現(xiàn)代高速公路建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)與創(chuàng)新
——以福建省為例

陳禮彪

（福建省高速公路建設(shè)總指揮部、福建省高速公路集團(tuán)有限公司，福建福州500001）

0 引言

近十多年，福建省高速公路建設(shè)在現(xiàn)代工程管理理念指引下，牢牢把握交通“先行官”定位，不僅著力構(gòu)建了安全、便捷、高效、綠色、經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代化綜合交通體系，而且從根本上改變了福建省高速公路的原有格局與水平，整體性躍遷至新時(shí)代的新格局、新高度。

在新形勢下，福建省高速公路建設(shè)在現(xiàn)代工程管理理念與實(shí)踐方面經(jīng)過新的思考，總結(jié)新的經(jīng)驗(yàn)，提升新的理論。新時(shí)代福建省高速公路建設(shè)現(xiàn)代工程管理基本經(jīng)驗(yàn)全面而豐厚，突破現(xiàn)代工程管理一般性的“五化”理念，彰顯對現(xiàn)代工程管理與時(shí)俱進(jìn)的時(shí)代性與時(shí)代化認(rèn)知，以及對福建省高速公路現(xiàn)代工程管理宏觀全景與微觀職能的一體化高度融合。

本文對福建省高速公路建設(shè)的實(shí)踐、成就、工程管理基本經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了系統(tǒng)性總結(jié)與理論創(chuàng)新升華，對落實(shí)交通強(qiáng)國戰(zhàn)略，踐行新發(fā)展理念,全面、深刻理解新時(shí)代我國交通行業(yè)高速公路高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵具有重要的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。

1 新時(shí)代高速公路建設(shè)現(xiàn)代工程管理理念

以黨的十八屆五中全會提出的“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念為指引，推動交通運(yùn)輸“絕對和相對相統(tǒng)一、質(zhì)量和數(shù)量相統(tǒng)一”的高質(zhì)量發(fā)展業(yè)態(tài)，實(shí)現(xiàn)由交通大國向交通強(qiáng)國躍升，打造一流設(shè)施、一流技術(shù)、一流管理、一流服務(wù)，建成人民滿意、保障有力、世界前列的交通強(qiáng)國，是建設(shè)現(xiàn)代化強(qiáng)國的戰(zhàn)略任務(wù)之一[1]。

新時(shí)代高速公路建設(shè)的工程管理需具備“工程—環(huán)境復(fù)合系統(tǒng)”觀念。公路工程實(shí)體的建成，對于原來的工程周邊區(qū)域來說，相當(dāng)于在原來的環(huán)境系統(tǒng)內(nèi)增加了工程實(shí)體這個(gè)新的系統(tǒng)要素[2]。新系統(tǒng)的要素構(gòu)成、要素之間的關(guān)聯(lián)、系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能等都將發(fā)生新的變化。

另外，高速公路具有“公共屬性+經(jīng)濟(jì)屬性”的二重屬性，這決定高速公路建設(shè)與管理必須受到政府與市場的二元協(xié)調(diào)治理。由于高速公路戰(zhàn)略意義大、復(fù)雜性較高，在一個(gè)地區(qū)、一段時(shí)間內(nèi)市場資源能力可能不足，“集中力量辦大事”在我國仍然具有較大制度“紅利”和廣闊作用空間。

在當(dāng)今高速公路工程建造中，以人本化、標(biāo)準(zhǔn)化、精細(xì)化、工業(yè)化與信息化為主要標(biāo)志的高速公路工程建造模式正得到普遍推廣[3-5]。這些正促使高速公路工程建造方式發(fā)生深刻變革，即通過高速公路工程硬系統(tǒng)為核心的工程物理世界與工程信息模擬世界對接的技術(shù)思維不斷釋放和優(yōu)化工程管理功能，并不斷提高高速公路綜合質(zhì)量與管理效率。

2 新時(shí)代高速公路建設(shè)管理基本范式：以福建省為例

2.1 福建省高速公路建設(shè)管理的模式轉(zhuǎn)變

新時(shí)代福建省高速公路建設(shè)管理是以人本化、標(biāo)準(zhǔn)化、精細(xì)化、工業(yè)化與信息化為主要標(biāo)志的管理模式在高質(zhì)量發(fā)展引領(lǐng)下的整體性轉(zhuǎn)變，是現(xiàn)代工程管理實(shí)踐隨時(shí)代發(fā)展而與時(shí)俱進(jìn)的能力躍遷。

首先，福建省高速公路建設(shè)管理是逐步向“統(tǒng)籌管理”轉(zhuǎn)變的過程，在整體性思維下，統(tǒng)籌的重點(diǎn)與難點(diǎn)在于“如何籌”，即要有“籌”的謀略與抓手。既要對工程造物的完整性與全過程進(jìn)行結(jié)構(gòu)、階段、要素關(guān)聯(lián)及整體功能進(jìn)行界定，又要根據(jù)工程造物的基本特征、環(huán)境背景、管理資源、主體能力等對工程造物全部活動與過程進(jìn)行分解，在分解基礎(chǔ)上再集成管理活動的整體功能與駕馭能力。

其次，由管理向“決策治理”的轉(zhuǎn)變。在工程決策過程中，代表社會公眾的政府這一概念完全具體化轉(zhuǎn)換為政府工作人員，即抽象的政府概念與邏輯關(guān)系在這里變成了活生生、具體化的社會人的行為，這是現(xiàn)實(shí)的、重要的，也將造成許多新問題的轉(zhuǎn)換，也引發(fā)出關(guān)于工程決策治理的一系列實(shí)際問題。

最后，福建省高速公路的建設(shè)管理包含了向“綠色發(fā)展”的轉(zhuǎn)變過程，即謀求工程項(xiàng)目建設(shè)同自然與社會的和諧發(fā)展，最大限度地節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境、減少污染。

2.2 福建省高速公路建設(shè)管理的省域治理體系構(gòu)建

福建省高速公路近十年來取得了驕人的建設(shè)成就，一方面在硬系統(tǒng)建設(shè)層面表現(xiàn)為福建省的高速公路里程呈現(xiàn)快速增長態(tài)勢，另一方面在軟系統(tǒng)建設(shè)層面表現(xiàn)在福建省形成了獨(dú)具特色的高速公路建設(shè)省域治理模式。從國家和交通運(yùn)輸部制定高速公路的發(fā)展戰(zhàn)略，到福建省政府落實(shí)福建省的高速建設(shè)實(shí)踐中，呈現(xiàn)出典型的政府式委托代理結(jié)構(gòu)，福建省交通運(yùn)輸廳和福建省高速公路建設(shè)指揮部在其中扮演了重要的“橋梁”作用，形成了獨(dú)具特色的省域治理體系。

福建省高速公路在長期實(shí)踐中探索形成了“四統(tǒng)三分”（即統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計(jì)、統(tǒng)一質(zhì)量、統(tǒng)一運(yùn)營和分段籌資、分段建設(shè)、分段收益的籌資）和“省市共建、建設(shè)以地市為主、運(yùn)營全省統(tǒng)一”的高速公路建設(shè)運(yùn)營管理體制。這是福建省在不均衡的區(qū)域發(fā)展使得各地市經(jīng)濟(jì)條件存在差異、建設(shè)條件惡劣導(dǎo)致工程質(zhì)量、工期和成本難以控制的情況下，適應(yīng)福建省情況做出的自然選擇，實(shí)現(xiàn)了政府式集權(quán)管理、政府職能的有效分層以及全省一盤棋的系統(tǒng)性。

2.3 福建省高速公路建設(shè)管理的投融資決策

我國交通工程投融資模式從1984 年提出“貸款修路、收費(fèi)還貸”政策，到2010 年為止，我國已形成了“中央投資、地方籌資、社會融資、利用外資”的投融資體制。2019 年《交通強(qiáng)國建設(shè)綱要》明確提出，完善“政府主導(dǎo)，分級負(fù)責(zé)，多元籌資，風(fēng)險(xiǎn)可控”的資金保障和運(yùn)行管理體制[6]。

在國家政策的引導(dǎo)下，福建省出臺了多項(xiàng)投融資政策作為回應(yīng)與進(jìn)一步探索。2012 年，《（福建省人民政府）關(guān)于印發(fā)鼓勵國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織投資高速公路項(xiàng)目暫行規(guī)定的通知》；2015 年5 月，《福建省交通運(yùn)輸廳全面深化交通運(yùn)輸改革重要舉措分工方案》；2016年1 月，《福建省人民政府關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的實(shí)施意見》提出：完善公路投融資模式。完善政府主導(dǎo)、分級負(fù)責(zé)、多元籌資的公路投融資模式，完善收費(fèi)公路政策，多渠道籌措建設(shè)和維護(hù)資金。

因此，在政府主導(dǎo)下，福建省融資形式更加多元化、權(quán)責(zé)分配更為明確、風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制更加完善。例如，京臺高速公路福州段采用中央財(cái)政、省級財(cái)政與市級財(cái)政聯(lián)合出資的投融資模式；莆田莆秀高速公路是福建省第一個(gè)采取BOT 融資的高速公路試點(diǎn)項(xiàng)目；武邵高速公路是福建省首次采用“投資+設(shè)計(jì)+施工”總承包（BOT+EPC）模式試點(diǎn)的省重點(diǎn)工程項(xiàng)目；泉廈漳城市聯(lián)盟路、順昌至邵武高速公路等采用PPP 模式；長平高速公路采用“BT+設(shè)計(jì)施工總承包”模式建設(shè)。高速公路投融資模式的選擇往往受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、建設(shè)管理模式、行業(yè)政策等方面影響，具有情景適應(yīng)性特征[7]。

2.4 福建省高速公路建設(shè)管理的標(biāo)準(zhǔn)化與均質(zhì)化

福建省高速公路建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化管理是不斷完善、不斷推進(jìn)的過程，從試點(diǎn)示范的選擇，到經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，到嘗試推廣，再到全面應(yīng)用，是一個(gè)系統(tǒng)的推進(jìn)過程。通過實(shí)施統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、管理標(biāo)準(zhǔn)、作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范高速公路項(xiàng)目建設(shè)行為，實(shí)現(xiàn)對工程建設(shè)過程、安全、質(zhì)量、工期等目標(biāo)的有效控制；并且通過統(tǒng)一“物”的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)化、“人”的行為規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)化、“事”的過程控制標(biāo)準(zhǔn)化，在高速公路運(yùn)營服務(wù)領(lǐng)域精心打造服務(wù)窗口、科學(xué)養(yǎng)護(hù)、文明執(zhí)法、智能信息、經(jīng)營開發(fā)、創(chuàng)新管理，營造“暢通、安全、舒適、美麗”的交通出行環(huán)境[8]。

隨著高速公路建設(shè)里程的不斷增加，標(biāo)準(zhǔn)化管理的內(nèi)涵也在不斷豐富，標(biāo)準(zhǔn)化管理的理念也隨著時(shí)代的發(fā)展不斷進(jìn)步。從管理行為、工地建設(shè)、施工工藝、過程控制、施工機(jī)械設(shè)備，發(fā)展到收費(fèi)管理、養(yǎng)護(hù)管理、路政管理、服務(wù)區(qū)與廣告管理、機(jī)電與信息管理、財(cái)務(wù)管理，涉及施工技術(shù)、管理制度、安全生產(chǎn)、工程質(zhì)量、工程監(jiān)督等一系列全方位的建設(shè)管理范疇，呈現(xiàn)出從局部標(biāo)準(zhǔn)化到整體標(biāo)準(zhǔn)化的系統(tǒng)性特征。高速公路標(biāo)準(zhǔn)化管理發(fā)展進(jìn)程實(shí)質(zhì)上是一個(gè)從技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)到行為標(biāo)準(zhǔn)的動態(tài)演進(jìn)過程。從最初的施工管理標(biāo)準(zhǔn)化逐漸發(fā)展完善，最終形成管理制度標(biāo)準(zhǔn)化、過程控制標(biāo)準(zhǔn)化、工作成果標(biāo)準(zhǔn)化、服務(wù)窗口標(biāo)準(zhǔn)化、操作流程標(biāo)準(zhǔn)化、科技應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)化等一系列管理體系，呈現(xiàn)出從物理標(biāo)準(zhǔn)化到管理標(biāo)準(zhǔn)化、行為標(biāo)準(zhǔn)化的動態(tài)性特征。

新時(shí)代對高速公路建設(shè)管理的方方面面都提出了新的更高要求。均質(zhì)化是新時(shí)代下對標(biāo)準(zhǔn)化的重新思考，是高質(zhì)量發(fā)展理念下對標(biāo)準(zhǔn)化的重新定義，是建設(shè)適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)化管理體系的有效補(bǔ)充。均質(zhì)化是指針對不同的工程主體，標(biāo)準(zhǔn)化管理體系的供給是充足的，其為了實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化管理體系所付出的資源是相對均衡的，其實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化管理體系的最終成效是差距不大的，最終的工程質(zhì)量是水平較高的?！熬|(zhì)化”更加注重標(biāo)準(zhǔn)化管理體系的實(shí)施效能，以及標(biāo)準(zhǔn)化治理能力的提升。

2.5 福建省高速公路建設(shè)管理的生態(tài)文明發(fā)展

高速公路的建設(shè)與發(fā)展，始終伴隨著對環(huán)境、對生態(tài)的思考與實(shí)踐。福建省高速公路的建設(shè)管理始終把“建安全、便捷、高效、綠色、經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代化綜合交通體系”作為重要目標(biāo)，這正是系統(tǒng)思維下從施工現(xiàn)場到區(qū)域發(fā)展的協(xié)同性特征體現(xiàn)。

福建省高速公路生態(tài)文明建設(shè)始終遵循理念引領(lǐng)，在“人與自然和諧共生”的核心觀念下開展生態(tài)文明的構(gòu)建工作，在高速公路的建設(shè)管理過程中，始終尊重生命、尊重自然界，在發(fā)展的過程中強(qiáng)化對生態(tài)的認(rèn)知，謀求人造系統(tǒng)與自然生態(tài)系統(tǒng)的全面協(xié)調(diào)統(tǒng)一，即“以人為本”與“以生態(tài)為本”的統(tǒng)一。福建省高速公路生態(tài)文明建設(shè)圍繞“如何創(chuàng)新思路促進(jìn)文明施工新舉措、新成果”推動基層黨支部帶頭落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)，保障綠色施工、和諧施工的同時(shí)，將高速公路建設(shè)管理融入地方社會治理，形成完整的、可復(fù)制、可推廣的工作模式與經(jīng)驗(yàn)，甚至為“一帶一路”建設(shè)、國企走向世界提供經(jīng)驗(yàn)范本。

福建省高速公路生態(tài)文明的建設(shè)管理始終遵循“統(tǒng)籌資源，科學(xué)規(guī)劃，系統(tǒng)設(shè)計(jì)，綠色品質(zhì)”的頂層設(shè)計(jì)，在規(guī)劃之初就充分考慮漁村、山、海、石、厝、村、路相融一體，真正將高速公路的建設(shè)深入村、鎮(zhèn)、縣、市、省，以及與周邊區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展之中。另外，福建省高速公路生態(tài)文明建設(shè)強(qiáng)調(diào)與自然環(huán)境相協(xié)同，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：

一方面，在規(guī)劃選址、布局選線上減少對原生態(tài)環(huán)境的擾動，充分考慮生態(tài)環(huán)境的健康和諧、可持續(xù)發(fā)展。

另一方面，為實(shí)現(xiàn)高速公路與自然環(huán)境的和諧相融，在實(shí)際選線設(shè)計(jì)中，堅(jiān)持“生態(tài)環(huán)?！薄胺雷o(hù)設(shè)計(jì)”等理念，避免“大填大挖”。對經(jīng)過城鎮(zhèn)路段的選線采取“靠而不進(jìn)，離而不遠(yuǎn)”的原則，堅(jiān)持與人口密集的村莊、自然保護(hù)區(qū)及水源保護(hù)區(qū)等環(huán)境影響敏感區(qū)保持適當(dāng)距離，追求“不破壞就是最好的保護(hù)”。

進(jìn)一步地，人文健康是高速公路生態(tài)文明建設(shè)不可避免的重要任務(wù)，在高速公路的建設(shè)管理過程中不僅要關(guān)注施工人員、監(jiān)理人員、材料加工人員、設(shè)計(jì)人員、管理人員等參與工程項(xiàng)目或相關(guān)的“自然人”，更要關(guān)注承包商、供應(yīng)商、監(jiān)理單位、業(yè)主單位、生產(chǎn)廠商等眾多的“社會人”，換句話說，就是要關(guān)注項(xiàng)目相關(guān)的個(gè)人行為以及企業(yè)或組織行為，實(shí)現(xiàn)所有“人”的健康發(fā)展。從空間上說，不論是“自然人”，還是“社會人”，都是在施工現(xiàn)場、在項(xiàng)目區(qū)域、在相關(guān)市場這些子系統(tǒng)內(nèi)進(jìn)行交互，進(jìn)而體現(xiàn)出工程管理與人文健康的高度協(xié)同。

3 結(jié)語

本文對福建省高速公路建設(shè)十多年來工程建設(shè)實(shí)踐、成就、工程管理基本經(jīng)驗(yàn)與理論思考進(jìn)行了系統(tǒng)性總結(jié)，從管理模式轉(zhuǎn)變、現(xiàn)代工程管理理念、省域治理體系、投融資決策、標(biāo)準(zhǔn)化與均質(zhì)化，以及生態(tài)文明發(fā)展等方面提出了福建省高速公路建設(shè)管理的基本范式，為同類工程項(xiàng)目管理的實(shí)踐提供了借鑒。

福建省高速公路建設(shè)管理積極踐行“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念，深化現(xiàn)代工程管理范式，取得了顯著成績、寶貴經(jīng)驗(yàn)與理論創(chuàng)新，對于全面、深刻理解新時(shí)代我國交通行業(yè)高速公路高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵，明確落實(shí)交通強(qiáng)國戰(zhàn)略的發(fā)展方向，全面做好“十四五”期間福建省高速公路建設(shè)各項(xiàng)工作具有積極的現(xiàn)實(shí)意義。