、提供緊急醫(yī)療服務、對船舶作必要維護，以安撫海員。

對于發(fā)生在境外的包括被遺棄在內的突發(fā)事件，《交通運輸部海事局船員境外突發(fā)事件處置程序》規(guī)定了“誰派出、誰負責”和“屬地管理”的處置原則。處置流程上包含前期處置、事件研判、會商機制、后期處理以及結果評估。在海事主管機關收到相關信息的匯報或海員及其家屬的求助時，應立即啟動預案并督促船東與船員外派機構采取行動，同時與船旗國海事主管機關就此事取得聯(lián)系。當船東、船員外派機構或船旗國主管機關拒絕承擔或無力承擔遣返責任時，應動用船員外派備用金進行遣返活動的組織。對此，中國可借鑒日本相關法律或《美國商船船員保護和救濟法》中對遣返境外被遺棄的本國海員的具體規(guī)定，即如果在事件發(fā)生地附近有懸掛中國國旗的船舶，且其目的地港在中國境內，負責處置被遺棄海員的政府部門或海事主管機關可函告該船將中國海員帶回并對該船船東進行合理的補償或獎勵。此外，如果中國與海員被遺棄的港口國通航，在不違背安全載員要求的情況下，領事機構可協(xié)調相關航班將海員帶回國內。上述借鑒不僅提高了海員遣返效率，還有效降低了遣返成本。被遺棄海員順利遣返并非意味著事件處置全部結束，海事主管機關、其他政府部門還應依法對有違法、違規(guī)行為的企業(yè)或個人進行處理，建立健全船東信用管理機制，將構成犯罪的依法移交司法機關。最后，還需認真分析、總結、評估該事件，盡力避免類似事件再發(fā)生。遞交相關提案與設置相關議題是中國參與海員被遺棄事件的國際治理的另一個不可或缺的途徑。一方面可通過多邊或區(qū)域合作機制，聯(lián)合菲律賓、印度尼西亞等船員大國共同向IMO法律委員會遞交提案，把單方利益訴求轉化為國際社會的共同訴求，梳理現(xiàn)有處置機制的不足之處與完善路徑，推進相關國際公約的制定與修改；另一方面，中國應更充分地利用國際組織的平臺作用，研究事態(tài)趨勢及對中國的影響，積極設置相關國際海事議題，改變多年來中國參與國際條約制定過程中所采取的“事后博弈”的方式。[24]例如預先研究海員救助應急專項基金設立的可行性，預判國際社會的態(tài)度與應對方式，分析該基金對中國等相關參與方的影響，探索基金可行的運作方式。采取這些措施，既有利于實現(xiàn)對全球海員被遺棄事件的治理并對國際規(guī)則的修改起到先導作用，又有利于推動中國由全球海事治理的被動應對者向主動參與者轉變。

五、結語

海員被遺棄事件的本質是典型的跨國性非傳統(tǒng)安全問題，其有效治理需要國際合作機制的充分實施。實踐表明，專門規(guī)定海員遣返和相關船東責任的MLC 2006及其《2014年修正案》并未取得國際組織和成員國所預期的效果，一方面新冠疫情加劇了海員被遺棄事件的發(fā)生，另一方面現(xiàn)有處置機制存在全球范圍內的系統(tǒng)性不足。筆者提出處置海員被遺棄事件的國際合作機制可向責任明確、程序清晰、共建共享的方向進行完善，進而明確處置原則及具體責任，建立健全程序銜接條件與流程化的信息反饋機制，設立海員救助應急專項基金。經(jīng)濟強國必定是海洋強國、航運強國。統(tǒng)籌推進在海事治理領域的國內法治和涉外法治，主動參與全球海事治理是海洋強國、航運強國的重要標志。中國已成為“海洋事務新的活躍玩家”，[25]完善海員被遺棄事件的治理既是國際態(tài)勢需要，又是國內戰(zhàn)略重點，在進一步完善港口國海員被遺棄事件處置程序的同時，應盡快按照《海上交通安全法》的要求，建立健全船員境外突發(fā)事件預警和應急處置機制并對經(jīng)驗、規(guī)律進行總結，適時向IMO提交相關提案，形成船員領域國內法治與國際法治的良好互動。未來，海員救助應急專項基金的設立與運行方式將是全球海事治理領域討論的重點與熱點，中國應主動參與相關規(guī)則制定過程中的“事前博弈”，發(fā)揮與國力相匹配的作用，進一步增強全球海事治理話語權。